Samenvatting

Effectbeoordeling van het initiatief tot gedeeltelijke herziening van Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en van Uitvoeringsverordening (EG) nr. 987/2009

A. Behoefte aan maatregelen

Waarom? Wat is het probleem?

Het voorstel heeft betrekking op de EU-regels inzake de coördinatie van de sociale zekerheid (prestaties bij langdurige zorg; werkloosheidsuitkeringen; gezinsuitkeringen en de toegang van economisch niet-actieve burgers tot bepaalde sociale uitkeringen).

Met betrekking tot prestaties bij langdurige zorg werden drie problemen vastgesteld: (i) te weinig duidelijkheid voor burgers en instellingen; (ii) een gebrek aan een duidelijk rechtskader; en (iii) het gevaar uitkeringen te verliezen of tweemaal betaald te worden. Als gevolg daarvan functioneert de grensoverschrijdende coördinatie van prestaties bij langdurige zorg niet efficiënt. 1,8 miljoen verzekerden wonen in een andere lidstaat dan de lidstaat waar ze tegen ziekte  zijn verzekerd. 45 000 van hen ontvangen verstrekkingen en 35 000 uitkeringen. Vergeleken met 2013 zal het aantal grensoverschrijdende ontvangers van prestaties bij langdurige zorg stijgen met 11 % in 2020 en met 28 % in 2030.

Met betrekking tot werkloosheidsuitkeringen zijn de volgende problemen vastgesteld: (i) de lidstaten passen de regels voor de samentelling van tijdvakken verschillend toe; (ii) weinig personen exporteren hun werkloosheidsuitkering; (iii) werklozen die in een andere lidstaat wonen dan de lidstaat waar ze voorheen gewerkt hebben, worden inconsequent behandeld (grensarbeiders en andere grensoverschrijdende werknemers); (iv) de regels inzake vergoedingen voldoen niet. Hierdoor worden werkloosheidsuitkeringen inefficiënt verwerkt, de financiële lasten ongelijk verdeeld en potentiële barrières opgeworpen voor werklozen die zich opnieuw op de arbeidsmarkt willen integreren. In 2014 waren er naar schatting 91 700 werkloze grensoverschrijdende werknemers (van wie 53 800 grensarbeiders). In hetzelfde jaar werden ongeveer 25 000 gevallen van samentelling van tijdvakken en 27 300 gevallen van export van werkloosheidsuitkeringen gemeld.

Met betrekking tot sociale uitkeringen hebben de recente arresten in de zaken C-140/12 Brey, C-133/13 Dano en C-308/14 Commissie/Verenigd Koninkrijk verduidelijkt dat de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling kunnen beperken – binnen de grenzen van de richtlijn vrij verkeer – voor bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen en andere sociale uitkeringen die door economisch niet-actieve burgers worden aangevraagd. Deze jurisprudentie is niet terug te vinden in de verordening, wat leidt tot een gebrek aan transparantie. In 2014 waren er naar schatting 3,7 miljoen economisch niet-actieve mobiele EU-burgers. Bijna 80 % van hen ontleent rechten (het recht op verblijf en/of op uitkeringen) aan economisch actieve gezinsleden en heeft daarom recht hebben op dezelfde behandeling als de gezinsleden van nationale werknemers. De resterende 20 % ondergaat de negatieve invloed van het huidige gebrek aan duidelijkheid en transparantie inzake hun rechten op prestaties in het gastland.

Met betrekking tot de export van gezinsuitkeringen werden drie problemen vastgesteld: (i) de relatieve koopkracht van geëxporteerde gezinsuitkeringen wordt als onbillijk ervaren; (ii) het risico bestaat dat de regels ertoe leiden dat de ouders minder worden gestimuleerd om te werken en de verantwoordelijkheid voor de opvoeding van de kinderen te delen; (iii) er doen zich administratieve moeilijkheden voor, vooral bij de toekenning van bepaalde soorten uitkeringen op basis van afgeleide rechten. Dit creëert problemen voor de overheid en heeft potentieel negatieve gevolgen voor gezinnen waar een of beide ouders werken in een andere lidstaat dan de lidstaat waar hun kind woont. In 2013 werd gemiddeld 1 % van de kinderbijslagen geëxporteerd voor 506 000 kinderen die in een andere lidstaat wonen.

Wat is het doel van dit initiatief?

De algemene doelstelling bestaat erin de stelsels te moderniseren door te zorgen voor juridische duidelijkheid, een eerlijke en rechtvaardige verdeling van de financiële lasten tussen de instellingen van de betrokken lidstaten en administratief eenvoudige en afdwingbare regels.

De specifieke doelstellingen voor prestaties bij langdurige zorg zijn:

een uniforme en coherente toepassing van de regels voor samentelling en berekening waarborgen die de mate van integratie van een werknemer in een lidstaat weerspiegelt;

ervoor zorgen dat mobiele werknemers uit de EU worden beschermd wanneer zij werk zoeken of gaan werken in een andere lidstaat;

het onderscheid tussen grensarbeiders en andere grensoverschrijdende werknemers ongedaan maken wat betreft de lidstaat waar zij uitkeringen kunnen aanvragen, en hun re-integratie op de arbeidsmarkt bevorderen;

ervoor te zorgen dat de financiële lasten voor werkloosheidsuitkeringen tussen de lidstaten wordt verdeeld in verhouding tot het niveau van de ontvangen bijdragen of belastingen en zonder een vergoedingsmechanisme;

zorgen voor een systematische en gemakkelijk te beheren samenwerking en controle om erop toe te zien dat werklozen die in een andere lidstaat wonen dan de lidstaat die hun uitkeringen betaalt, hun rechten kunnen uitoefenen en hun plichten naleven.

zorgen voor juridische duidelijkheid en transparantie betreffende de rechten van werknemers, werkzoekenden en economisch niet-actieve mobiele EU-burgers, met inbegrip van de mate waarin de socialezekerheidsinstellingen van de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling bij de toegang tot sociale uitkeringen kunnen beperken.

ervoor zorgen dat gezinsuitkeringen zo doeltreffend mogelijk worden verwerkt.

Wat is de meerwaarde van maatregelen op EU-niveau? 

Met het oog op een efficiënte coördinatie moet rekening worden gehouden met wijzigingen van de sociale zekerheid in de lidstaten en met sociale veranderingen. Maatregelen op EU-niveau zorgen voor een uniforme interpretatie en bescherming van de rechten van mobiele EU-burgers en hun gezinsleden die de lidstaten alleen niet kunnen waarborgen.

B. Oplossingen

Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsopties zijn overwogen? Heeft een bepaalde optie de voorkeur? Waarom? 

Voor prestaties bij langdurige zorg werden twee wetgevende beleidsopties (met twee subopties) overwogen:

1.De bevoegde lidstaat verleent uitkeringen bij langdurige zorg en vergoedt de kosten van verstrekkingen door de lidstaat van verblijf (volgens de bestaande beginselen voor uitkeringen bij ziekte met verduidelijkingen).

2.De lidstaat van verblijf verleent alle prestaties bij langdurige zorg met vergoeding door de bevoegde lidstaat 2a) zonder toeslag door de bevoegde lidstaat 2b) met toeslag.

Drie opties zijn verworpen: (1) de invoering van een vrijwaringsclausule, (2) de lidstaat van verblijf verleent alle prestaties bij langdurige zorg zonder vergoeding en (3) de bevoegde lidstaat verleent alle prestaties bij langdurige zorg (export).

Optie 1 heeft de voorkeur met het oog op een stabiele toepassing van de regels.

Voor werkloosheidsuitkeringen: Drie wetgevende beleidsopties zijn in overweging genomen om te zorgen voor een uniforme toepassing van de regels voor de samentelling en de berekening van werkloosheidsuitkeringen:

1.Samentelling na slechts één dag werk.

2.Samentelling na een periode van a) één of b) drie maanden werk.

3.Gebruik van het in de vorige lidstaat ontvangen loon als referentie voor de berekening van werkloosheidsuitkeringen na a) één of b) drie maanden werk in de bevoegde lidstaat.

4.Horizontale optie voor de erkenning van tijdvakken van verzekering voor de samentelling.

De voorkeursoptie (2b) zal worden gecombineerd met de horizontale optie en de verplichting voor de lidstaat waar de betrokkenen eerder gewerkt hebben, om een werkloosheidsuitkering te verstrekken wanneer deze voorwaarde niet is vervuld. Dit waarborgt een consistente aanpak door de lidstaten en een minimumniveau van integratie in het gastland alvorens de betrokkenen aanspraak kunnen maken op werkloosheidsuitkeringen. Voorts zullen mobiele werknemers worden beschermd wanneer zij dit tijdvak niet vervullen in de lidstaat waar zij het laatst werkzaamheden hebben verricht.

Twee wetgevende beleidsopties zijn overwogen om de minimumperiode voor de export van werkloosheidsuitkeringen te verlengen:

1.Een verlenging van de minimumperiode voor de export van werkloosheidsuitkeringen van drie tot zes maanden met de mogelijkheid om de uitkering voor de duur van de hele periode waarin de betrokkenen een recht op uitkeringen hebben, te exporteren.

2.Een verlenging van de periode voor de export van werkloosheidsuitkeringen tot de hele periode waarin de betrokkenen een recht op uitkeringen hebben.

De voorkeursoptie is optie 1 in combinatie met een mechanisme voor nauwere samenwerking tussen de betrokken diensten voor arbeidsvoorziening ter ondersteuning van het grensoverschrijdend zoeken naar werk.

Drie wetgevende beleidsopties zijn overwogen voor werkloosheidsuitkeringen voor grensarbeiders en andere grensoverschrijdende werknemers:

1.Grensarbeiders laten kiezen waar ze een werkloosheidsuitkering willen aanvragen (naar het voorbeeld van andere grensoverschrijdende werknemers).

2.De lidstaat waar de betrokkene het laatst werkzaamheden heeft verricht, de werkloosheidsuitkeringen laten betalen met als subopties a) de verplichting voor grensarbeiders zich bij de dienst voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde lidstaat in te schrijven of b) grensarbeiders de keuze te laten zich bij de dienst voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde lidstaat of van de lidstaat van verblijf in te schrijven.

3.De lidstaat waar de betrokkene het laatst werkzaamheden heeft verricht, de werkloosheidsuitkeringen laten betalen als de grensarbeider er ten minste twaalf maanden heeft gewerkt (zo niet moet de lidstaat van verblijf de uitkeringen betalen) met als subopties a) de verplichting voor grensarbeiders zich bij de dienst voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde lidstaat in te schrijven of b) grensarbeiders te keuze te laten zich bij de dienst voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde lidstaat of van de lidstaat van verblijf in te schrijven.

De voorkeur gaat uit naar optie 3a, die het beste compromis vormt met het oog op een evenwichtige en administratief kosteneffectieve verdeling van de lasten.

Voor sociale uitkeringen zijn de volgende wetgevende opties overwogen (wijziging van de verordening) 1 :

1.a) Een afwijking van het in artikel 4 vastgestelde beginsel van gelijke behandeling toestaan voor sociale bijstand;

b) Een afwijking van het in artikel 4 vastgestelde beginsel van gelijke behandeling toestaan voor een grotere reeks met belastingen gefinancierde prestaties;

c) Een precieze afwijking van het beginsel van gelijke behandeling toestaan voor in artikel 70 bedoelde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties.

2.De bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die in een bestaansminimum voorzien, uit Verordening 883/2004 schrappen.

3.Een niet-wetgevende optie (een verduidelijking van de regels in een mededeling) is ook overwogen.

Om op de meest efficiënte wijze voor juridische duidelijkheid en transparantie te zorgen gaat de voorkeur uit naar een combinatie van 1a en 1b.

Voor gezinsuitkeringen werden – als alternatief voor het status quo – twee wetgevende opties overwogen met betrekking tot het verband tussen de omvang van de gezinsuitkeringen en de kosten:

1.Indexering van naar de lidstaat van verblijf van het kind geëxporteerde gezinsuitkeringen a) opwaartse en neerwaartse aanpassing of b) uitsluitend neerwaartse aanpassing.

2.De lidstaat van verblijf is primair bevoegd om gezinsuitkeringen te betalen.

Overwogen is de verplichting om gezinsuitkeringen te exporteren te schrappen, maar deze optie is verworpen om juridische redenen.

Daarnaast is een horizontale wetgevende optie voor de coördinatie van ouderschapstoelagen overwogen. Drie varianten werden overwogen: a) individuele rechten voor salarisgerelateerde ouderschapstoelagen met de verplichting voor de secundair bevoegde lidstaat van de anti-cumulatievoorschriften af te wijken (d.w.z. de uitkering volledig te betalen); b) dezelfde aanpak als a), maar voor alle ouderschapstoelagen (salarisgerelateerde en forfaitaire); en c) dezelfde aanpak als b), maar met een facultatieve afwijking van de anti-cumulatievoorschriften (d.w.z. een secundair bevoegde lidstaat kan de uitkering volledig betalen of een aanvullend bedrag betalen wanneer de uitkeringen er hoger zijn dan in de primair bevoegde lidstaat).

De voorkeur gaat uit naar het behoud van het status quo in combinatie met horizontale optie c. Deze combinatie waarborgt dat de primaire verantwoordelijkheid voor gezinsuitkeringen berust bij de lidstaat waar de ouder werkzaamheden verricht en belastingen en socialezekerheidsbijdragen betaalt. Deze optie beschermt de gezinsleden en behartigt ten volle de belangen van het kind. Dankzij horizontale optie c kan ook voor meer evenwicht tussen werk en gezin tijdens de opvoeding van het kind worden gezorgd door meer nadruk op individuele rechten te leggen en die lidstaten te steunen die het genderevenwicht actief bevorderen zonder deze verplichting op te leggen.

Wie steunt welke optie? 

Voor prestaties bij langdurige zorg werd het basisscenario (status quo) door acht lidstaten gesteund 2 . Twee lidstaten waren tegen deze optie gekant. Ngo's en burgers wezen er ook op dat de sociale bescherming van kwetsbare burgers moet worden versterkt. Optie 1 kreeg de meeste steun van de lidstaten (16 voor, geen tegen).

Geen enkele lidstaat steunde optie 2.

Voor werkloosheidsuitkeringen waren de reacties van lidstaten, deskundigen, sociale partners, ngo’s en andere belanghebbenden gemengd en bestond er geen duidelijke meerderheid voor een van de opties (behalve voor de horizontale optie). De meeste individuele respondenten die aan de openbare raadpleging hebben deelgenomen, gaven de voorkeur aan een verlenging van de exportperiode voor werkloosheidsuitkeringen en aan een keuzerecht voor grensarbeiders.

Voor sociale uitkeringen waren elf lidstaten er voorstander van artikel 4 van Verordening 883/2004 te wijzigen om afwijkingen voor sociale bijstand toe te staan. Twee lidstaten pleitten ervoor bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties uit de verordening te schrappen. Vier lidstaten waren ervoor gewonnen voor administratieve richtsnoeren te zorgen. De reacties van de sociale partners waren gemengd: sommigen pleitten voor sterkere voorzorgsmaatregelen om de socialezekerheidsstelsels tegen onredelijke lasten te beschermen; anderen beklemtoonden de mogelijke nadelige gevolgen voor kwetsbare burgers. Aangezien het bij deze maatregelen om de codificatie van jurisprudentie gaat, maakten ze geen onderdeel uit van de openbare raadpleging.

Voor gezinsuitkeringen werd het basisscenario gesteund door 17 van de 28 lidstaten. Ngo’s en sociale partners die de werknemers vertegenwoordigen, waren ook voorstander van het basisscenario, evenals de meerderheid van de respondenten die aan de openbare raadpleging hebben deelgenomen. Optie 1a en 1b hebben weinig steun van de lidstaten gekregen (vier lidstaten waren voorstander van optie a; geen enkele lidstaat was voor optie b). Optie 2 was de eerste of tweede keuze van tien lidstaten, maar de reacties van de ngo’s, de sociale partners en de deelnemers aan de openbare raadpleging waren gemengd. De horizontale opties werden ontwikkeld als reactie op de feedback van vier lidstaten, de Raad, het Parlement, de sociale partners, het Raadgevend Comité voor gelijke kansen voor mannen en vrouwen en andere belanghebbenden over de noodzaak van flexibelere arbeidsvoorwaarden voor ouders. Aangezien deze opties pas later in het raadplegingsproces zijn ontwikkeld, vond er slechts informeel overleg over plaats.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Wat zijn de voordelen van de voorkeursoptie (als er geen voorkeursoptie is, wat zijn de voordelen van de belangrijkste opties)? 

Prestaties bij langdurige zorg

Optie 1 verleent het stelsel meer rechtszekerheid, transparantie en stabiliteit. Dankzij een afzonderlijk hoofdstuk met de regels voor prestaties bij langdurige zorg wordt het onderscheid met prestaties bij ziekte en sociale bijstand duidelijk. Burgers en instellingen zullen baat hebben bij deze verduidelijking. De uitvoeringskosten zullen gering zijn omdat het huidige stelsel niet drastisch wordt gewijzigd. Doordat het eenvoudiger wordt prestaties te vergelijken kan deze optie tot minder geschillen tussen instellingen leiden en tijd en geld besparen. De optie strookt ook met de doelstelling personen die langdurige zorg nodig hebben, beter te beschermen.

Werkloosheidsuitkeringen

De voorkeursopties waarborgen een sterkere link tussen de bevoegde instellingen en de aanvrager. Het voorstel inzake grensarbeiders en de langere exportperiode zullen de re-integratie op de arbeidsmarkt wellicht vergemakkelijken en zo een positief effect op mobiele werknemers hebben. Er wordt een algemeen positief effect verwacht van de afschaffing van de vergoedingsprocedure. De verlenging van de exportperiode verhoogt de kans op integratie op de arbeidsmarkt, maar heeft geen directe economische gevolgen, omdat de exportperiode het onderliggende recht nooit overschrijdt.

Sociale uitkeringen

De voorkeursoptie zal de rechten van mobiele EU-burgers verduidelijken en de burgers beter in staat stellen weloverwogen keuzes te maken. Deze optie kan de kosten van de regelgeving (proceskosten en kosten voor juridisch advies) drukken en meer zichtbaarheid aan de bestaande voorzorgsmaatregelen ter bescherming van het stelsel van sociale voorzieningen van het gastland geven, zonder de rechten van de burgers bij de uitoefening van hun recht op vrij verkeer in het gedrang te brengen.

Gezinsuitkeringen

Het effect van het basisscenario is neutraal. De horizontale optie c kan ertoe leiden dat werkende ouders meer geneigd zijn de verantwoordelijkheid voor de opvoeding van kinderen te delen. Als bijslagen alleen worden verleend op basis van individuele rechten, ontstaat een duidelijke en transparante link tussen de lidstaat die de bijslag verleent, en de ontvanger. Ook de procedures worden vereenvoudigd, zodat de kosten van de regelgeving voor de overheid worden gedrukt en aanvragen sneller kunnen worden verwerkt.

Het initiatief heeft geen gevolgen voor het milieu.

Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (als er geen voorkeursoptie is, wat zijn de kosten van de belangrijkste opties)? 

Prestaties bij langdurige zorg

De uitvoeringskosten zullen naar verwachting laag zijn en de lidstaten zullen op lange termijn tijd en geld per geval besparen.

Werkloosheidsuitkeringen

De kans is klein dat de voorkeursoptie voor de samentelling van tijdvakken en de berekening van prestaties een aanzienlijk effect op de uitgaven zal hebben. Op basis van de huidige regels kunnen geringe besparingen worden verwacht (in totaal 29 miljoen euro voor de 23 rapporterende lidstaten).

Een verlenging van de minimumexportperiode van werkloosheidsuitkeringen van drie tot zes maanden zal geen directe economische gevolgen hebben, aangezien de exportperiode de periode van het onderliggende recht op werkloosheidsuitkeringen nooit overschrijdt.

De voorkeursoptie voor werkloosheidsuitkeringen voor grensarbeiders kan leiden tot een lichte stijging van de betalingen (in totaal 442 miljoen euro in plaats van 416 miljoen euro in het basisscenario).

Sociale uitkeringen

Aangezien het gaat om een codificatie van bestaande jurisprudentie, worden geen significante kosten verwacht.

Gezinsuitkeringen

Het effect van het basisscenario is neutraal. Horizontale optie c kan ertoe leiden dat sommige ouders hun bestaande rechten op grond van afgeleide rechten verliezen. Het effect zal naar verwachting echter beperkt zijn, omdat de lidstaten de verplichting afgeleide rechten met betrekking tot ouderschapstoelagen te verlenen slechts in geringe mate naleven. De horizontale optie kan bovendien negatieve economische gevolgen hebben omdat secundair bevoegde lidstaten mogelijk meer voor prestaties zullen moeten betalen. De lidstaten zullen echter de keuze hebben de anti-cumulatievoorschriften al dan niet toe te passen. De eventuele economische gevolgen zijn daarom vrijwillig. Het facultatieve karakter van de afwijking kan het gunstig effect van deze verandering voor werkende ouders verkleinen.

Het initiatief heeft geen negatieve gevolgen voor het milieu.

Wat zijn de gevolgen voor bedrijven, kmo's en micro-ondernemingen?

Verwacht wordt dat het initiatief geen rechtstreekse gevolgen voor bedrijven, kmo’s en micro-ondernemingen zal hebben.

Zijn er significante gevolgen  voor de nationale begrotingen en overheden? 

Prestaties bij langdurige zorg:

n.v.t.

Werkloosheidsuitkeringen:

n.v.t.

Sociale uitkeringen:

n.v.t.

Gezinsuitkeringen:

Horizontale optie c kan de uitgaven van de secundair bevoegde lidstaat met gemiddeld 60 % doen stijgen. De lidstaten zullen echter de keuze hebben de anti-cumulatievoorschriften al dan niet toe te passen.

Zijn er nog andere significante gevolgen? 

Prestaties bij langdurige zorg

De nieuwe regels zullen bijdragen aan een vlottere coördinatie van prestaties bij langdurige zorg en dus aan het recht van vrij verkeer en verblijf. Ze zullen ervoor zorgen dat burgers die zorg nodig hebben, niet worden benadeeld bij de uitoefening van hun recht op vrij verkeer binnen de EU.

Sociale uitkeringen:

De optie geeft meer zichtbaarheid aan de bestaande in het recht van de Unie verankerde voorzorgsmaatregelen om te voorkomen dat economisch niet-actieve burgers van de Unie van het stelsel van sociale voorzieningen in het gastland gebruikmaken om hun bestaansmiddelen te financieren.

Werkloosheidsuitkeringen

Dankzij de verlenging van de exportperiode kunnen werkzoekenden de kansen op de Europese arbeidsmarkt beter benutten.

Gezinsuitkeringen

De horizontale opties bieden een betere bescherming van de grondrechten in verband met de rechten van het gezin (artikel 33, lid 2) om gezins- en beroepsleven te combineren.

D. Follow-up

Wanneer wordt het beleid geëvalueerd?

De Commissie zal de vorderingen bij de uitvoering van de herziening vijf jaar na de toepassing van het herziene wettelijke kader evalueren.