EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 9.10.2017
COM(2017) 583 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S
Mijn regio, mijn Europa, onze toekomst:
Het zevende verslag inzake economische, sociale en territoriale cohesie
{SWD(2017) 330 final}
Inleiding
Dit verslag voldoet aan twee vereisten:
(1) Er wordt verslag uitgebracht over hoe de cohesie zich in het recente verleden heeft ontwikkeld in de regio's van de EU en bevat een beoordeling van de impact die nationale beleidsmaatregelen, het cohesiebeleid en andere EU-beleidsmaatregelen hierop hebben gehad, zoals is vereist in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie 1 . Het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie bestaat uit zes hoofdstukken: economische ontwikkeling, sociale inclusie, duurzame ontwikkeling, hervorming van instellingen, nationale beleidsmaatregelen en cohesie en de impact van het cohesiebeleid. De impact van andere EU-beleidsmaatregelen komt aan bod in de eerste vier hoofdstukken.
(2) Het bevat een evaluatie van de maatregelen die de doeltreffendheid van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI) koppelen aan gezond economisch bestuur, zoals is vereist in de verordening gemeenschappelijke bepalingen 2 . Deze evaluatie is samengevat in deel 9 hieronder. De integrale versie is terug te vinden in deel 5.3 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.
1.Regionale verschillen worden opnieuw kleiner
Na een recessie met twee dieptepunten in 2008 en 2011 is de economie van de EU opnieuw aan het groeien. De crisis heeft bijna alle lidstaten zwaar getroffen en betekende het einde van de langdurige verkleining van de ongelijkheden in bbp per hoofd tussen de lidstaten. Nu het herstel zich heeft ingezet, beginnen deze ongelijkheden echter weer kleiner te worden en wordt er overal groei opgetekend, des te meer in landen met een lager bbp per hoofd.
De eerste tekenen van kleiner wordende ongelijkheden zijn ook zichtbaar op regionaal niveau in de EU. Sinds 2008 zijn de regionale ongelijkheden in werkgelegenheid en werkloosheid blijven toenemen, net als de verschillen in bbp per hoofd. In 2014 begonnen de ongelijkheden in werkgelegenheid kleiner te worden, gevolgd door de verschillen in bbp per hoofd in 2015. Toch liggen het bbp per hoofd en de werkgelegenheid in veel regio's nog onder het niveau van voor de crisis.
Tussen 2000 en 2015 is het bbp in talrijke minder ontwikkelde regio's geconvergeerd naar het EU-gemiddelde dankzij een snellere productiviteitsverhoging, maar de werkgelegenheid is wel gedaald. De productiesector heeft in deze regio's overwegend goed gepresteerd en dit heeft ondernemingen meer slagkracht gegeven op de eengemaakte markt en wereldwijd. Om te blijven convergeren naar het EU-gemiddelde zullen deze regio's moeten opklimmen in de waardeketen naar activiteiten met een hogere mate aan vaardigheden, technologie en innovatie, vooral aangezien mondialisering en technologische vooruitgang 3 hun economische prestaties snel zouden kunnen ondermijnen.
De regio's waar het bbp per hoofd ver boven het EU-gemiddelde ligt zijn sneller gegroeid dan de minder ontwikkelde regio's door een gecombineerde toename van productiviteit en werkgelegenheid. Aangezien de meeste regio's met een hoger bbp per hoofd een nationale hoofdstad of een grote stad omvatten, profiteren zij van agglomeratievoordelen en kunnen vaardigheden beter afgestemd worden dankzij een ruimere arbeidsmarkt. De concentratie van activiteiten trekt gespecialiseerde diensten en leveranciers aan. Infrastructuurinvesteringen in vervoer en ICT leveren hogere opbrengsten op en de fysieke nabijheid van firma's leidt tot meer innovatie en kennisuitwisseling. Deze voordelen kunnen nog versterkt worden door de verbindingen tussen grote steden en hun landelijke randgebieden of tussen kleinere steden te verbeteren; het delen van gespecialiseerde diensten kan er namelijk schaalvoordelen opleveren.
Diverse regio's waar het bbp per hoofd nauw aansluit bij het EU-gemiddelde lijken echter vast te zitten in de "midden-inkomensval". In veel van deze regio's daalde het bbp per hoofd tussen 2000 en 2015 in vergelijking met het EU-gemiddelde (zie kaarten 1 en 2). De productiesector is kleiner en zwakker dan in regio's met zowel een lager als een hoger bbp per hoofd. Hun kosten liggen gewoonlijk te hoog om te kunnen concurreren met de eerstgenoemde en hun regionale innovatiesystemen zijn niet sterk genoeg om te kunnen concurreren met de laatstgenoemde. Om hun prestaties te verbeteren, moeten er gelijktijdig diverse veranderingen plaatsvinden: een sterkere focus op uitvoer, een verschuiving naar nieuwe sectoren en activiteiten, meer onderzoek en innovatie, meer onderwijs en opleiding en een verbetering van het ondernemingsklimaat. Door de mondialisering gingen er in veel regio's grote aantallen banen verloren, maar om de nodige nieuwe banen te scheppen en structurele hervormingen door te voeren, is het verstrekken van enkel opleidingen aan ontslagen werknemers niet voldoende.
2.De werkgelegenheid is opnieuw gestegen maar de werkloosheid ligt nog altijd hoger dan voor de crisis
In 2016 steeg de werkgelegenheid bij de 20-64-jarigen in de EU voor het eerst boven het niveau van voor de crisis. Met 71 % ligt die 1 procentpunt hoger dan in 2008, maar nog steeds ver onder de doelstelling van 75 % voor 2020 die vooropgesteld werd door de Europa 2020-strategie. De situatie verschilt echter aanzienlijk binnen de EU.
De werkloosheid in de EU is gedaald van een recordhoogte van 10,9 % in 2013 naar 8,6 % in 2016 en 7,7 % in 2017, maar dat is nog altijd hoger dan de 7 % in 2008. In sommige landen ligt dit percentage lager dan in 2008, terwijl dat in andere landen nog minstens 5 procentpunten hoger ligt. De regionale ongelijkheden in werkloosheidspercentages waren tot 2016 niet meer kleiner maar in de meeste gevallen ook niet groter geworden. Toch vinden vooral mensen onder de 25 nog altijd moeilijk werk (zie kaart 3).
Hoewel tussen 2010 en 2015 enigszins vooruitgang is geboekt in de richting van de doelstellingen van Europa 2020 gaat deze ontwikkeling niet snel genoeg om de doelstellingen tegen 2020 te bereiken. Voor de meer ontwikkelde regio's liggen de doelstellingen het dichtst binnen handbereik, maar de minder ontwikkelde regio's boekten tot 2015 meer vooruitgang. De overgangsregio's (die zich tussen de twee bevinden) boekten tot dan nauwelijks vooruitgang en zullen tegen 2020 door de minder ontwikkelde regio's ingehaald worden als die trends zich doorzetten. De landelijke gebieden zijn het verst verwijderd van de EU-doelstellingen maar boekten tot 2015 wel meer vooruitgang dan de steden, dorpen en voorsteden.
|
Kaart 1 Index van de verandering van het bbp per hoofd, 2000-2008
|
Kaart 2 Index van de verandering van het bbp per hoofd, 2009-2015
|
Kaart 3 Bevolking tussen 15-24 die werkloos is en geen onderwijs of opleiding volgt (2016)
3.In sommige regio's neemt de bevolking snel toe terwijl andere regio's ontvolken
In 2015 ligt het aantal overlijdens voor het eerst hoger dan het aantal geboortes in de EU, waardoor de impact van migratie en mobiliteit op de regionale bevolking toeneemt. De grote verschillen in werkloosheid en inkomen binnen de EU moedigen mensen aan te verhuizen voor betere werkgelegenheidskansen en/of te ontsnappen aan werkloosheid en armoede. De stromen lopen overwegend van de EU13 naar de EU15 en binnen de EU13 van landelijke gebieden naar hoofdsteden en andere grote steden. In verschillende regio's heeft dit geleid tot snelle demografische veranderingen waardoor de openbare infrastructuur en diensten onder druk staan om uit te breiden of in te perken.
De EU heeft recent ook een sterke toename vastgesteld van het aantal asielaanvragen, met 1,2 miljoen nieuwe aanvragen in zowel 2015 als 2016. Met het oog op cohesie en toekomstige welvaart is het belangrijk om alle vluchtelingen en migranten die legaal in de EU verblijven effectief te integreren. Hen de nodige vaardigheden aanleren om een baan te vinden, ze helpen een bedrijf op te starten, hen vlotter toegang bieden tot financiën en discriminatie bestrijden zijn stuk voor stuk belangrijke maatregelen om dit te bereiken.
Kaart 4 Demografische veranderingen in NUTS 3-regio's (2005-2015)
4.Steden combineren kansen en uitdagingen
Ondanks de toenemende concentratie van banen in steden, is het aandeel van huishoudens met een lage arbeidsintensiteit het hoogst in steden in de EU15. Het risico van armoede of sociale uitsluiting in de EU is opnieuw gedaald tot het niveau van voor de crisis. In de EU13 ligt dit risico zelfs lager dan voor de crisis, maar in de EU15 ligt het nog steeds hoger dan vroeger in steden, dorpen en voorsteden. Dit benadrukt het feit dat er ook in redelijk welvarende steden kernen van armoede 4 bestaan.
Steden zijn efficiënter op het vlak van energie en bodemgebruik 5 en bieden de mogelijkheid van een koolstofarme levensstijl. Tegelijkertijd blijven luchtvervuiling en alle schadelijke gevolgen ervan voor de menselijke gezondheid een probleem in veel Europese steden.
Geïntegreerde strategieën kunnen een enorme invloed hebben in steden. Zo kan een beter stadsvervoer de verkeersdrukte beperken, bedrijven productiever maken en achterstandswijken verbinden. Instellingen voor hoger onderwijs kunnen helpen om migranten te integreren, innovatie stimuleren en vaardigheden aanreiken die ontbreken op de lokale arbeidsmarkt. Natuurlijke oplossingen, zoals groene ruimtes in de stad, kunnen de levenskwaliteit, luchtkwaliteit en biodiversiteit verbeteren.
5.Investeringen in innovatie, vaardigheden en infrastructuur zijn ontoereikend
In het algemeen is innovatie in de EU nog altijd grotendeels geconcentreerd in een beperkt aantal regio's (zie kaart 5 ). In de noordwestelijke lidstaten profiteren naburige regio's mee van de goede interregionale verbindingen, de hooggeschoolde beroepsbevolking en een aantrekkelijk ondernemingsklimaat in de nabijgelegen betrokken regio's. De zuidelijke en oostelijke lidstaten presteren minder goed op het vlak van innovatie en de regio's in de buurt van innovatiecentra, hoofdzakelijk hoofdsteden, halen geen voordeel uit die nabijgelegen ligging. Dit vraagt om beleidsmaatregelen die bedrijven, onderzoekscentra en gespecialiseerde zakelijke dienstverleners uit diverse regio's met elkaar in contact brengen. Meer investeren in vaardigheden zou de economische groei kunnen helpen stimuleren door de vaardigheidskloof te vernauwen en armoede, jeugdwerkloosheid en sociale uitsluiting tegen te gaan.
De overheidsinvesteringen in de EU liggen nog altijd onder het niveau van voor de crisis met enorme tekorten in enkele landen die het zwaarst door de crisis waren getroffen. Er zijn meer investeringen nodig om het trans-Europees vervoersnetwerk (TEN-T) en de aansluitingen op dit netwerk af te ronden. Alle huishoudens in de EU hebben toegang tot basisbreedbanddiensten, maar slechts 40 % van de bewoners op het platteland heeft toegang tot diensten van de volgende generatie, die veel sneller zijn, tegenover 90 % van de stadsbewoners.
Kaart 5 Regionale innovatieprestaties (2017)
6.Meer investeringen nodig in energie-efficiëntie, hernieuwbare bronnen en koolstofarm vervoer om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen
De lidstaten hebben aanzienlijke vooruitgang geboekt bij het verminderen van hun energieverbruik en uitstoot van broeikasgassen. De meeste lidstaten hebben hun nationale 2020-doelstellingen voor de uitstoot van broeikasgassen en hernieuwbare energie (zo goed als) bereikt. Dit mede dankzij de crisis die de economische activiteit heeft beknot. Het huidige economische herstel zou deze realisaties dus in gevaar kunnen brengen. Om de ambitieuzere EU-doelstellingen te halen — een daling met 40 % van de broeikasgasemissies en een aandeel van 27 % aan hernieuwbare energie tegen 2030 — zullen de lidstaten meer inspanningen moeten leveren. In de recente klimaatovereenkomst (COP21) verbinden de regeringen zich er ook toe om elke vijf jaar te evalueren of er ambitieuzere doelstellingen nodig zijn.
Om de EU-doelstelling in verband met de vermindering van broeikasgasemissies te halen, moeten de lidstaten overschakelen op energie-efficiënter en schoner vervoer en moeten zij efficiënter gebruikmaken van de bestaande vervoersinfrastructuur. Wegvervoer blijft de meest gebruikte vervoerswijze voor passagiers en vracht en er moeten meer inspanningen worden geleverd zodat meer gebruik wordt gemaakt van spoor- en waterwegen en het openbaar vervoer 6 .
De klimaatverandering zal ingrijpende gevolgen hebben voor veel EU-regio's. Zij zal veranderingen in het milieu meebrengen en het zal vaak duur zijn om zich hieraan aan te passen. Ook zullen er aanzienlijke investeringen moeten gedaan worden om de regio's beter bestand te maken tegen de gevolgen ervan.
De toestand van het milieu in de EU is de voorbije jaren verbeterd 7 . Toch zijn belangrijke milieudoelstellingen op het vlak van o.a. hernieuwbare energie, energie-efficiëntie, luchtkwaliteit en in sommige lidstaten ook afvalwaterzuivering, nog niet bereikt.
7.Grensoverschrijdend samenwerken en obstakels overwinnen
De EU heeft territoriale samenwerking altijd ondersteund. Territoriale samenwerking heeft een cruciale rol gespeeld in het temperen van de nadelige gevolgen van binnenlandse grenzen en in het aanreiken van innovatieve oplossingen aan Europeanen met betrekking tot onderzoek, milieukwesties, vervoer, onderwijs, energie, gezondheidszorg, veiligheid en opleiding. Territoriale samenwerking kan er ook toe bijdragen dat landen en regio's oplossingen vinden voor gemeenschappelijke problemen, met inbegrip van problemen die verband houden met de nieuwe wereldwijde uitdagingen.
Samenwerkingsprogramma's hebben bijgedragen tot de uitbreiding van de kenniseconomie in heel Europa door de capaciteit voor onderzoek en ontwikkeling te vergroten en de uitwisseling van knowhow tussen de regio's te stimuleren, door aan te zetten tot meer investeringen in kleine en middelgrote ondernemingen en door de lokale economieën te diversifiëren. Onder invloed van deze programma's zijn de toegankelijkheid over de grenzen heen, het gezamenlijk beheer van natuurlijke hulpbronnen en de milieubescherming verbeterd.
Hoewel tal van institutionele en regulerende belemmeringen uit de weg zijn geruimd, blijven grenzen een obstakel vormen voor het verkeer van goederen, diensten, personen, kapitaal en ideeën. Die belemmeringen wegnemen, zou de economische groei stimuleren en de diensten in de betrokken regio's beter toegankelijk maken. Bovendien zou dit ertoe bijdragen dat de Europese economieën de voordelen van integratie volop kunnen benutten 8 .
8.De kwaliteit van bestuur verbeteren en structurele hervormingen doorvoeren zou de groei stimuleren
Slecht bestuur staat de economische ontwikkeling in de weg en beperkt de impact van overheidsinvesteringen, met inbegrip van investeringen die worden medegefinancierd door het cohesiebeleid (zie hoofdstuk 4). De efficiëntie van overheden verschilt in elke lidstaat. Ook binnen een aantal lidstaten bestaan er grote ongelijkheden (zie Kaart 6 ). Efficiëntere instellingen zouden de impact van het cohesiebeleid versterken.
Structurele hervormingen ter verbetering van de concurrentie, het ondernemingsklimaat, onderwijs en vaardigheden 9 , de arbeidsmarkten en de socialezekerheidsstelsels kunnen enorme voordelen opleveren voor de productiviteit en werkgelegenheid. Dit is bijzonder relevant voor regio's en landen waar de productiviteit in het voorbije decennium nauwelijks is gestegen 10 . Hervormingen waarvoor voornamelijk regelgevende en administratieve veranderingen nodig zijn zonder investeringen houden momenteel echter geen verband met het cohesiebeleid.
Volgens het verslag "Doing Business" 11 zijn sommige lidstaten duidelijk "bedrijfsvriendelijker" dan andere. De situatie van het ondernemingsklimaat kan ook verschillen binnen de landen zelf vanwege verschillen in de efficiëntie van de lokale overheden.
Open en transparante overheidsopdrachten zijn essentieel om ontwikkeling te stimuleren en de meest efficiënte bedrijven te belonen. Toch zijn er grote verschillen tussen regio's inzake het gebruik van open procedures, de intensiteit van de concurrentie en de snelheid van de besluitvorming, alsook wat het risico van corruptie betreft.
Om de economische ontwikkeling en de impact van het cohesiebeleid in de EU-regio's te stimuleren, moeten de overheidsinstellingen efficiënter en transparanter gaan werken en moeten ook de gerechtssystemen effectiever worden. Er zijn ook hervormingen nodig om de belemmeringen van regelgevende aard te beperken en de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren.
Kaart 6 Index van de Europese kwaliteit van bestuur (2017)
9.Nationale overheidsinvesteringen zijn nog niet volledig hersteld
De economie in de EU is langzaam aan het herstellen van een langdurige crisis die gekenmerkt werd door een sterke terugval van de investeringen in veel lidstaten en regio's. De totale investeringen als aandeel van het bbp zijn gedaald en sindsdien nauwelijks opnieuw gestegen.
Naarmate de economie in de EU zich herstelt, begint de overheidsschuld van de lidstaten te dalen nadat een piek van 87 % was bereikt, maar toch ligt die nog ver boven het niveau van 58 % in 2007. Door de druk op de overheidsfinanciën zijn de overheidsinvesteringen in de EU gedaald van 3,4 % van het bbp in 2008 tot 2,7 % in 2016. In een aantal lidstaten zijn de groeivriendelijke uitgaven aanzienlijk gedaald. Aangezien het bbp per hoofd in de meeste van deze lidstaten onder het EU-gemiddelde ligt, bestaat het risico dat de ongelijkheden binnen de EU in de toekomst minder snel weggewerkt zullen worden.
Overheidsinvestering stond bovenaan de agenda tijdens de onderhandelingen over het huidige juridische kader van de ESI-fondsen. Een van de belangrijkste doelstellingen was de consistentie tussen de fondsen en het Europees economisch bestuur te verbeteren om zo te garanderen dat de effectiviteit van de door de fondsen gefinancierde uitgaven ondersteund wordt door een gedegen economisch beleid.
Daarom is in artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 bepaald dat de Commissie i) de bevoegdheid heeft om te verzoeken om wijzigingen van programma's om economische beleidsprioriteiten aanbevolen door de Raad aan te pakken en ii) de verplichting heeft om de financiering op te schorten indien de lidstaat geen effectieve actie onderneemt om een buitensporig begrotingstekort of macro-economisch onevenwicht weg te werken. In het werkdocument van de diensten van de Commissie wordt de toepassing van dit artikel geëvalueerd en wordt uitgelegd waarom de Commissie het op dit ogenblik niet nodig acht om een wetsvoorstel in te dienen tot wijziging van dit artikel (zie hoofdstuk 5).
10.Impact van crisis beperkt door sleutelrol van cohesiebeleid in overheidsinvesteringen
Het cohesiebeleid is het belangrijkste investeringsbeleid van de EU met een financiering gelijk aan 8,5 % van de kapitaalinvesteringen van de overheid in de EU, een cijfer dat oploopt tot 41 % voor de EU13 en tot meer dan 50 % voor een aantal landen (zie grafiek 1).
Deze investering biedt een meerwaarde op Europees niveau door bij te dragen aan:
·de doelstelling van het Verdrag om ongelijkheden weg te werken, met name op het vlak van inkomen per hoofd en de levensstandaard, alsook sociale inclusie en werkgelegenheidskansen;
·Europese collectieve goederen, zoals innovatie en digitale infrastructuur, vaardigheden, de bestrijding van de klimaatverandering, de beperking van risico's, energie- en milieu-omschakeling, gezondheidszorg en sociale investeringen, openbaar en slim vervoer;
·spillover-baten naar niet-cohesielanden door de gegenereerde toename van de handel en van grensoverschrijdende, transnationale en interregionale programma's.
Op het cohesieforum in juni 2017 werd de grote meerwaarde van het EU-cohesiebeleid door talrijke sprekers benadrukt; zij verklaarden dat het de minder ontwikkelde regio's heeft geholpen om de achterstand in te halen en alle regio's heeft geholpen om te investeren in EU-prioriteiten en nieuwe uitdagingen aan te pakken.
Het cohesiebeleid heeft een aanzienlijke impact op de economie in de EU en de effecten van investeringen nemen toe op lange termijn. Volgens het Quest-model is het bbp in de EU12-landen (dus m.u.v. Kroatië) in 2015 met naar schatting 3 % toegenomen dankzij investeringen in de periode 2007-2013 en zal dit in 2023 met een vergelijkbaar percentage toenemen dankzij investeringen in de periode 2014-2020 12 .
Figuur 1 Financiering van de cohesiefondsen als geraamd aandeel van overheidsinvesteringen (2015-2017)
Bron: Eurostat en REGIO
Dit heeft ertoe bijgedragen dat de verschillen in bbp per hoofd tussen deze landen aanzienlijk kleiner zijn geworden 13 . In de EU12 is dit toegenomen van 54 % van het EU-gemiddelde in 2006 tot 67 % in 2015. Bovendien hebben de programma's voor 2007-2013 rechtstreeks geleid tot de creatie van 1,2 miljoen extra banen in de ondersteunde bedrijven.
Niet-cohesielanden profiteren zowel rechtstreeks (door de verkoop van investeringsgoederen) als indirect (door hogere inkomens en dus meer handel) mee van overloopeffecten gecreëerd door investeringen in cohesielanden. Tegen 2023 zullen de programma's voor 2007-2013 het bbp in niet-cohesielanden naar schatting met 0,12 % doen toenemen; een kwart daarvan dankzij overloopeffecten van uitgaven in cohesielanden. Dit effect is vooral uitgesproken in Oostenrijk en Duitsland vanwege hun nauwe handelsrelatie.
In het kader van de programma's voor 2014-2020 is gepland aan 1,1 miljoen kleine en middelgrote ondernemingen steun te verlenen en zo rechtstreeks 420 000 nieuwe banen te scheppen 14 . Daarnaast is gepland dat de programma's meer dan 7,4 miljoen werklozen zullen helpen om werk te vinden en dat zij nog eens 2,2 miljoen mensen zullen helpen binnen zes maanden na het volgen van een door de programma's medegefinancierde opleiding. Bovendien zullen de programma's meer dan 8,9 miljoen mensen helpen om een nieuwe kwalificatie te behalen.
Aanzienlijke financiering wordt geïnvesteerd in de digitale economie, waar 16 miljard EUR bestemd is voor de ontwikkeling van e-government, ICT-diensten en -toepassingen voor kleine en middelgrote ondernemingen, breedbandverbindingen met hoge snelheid, slimme netten en intelligente energiedistributiesystemen en grootschalige datacentra. Dankzij deze investeringen zullen naar verwachting 14,5 miljoen meer huishoudens toegang krijgen tot breedbanddiensten.
Het cohesiebeleid investeert ook aanzienlijk in milieubescherming en energie-efficiëntie. Er wordt gepland dat nog eens 17 miljoen mensen aangesloten zullen worden op waterzuiveringsinstallaties en 3,3 miljoen op slimme netten. 870 000 huishoudens zullen hulp krijgen om hun energieverbruik te beperken.
Door investeringen in vervoer zullen knelpunten worden weggewerkt, reistijden ingekort en zullen er meer trams en metro's rijden in de steden. In de programma's is ook gepland dat meer dan 4 600 km TEN-T-spoorwegen zullen worden gerenoveerd, 2 000 km nieuwe TEN-T-wegen worden gebouwd en 750 km tram- en metrolijnen zullen worden gebouwd of verbeterd.
In het kader van het cohesiebeleid wordt ook aanzienlijk geïnvesteerd in de sociale infrastructuur. Ongeveer 6,8 miljoen kinderen zullen toegang krijgen tot nieuwe of gemoderniseerde scholen en kinderdagverblijven en 42 miljoen mensen krijgen toegang tot betere gezondheidszorgdiensten.
Dankzij de territoriale samenwerkingsprogramma's zullen naar verwachting ongeveer 240 000 mensen deelnemen aan grensoverschrijdende mobiliteitsinitiatieven en 6 900 bedrijven en 1 400 onderzoeksinstellingen aan onderzoeksprojecten.
Voor de periode 2014-2020 werden diverse maatregelen genomen om de kwaliteit van de investeringen te verbeteren:
·ex-antevoorwaarden, dit zijn voorwaarden gekoppeld aan de programma's om de belangrijkste systemische knelpunten aan te pakken die effectieve overheidsinvesteringen in de weg staan. Deze voorwaarden hebben ervoor gezorgd dat lopende hervormingen sneller worden doorgevoerd en er bijkomende hervormingen worden gelanceerd. Daarnaast hebben zij de administratieve capaciteit versterkt om EU-regels inzake overheidsopdrachten, staatssteun, milieuwetgeving en antidiscriminatie uit te voeren 15 ;
·slimme specialisatie, het meest uitgebreide, gedecentraliseerde beleid inzake innovatie en industrie in Europa. Dit brengt de hoofdrolspelers – de onderzoeksgemeenschap, de bedrijfswereld, het hoger onderwijs, overheidsinstanties en het maatschappelijk middenveld – samen om gericht steun te verlenen, in overeenstemming met lokale potentiële en marktopportuniteiten. Bedoeling is om een kritische massa en innovatie te creëren en op te klimmen in de waardeketen;
·een sterkere focus op resultaten, wat betekent dat programma's specifieke doelstellingen moeten vooropstellen, die worden vertaald in duidelijke resultaatindicatoren met doelstellingen en benchmarks. Uit regelmatige verslagen blijkt of de programma's hun doelen bereiken en de voortgang van kernindicatoren kan online op een open gegevensplatform worden opgevolgd. Er is ook een prestatiereserve die vrijgegeven kan worden als de vooropgestelde doelstellingen bereikt zijn.
De financiering die is toegekend aan de projecten die door de programma's voor 2014-2020 tot juli 2017 zijn geselecteerd, bedraagt 39 % van de totale beschikbare financiering. Hoewel dit vergelijkbaar is met de vorige periode is de uitvoering langzaam verlopen, wat doet vermoeden dat kwesties inzake vereenvoudiging en capaciteit verder moeten worden aangepakt. Het is nog te vroeg om de voortgang in de richting van de doelstellingen te meten. Dit zal pas duidelijk worden als er meer projecten zijn afgerond.
11.Cohesiebeleid en de toekomst van Europa
Het Witboek over de toekomst van Europa 16 bracht een debat op gang over de richting die de EU in de komende jaren moet inslaan. In dit witboek, en in de 5 discussienota's, komen drie belangrijke vragen aan bod die verband houden met het cohesiebeleid:
1)Waarin moet de EU investeren?
2)Welke moeten de EU investeringsprioriteiten zijn?
3)Hoe moet het beleid uitgevoerd worden?
Deze vragen worden hieronder samengevat in het licht van de uitdagingen die in dit verslag in kaart zijn gebracht. Twee belangrijke verdragen waarmee het cohesiebeleid rekening moet houden zijn de COP21-overeenkomst inzake klimaatverandering en de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling voor 2030 van de VN.
In de discussienota van de Commissie over de toekomst van de EU-financiën 17 wordt de vraag gesteld of het cohesiebeleid ook buiten minder ontwikkelde en grensregio's zou moeten investeren.
Van bij het begin is het cohesiebeleid specifiek gericht op minder ontwikkelde regio's en territoriale samenwerking. Het heeft ook geïnvesteerd in andere gebieden die worden vermeld in het Verdrag, zoals gebieden die een industriële omschakeling doormaken, landelijke gebieden en de ultraperifere regio's. Het heeft ook geïnvesteerd in gebieden met een hoge werkloosheid en achtergestelde stedelijke gebieden. In de voorbije twee programmeringsperiodes heeft het cohesiebeleid alle regio's bestreken.
Dit verslag toont aan dat de impact van globalisering, migratie, armoede en een gebrek aan innovatie, klimaatverandering, energieomschakeling en vervuiling niet beperkt blijft tot minder ontwikkelde regio's.
In de toekomst moet de financiering voor grensoverschrijdende samenwerking blijven focussen op gebieden met een bijzondere toegevoegde waarde voor de EU en grensoverschrijdende problemen oplossen, zoals tekorten en ontbrekende schakels in diverse beleidsdomeinen, waaronder vervoer. Er zou ten slotte kunnen worden overwogen gezamenlijke overheidsdiensten in naburige grensregio’s te bundelen en er zou rekening kunnen worden gehouden met de behoeften voor de opbouw van instellingen 18 .
De discussienota over de EU-financiën stelt meer in het algemeen dat alle EU-financiering gericht moet zijn op gebieden waar de grootste toegevoegde waarde voor de EU kan worden behaald. Sociale inclusie, werkgelegenheid, vaardigheden, onderzoek en innovatie, klimaatverandering, energie- en milieuomschakeling zijn in kaart gebracht als de gebieden waarop het cohesiebeleid zich moet richten. Daarnaast worden in de discussienota andere gebieden benadrukt waarop het cohesiebeleid een positieve impact heeft, zoals steun aan kleine en middelgrote ondernemingen, gezondheidszorg en sociale infrastructuur, vervoer en digitale infrastructuur. Tot slot wordt in de discussienota de behoefte onderstreept om de migratie en globalisering aan te pakken.
Zowel in de discussienota als in dit verslag wordt aangevoerd dat een gebrekkige institutionele kwaliteit schadelijk is voor het concurrentievermogen en de impact van investeringen en economische groei. De verbetering van het bestuur, de uitvoering van structurele hervormingen en de versterking van de administratieve capaciteit moeten meer aandacht krijgen. Zowel in de discussienota als in dit verslag wordt benadrukt dat de band met economisch bestuur en het Europees semester zou moeten worden versterkt om ervoor te zorgen dat het systeem eenvoudiger en transparant is en positieve stimulansen geeft om concrete hervormingen door te voeren die aanzetten tot convergentie. Wellicht zal dit een nieuwe aanpak vereisen, bijvoorbeeld een betere coördinatie van de beschikbare instrumenten en een grotere betrokkenheid van de Commissie. Het initiatief ten behoeve van achterstandsgebieden 19 bevatte diverse succesvolle elementen die kunnen worden uitgebreid. Dat het nodig is de instellingen te verbeteren, wordt ook aangetoond door oproepen om enkel EU-fondsen toe te kennen indien de wetgeving en de instellingen de gemeenschappelijke Europese waarden onderschrijven.
Naast de bovenvermelde kwesties over de territoriale dekking en investeringsprioriteiten worden in de discussienota ook een aantal opties overwogen om de uitvoering van het cohesiebeleid te verbeteren:
·Eén enkele reeks regels voor bestaande fondsen zou ervoor zorgen dat investeringen meer coherent worden en zou een vereenvoudiging betekenen voor de begunstigden. De coherentie kan ook worden verbeterd door middel van één enkel pakket regels voor het cohesiebeleid en andere financieringsinstrumenten met programma's of projecten van hetzelfde type. Dit zou de complementariteit verbeteren tussen het cohesiebeleid en financiering in innovatie of infrastructuur.
·Het systeem voor de toewijzing van middelen kan worden herzien door criteria toe te voegen in verband met de uitdagingen waarmee de EU geconfronteerd wordt, van demografische factoren en werkloosheid tot sociale inclusie en migratie, en van innovatie tot klimaatverandering.
·De niveaus van nationale medefinanciering voor het cohesiebeleid kunnen worden verhoogd zodat zij beter zijn afgestemd op de verschillende landen en regio's en het gevoel van betrokkenheid bij het beleid wordt vergroot.
·Indien een deel van de financiering niet is toegewezen, kan het cohesiebeleid ook flexibeler worden en sneller reageren op nieuwe uitdagingen.
·Wijzigingen, zoals strengere annuleringsregels, kortere procedures voor het afsluiten van programma's en snellere en flexibelere processen voor de aanwijzing van beheersautoriteiten en voor de programmering, zouden de uitvoering sneller en de overgang tussen de programmeringsperiodes vlotter doen verlopen.
·De complementariteit tussen de financiële instrumenten kan worden verbeterd. Een voorafgaande coördinatie, dezelfde regels en een duidelijkere afbakening van interventies zouden kunnen garanderen dat het Europees Fonds voor strategische investeringen, het nieuwe pan-Europees durfkapitaalfonds-van-fondsen en de instrumenten op basis van leningen, garanties en deelnemingen die de lidstaten beheren, elkaar beter aanvullen.
·Tot slot wordt het beleid steeds moeilijker te beheren. Er is dan ook een veel radicalere benadering van vereenvoudiging van de uitvoering nodig.
In een volgende fase worden de belanghebbenden van het cohesiebeleid en het grote publiek uitgenodigd om deel te nemen aan de openbare raadpleging in het kader van de effectbeoordeling. De Commissie is van plan in mei 2018 het voorstel voor het meerjarig financieel kader goed te keuren, gevolgd door de voorstellen voor het cohesiebeleid na 2020.
