EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 7.6.2017

JOIN(2017) 21 final

GEZAMENLIJKE MEDEDELING AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Een strategische aanpak van weerbaarheid in het externe optreden van de EU

{SWD(2017) 226 final}
{SWD(2017) 227 final}

1.    Inleiding

De EU en haar lidstaten hebben een robuust beleidskader voor het externe optreden van de Unie opgesteld. Dat kader is verankerd in artikel 21 van het Verdrag en in de integrale strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie 1 ("integrale EU-strategie") en hangt samen met de engagementen die zij op mondiaal en regionaal vlak zijn aangegaan. Nu moet dit elan worden doorgezet in de agenda voor hervormingen die de EU zichzelf heeft gesteld, tegen de achtergrond van een wereld die wordt gekenmerkt door steeds meer verbondenheid, conflicten en complexiteit. Volgens de integrale EU-strategie vormt het versterken van de weerbaarheid van staten en samenlevingen een deel van de oplossing.

Deze gezamenlijke mededeling is bedoeld om na te gaan hoe een strategische aanpak van weerbaarheid de effecten van het externe optreden van de EU kan vergroten en de doelstellingen inzake ontwikkelings-, humanitair, buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU kan helpen verwezenlijken, gezien de veranderlijke wereldwijde problemen en risico's die in de integrale EU-strategie worden beschreven. We moeten overschakelen van crisisbeperking naar een meer gestructureerde, niet-lineaire langetermijnaanpak van zwakke plekken, en de nadruk moet liggen op anticipatie, preventie en paraatheid.

Gezien de snel veranderende omgeving is een politieke aanpak nodig die wordt geschraagd door een samenhangende combinatie van politieke dialoog, diplomatieke middelen van de Unie en haar lidstaten, EU-bijstand en sectorale beleidsdialogen en bilaterale initiatieven. De mededeling bevat ook de beginselen en werkmethoden die nodig zijn om dit uit te voeren. De mededeling bouwt op de ervaring met de uitvoering van de mededeling van de Commissie uit 2012 over weerbaarheid 2 , die nog steeds als leidraad geldt voor EU-actie op dat gebied, en op ervaringen met het stimuleren van weerbaarheid bij het aanpakken van complexe binnenlandse politieke problemen.

In deze gezamenlijke mededeling wordt ook erkend dat de EU niet gevrijwaard is van de druk die haar externe partners ondervinden, en dat het externe beleid van de EU kan bijdragen aan een sterkere weerbaarheid binnen de Unie zelf. Er wordt dan ook voorgesteld het interne en externe beleid op passende wijze aan elkaar te koppelen, met name inzake de Europese Veiligheidsagenda.

2.    Een strategische aanpak van weerbaarheid in het externe optreden van de EU

Een ambitieus beleidskader. De afgelopen jaren heeft de EU zich sterk ingespannen om het beleidskader van haar externe optreden te hertekenen als reactie op de veranderende mondiale omgeving. Dit nieuwe kader omvat multilaterale doestellingen zoals de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling, het klimaatverdrag van Parijs, het kader van Sendai voor rampenrisicovermindering en de toezeggingen tot actie die op de wereldtop over humanitaire hulp zijn gedaan, evenals de grote herzieningen van de EU zelf van het Europees nabuurschapsbeleid en haar betrekkingen met de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, en de hogere ambities voor het veiligheids- en defensiebeleid van de EU. In de Verklaring van Rome bevestigt de EU haar belofte om een sterkere rol te spelen op het wereldtoneel.

Veranderlijke wereldwijde problemen en risico's. De EU zal aan deze agenda werken in een wereld waar het tempo snel stijgt en staten, samenlevingen, gemeenschappen en individuen steeds meer onder druk komen te staan. Onder invloed van de globalisering die zich in een ongekend tempo voltrekt, ontstaan problemen als gevolg van demografische druk, klimaatverandering, milieu of migratie die te groot zijn voor individuele staten, alsook economische schokken, de erosie van de maatschappelijke cohesie door zwakke instellingen en slecht bestuur, conflicten, gewelddadig extremisme en daden van externe machten om tegenstanders te destabiliseren. De eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden staat voortdurend onder druk en er zijn aanzienlijke humanitaire en ontwikkelingsnoden die niet worden gelenigd.

Chronische kwetsbaarheid en fragiliteit in de wijde Europese nabuurschap verergeren de effecten van deze druk nog en hinderen de ontwikkeling van hele regio's, met mogelijk ook schadelijke gevolgen daarbuiten.

Weerbaarheid stimuleren om vooruitgang te ondersteunen. In de mededeling van de Commissie uit 2012 over de EU-aanpak van weerbaarheid, wordt weerbaarheid gedefinieerd als "het vermogen van een persoon, een huishouden, een gemeenschap, een land of een regio om stresssituaties en schokken te weerstaan, op te vangen en snel te boven te komen". De integrale EU-strategie gaat een stap verder. Weerbaarheid wordt omschreven als "een breed begrip [...] dat betrekking heeft op alle individuen en de samenleving als geheel" en dat wordt gekenmerkt door "democratie, vertrouwen in de instellingen, en duurzame ontwikkeling" en de capaciteit om te hervormen. Steun voor weerbaarheid op alle niveaus is ook een integraal deel van de nieuwe consensus inzake ontwikkeling.

De strategische aanpak van de EU van weerbaarheid is gericht op het bereiken en ondersteunen van de ambitieuze doelstellingen van het externe optreden van de EU, zoals hierboven beschreven. Daarvoor wordt gezorgd voor de versterking van:

-    het vermogen van staten, samenlevingen, gemeenschappen en individuen om zich aan te passen aan politieke, economische, ecologische, demografische of maatschappelijke druk, om vooruitgang in de richting van nationale ontwikkelingsdoelen te ondersteunen;

-    het vermogen van een staat om onder aanzienlijke druk zijn kernfuncties en sociale en politieke cohesie uit te bouwen, te behouden of te herstellen, met respect voor de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en grondrechten, en met steun voor inclusieve veiligheid en vooruitgang op lange termijn;

-    het vermogen van samenlevingen, gemeenschappen en individuen om mogelijkheden en risico's op een vreedzame en stabiele manier te beheren en om onder grote druk een bestaan op te bouwen, te behouden of te herstellen.

In de tien richtsnoeren in de bijlage staan een aantal belangrijke methodologische inzichten om hier vorm aan te geven.

3.    Een strategische aanpak van weerbaarheid uitvoeren

Er wordt gewerkt aan de volgende drie samenhangende kwesties:

-    uitbreiden van de bijdrage die het externe optreden van de EU kan leveren aan de weerbaarheid van partnerlanden en hun burgers, terwijl de bestaande engagementen inzake weerbaarheid worden geconsolideerd en uitgevoerd;

-    verrijken van de sectorale beleidsdialoog met de partnerlanden door de ervaring te benutten die de EU heeft met het stimuleren van weerbaarheid in haar binnenlands beleid, en verbreden van de onderzoeksbasis;

-    waarborgen dat het externe beleid van de EU daadwerkelijk bijdraagt aan weerbaarheid binnen de Unie.

Hierbij moet worden uitgegaan van de verbintenissen van de EU inzake democratie, mensenrechten en grondrechten.

3.1    Uitbreiden van de bijdrage die het externe optreden van de EU kan leveren aan het versterken van de weerbaarheid van partnerlanden op het niveau van de staat, de samenleving en de gemeenschappen

De EU zal het actieplan voor weerbaarheid 2013-2020 blijven uitvoeren en zich laten leiden door de conclusies van de Raad van 2013 over een EU-aanpak van weerbaarheid. De EU-aanpak van weerbaarheid zal worden uitgebreid naar weerbaarheid van de staat, de samenleving en de gemeenschappen, geïnspireerd door de nieuwe Europese consensus inzake ontwikkeling. Er zal meer nadruk worden gelegd op de aanpak van langdurige crises, de risico's van gewelddadige conflicten en andere structurele druk zoals aantasting van het milieu, klimaatverandering, migratie en gedwongen ontheemding.

Deze aanpak zal worden afgestemd op de verbintenissen van de EU in het kader van de Agenda 2030, namelijk om niemand aan zijn lot over te laten ("leave no one behind") en duurzame-ontwikkelingsdoelstelling 16, namelijk "Vreedzame, inclusieve samenlevingen, toegang tot rechtspraak voor iedereen en doeltreffende, verantwoordingsplichtige en inclusieve instellingen op alle niveaus".

Weerbaarheid en inclusieve en participatieve samenlevingen

Er zijn sterke aanwijzingen dat er een verband bestaat tussen inclusieve en participatieve samenlevingen met verantwoordingsplichtige, democratische en transparante instellingen, en duurzame ontwikkeling en het ontbreken van gewelddadige conflicten. Tekortkomingen op het vlak van bestuur, democratie, mensenrechten en rechtsstaat, gendergelijkheid, corruptie of minder ruimte voor inspraak van het publiek en het maatschappelijk middenveld, vormen daarentegen een fundamenteel obstakel voor de doeltreffendheid van inspanningen die een samenleving levert op het vlak van ontwikkeling. De kwaliteit van het bestuur en de overheid bepaalt hoe een land presteert op alle beleidsgebieden, op het vlak van economische welvaart, sociale en territoriale cohesie, en duurzame groei. Weerbare samenlevingen worden gekenmerkt door duurzame en evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling waarmee sociaal-economische ongelijkheid, zwakke punten en de grondoorzaken daarvan worden voorkomen of aangepakt. Dit inzicht staat centraal in de EU-aanpak van weerbaarheid van staten en samenlevingen.

---

De EU moet:

-    steun blijven verlenen aan binnenlandse inspanningen die zijn afgestemd op de behoeften en de context van een samenleving, om te bouwen aan duurzame democratische staten en verantwoordingsplichtige en transparante instellingen, de veiligheidssector te hervormen, de rechtsstaat te versterken, brede inclusieve groei en werkgelegenheid tot stand te brengen, en participatieve besluitvorming en toegang van het publiek tot informatie te bevorderen. De betrokkenheid van lokale regeringen, gemeenschappen en belanghebbenden uit het maatschappelijk middenveld moet bijzondere aandacht krijgen.

Economische weerbaarheid

Economische weerbaarheid is een cruciaal aspect van de algemene weerbaarheid van een land, en hangt nauw samen met andere aspecten ervan. Om de economische weerbaarheid te vergroten is gezond macro-economisch beleid nodig. Er moet ook aandacht zijn voor andere factoren, zoals passende financiering voor de infrastructuur die nodig is om essentiële openbare diensten te verlenen, een meer gediversifieerde economie met een efficiënte en betrouwbare energievoorziening, de nodige financiële noodmaatregelen, en maatregelen om de bedrijfscontinuïteit te waarborgen en cruciale diensten en faciliteiten te beschermen bij schokken.

Macro-economische stabiliteit is essentieel voor sociale ontwikkeling, maar aan beleid voor stabilisering en aanpassing op macroniveau kunnen wel kosten zijn verbonden. Dergelijke druk kan bestaande ongelijkheden en maatschappelijke spanningen nog verergeren, met name als zij de zwaksten treffen. Beleid moet er dan ook op gericht zijn deze gevolgen in te perken. De capaciteit op het vlak van statistiek en prognoses moet naar een hoger niveau worden getild om beleidsvorming en toezicht te verbeteren.

Economische weerbaarheid vergt ook dat de voorwaarden vervuld zijn voor duurzame en inclusieve groei, investeringen en financiering. Een eerste stap is dan een gediversifieerde economie die niet te afhankelijk is van één sector of bedrijf, en waarin nieuwe bedrijven en kleine en middelgrote ondernemingen gestimuleerd worden om te groeien. Ook het stimuleren van de circulaire economie - die de afhankelijkheid van hulpbronnen vermindert - kan hieraan bijdragen. Bovendien kunnen werknemers die beschikken over de nodige vaardigheden en toegang hebben tot opleiding, zich makkelijker aanpassen aan structurele veranderingen.

Landen kunnen hun economieën ook naar een hoger niveau tillen via investeringen door buitenlandse ondernemingen, maar dan moeten multinationale ondernemingen wel ertoe aangezet worden de mensenrechten, met inbegrip van arbeidsrechten, te eerbiedigen.

---

De EU moet:

-    steun verlenen aan partnerlanden bij het ontwikkelen van economische weerbaarheid, ondersteund door macro-economische stabiliteit, en in combinatie met maatregelen voor inclusieve groei en het beperken van het mogelijk negatieve tijdelijke effect op sommige groepen in de samenleving; bijzondere aandacht moet gaan naar de ontwikkeling van vaardigheden, waardig werk, sociale bescherming en economische emancipatie van kansarme groepen;

-    samen met de Europese Investeringsbank, andere internationale financiële instellingen, het bedrijfsleven en sociale partners werken aan betere investeringskaders voor economische en sociale weerbaarheid, ondersteund door inclusieve economische ontwikkeling, werkgelegenheid en het stimuleren van ondernemerschap en toegang tot financiering; hiertoe moet het voorgestelde plan voor externe investeringen ten volle worden benut.

Meer nadruk op behoeften die ontstaan uit langdurige crises

De behoefte aan humanitaire hulp bij ontheemding door gewelddadige conflicten is momenteel groter dan ooit. Volledige regio's zitten vast in langdurige crises en kwetsbaarheid, waarbij de gevolgen van chronische natuurrampen, de aantasting van het milieu en conflicten elkaar beïnvloeden en nog versterken. Momenteel leeft 22% van de wereldbevolking, dus 1,6 miljard mensen 3 , in kwetsbare situaties, en naar verwachting zal dit aantal tussen nu en 2030 nog verder stijgen 4 . Er zijn niet alleen meer mensen die in humanitaire nood verkeren, maar zij bevinden zich ook langer in die situatie. Op dit moment zijn mensen gemiddeld gedurende 17 jaar ontheemd. Twee derde van de internationale humanitaire hulp gaat naar langdurige ontvangers, door aanslepende crises of terugkerende rampen in eenzelfde regio.

Het traditioneel strakke onderscheid tussen humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking is geëvolueerd in het licht van deze nieuwe realiteit. Structurele fragiliteit, met sociaal-economische en politieke effecten op zowel korte als lange termijn, moet doeltreffender worden aangepakt om de cyclus van steeds terugkerende noodsituaties te doorbreken. Het huidige model van de EU om crises aan te pakken moet beter worden afgestemd op een situatie waarin armoede, bevolkingstoename, klimaatverandering, snelle verstedelijking, concurrentie om beperkte hulpbronnen, conflicten en gewelddadig extremisme hele regio's in instabiliteit storten.

---

De EU moet:

-    voorrang geven aan meer nauwe samenwerking met politieke, humanitaire en ontwikkelingsactoren in de EU over langdurige crises en langdurige ontheemding, met respect voor de verschillende mandaten die in de Verdragen zijn bepaald, en voor de humanitaire beginselen;

-    regeringen aansporen via politieke dialogen en met steun van ontwikkelingspartners meer verantwoordelijkheid te nemen voor chronische kwetsbaarheid en de lokale capaciteit te versterken op het vlak van risicobeheer en snellere lokale respons;

-    haar capaciteit inzetten op het vlak van diplomatieke betrokkenheid, sectorale beleidsdialoog en coherente hulpprogrammering rond een verbeterde en gezamenlijke analyse van alle factoren, met inbegrip van sociaal-economische, politieke en ecologische risico's die bestaande gevaren verergeren.

Weerbaarheid en preventie van gewelddadige conflicten

Een op weerbaarheid gerichte aanpak bij de preventie van gewelddadige conflicten is bedoeld om beter te kunnen ingrijpen doordat beter wordt begrepen welk factoren tot een gewelddadig conflict leiden, en doordat wordt nagegaan welke endogene capaciteit binnen een samenleving bestaat waardoor sommige gemeenschappen niet afglijden naar geweld. Dit kan initiatieven voor vrede bevorderen en lokale mechanismen voor het oplossen van conflicten ondersteunen, met name in landen waar de staat een dubbelzinnige rol speelt en zowel bron van politieke autoriteit als van geweld of dwang is.

Voor een dergelijke aanpak moet ook het gamma mogelijke antwoorden worden uitgebreid, bijvoorbeeld om meer belang te kunnen hechten aan de bijdrage van werkgelegenheid en sociaal beleid aan maatschappelijke weerbaarheid in nationale herstelprogramma's en sociale inclusie op te nemen in afspraken over toegang tot natuurlijke hulpbronnen en het versterken van de genderdimensie (zie kader hierboven).

Er is ook ruimte voor het vergroten van de bijdrage van de partnerschappen van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) van de EU aan het versterken van weerbaarheid, overeenkomstig de conclusies van de Raad over veiligheid en defensie van mei 2017. Dat kan onder meer opleiding en capaciteitsopbouw inhouden en kan geschieden in het kader van het initiatief tot capaciteitsopbouw voor veiligheid en ontwikkeling.

Dit moet worden ondersteund door gezamenlijke politieke en diplomatieke inspanningen van de EU en haar lidstaten.

---

De EU moet:

-    haar werk op het vlak van conflictpreventie en vredesopbouw versterken door het aspect weerbaarheid eraan toe te voegen om meer nadruk te leggen op een volledige en gedeelde analyse, op betrokkenheid op gemeenschaps- en staatsniveau en, waar nodig, op het introduceren van de geïntegreerde aanpak voor conflicten en crises die in de integrale EU-strategie is uiteengezet;

-    in haar methodologie voor conflictbeoordeling meer gewicht toekennen aan lokale capaciteiten om met risico's om te gaan, en aan de positieve aspecten van weerbaarheid binnen een gemeenschap, in combinatie met een analyse van de machtsverhoudingen en externe druk die kunnen leiden tot het instorten van de maatschappij; ook meer rekening houden met het verband tussen ecologische kwetsbaarheid en het risico op een gewelddadig conflict, en systematisch klimaat- en milieu-indicatoren opnemen in systemen voor vroegtijdige waarschuwing voor conflicten;

-    deze versterkte analyse gebruiken als leidraad en versterking voor politieke inspanningen van de EU en haar lidstaten om conflicten te voorkomen via politieke dialoog, collectieve diplomatieke reacties en betrokkenheid met partners als de VN.

Weerbaarheid, klimaatverandering en aantasting van het milieu

Klimaatverandering, natuurrampen en aantasting van het milieu hangen samen en hebben een verstrekkende invloed op de weerbaarheid van gemeenschappen en de ecologische systemen waarvan het leven afhangt. Zij zijn de oorzaak van of dragen bij tot veel van de conflicten overal ter wereld.

---

De EU moet:

-    deze problemen ruimer aanpakken en meer nadruk leggen op behoud, herstel en duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en ecosystemen, en op het behoud van de diensten die daaruit voortvloeien. Daarnaast moet weerbaarheid worden opgebouwd tegenover extreme gebeurtenissen als droogte, hongersnood en overstromingen 5 ;

-    bij het beoordelen van de kwetsbaarheid niet alleen kijken naar de intensiteit van de gebeurtenissen, maar ook naar hun frequentie en naar hoe groot de kans is dat zij zich voordoen; in de beoordeling en het antwoord rekening houden met druk op het milieu op lange termijn, zoals ontbossing en verhoogde vraag naar water, maar ook met de noodzaak te anticiperen op de gevolgen van natuurrampen en zich geleidelijk voltrekkende problemen als bodemdegradatie, de verzuring van de oceanen, de stijging van de zeespiegel en het smelten van gletsjers;

-    meer systematische beoordelingen eisen van rampen op het vlak van milieu, klimaat en rampen en deze integreren in systemen voor vroegtijdige waarschuwing om na te gaan wat de mogelijke effecten zijn van plotselinge of geleidelijk opbouwende schokken en om na te gaan welke de belangrijkste maatregelen op het vlak van preventie en aanpassing zijn zodat rekening kan worden gehouden met de risico's bij investeringen, ontwikkeling en territoriale en stadsplanning.

De EU is ook van plan samen te werken met lokale overheden om de weerbaarheid in snelgroeiende stedelijke gebieden te stimuleren, waar de bevolking bij schokken of spanningen wordt blootgesteld aan aanzienlijke menselijke en economische schade als onvoldoende aandacht is besteed aan de planning van of investeringen in maatregelen om klimatologische en geofysische risico's tegen te gaan. Het blijkt kostenefficiënter om de onderliggende risicofactoren aan te pakken via op kennis gebaseerde openbare en particuliere investeringen, dan pas na een ramp in actie te komen. In dat kader zal de EU ook voortbouwen op de bestaande sectorale dialoog over duurzame verstedelijking met belangrijke partners en instellingen, waaronder regionale en lokale autoriteiten, om hun weerbaarheid en innoveringscapaciteit te versterken overeenkomstig de Nieuwe Stedenagenda.

---

De EU moet:

-    stimuleren van een op ecosystemen gebaseerde aanpak voor het verminderen van het risico op rampen;

-    overdracht van risico's stimuleren via risicofinancieringsmechanismen als verzekeringen en noodkredieten;

-    met lokale autoriteiten werken aan de ontwikkeling van beheersystemen die weerbaarheid tegen klimaatverandering en duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen stimuleren.

Dit wordt gecombineerd met intensivering van het politieke optreden van de EU, met name via het netwerk voor groene diplomatie, de werkgroepen over klimaat en kwetsbaarheid van de G7, het "InsuResilience"-partnerschap van de G7, en het raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering. De EU moet ook werken via andere relevante fora zoals de VN en multilaterale milieuverdragen om de partners bewust te maken van de bijdrage die ecologie kan leveren aan stabiliteit en veiligheid.

Weerbaarheid, migratie en gedwongen ontheemding

In de Agenda 2030 wordt de positieve bijdrage van migranten aan inclusieve groei en duurzame ontwikkeling erkend. Er wordt ook rekening gehouden met de kwetsbaarheden en behoeften van gedwongen ontheemde personen. Goed ontworpen migratiebeleid kan de economische weerbaarheid versterken, zowel in de gastlanden als in de gemeenschappen van herkomst. Bovendien zijn migreren en vluchten op individueel niveau een legitieme strategie om zich aan te passen aan ernstige externe spanningen. De druk van plotse, langdurige of grootschalige migratie, ook door gedwongen ontheemding, komt echter vaak terecht op de armste delen van de wereld, zodat hun al kwetsbare mechanismen om te overleven, nog meer onder druk komen te staan. Met name Afrika ten zuiden van de Sahara wordt hierdoor zwaar getroffen. Velen zullen allicht ook naar Europa willen blijven komen, wat niet alleen gevolgen heeft voor de EU, maar ook voor de landen van doorreis.

Een op weerbaarheid gerichte aanpak van migratie houdt in dat beleid wordt ontwikkeld waarin tot uiting komt hoe migratiepatronen reageren op de complexe interactie tussen demografie, institutionele en democratische zwakte, economische en sociale ongelijkheid, gewelddadige conflicten, aantasting van het milieu en klimaatverandering. We moeten blijven investeren in een degelijke feitenbasis voor het beleid en investeren in passende antwoorden.

---

De EU moet cruciale aspecten van een op weerbaarheid gerichte aanpak van migratie en gedwongen ontheemding verder ontwikkelen door de volgende activiteiten:

-    het thema migratie integreren in de overkoepelende politieke betrekkingen met partnerlanden, die moeten worden gebaseerd op het beginsel van eigen inbreng, gedeelde verantwoordelijkheid en volledige eerbiediging van humanitaire en vluchtelingenwetgeving, en verplichtingen op het vlak van mensenrechten, zoals het recht op bescherming;

-    de grondoorzaken van irreguliere migratie aanpakken, waarvan sommige diepgeworteld zijn, zoals armoede, ongelijkheid, demografische groei, werkloosheid, onderwijs en economische kansen, instabiliteit, conflicten, klimaatverandering en aantasting van het milieu, en de langetermijneffecten van gedwongen ontheemding aanpakken;

-    zelfredzaamheid stimuleren en ervoor zorgen dat ontheemde personen waardig kunnen leven en een bijdrage kunnen leveren in hun gastgemeenschap 6 . Dat vergt een nieuwe, op ontwikkeling gerichte aanpak die mensen centraal stelt, voor zowel de gedwongen ontheemden als hun gastgemeenschappen, waardoor mensen toegang krijgen tot onderwijs, huisvesting, waardig werk, levensonderhoud en diensten, en die tot doel heeft mensen niet langer afhankelijk te laten zijn van humanitaire hulp;

-    optreden tegen netwerken van mensenhandel en georganiseerde misdaad, die migranten en vluchtelingen uitbuiten, en bij het aanpakken van specifieke vormen van geweld tegen hen ook rekening houden met het genderaspect;

-    gastgemeenschappen ondersteunen. De EU moet steun blijven geven aan gerichte initiatieven om taal- en beroepsvaardigheden te vergroten en ter verbetering van de toegang tot diensten en de arbeidsmarkt, inclusief onderwijs, interculturele uitwisseling en campagnes voor voorlichting aan gastgemeenschappen en migranten;

-    de feitenbasis voor steunmaatregelen verstevigen, onder meer door specifieke aandacht te besteden aan gedwongen ontheemding, oorzaken van migratie en samenwerking met niet-EU-landen binnen het EU-kaderprogramma voor onderzoek en innovatie.

3.2    Weerbaarheid versterken via beleidsdialoog en bilaterale initiatieven

De EU gebruikt het weerbaarheidsconcept steeds vaker om structuren te doorbreken bij de aanpak van ingewikkelde binnenlandse beleidskwesties zoals economisch beleid, klimaataanpassing en continuïteit van de energievoorziening. Zij heeft ook een aanzienlijke investering in onderzoek gedaan om te zorgen voor een solide feitenbasis voor deze aanpak, en heeft een reeks analyse-instrumenten ontwikkeld ter ondersteuning van de uitvoering van het beleid. Bij veel van deze problemen hangen de binnenlandse en de internationale dimensie nauw samen (zie kader hieronder). Zo kan de beleidsdialoog met partnerlanden worden verrijkt met inzichten uit de binnenlandse ervaringen van de EU. De beleidsdialoog is tweerichtingsverkeer, en de EU kan ook veel van haar partners leren.

---

De EU moet:

-    voortbouwen op haar technische ervaring met het opbouwen van weerbaarheid in haar binnenlands beleid om de bilaterale sectorale dialoog en initiatieven te versterken; zij moet proberen de bijdrage van gespecialiseerde EU-agentschappen uit te breiden;

-    ernaar streven dat de beste praktijken en normen van de EU tot uiting komen in de multilaterale instrumenten en beleidskaders, ook binnen de IAO, de WHO en de G20;

-    een gedeelde internationale kennisbank over weerbaarheid stimuleren door niet-EU-landen te laten deelnemen aan onderzoek en innovatie in verband met weerbaarheid in het kader van Horizon 2020, en de resultaten te delen en toe te passen in onze internationale samenwerking.

3.3    Weerbaarheid en de veiligheid van de EU

In de integrale EU-strategie zijn vrede en veiligheid onlosmakelijk verbonden met inclusieve ontwikkeling en respect voor wereldwijde normen en op regels gebaseerde internationale systemen. In het externe optreden van de EU staat het bevorderen van deze agenda centraal. In de integrale EU-strategie wordt ook erkend dat de EU en haar lidstaten voor een groot deel dezelfde structurele spanningen ondervinden als onze partnerlanden, die daardoor hun weerbaarheid op de proef zien worden gesteld en waardoor hun zwakke plekken worden blootgelegd. Daarom is de bescherming van de EU een belangrijke taak. De weerbaarheid van de buurlanden opbouwen is een deel van de oplossing. Maar het externe beleid van de EU, ook via het GVDB, speelt ook een rol als rechtstreekse bijdrage aan weerbaarheid binnen onze grenzen, in tijden waarin de verantwoordelijkheid van de EU om de veiligheid van haar burgers mee te waarborgen, groter is dan ooit. Externe spanningen en dreigingen moeten beter worden opgespoord en de mechanismen om een gepast politiek antwoord te geven, moeten worden verbeterd.

Ook in het werk van de EU aan de Veiligheidsunie staat weerbaarheid centraal en wordt de kwestie van externe niet-statelijke actoren aangepakt. In de Europese veiligheidsagenda van april 2015 richtte de Commissie zich op twee brede pijlers: de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, en het versterken van de verdediging van de Unie en de opbouw van weerbaarheid.

Nu moeten de interne en externe veiligheidsaspecten van EU-beleid onderling zo worden verbonden dat zij elkaar wederzijds versterken, het voor externe partijen daadwerkelijk moeilijker wordt vijandige activiteiten te ontplooien en de Unie kan anticiperen op en vroegtijdig politieke en operationele actie kan ondernemen tegen andere soorten druk.

De EU blijft aan zes concrete onderdelen werken:

-    Weerbaarheid tegen hybride dreigingen. Voortbouwend op het gezamenlijk kader voor de bestrijding van hybride bedreigingen hebben de inspanningen van EU tot doel kritieke infrastructuur beter te beschermen en tegelijk te zorgen voor verschillende energiebronnen en -leveranciers, en de verdedigingscapaciteit te versterken. Prioriteit wordt gegeven aan daadwerkelijke operationele samenwerking en veilige communicatie tussen de lidstaten, en aan samenwerking met actoren uit verschillende sectoren, daarbij gebruik makend van gemeenschappelijke instrumenten. De samenwerking met niet-EU-landen, met name in de nabuurschap, wordt versterkt.

-    Cyberveiligheid. Het kwaadwillig gebruik van informatie- en communicatietechnologie is schadelijk voor zowel de maatschappelijke als de economische weerbaarheid. Cyberdreigingen hebben gevolgen voor veiligheid en zekerheid en kunnen de economie ernstige schade toebrengen. Hier wordt op gereageerd met zowel een normatief als een operationeel programma. Het werk wordt voortgezet in de lijn van de VN-inspanningen om een internationale consensus op te bouwen over het verwerpen van het kwaadwillig gebruik van ICT in of tegen essentiële diensten, ongeacht de bron, motivering, aard of geografische oorsprong ervan. Tegelijkertijd werkt de EU aan het stimuleren van weerbaarheid van essentiële diensten op zowel intern 12 als internationaal vlak, en zal de grensoverschrijdende samenwerking op dit vlak worden verbeterd 13 .

-    Strategische communicatie. De EU en een aantal partnerlanden zijn het doelwit van externe desinformatieactiviteiten als onderdeel van georganiseerde strategieën om politieke en sociale systemen in diskrediet te brengen die cruciaal zijn voor onze identiteit, onze veiligheid en onze stabiliteit. Als reactie daarop komen er meer maatregelen om burgers weerbaarder te maken tegen vijandelijke desinformatie door hen bewuster te maken, de pluraliteit en professionaliteit van de media te ondersteunen, en positieve verhalen en op feiten gebaseerde boodschappen over te brengen.

De EU moet meer middelen geven aan de East Stratcom Task Force en meer samenwerken met EU-instellingen, lidstaten en gelijkstemde partners. De strategische contacten en aanpak op langere termijn met de landen van het Oostelijk partnerschap worden verder ontwikkeld, met nadruk op persoonlijke uitwisselingen en op samenwerking met bestaande maatschappelijke netwerken die al een bron vormen van in de gemeenschap gewortelde weerbaarheid. Een soortgelijke aanpak wordt nagestreefd in de Westelijke Balkan en Turkije, met een versterkt team voor strategische communicatie in kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten.

De EU moet ook een strategie ontwikkelen voor contacten met de Arabische wereld om op te treden tegen terroristische propaganda en het gebruik van internet voor radicalisering, en om mensenrechten en grondrechten te bevorderen.

-    De hierboven beschreven inspanningen om de weerbaarheid van staat en maatschappij te vergroten, staan centraal in de strijd van de EU tegen terrorisme en gewelddadig extremisme. De preventie van radicalisering vergt een nauwlettend aangepaste strategie voor verschillende oorzaken van geweld. Betere wetgevingskaders en doeltreffende instellingen om terroristische organisaties en hun financieringsbronnen op te sporen, het ontstaan ervan te voorkomen en hun werking te verstoren, zijn essentieel. Om het gewenste effect te hebben moet dit gepaard gaan met het beschermen van de rechten en de burgerruimte waarmee vreedzame en stabiele samenlevingen kunnen worden opgebouwd waarop gewelddadig extremisme minder vat krijgt. De EU zal in haar dialoog over terrorismebestrijding partnerlanden aansporen de kwestie in alle relevante beleidsdomeinen aan te pakken, niet alleen als een veiligheidskwestie. Dit houdt ook in dat mensen uit de lokale praktijk de vroege waarschuwingstekens van radicalisering, ook online, kunnen ontdekken en aanpakken.

-    Verbeteren van de veiligheid van kritieke transportinfrastructuur. Betere veiligheid van kritiek transport is een belangrijk aspect van een coöperatieve, geconnecteerde en geautomatiseerde mobiliteit waarop een wereldwijde, onderling samenhangende economie op is gestoeld. De EU moet haar betrokkenheid bij niet-EU-landen uitbreiden om bedreigingen voor de transportinfrastructuur en -diensten te beperken. Zij moet zorgen voor meer samenwerkingsmogelijkheden tussen experten, ter ondersteuning van capaciteitsopbouw, voorlichtingsstrategieën, instrumenten en informatienetwerken, en de rol van politie en gerecht verbeteren.

-    Verdere ontwikkeling van de samenwerking met NAVO en OVSE. De EU en de NAVO zijn een aantal maatregelen overeengekomen om weerbaarheid op te bouwen als onderdeel van hun strijd tegen hybride dreigingen. Dit betekent intensiever overleg over weerbaarheidsvereisten, meer samenhang tussen het Europees vermogensontwikkelingsplan en het defensieplanningsproces van de NAVO, en op verzoek de detachering van deskundigen van EU-lidstaten of NAVO-geallieerden om hun weerbaarheid te verhogen, zowel voorafgaand aan als na een crisis.

De overheid en de militaire en de particuliere sector zijn van elkaar afhankelijk bij het vergroten van de weerbaarheid van lidstaten tegen vijandige daden van statelijke en niet-statelijke actoren: het leger rekent op civiele logistieke en telecomcapaciteit, de regering rekent op het leger bij het aanpakken van verstorende gebeurtenissen die grote aantallen burgers treffen. Deze onderlinge afhankelijkheden worden onderzocht om voorstellen te doen aan de Raad op het vlak van toekomstige met NAVO gecoördineerde werkstromen.

Er is aanzienlijke ruimte voor samenwerking inzake weerbaarheid met de OVSE, in het licht van de brede aanpak van de OVSE van veiligheid, waarin zowel het militaire aspect wordt betrokken als het economische, het ecologische en het menselijke aspect.

4.    De toekomst - vier bouwstenen voor een strategische aanpak van weerbaarheid in het externe optreden van de EU

De nadruk die in integrale EU-strategie wordt gelegd op weerbaarheid, duidt op een belangrijke verschuiving in de manier waarop de EU het risico en de gevolgen van verstorende schokken en druk in haar extern beleid aanpakt. Deze schokken en druk maken deel uit van de context waarin de EU werkt, zij zijn dus niet onverwacht uitzonderlijk en er moet rekening mee worden gehouden bij het bepalen van onze werkwijze. De nadruk moet dus geleidelijk verschuiven van crisisbeperking naar maatregelen aan de bron op basis van flexibele nationale en regionale langetermijnstrategieën die meer gebaseerd zijn op risico's dan op het gebruik van instrumenten. Er moet ook meer aandacht zijn voor risicofactoren die de EU-belangen schaden. Het uiteindelijke doel moet zijn aan de bron van een crisis op doeltreffende wijze politieke dialoog, sectorale beleidsdialoog, technische en financiële bijstand te combineren.

Dit vergt een grondige herziening van de manier waarop de EU problemen analyseert en programma's ontwerpt, net als van de methodes voor de beoordelingen van de duurzaamheid van EU-acties. Vier bouwstenen om een op weerbaarheid gerichte aanpak systematisch te verwerken in het externe optreden van de EU worden voorgesteld:

-verbeteren en delen van risicoanalyse op het niveau van landen en regio's om een betere basis te hebben voor strategie, politieke dialoog en programmering van bijstand;

-instellen van een meer dynamische monitoring van externe druk, en samenwerken met de Raad om eerder een politiek en diplomatiek antwoord te kunnen geven;

-integreren van de op weerbaarheid gerichte aanpak in de programmering van de EU en de financiering van extern optreden;

-ontwikkelen van internationaal beleid en werkwijzen met betrekking tot weerbaarheid.

4.1    Verbeteren van de risicoanalyse op het niveau van landen en regio's

De EU heeft toegang tot een uitgebreid arsenaal aan informatie over risico's, druk en kwetsbaarheden in haar partnerlanden. Deze kennis komt van de diplomatieke en inlichtingennetwerken van de EU, de operationele aanwezigheid op het terrein, de sectorale beleidsexpertise in de instellingen en de lidstaten, en de monitoringmechanismen in de EU-agentschappen. Verschillende overlappende risicobeoordelingsprocessen weerspiegelen verschillende beleidsperspectieven: humanitair, conflictgericht, ecologisch en economisch. Toch zijn er nog aanzienlijke lacunes in ons vermogen de effecten van klimaatverandering, ecologische en andere factoren op migratiebewegingen te voorspellen. Bovendien wordt in analyses vaak te weinig aandacht besteed aan de bestaande lokale weerbaarheid en de positieve dynamiek waartoe die kan leiden. In processen van risicobeoordeling kan ook niet altijd de volledige mogelijke impact van de politieke, veiligheids- en economische belangen van de EU worden gevat.

De verschillende mandaten moeten worden gerespecteerd, maar toch moeten de verschillende informatiebronnen zo worden samengebracht dat beleidsmakers een volledig overzicht krijgen van hoe verschillende factoren elkaar onderling kunnen versterken en verstorend kunnen zijn voor de ontwikkeling en stabiliteit van een land of regio of voor de doelstellingen van een programma.

---

De EU moet:

-    zich bewuster worden van conflicten en lacunes in de risicobeoordeling aanpakken, bijvoorbeeld door betere mechanismen te ontwikkelen om de aard en het effect van nieuwe stromen ontheemden en migranten te beoordelen, evenals de relatie tussen klimaatdruk, aantasting van het milieu en gewelddadige conflicten;

-    de huidige beoordelingsprocessen stroomlijnen zodat het beleid van de verschillende actoren van het externe EU-beleid wordt gebaseerd op één enkele beknopte landbeoordeling waarin zowel de risico- als de weerbaarheidsfactoren worden geïdentificeerd. In deze beoordeling moet op meer systematische en dynamische wijze de informatie worden geïntegreerd die afkomstig is van het diplomatieke netwerk van de EU, van humanitaire actoren of actoren op het vlak van crisisrespons en ontwikkeling, evenals gespecialiseerde kennis van de externe omgeving waarover de interne directoraten-generaal en de agentschappen van de EU beschikken. Zij vormt een leidraad voor politieke dialoog en het ontwerp van bijstandsprogramma's. Zij kan een analytische bijdrage leveren ter ondersteuning van de gevestigde besluitvormingsprocedures bij de ontwikkeling van EU-landenstrategieën, GVDB-operaties en de programmering van externe bijstand;

-    stimuleren dat gezamenlijke analyses worden gemaakt met partnerorganisaties en bilateraal met gelijkgestemde ontwikkelingspartners om de verschillende aspecten van weerbaarheid aan te pakken.

4.2    Een meer dynamische monitoring van externe druk om vroegtijdig optreden mogelijk te maken

De EU moet externe druk die de weerbaarheid van haar partnerlanden en de EU op zowel de korte als de middellange termijn beïnvloedt, kunnen monitoren en beantwoorden.

---

De EU moet:

-    het EU-systeem voor vroegtijdige waarschuwing voor conflicten verder ontwikkelen om er naast de nu reeds gemonitorde risicofactoren de gepaste indicatoren voor weerbaarheid in op te nemen. Het systeem voor vroegtijdige waarschuwing detecteert al veel indicatoren van risico's en kwetsbaarheid, zoals ecologische, klimaatgebonden en demografische spanningen 14 , maar ook indicatoren op het gebied van bestuur en institutionele capaciteit om met die spanningen om te gaan. Het monitoren van weerbaarheidsindicatoren kan helpen bij het identificeren van het omslagpunt waar de druk teveel wordt voor de reddingsmechanismen;

-    het strategische belang van weerbaarheid weergeven bij het ontwikkelen van de geïntegreerde aanpak van externe conflicten en crises van de EU. In de geïntegreerde aanpak, zoals gepland in de integrale EU-strategie, worden de reikwijdte en de ambitie van de brede aanpak uitgebreid; de geïntegreerde aanpak moet het actieplan voor de brede aanpak 2016-2017 opvolgen.

Het systeem voor vroegtijdige waarschuwing voor conflicten is in de eerste plaats ontworpen om mogelijke oorzaken van gewelddadige conflicten in derde landen op te sporen, binnen een tijdsbestek van vier jaar. Nu wordt voorgesteld dit systeem aan te vullen met mechanismen die zijn toegespitst op het identificeren van externe spanningen en de gevolgen daarvan op korte termijn, om zo tijdig een sterkere reactie van de EU te kunnen bewerkstelligen.

---

De EU moet:

-    een eenvoudig opsporingsmechanisme voor de korte termijn opzetten om na te gaan welke effecten externe druk binnen een tijdsbestek van drie tot zes maanden heeft op de belangen van de EU. Dit zal worden toegespitst op het identificeren van externe spanningen die de ontwikkeling of veiligheid van een land ernstig zouden kunnen schaden of die ernstige gevolgen zouden kunnen hebben voor de weerbaarheid van de EU. In de mate waarin de gegevens beschikbaar zijn, kan het ook een eerste meting zijn van de gevolgen voor de ruimere belangen van de Unie, zoals de externe verstoring van de energiezekerheid en kritieke toeleveringsketens, noodsituaties op het gebied van volksgezondheid, de effecten van crises op EU-burgers in het buitenland, en grote migratiebewegingen 15 ;

-    inspanningen steunen, ook bij de VN, voor de vroege opsporing en preventie van wreedheden, onder meer door instrumenten voor de preventie van wreedheden te ontwikkelen.

Beide systemen zijn ontworpen om aan de bron van een crisis een efficiënte besluitvormingsprocedure te ondersteunen. Zowel de Raad als de Commissie spelen hierin een centrale rol.

---

In het licht hiervan:

-    wordt het Politiek en Veiligheidscomité uitgenodigd op regelmatige basis de resultaten van het horizontale opsporingsmechanisme te bekijken om tijdig de nodige beleidsrichtsnoeren te kunnen geven voor vroegtijdige actie;

-    wordt het voorzitterschap uitgenodigd te beoordelen hoe relevant de informatie van het horizontale opsporingsmechanisme is voor andere organen van de Raad, zoals het Permanent Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid;

-    moet de EU mechanismen blijven ontwikkelen om de bijstandsprogramma's flexibel te houden zodat tijdig gepaste actie kan worden ondernomen als risico's worden vastgesteld.

4.3    Integreren van de op weerbaarheid gerichte aanpak in de programmering en financiering van de EU

De EU bouwt voort op de bestaande praktijk om de beoordeling van risico- en weerbaarheidsfactoren standaard op te nemen in het ontwerp van programmeringsprocessen en -projecten voor humanitaire hulp, crisisrespons en ontwikkelingshulp van de EU, onder meer via de EU-trustfondsen. Belangrijke lessen uit de op weerbaarheid gerichte aanpak zijn onder meer de noodzaak om op meerdere niveaus te kunnen werken, ook met door de gemeenschap gedreven interventies, de noodzaak voor programmeringscycli op langere termijn (ook planning van humanitaire hulp) in combinatie met flexibiliteit op korte termijn, en de noodzaak van noodfinancieringsregelingen voor mogelijk verstorende spanningen en schokken die anders het bereiken van langeretermijndoelstellingen zouden kunnen hinderen. Hier moet rekening mee worden gehouden bij gezamenlijke programmering met lidstaten, die ook verder wordt aangemoedigd.

---

De EU moet:

-    de hulp bij programmering actualiseren waar nodig, op basis van de ervaring van de EU en het methodologische werk van andere multilaterale partners op het vlak van weerbaarheid. Humanitaire en ontwikkelingshulp in kwetsbare omgevingen moet rekening houden met conflicten om de mogelijk negatieve effecten te voorkomen en de doeltreffendheid te verbeteren. Methodologieën om dergelijke risico's op te sporen en aan te pakken, moeten verder worden ontwikkeld;

-    in de kaders voor monitoring en evaluatie van programma's rekening houden met het feit dat om weerbaarheid te versterken gedurende lange tijd een in hoge mate vernieuwende en flexibele aanpak moet worden gehanteerd, waarbij de gepaste indicatoren worden geïdentificeerd en wordt erkend dat het niet makkelijk is om goede data te verzamelen;

-    rekening houden met de strategische aanpak van weerbaarheid in haar huidige en toekomstige financiering van extern EU-optreden;

-    nagaan welke kostenefficiënte innovatieve oplossingen voor risicofinanciering er zijn op regionaal, nationaal en lokaal niveau (bijvoorbeeld voorwaardelijke kredietlijnen, fondsen en verzekeringen bij rampen).

4.4    Ontwikkelen van internationaal beleid en praktijk

De EU werkt nauw samen met belangrijke internationale partners die hun eigen kaders voor beleid op het vlak van weerbaarheid hebben ontwikkeld, zoals de Verenigde Naties, de Wereldbank, de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling. De EU heeft belang bij de ontwikkeling van gedeelde werkwijzen en inzichten met betrekking tot weerbaarheid, en bij samenwerking op operationeel niveau waar mogelijk.

---

De EU moet:

-    op praktisch en op beleidsvlak intensiever samenwerken met internationale partners om onderzoeksbevindingen en methodologische kennis te delen en waar mogelijk ieders aanpak van weerbaarheid op de ander af te stemmen en data en waarschuwingssystemen te delen;

-    nauwer samenwerken met regionale en sub-regionale organisaties aan weerbaarheidskaders door gegevens en ervaringen te delen en uit te wisselen.

De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de Europese Commissie verzoeken het Europees Parlement en de Raad de aanpak zoals die in deze gezamenlijke mededeling wordt uiteengezet, te onderschrijven en te steunen.

Bijlage - tien richtsnoeren voor een strategische aanpak van weerbaarheid

Op basis van de ervaringen van de EU met de mededeling van 2012 en de informatie uit de brede raadplegingsprocedure ter voorbereiding van deze mededeling, komen de volgende richtsnoeren voor een doeltreffende en strategische aanpak van weerbaarheid naar voren:

1.Het versterken van weerbaarheid is geen doel maar een middel. Bij haar strategische aanpak van weerbaarheid bouwt de EU voort op onderliggende institutionele of maatschappelijke sterke punten van partnerlanden, om zo duurzame ontwikkeling of veiligheid op lange termijn te bewerkstelligen. De bedoeling is vooruitgang te boeken door kwetsbare aspecten en onderliggende structurele risico's aan te pakken. Ontwikkeling, en vorderingen in de richting van democratie, vrede en veiligheid, zijn geen lineair proces, en een sectorale aanpak is op zichzelf niet altijd genoeg om tot duurzame resultaten te komen.

2.Het identificeren van de weerbaarheidsfactoren in een bepaalde context kan helpen bij het plannen om beter weerstand te bieden aan druk en onvoorziene omstandigheden. Dat vergt een goed begrip van de samenhang tussen de verschillende onderdelen van de complexe systemen waarop het functioneren van staten, samenlevingen en gemeenschappen gebaseerd is, en van hun reacties op plotse schokken en op terugkerende of chronische spanningen.

3.Weerbaarheid hangt af van de context en vergt een aanpak op maat. Hoewel er een aantal gemeenschappelijke kenmerken zijn die systemen weerbaar maken, zullen het toch de mensen in de praktijk en de lokale actoren zijn die contextspecifieke werkbare definities moeten opstellen. De EU en andere externe actoren steunen dit proces en stimuleren gemeenschappen om beter gewapend te zijn om hun eigen problemen te identificeren en op te lossen. Beleidsmakers en ontwikkelingspartners moeten een langetermijnaanpak hanteren die ook kan worden aangepast als de aanpak wordt uitgetest en verfijnd.

4.Bestaande positieve bronnen van weerbaarheid opsporen en erop voortbouwen is even belangrijk als het opsporen en verhelpen van kwetsbare plekken. Dergelijke factoren kunnen geïnstitutionaliseerde of informele systemen voor democratie, goed bestuur of justitie zijn, niet-statelijke instellingen of organisaties, verankerde culturele normen en praktijken, of ad hoc-oplossingen vanuit de gemeenschap zelf om de capaciteit van de staat aan te vullen of het gebrek eraan op te vangen. Weerbaarheid moet op meerdere niveaus worden aangepakt (staat, samenleving en gemeenschap). Lokale regeringen en het maatschappelijk middenveld vormen vaak de basis waarop weerbaarheid zich op gemeenschapsniveau kan ontwikkelen. De specifieke en cruciale rol van vrouwen moet worden erkend en gebruikt, terwijl de structurele oorzaken van genderongelijkheid worden aangepakt.

5.Weerbaarheid houdt transformatie in, niet behoud van de status quo. Weerbaarheid gaat over het ondersteunen van de kernidentiteit en capaciteit van staten, samenlevingen en gemeenschappen bij de confrontatie met verstorende druk, maar ook over hun vermogen om zich aan te passen aan of te hervormen in het licht van nieuwe behoeften. Het is essentieel dat de transformatieve kracht van weerbaarheid wordt benut.

6.Weerbaarheid vergt een politieke aanpak. Het zijn in de eerste plaats de regeringen die moeten zorgen voor hun bevolking, en de internationale bijstand mag niet gebruikt worden ter vervanging van lokale verantwoordelijkheid en politieke actie. Alle landen hebben zich verbonden tot de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen, waarin specifiek wordt verwezen naar onder meer versterkte weerbaarheid. De primaire verantwoordelijkheid voor het opnemen van weerbaarheid in de nationale en lokale beleidskaders ligt dus bij de landen zelf. De EU en de lidstaten kunnen de versterking van de weerbaarheid wel ondersteunen door de kwestie als integraal deel van hun politieke dialoog te beschouwen, ook op het hoogste niveau.

7.Weerbaarheid vergt programmering op basis van kennis over risico's. Acties om de onderliggende en uiteenlopende oorzaken van kwetsbaarheid aan te pakken, moeten vergezeld worden van maatregelen inzake risicobeheer om de bevolking te beschermen tegen schokken en spanningen, de effecten ervan te beperken door snelle reacties en hulp voor snel herstel.

8.Het zal niet altijd mogelijk zijn om langdurige spanningen aan de bron aan te pakken of aan de gevolgen van een plotse crisis te ontsnappen, maar problemen te laat aanpakken leidt tot buitensporige kosten. Flexibiliteit en aanpassingsvermogen moeten dus van bij het ontwerp mee in het programma worden opgenomen. Er moet ook worden gedacht aan spanningen die in een deel van het systeem kunnen ontstaan als een ander deel wordt versterkt of verzwakt.

9.Vroegtijdige waarschuwingen moeten worden gekoppeld aan snelle acties. Niet alle risico's kunnen worden vermeden, dus een doeltreffende aanpak van weerbaarheid vereist dat besluitvormers in staat zijn spanningen op lange, middellange en korte termijn te identificeren en te beoordelen, en snel doeltreffende actie ondernemen. Dat houdt in dat een volledige beoordeling moet worden gekoppeld aan passende besluitvormingsprocedures. Het betreft hier niet alleen schokken (natuurrampen, interstatelijke conflicten of economische crisis), maar ook sluipende crises, terugkerende spanningen of cumulatieve spanningen op langere termijn die een kantelpunt bereiken (spanningen op het vlak van demografie, aantasting van het milieu, klimaatverandering en migratie en andere chronische spanningen).

10.Het operationele vertrekpunt is een ruimere analyse van sterke en zwakke punten en spanningen. Staten en samenlevingen worden opgebouwd rond complexe relaties van onderlinge afhankelijkheid tussen beleids- en veiligheidsactoren, de particuliere sector, het maatschappelijk middenveld, gemeenschappen en individuen. Met de traditionele aanpak per beleidssector worden niet alle zwakke plekken en hun onderlinge verbanden opgespoord en kan evenmin worden geanticipeerd op hoe een systeem als geheel zal reageren als het onder druk komt te staan en welke gevolgen dat kan hebben voor andere staten. Voor ieder denkbaar resultaat moet dus op meerdere niveaus worden nagegaan welke risico's (en capaciteit om daarmee om te gaan) er zijn, met name op vlakken waar een weerbaarheidsfactor of een groep actoren afhangt van de weerbaarheid van andere, of waar machtsverhoudingen tussen verschillende niveaus in de samenleving een belangrijke rol spelen. In de aanpak moeten dus alle risico's aan bod komen, waarbij de analyses op het niveau van de regio, de staat, de organisatie, de gemeenschap en het individu worden samengebracht.

(1)

"Gedeelde visie, gemeenschappelijke actie: een sterker Europa. Een integrale strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie", juni 2016.

(2)

"De EU-aanpak inzake weerbaarheid: lessen uit de voedselzekerheidscrises", COM(2012) 586 final, 3 oktober 2012.

(3)

OESO (2016), States of Fragility 2016: Understanding violence.

(4)

 One Humanity: Shared Responsibility - verslag van secretaris-generaal Ban Ki Moon tijdens de wereldtop voor humanitaire hulp, 2016.

(5)

De cruciale rol van goed functionerende ecosystemen en de daaruit voortvloeiende diensten wordt erkend in het natuuractieplan van de EU.

(6)

Mededeling van de Commissie over Waardig leven: van afhankelijkheid van steun tot zelfredzaamheid. Gedwongen ontheemding en ontwikkeling (COM(2016) 234 final).

(7)

Een kaderstrategie voor een schokbestendige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering – COM(2015) 80 van 25.2.2015.

(8)

Cijfers van de Wereldbank.

(9)

Voorbeelden zijn het partnerschap voor onderzoek en innovatie in het Middellandse Zeegebied 2018-2028 (PRIMA), dat zich tot doel stelt nieuwe oplossingen te ontwikkelen voor duurzaam waterbeheer en de productie van levensmiddelen, en het partnerschap tussen de EU en Afrika inzake voedsel en voedselzekerheid en duurzame landbouw.

(10)

Goed bestuur, democratie, de rechtsstaat en mensenrechten; economische ontwikkeling; veiligheid; migratie en mobiliteit.

(11)

Zie het gezamenlijk verslag over de tenuitvoerlegging van de herziening van het Europees nabuurschapsbeleid, JOIN (2017) 18 final van 18.5.2017.

(12)

Bijvoorbeeld Richtlijn (EU) 2016/1148 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 houdende maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van beveiliging van netwerk- en informatiesystemen in de Unie, COM (2016) 410 final en de in september 2017 geplande herziening van de cyberbeveiligingsstrategie van de EU van 2013.

(13)

Ook via samenwerking met belangrijke handelspartners van de EU aan betere cyberveiligheid voor verbonden objecten, zoals aangekondigd in de tussentijdse herziening van de digitale eengemaakte markt COM(2017) 228 final van 10.5.2017.

(14)

Bij het identificeren van deze actoren baseert de EU zich op wetenschappelijk onderzoek dat is uitgevoerd door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie en dat wordt gefinancierd binnen Horizon 2020.

(15)

Dit kunnen gegevens zijn van de agentschappen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, zoals het Europese Grens- en kustwachtagentschap over migratiedruk, en het geavanceerde systeem voor vrachtinformatie- en douanerisicobeheer ter identificering van bepaalde bedreigingen voor de veiligheid en integriteit van internationale toeleveringsketens en voor kritieke infrastructuur zoals zeehavens, luchthavens of landgrenzen.