EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 15.6.2016
COM(2016) 399 final
2016/0185(COD)
Voorstel voor een
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
tot wijziging van Verordening (EU) nr. 531/2012 wat betreft de voorschriften voor wholesaleroamingmarkten
(Voor de EER relevante tekst)
{SWD(2016) 201 final}
{SWD(2016) 202 final}
TOELICHTING
1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
•Motivering en doel van het voorstel
Sinds tien jaar zijn EU-maatregelen van regelgevende aard op het gebied van wholesale- en retailroamingmarkten nodig om de voorwaarden voor de werking van de interne markt voor roamingdiensten binnen de Unie te verbeteren 1 .
In 2015 hebben het Europees Parlement en de Raad Verordening (EU) 2015/2120 2 vastgesteld die op 29 november 2015 in werking is getreden en waarbij Verordening (EU) nr. 531/2012 (de roamingverordening) 3 is gewijzigd.
In Verordening (EU) 2015/2120 is bepaald dat retailroamingtoeslagen in de Unie met ingang van 15 juni 2017 moeten worden afgeschaft, op voorwaarde van redelijk gebruik van roamingdiensten en van de mogelijkheid om een mechanisme toe te passen waarbij in verband met de houdbaarheid kan worden afgeweken van de afschaffing van retailroamingtoeslagen. Deze nieuwe voorschriften voor retailroamingdiensten in de Unie worden in deze toelichting voorschriften betreffende "roaming tegen thuistarief" (ook bekend als "RLAH" oftewel "roam-like-at-home") genoemd.
Regulering op retailniveau is noodzakelijk, maar volstaat alleen niet om roaming tegen thuistarief tot stand te brengen. De afschaffing van retailroamingtoeslagen is alleen houdbaar in de hele Unie en leidt niet tot verstoring van de concurrentievoorwaarden op binnenlandse markten als nationale wholesaleroamingmarkten in de EU concurrerend zijn en wholesaleroamingprijzen worden toegepast op basis waarvan exploitanten retailroamingdiensten zonder enige aanvullende toeslag kunnen aanbieden.
De Commissie heeft daarom in overeenstemming met artikel 19, lid 1, van de roamingverordening een evaluatie van de wholesaleroamingmarkt uitgevoerd, teneinde de maatregelen te beoordelen die noodzakelijk zijn om afschaffing van retailroamingtoeslagen mogelijk te maken 4 .
Uit deze analyse van de wholesalemarkten blijkt dat deze markten nog steeds onder marktfalen lijden (bijvoorbeeld door hun oligopolistische aard, in combinatie met het bilaterale karakter van roamingovereenkomsten en het ontbreken van substitutie op wholesaleniveau). Uit deze analyse blijkt verder dat de onderhandelingspositie van de nettozenders van roamingverkeer, met inbegrip van de zwakkere marktspelers op wholesaleroamingmarkten, zelfs nog zwakker kan worden als roaming tegen thuistarief wordt ingevoerd zonder dat er compenserende maatregelen worden getroffen. Hierdoor kan op zijn beurt de werking van de binnenlandse markten van de exploitanten van thuisnetwerken worden verstoord.
Tegelijkertijd moet bij alle voorschriften betreffende de wholesalemarkt worden gewaarborgd dat bezochte exploitanten in staat zijn de kosten voor het leveren van wholesaleroamingdiensten, met inbegrip van gedeelde en gezamenlijke kosten, te dekken. Hierdoor worden prikkels om in bezochte netwerken te investeren in stand gehouden en komt het niet tot verstoring van de binnenlandse concurrentie op de bezochte markten als gevolg van reguleringsarbitrage door exploitanten die roamingtoegangsmaatregelen gebruiken om de concurrentie aan te gaan op concurrerende binnenlandse bezochte markten.
Dit initiatief is daarom gericht op regulering van de werking van de nationale wholesaleroamingmarkten teneinde retailroamingtoeslagen met ingang van 15 juni 2017 af te schaffen zonder de binnenlandse bezochte en thuismarkten te verstoren.
•Samenhang met bestaande beleidsbepalingen
De afschaffing van retailroamingtoeslagen is een essentiële stap wat betreft het waarborgen dat de telecomvoorschriften de totstandbrenging en werking van een digitale eengemaakte markt in de hele Unie ondersteunen. Deze doelstelling maakt ook deel uit van de strategie voor een digitale eengemaakte markt die de Commissie op 6 mei 2015 heeft gepresenteerd 5 . In he bijzonder draagt de regulering van de wholesaleroamingmarkt om roaming tegen thuistarief in de Unie tot stand te brengen bij tot het bereiken van de beleidsdoelstelling te waarborgen dat goed werkende markten in de hele EU tegen betaalbare prijzen toegang bieden tot hoogwaardige draadloze breedbandinfrastructuur.
De medewetgevers hebben het belang van deze doelstelling voor de digitale eengemaakte markt onderkend toen zij de voorschriften betreffende roaming tegen thuistarief in 2015 vaststelden. Gezien het verband tussen de wholesale- en de retailroamingmarkten hebben de medewetgevers bepaald dat roaming tegen thuistarief uitsluitend tot stand kan worden gebracht als wetgevende maatregelen worden vastgesteld om de problemen op wholesaleniveau aan te pakken teneinde de afschaffing van retailroamingtoeslagen in de Unie mogelijk te maken.
Dit voorstel voor een verordening is er daarom op gericht de voorschriften betreffende roaming te voltooien, met name wat betreft wholesaleroamingmarkten, en de toepassing van voorschriften betreffende roaming tegen thuistarief met ingang van 15 juni 2017 mogelijk te maken. Hiermee wordt bijgedragen tot de beleidsdoelstellingen die ten grondslag liggen aan de roamingverordening en aan de strategie voor een digitale eengemaakte markt in bredere zin.
In het kader van de totstandbrenging van roaming tegen thuistarief worden niet alleen de onderhavige wetgevende maatregelen voorgesteld, maar zullen ook uiterlijk op 15 december 2016 uitvoeringshandelingen worden vastgesteld die voorzien in gedetailleerde voorschriften betreffende de toepassing van het beleid inzake redelijk gebruik en de methodologie voor de beoordeling van de houdbaarheid van de afschaffing van retailroamingtoeslagen.
•Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
In de strategie voor een digitale eengemaakte markt wordt erop gewezen dat ICT-netwerken het fundament vormen voor digitale producten en diensten die de mogelijkheid in zich bergen om alle aspecten van ons leven te ondersteunen en de economische ontwikkeling van Europa te bevorderen. Regulering van de wholesaleroamingmarkten teneinde de afschaffing van roamingtoeslagen mogelijk te maken, draagt derhalve bij tot de ontwikkeling van een sterke, concurrerende en dynamische telecomsector en tot de juiste voorwaarden voor de ontwikkeling van geavanceerde digitale netwerken en diensten ter ondersteuning van alle sectoren van de economie, met inbegrip van middelgrote en kleine bedrijven.
2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
•Rechtsgrondslag
Sinds tien jaar zijn op grond van artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) met betrekking tot wholesaleroamingmarkten en retailroamingmarkten EU-maatregelen van regelgevende aard nodig. Het doel van deze maatregelen is de verbetering van de voorwaarden voor de werking van de interne markt voor roamingdiensten in de Unie 6 naar aanleiding van het feit dat de nationale reguleringsinstanties aangaven niet in staat te zijn dit probleem op autonome wijze aan te pakken vanwege de grensoverschrijdende aard van de internationale roamingmarkt 7 . Na de vaststelling van Verordening (EU) 2015/2120 moeten passende maatregelen van wetgevende aard worden vastgesteld om de goede werking van de wholesaleroamingmarkten te waarborgen. Uit de evaluatie van de wholesaleroamingmarkt is gebleken dat de levering van roaming tegen thuistarief in de hele Unie hierdoor mogelijk wordt gemaakt. Maatregelen ter regulering van de wholesaleroamingmarkten op grond van artikel 114 VWEU zijn dientengevolge ook noodzakelijk om de werking van de interne markt voor roamingdiensten en in het bijzonder de houdbare levering van roaming tegen thuistarief te waarborgen.
•Subsidiariteit
Een EU-brede aanpak voor de regulering van wholesaleroamingmarkten voorkomt dat afzonderlijke lidstaten verschillende benaderingen hanteren ten aanzien van het probleem van hoge wholesaleprijzen. Deze verschillende benaderingen zouden leiden tot belemmeringen voor de interne markt doordat voor aanbieders van roamingdiensten in de Unie uiteenlopende regelgevingsvoorwaarden gelden, afhankelijk van de vraag of zij aanbieders van wholesaleroaming (als bezochte exploitanten) of kopers van wholesaleroamingdiensten (als exploitanten van thuisnetwerken) zijn, hoewel er voorschriften voor retailroaming in de roamingverordening zijn vastgesteld.
Een gemeenschappelijke benadering op EU-niveau is ook noodzakelijk omdat afzonderlijke lidstaten ontoereikend worden gestimuleerd om nationale wholesalemarkten zodanig te reguleren dat rekening wordt gehouden met de impact die hun voorschriften kunnen hebben op de mogelijkheid om roaming tegen thuistarief in andere lidstaten te leveren. Door middel van een initiatief op EU-niveau wordt rekening gehouden met het algemeen belang van alle lidstaten. Als niet wordt gezorgd voor samenhangende regulering van de wholesaleroamingmarkten op EU-niveau, kan het moeilijker zijn roaming tegen thuistarief te leveren vanwege het grotere risico op inconsistenties tussen wholesalekosten die in andere lidstaten worden gemaakt en retailinkomsten.
Door een gemeenschappelijke benadering op EU-niveau kunnen daarentegen de nodige regelgevingsvoorwaarden worden gecreëerd en kan worden gewaarborgd dat de nationale wholesalemarkten bijdragen tot de doelstelling van afschaffing van roamingtoeslagen op houdbare wijze in de hele EU. Tot slot zal bij een gemeenschappelijke benadering ook rekening worden gehouden met de onderlinge afhankelijkheid tussen de voorschriften voor retail- en wholesalemarkten wat betreft het waarborgen van de soepele werking van de EU-roamingmarkten, in overeenstemming met het arrest van het Hof 8 .
• Evenredigheid
De wetgever beschikt over ruime discretionaire bevoegdheid om te waarborgen dat zijn keuzes evenredig zijn. Het Hof heeft echter verduidelijkt dat de keuzen die wetgever maakt, met name wat betreft de voorschriften inzake roaming, op objectieve criteria gebaseerd moeten zijn.
Bij de beoordeling van de belasting die verschillende mogelijke maatregelen meebrengen, moet de wetgever onderzoeken of in het licht van de nagestreefde doelstellingen – zelfs aanzienlijke – negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers gerechtvaardigd zijn 9 . Bij de voorgestelde reguleringsmaatregelen is dientengevolge overeenkomstig artikel 19, lid 1, van de roamingverordening rekening gehouden met twee elementen, namelijk de noodzaak ervoor te zorgen dat bezochte exploitanten in staat zijn alle kosten van de levering van gereguleerde wholesaleroamingdiensten te dekken, met inbegrip van gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten, en de noodzaak om permanente roaming of afwijkend gebruik of misbruik van toegang tot wholesaleroaming voor andere doeleinden dan de levering van gereguleerde roamingdiensten aan de klanten van roamingaanbieders tijdens hun periodieke reizen binnen de Unie, te voorkomen.
Met deze specifieke vereisten wordt gewaarborgd dat de voorschriften inzake wholesaleroaming aan het evenredigheidsbeginsel voldoen en uitsluitend doen wat noodzakelijk is om de algemene beleidsdoelstelling te bereiken. Deze vereisten mogen bijvoorbeeld geen negatieve economische gevolgen hebben die in het licht van de nagestreefde doelstelling niet gerechtvaardigd zijn, zoals efficiënte exploitanten verplichten diensten onder de kostprijs te leveren of toegangsvoorschriften opleggen die de bezochte exploitanten niet kunnen beperken tot de levering van roamingdiensten.
Anderzijds heeft het Hof erop gewezen dat naleving van het evenredigheidsbeginsel niet uitsluit dat sommige exploitanten in specifieke gevallen negatieve economische gevolgen kunnen ondervinden, zoals een verlaging van winst die het niveau overschrijdt dat op volledig concurrerende markten met wholesaleroamingactiviteiten zou kunnen worden behaald of verlies als gevolg van inefficiënt beheer van netwerkkosten. In dergelijke gevallen zijn deze negatieve gevolgen immers wel gerechtvaardigd en noodzakelijk teneinde de nagestreefde doelstelling te bereiken.
•Keuze van het instrument
De voorgestelde maatregelen zijn erop gericht rechtstreeks toepasselijke voorschriften voor de levering van wholesaleroamingdiensten vast te leggen door wijziging van de overeenkomstige bepalingen die in de roamingverordening zijn vastgesteld. Om die reden wordt een verordening voorgesteld.
3.RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
•Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
De Commissie heeft een grondige evaluatie van de wholesaleroamingmarkt in de Unie uitgevoerd met het oog op de specifieke doelstellingen die in de roamingverordening zijn vastgesteld.
Uit de evaluatie is in het bijzonder gebleken dat de wholesaleroamingmarkten niet altijd naar behoren werken. Dit marktfalen heeft invloed op de werking van de wholesalemarkten en heeft prijzen tot gevolg die aanzienlijk hoger zijn dan de geraamde kosten, met name voor gegevens. De concurrentiedynamiek, voor zover die aanwezig is, die op de wholesaleroamingmarkten in de Unie kan worden geconstateerd, kan echter hoofdzakelijk in verband worden gebracht met de bestaande gereguleerde wholesaleroamingtarieven. Deze maximumtarieven zijn vaak de enige beschikbare tarieven voor exploitanten met een zwakkere onderhandelingspositie (kleinere exploitanten en mobiele virtuele netwerkexploitanten). In de evaluatie wordt geconcludeerd dat niet zeker is welke impact de toekomstige verplichting inzake roaming tegen thuistarief, en met name de verwachte toename van roamingverkeer, zal hebben op de concurrentie op de nationale wholesaleroamingmarkten. Gezien het aanhoudende marktfalen waaronder de wholesaleroamingmarkten te lijden hebben, wordt in het evaluatieverslag zelfs het risico niet uitgesloten dat de positie van een aanzienlijk aantal marktspelers nog zwakker wordt als roaming tegen thuistarief wordt ingevoerd zonder dat er compenserende maatregelen worden getroffen.
•Raadplegingen van belanghebbenden
De Commissie heeft van 29 november 2015 tot 18 februari 2016 een openbare raadpleging over de evaluatie van de nationale wholesaleroamingmarkten gehouden. Het doel van de raadpleging was te onderzoeken in hoeverre de belanghebbenden vonden dat de roamingmarkten in de EU goed werken en welke mening zij waren toegedaan over de huidige regulering van de nationale wholesaleroamingmarkten in de EU, met het oog op de in de roamingverordening vastgestelde verplichting om retailroamingtoeslagen met ingang van 15 juni 2017 af te schaffen. Er zijn in totaal 97 antwoorden ontvangen (92 via de onlinevragenlijst, 3 via e-mail en 2 standpuntnota's) van 25 lidstaten en Noorwegen.
De meningen van de exploitanten over de werking van de wholesaleroamingmarkten lopen uiteen. Bepaalde van oudsher gevestigde exploitanten en exploitanten die in meerdere landen actief zijn, en in het algemeen exploitanten met veel inkomend roamingverkeer, zijn van mening dat er sprake is van een zekere mate van concurrentiedynamiek, aangezien de wholesalemarkttarieven vaak lager zijn dan de huidige gereguleerde maximumtarieven. Andere exploitanten, met name de kleinere exploitanten, de mobiele virtuele netwerkexploitanten, en exploitanten met veel uitgaand roamingverkeer, zijn van mening dat de prijzen die zij op de wholesalemarkt moeten betalen gelijk of nagenoeg gelijk zijn aan de huidige maximumtarieven en dat deze in ieder geval aanzienlijk hoger zijn dan de kostprijs. Ook wat betreft het effect van roaming tegen thuistarief op de concurrentie op de wholesaleroamingmarkten lopen de meningen van deze twee groepen exploitanten uiteen: de eerste groep vindt dat de concurrentie door roaming tegen thuistarief zal toenemen en de tweede groep vindt het tegenovergestelde.
De standpunten van de nationale reguleringsinstanties en overheden zijn soortgelijk aan die van de exploitanten in hun landen. Landen met veel inkomend roamingverkeer zijn van mening dat de nationale wholesaleroamingmarkten goed werken, terwijl landen met veel uitgaand roamingverkeer het tegenovergestelde vinden. Tot slot zijn de consumenten en consumentenorganisaties terughoudend wat betreft hun standpunt inzake wholesaleroamingmarkten, aangezien zij niet rechtstreeks bij deze markten betrokken zijn.
Het overgrote merendeel van de respondenten is van mening dat EU-brede maximale wholesaleroamingtarieven, die dus in alle lidstaten gelden, de meest passende reguleringsbenadering zijn om roaming tegen thuistarief in 2017 mogelijk te maken. Als gevolg van de verschillende meningen over de werking van de wholesaleroamingmarkt lopen de standpunten van de exploitanten echter ook uiteen wat betreft het meest passende niveau van dergelijke maximumtarieven om houdbare roaming tegen thuistarief mogelijk te maken. Sommige exploitanten zijn ervoor de huidige maximale wholesaleroamingtarieven te handhaven, terwijl andere exploitanten pleiten voor een aanzienlijke verlaging teneinde houdbare roaming tegen thuistarief mogelijk te maken. Bovendien wijzen veel exploitanten op het belang van de hoogte van de afgiftetarieven voor het roamingverkeer met het oog op het mogelijk maken van roaming tegen thuistarief voor gesprekken.
•Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Teneinde als aanvulling op de openbare raadpleging het nodige materiaal voor het evaluatieverslag te verzamelen, hebben de Commissie en het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (BEREC) in de herfst van 2015 uitgebreide gegevens van exploitanten verzameld 10 . De Commissie heeft verder opdracht gegeven voor een externe studie waarin de kosten van het leveren van wholesaleroamingdiensten worden geraamd 11 en de ontvangen kwalitatieve en kwantitatieve gegevens betreffende de wholesale- en retailroamingmarkten worden geanalyseerd 12 .
•Effectbeoordeling
Het begeleidende werkdocument betreffende de effectbeoordeling 13 is voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing die op 15 april 2016 een positief advies heeft uitgebracht.
Er zijn vier opties overwogen:
Optie1: geen maatregelen op EU-niveau (basisscenario). Roaming tegen thuistarief wordt niet van toepassing met ingang van 15 juni 2017 en de consumenten moeten retailroamingtoeslagen blijven betalen.
Optie 2: vaststelling van maximale wholesaleroamingtarieven op het huidige niveau. Bij deze optie worden de huidige, in de roamingverordening vastgestelde maximale wholesaleroamingtarieven (0,05 EUR per gespreksminuut, 0,02 EUR per sms en 0,05 EUR per MB) in een wetgevingshandeling bevestigd, waarna roaming tegen thuistarief op 15 juni 2017 in werking treedt.
Optie 3: vaststelling van maximale wholesaleroamingtarieven op een lager niveau dan het huidige. Bij deze optie worden de huidige maximale wholesaleroamingtarieven door middel van wetgeving verlaagd tot 0,04 EUR per gespreksminuut, 0,01 EUR per sms en 0,0085 EUR per MB, en wordt ervoor gezorgd dat roaming tegen thuistarief tot stand wordt gebracht.
Optie 4: vaststelling van landspecifieke maximale wholesaleroamingtarieven. Bij deze optie worden landspecifieke maximale wholesaleroamingtarieven toegepast die gelijk zijn aan de kostenramingen in elke lidstaat en die op een gemeenschappelijk kostenmodel zijn gebaseerd. Hierdoor wordt roaming tegen thuistarief met ingang van 15 juni 2017 eveneens mogelijk.
Behalve de op maximumtarieven gebaseerde opties 2 tot en met 4 heeft de Commissie tevens een aanvullende maatregel geanalyseerd, waarbij de partijen bij een overeenkomst inzake wholesaleroaming de mogelijkheid hebben afspraken te maken over een gederegulariseerde regeling betreffende prijsstelling en daardoor af te zien van de toepassing van de maximale, op eenheden gebaseerde wholesaleroamingtarieven die in de roamingverordening zijn voorzien.
Uit de in het kader van de effectbeoordeling uitgevoerde analyse blijkt dat optie 3 het meest geschikt is om houdbare roaming tegen thuistarief in de Unie mogelijk te maken, ook voor exploitanten met een zwakkere onderhandelingspositie. Met deze optie wordt gewaarborgd dat bezochte exploitanten de verwachte kosten van de levering van wholesaleroamingdiensten kunnen dekken en dat prikkels om in bezochte markten te investeren in stand worden gehouden. Het niveau van het maximumtarief van optie 3 staat concurrentie onder dat maximumtarief toe. Exploitanten kunnen economisch voordeel behalen uit de grotere schaal, waardoor zij in staat zijn te onderhandelen over lagere te tarieven.
Uit de analyse blijkt verder dat een positieve impact op de wholesaleroamingmarkt tot stand wordt gebracht doordat de bezochte en de bezoekende exploitanten samen kunnen besluiten geen maximale wholesaletarieven toe te passen, maar een niet-gereguleerde overeenkomst te sluiten, bijvoorbeeld met capaciteitsgebaseerde prijsstelling of eender welke andere contractuele vorm. Dit kan daarom tevens als aanvullende maatregel worden toegestaan.
Vergeleken met optie 3 zou zich bij optie 4 daarentegen geen wezenlijke verbetering van de houdbaarheid van roaming tegen thuistarief op het niveau van de exploitant voordoen. De risico's met betrekking tot kostendekking op wholesaleniveau zouden toenemen en er zouden bij de tenuitvoerlegging aanzienlijke moeilijkheden ontstaan.
Tot slot zou met optie 1 en in mindere mate met optie 2 de doelstelling om roaming tegen thuistarief in de hele Unie te waarborgen niet worden verwezenlijkt. Bij optie 1 worden de retailroamingtoeslagen immers niet afgeschaft. Het negatieve effect daarvan voor het consumentenwelzijn bedraagt 1,4 miljard EUR. Bij optie 2 zou het wijdverbreide gebrek aan houdbaarheid van roaming tegen thuistarief voor meerdere exploitanten (ongeveer 20 % van de geanalyseerde betrokkenen) en in verschillende lidstaten (meer dan 20 % van de lidstaten) niet worden aangepakt.
•Grondrechten
De impact van het voorstel op de grondrechten, zoals de de vrijheid van ondernemerschap, is geanalyseerd. Aangezien de voorgestelde maximumtarieven erop zijn gericht marktfalen aan te pakken en kostendekking te waarborgen, vormen zij geen onevenredige maatregel ten aanzien van de nagestreefde doelstelling, noch een onduldbare aantasting van de kern van deze vrijheid. De mogelijkheid om van de maximumtarieven af te zien is ook bedoeld om de betrokken partijen meer vrijheid te geen om een wholesale-overeenkomst te sluiten.
4.GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
5.OVERIGE ELEMENTEN
•Uitvoering, monitoring, evaluatie en rapportage
Roaming tegen thuistarief zal met ingang van 15 juni 2017 verplicht worden, mits de in het kader van het onderhavige voorstel vast te stellen wetgevingshandeling op die datum van toepassing is. De Commissie stelt daarom voor de rapportageverplichtingen te koppelen aan de inwerkingtreding van roaming tegen thuistarief, zodat alle nieuwe retail- en wholesalevoorschriften een soortgelijke toepassingsperiode hebben.
Wat betreft de inhoud van de monitoring- en evaluatieprocedure moet de Commissie op grond van de huidige, in in artikel 19, lid 3, van de roamingverordening vastgestelde bepalingen inzake evaluatie een beoordeling uitvoeren van "de mate van concurrentie op zowel de retail- als de wholesaleroamingmarkt, met name de concurrentiepositie van kleine, onafhankelijke of sinds kort op de markt actieve exploitanten, met inbegrip van de gevolgen voor de concurrentie van commerciële overeenkomsten en de mate van interconnectie tussen exploitanten".
Dit is van rechtstreeks belang voor de beoordeling van de effecten van de voorschriften inzake wholesaleroaming die in het kader van dit initiatief worden overwogen. Binnen deze bestaande rapportageverplichting stelt de Commissie voor om bij de beoordeling van de met dit initiatief samenhangende maatregelen de volgende indicatoren te gebruiken:
het aantal verzoeken in verband met de houdbaarheid;
het totale inkomende en en uitgaande roamingverkeersvolume per kwartaal;
de gemiddelde wholesaleprijzen en -volumes voor ongelijk en gelijk verkeer;
het aantal capaciteitsgebaseerde wholesale-overeenkomsten en de belangrijkste kenmerken daarvan; en
de contractuele maatregelen op wholesaleniveau die worden vastgesteld met het oog op het aanpakken van grootschalige zakelijke activiteiten op basis van permanente roaming of afwijkend gebruik of misbruik van toegang tot wholesaleroaming, en de doeltreffende toepassing daarvan.
•Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
De voorgestelde verordening telt twee artikelen, waarvan een artikel alle voorgestelde wijzigingen van de roamingverordening omvat en het andere artikel betrekking heeft op de inwerkingtreding.
In artikel 1 worden de volgende wijzigingen van de roamingverordening voorgesteld:
In punt 1 wordt artikel 3 van de roamingverordening aangepast door toevoeging van de mogelijkheid voor partijen bij een wholesale-overeenkomst af te zien van de toepassing van de in de artikelen 7, 9 en 12 van de roamingverordening vastgestelde maximale wholesaletarieven.
De punten 2 tot en met 4 omvatten wijzigingen van de bestaande bepalingen, waarbij de maximale gemiddelde wholesaleroamingtarieven voor gesprekken, sms'en en gegevens worden vastgesteld, en aanpassingen van de toepasselijke waarden. Met de wijzigingen wordt tevens de samenhang van de drie gewijzigde artikelen (de artikelen 7, 9 en 12) gewaarborgd.
Punt 5 omvat een wijziging van artikel 17 waarmee wordt gewaarborgd dat BEREC wordt geraadpleegd bij geschillen inzake inputs die noodzakelijk zijn voor de levering van gereguleerde wholesaleroamingdiensten.
De punten 6 en 7 omvatten wijzigingen van de bepalingen inzake evaluatie teneinde de samenhang in verband met de inwerkingtreding van roaming tegen thuistarief te waarborgen en de bevoegdheden van BEREC inzake het verzamelen van gegevens in het kader van de evaluatie te verduidelijken.
2016/0185 (COD)
Voorstel voor een
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
tot wijziging van Verordening (EU) nr. 531/2012 wat betreft de voorschriften voor wholesaleroamingmarkten
(Voor de EER relevante tekst)
HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 114,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,
Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité 14 ,
Na raadpleging van het Comité van de Regio's 15 ,
Handelend volgens de gewone wetgevingsprocedure,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)Bij Verordening (EU) nr. 531/2012 van het Europees Parlement en de Raad 16 is een gemeenschappelijke aanpak vastgesteld voor de regulering van roaming op openbare communicatienetwerken binnen de Unie.
(2)In de door de Commissie op 6 mei 2015 goedgekeurde strategie voor een digitale eengemaakte markt 17 wordt het bij Verordening (EU) 2015/2120 van het Europees Parlement en de Raad vastgestelde pakket betreffende een eengemaakte markt voor telecommunicatie 18 aangemerkt als eerste stap in de richting van de afschaffing van retailroamingtoeslagen, waarmee de totstandbrenging van een digitale eengemaakte markt in de Unie wordt ondersteund.
(3)Bij Verordening (EU) 2015/2120 wordt een nieuw mechanisme voor retailprijsstelling vastgesteld voor Uniebrede gereguleerde roamingdiensten met het oog op de afschaffing van retailroamingtoeslagen zonder de binnenlandse en bezochte markten te verstoren.
(4)De afschaffing van retailroamingtoeslagen bij Verordening (EU) nr. 2015/2120, ook "roaming tegen thuistarief" (dan wel "RLAH" of "roam-like-at-home") genoemd, is noodzakelijk om een digitale eengemaakte markt in de hele Unie tot stand te brengen en de werking ervan te bevorderen. Deze verordening op zichzelf is echter niet voldoende om de correcte werking van de roamingmarkt te waarborgen.
(5)De afschaffing van roamingtoeslagen met ingang van 15 juni 2017, zoals bepaald in Verordening (EU) nr. 531/2012, is derhalve afhankelijk van de toepasselijkheid van een door de Commissie voorgestelde wetgevingshandeling die voorziet in passende maatregelen naar aanleiding van haar evaluatie van de wholesaleroamingmarkten.
(6)De Commissie heeft een grondige evaluatie van de wholesaleroamingmarkten uitgevoerd om te beoordelen welke maatregelen nodig zijn om mogelijk te maken dat retailroamingtoeslagen met ingang van 15 juni 2017 worden afgeschaft.
(7)Op basis van de bevindingen van de evaluatie heeft de Commissie haar verslag betreffende de evaluatie van de wholesaleroamingmarkt goedgekeurd 19 . Om te waarborgen dat retailroamingdiensten tegen binnenlandse retailprijzen kunnen worden geleverd, moeten wholesaleroaming-inputs beschikbaar zijn op een niveau dat binnenlandse exploitanten toestaat roaming tegen thuistarief te leveren. De houdbaarheid van roaming tegen thuistarief zou aanzienlijk toenemen als de nationale wholesaleroamingmarkten volledig concurrerend zijn en de prijzen aansluiten bij de onderliggende kosten van levering voor de bezochte netwerken. Uit de evaluatie blijkt echter dat dit niet het geval is. Verder blijkt uit de evaluatie dat de toekomstige verplichting op retailniveau inzake roaming tegen thuistarief op zichzelf naar alle waarschijnlijkheid niet leidt tot goed werkende wholesaleroamingmarkten die de levering van roaming tegen thuistarief in de met Unie met ingang van 15 juni 2017 mogelijk zouden maken.
(8)In het bijzonder kan de huidige werking van de wholesaleroamingmarkten een negatieve invloed hebben op de concurrentie en investeringen in de binnenlandse markten van binnenlandse exploitanten als gevolg van wholesaleroamingtarieven die in vergelijking met de binnenlandse retailprijzen voor eindgebruikers buitensporig zijn. Dit geldt met name voor kleinere exploitanten of nettozenders, waardoor roaming tegen thuistarief structureel niet houdbaar is.
(9)De werking van de wholesaleroamingmarkt moet zodanig zijn dat de exploitanten alle kosten van de levering van gereguleerde wholesaleroamingdiensten, met inbegrip van gedeelde en gezamenlijke kosten, kunnen dekken Hierdoor worden prikkels om in bezochte netwerken te investeren in stand gehouden en komt het niet tot verstoring van de binnenlandse concurrentie op de bezochte markten als gevolg van reguleringsarbitrage door exploitanten die maatregelen inzake wholesaleroamingtoegang gebruiken om de concurrentie aan te gaan op binnenlandse bezochte markten.
(10)Gezien de geconstateerde problemen dienen de huidige maatregelen die van toepassing zijn op de wholesaleroamingmarkten te worden gewijzigd, zodat het niveau van de wholesaleroamingtoeslagen de houdbare levering van roaming tegen thuistarief in de Unie mogelijk maakt.
(11)Om een efficiëntere, meer geïntegreerde en meer concurrerende markt voor roamingdiensten mogelijk te maken, moeten exploitanten, wanneer zij onderhandelen over wholesaletoegang met als doel de levering van retailroamingdiensten, over het alternatief beschikken om overeenstemming te bereiken over innovatieve regelingen inzake wholesaleprijsstelling die niet rechtstreeks verband houden met daadwerkelijk gebruikte volumes, zoals vaste bedragen, voorafgaande verplichtingen of capaciteitsgebaseerde overeenkomsten, of prijsstellingsregelingen waarbij rekening wordt gehouden met de variatie van de vraag gedurende het jaar. De onderhandelende partijen moeten daarom kunnen afspreken dat zij gedurende de looptijd van de overeenkomsten betreffende wholesaleroaming of een andere van tevoren vastgelegde tijdsperiode geen maximale gereguleerde wholesaleroamingtarieven toepassen. In dat geval zou geen van de partijen naderhand mogen verzoeken om toepassing van de in Verordening (EU) nr. 531/2012 vastgestelde volumegebaseerde maximale wholesaleroamingtarieven naargelang van het daadwerkelijke gebruik. Dit alternatief doet geen afbreuk aan de verplichtingen betreffende de levering van gereguleerde retailroamingdiensten overeenkomstige Verordening (EU) nr. 531/2012.
(12)Wat betreft de voorschriften inzake tarieven, dienen regelgevende verplichtingen op EU-niveau te worden gehandhaafd, aangezien eender welke maatregel die roaming tegen thuistarief in de hele Unie mogelijk maakt zonder rekening te houden met het niveau van de wholesalekosten in verband met de levering van deze diensten, tot verstoring op de interne markt voor roamingdiensten kan leiden en de concurrentie hierdoor niet wordt aangemoedigd.
(13)De maximale wholesaletarieven moeten als preventief niveau dienen en ervoor zorgen dat de exploitanten hun kosten, met inbegrip van gedeelde en gezamenlijke kosten, kunnen dekken. Bovendien moet hierdoor de wijdverbreide, houdbare levering van roaming tegen thuistarief mogelijk worden gemaakt, waarbij de exploitanten over een marge moeten beschikken om commerciële onderhandelingen te voeren.
(14)Bij de beoordeling van de kostenramingen voor de levering van wholesaleroamingdiensten, met inbegrip van gedeelde en gezamenlijke kosten, is gebruikgemaakt van verschillende bronnen. Een van die bronnen was een algemeen kostenmodel voor wholesaleroamingdiensten dat nationale gegevens omvat en is gebaseerd op de methode die de nationale reguleringsinstanties gebruiken om overeenkomstig de EU-wetgeving maximale mobiele afgiftetarieven te bepalen. Een tweede bron bestond uit alternatieve kostenramingen op basis van samenhangende benaderingen in de hele Unie betreffende de regulering van nationale mobiele afgiftetarieven. Verder is bij de beoordeling gebruikgemaakt van de huidige wholesaleroamingtarieven voor ongelijk verkeer in de Unie en van gegevens betreffende de huidige wholesaletoegangstarieven op binnenlandse markten.
(15)Wat betreft de kostenramingen is rekening gehouden met de potentiële impact van het seizoengebonden karakter van roamingverkeer op de totale kosten van de levering van wholesaleroamingdiensten op nationaal niveau. In dergelijke ramingen zijn de compenserende effecten opgenomen waardoor elke potentiële stijging van de kosten door de seizoensgebondenheid van roamingverkeer wordt beperkt. Een toename van de binnenlandse vraag houdt met name voor gegevensdiensten in dat elke seizoensgebonden piek in een bepaald jaar naar verwachting in het volgende jaar of de volgende jaren wordt overtroffen door de totale binnenlandse vraag. Aangezien bij de dimensionering van terrestrische mobiele communicatienetwerken rekening is gehouden met deze algemene opwaartse trend als gevolg van de binnenlandse vraag, is het onwaarschijnlijk dat een piek in de totale netwerkvraag door seizoensgebonden roamingstromen hogere dimensioneringskosten voor mobiele netwerken tot gevolg heeft. Voor gesprekken is de vraag stabieler, waardoor seizoensgebonden roamingpieken in sommige landen een impact op de totale dimensioneringskosten voor netwerken kunnen hebben. Dergelijke lokale seizoensgebonden pieken in het verkeer worden evenwel waarschijnlijk ook veroorzaakt door binnenlandse gebruikers die zich naar toeristische gebieden verplaatsen, en worden enigszins beperkt door het compenserende effect van roamingklanten op het capaciteitsgebruik in stedelijke gebieden tijdens de zomervakantie.
(16)Bij de vaststelling van het maximale wholesaletarief voor gereguleerde dataroamingdiensten is rekening gehouden met alle toegangsonderdelen die noodzakelijk zijn om de levering van roamingdiensten mogelijk te maken, met inbegrip van de doorgiftekosten voor het leveren van gegevensverkeer naar een knooppunt dat door de exploitant van het thuisnetwerk wordt bepaald.
(17)Er dient rekening te worden gehouden met het dienstenpakket dat elke aanbieder van wholesaleroaming levert en met hun verwachte verkeersvolumes wat betreft de preventieve rol die wholesaleroamingtarieven spelen bij het verwezenlijken van de tweeledige doelstelling met betrekking tot het waarborgen dat de wholesale-aanbieders alle relevante kosten kunnen dekken en dat niet-houdbaarheid van roaming tegen thuistarief een uitzondering blijft.
(18)De bestaande maximale wholesaleroamingtarieven voor gesprekken, sms'en en gegevensdiensten moeten daarom worden verlaagd.
(19)De nationale reguleringsinstanties dienen bij de controle van en het toezicht op de toepassing van Verordening (EU) nr. 531/2012 de vertrouwelijkheid van zakelijke en commerciële geheimen te waarborgen en de ontwikkelingen op de wholesaleroamingmarkten te volgen. In dat verband moeten zij ook bevoegd zijn om informatie op te vragen betreffende overeenkomsten inzake wholesaleroaming op basis waarvan de maximale wholesaleroamingtarieven niet worden toegepast. Tevens moeten zij bevoegd zijn informatie op te vragen over de vaststelling en toepassing van voorwaarden in wholesale-overeenkomsten die zijn gericht op het voorkomen van permanente roaming of afwijkend gebruik of misbruik van toegang tot wholesaleroaming voor andere doeleinden dan de levering van gereguleerde roamingdiensten aan de klanten van roamingaanbieders tijdens reizen binnen de Unie.
(20)De specifieke prijsregulering die van toepassing is op roaming houdt in dat een algeheel EU-maximumtarief voor een samengesteld product geldt, waartoe ook andere wholesaletoegangs- en interconnectie-inputs kunnen behoren, inclusief in het bijzonder inputs die aan nationale of eventueel grensoverschrijdende regulering zijn onderworpen. De verschillen in de EU wat betreft de regulering van deze inputs zullen naar verwachting afnemen, met name door het vooruitzicht op aanvullende maatregelen die in overeenstemming met Richtlijn 2002/21/EG (Kaderrichtlijn) 20 zullen worden getroffen en die zijn gericht op het waarborgen van meer samenhang ten aanzien van reguleringsbenaderingen. Bij de behandeling van alle geschillen tussen exploitanten van bezochte netwerken en andere exploitanten over de tarieven van deze gereguleerde inputs die nodig zijn voor de levering van wholesaleroamingdiensten, dient rekening te worden gehouden met het door BEREC te verstrekken advies, in overeenstemming met de specifieke, op roaming toepasselijke regelgevende verplichtingen en met Richtlijn 2002/21/EG (Kaderrichtlijn), Richtlijn 2002/20/EG (Machtigingsrichtlijn) 21 , Richtlijn 2002/19/EG (Toegangsrichtlijn) 22 en Richtlijn 2002/22/EG (Universeledienstrichtlijn) 23 .
(21)De werking van de wholesaleroamingmarkten en hun wisselwerking met de retailroamingmarkt moet gecontroleerd en regelmatig geëvalueerd worden, waarbij rekening moet worden gehouden met de ontwikkelingen op het vlak van de concurrentie en de technologie alsmede met verkeersstromen. Om naar behoren te kunnen beoordelen hoe de roamingmarkten zich aanpassen aan voorschriften betreffende roaming tegen thuistarief, moeten voldoende gegevens worden verzameld over de werking van deze markten nadat deze voorschriften ten uitvoer zijn gelegd.
(22)Om de ontwikkelingen op het gebied van de concurrentie op Uniebrede roamingmarkten te beoordelen en regelmatig verslag uit te brengen over wijzigingen van daadwerkelijke wholesaleroamingtarieven voor ongelijk verkeer tussen roamingaanbieders, moet BEREC opdracht krijgen om gegevens te verzamelen over de daadwerkelijke tarieven die respectievelijk voor gelijk en ongelijk verkeer worden toegepast. Verder moet BEREC gegevens verzamelen over gevallen waarin partijen bij een wholesale-overeenkomst afzien van de toepassing van wholesaleroamingtarieven of waarin zij maatregelen op wholesaleniveau hebben getroffen die zijn gericht op het voorkomen van permanente roaming of afwijkend gebruik of misbruik van toegang tot wholesaleroaming voor andere doeleinden dan de levering van gereguleerde roamingdiensten aan de klanten van roamingaanbieders tijdens hun periodieke reizen binnen de Unie.
(23)Verordening (EU) nr. 531/2012 moet daarom dienovereenkomstig worden gewijzigd.
(24)De doelstellingen van deze verordening kunnen niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt, omdat nationale maatregelen niet kunnen waarborgen dat de voorschriften betreffende nationale wholesalemarkten in overeenstemming zijn met de EU-voorschriften inzake retailroamingdiensten. Gezien de grensoverschrijdende effecten van nationale wholesaleroamingmarkten op de levering van retailroamingdiensten binnen de Unie, kunnen de doelstellingen beter op EU-niveau worden verwezenlijkt. Daarom kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel, gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.
(25)Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend,
HEBBEN DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:
Artikel 1
Wijzigingen van Verordening (EU) nr. 531/2012
Verordening (EU) nr. 531/2012 wordt als volgt gewijzigd:
(1)Artikel 3, lid 4, wordt vervangen door:
"4. De regels betreffende de tarieven voor gereguleerde wholesaleroaming, zoals neergelegd in in de artikelen 7, 9 en 12, zijn van toepassing op de verlening van toegang op alle netwerkonderdelen van wholesaleroaming, als bedoeld in lid 3, tenzij beide partijen bij de overeenkomst betreffende wholesaleroaming uitdrukkelijk overeenkomen dat elk gemiddeld wholesaleroamingtarief dat voortvloeit uit de toepassing van de overeenkomst tijdens een vastgelegde tijdsperiode niet wordt onderworpen aan het maximale tarief voor gereguleerde wholesaleroaming."
(2)In artikel 7 worden de leden 1 en 2 vervangen door:
"1. Het gemiddelde wholesaletarief dat de exploitant van een bezocht netwerk in rekening mag brengen aan de roamingaanbieder voor de levering van een gereguleerd roaminggesprek dat op dat bezochte netwerk is opgebouwd, inclusief onder meer de kosten voor opbouw, -doorgifte en -afgifte, bedraagt met ingang van 15 juni 2017 niet meer dan een preventief plafond van 0,04 EUR per minuut en wordt, onverminderd artikel 19, tot en met 30 juni 2022 gehandhaafd op 0,04 EUR.
2. Het in lid 1 bedoelde gemiddelde wholesaletarief wordt tussen elke twee willekeurige exploitanten toegepast, en wordt berekend over een tijdvak van twaalf maanden of over elk korter resterend tijdvak tot het eind van de periode waarin het in lid 1 bedoelde maximale gemiddelde wholesaletarief wordt toegepast, of voor 30 juni 2022."
(3)Artikel 9, lid 1, wordt vervangen door:
"1. Het gemiddelde wholesaletarief dat de exploitant van een bezocht netwerk aan de roamingaanbieder mag berekenen voor de levering van een gereguleerd roaming-sms-bericht dat geïnitieerd wordt op dat bezochte netwerk, bedraagt met ingang van 15 juni 2017 niet meer dan een preventief plafond van 0,01 EUR per sms-bericht en wordt, onverminderd artikel 19, tot en met 30 juni 2022 gehandhaafd op 0,01 EUR."
(4)Artikel 12, lid 1, wordt vervangen door:
"1. Het gemiddelde wholesaletarief dat de exploitant van een bezocht netwerk aan de roamingaanbieder mag berekenen voor de levering van gereguleerde dataroamingdiensten door middel van dat bezochte netwerk, bedraagt met ingang van 15 juni 2017 niet meer dan een preventief plafond van 0,0085 EUR per megabyte verzonden data en wordt, onverminderd artikel 19, tot en met 30 juni 2022 gehandhaafd op 0,0085 EUR."
(5)Aan artikel 17, lid 1, wordt de volgende alinea toegevoegd:
"Geschillen tussen exploitanten van bezochte netwerken en andere exploitanten over tarieven die worden toegepast op noodzakelijke inputs voor de levering van gereguleerde wholesaleroamingdiensten kunnen overeenkomstig artikel 20 of artikel 21 van de kaderrichtlijn worden voorgelegd aan de bevoegde nationale reguleringsinstantie of -instanties. In een dergelijk geval wordt BEREC geraadpleegd door de bevoegde nationale reguleringsinstantie of -instanties met betrekking tot de overeenkomstig de bepalingen van de kaderrichtlijn, de bijzondere richtlijnen of de onderhavige verordening te ondernemen actie teneinde het geschil te beslechten, en wordt het advies van BEREC afgewacht voordat actie wordt ondernomen om het geschil te beslechten."
(6)Artikel 19 wordt als volgt gewijzigd:
a) in lid 3 wordt de eerste zin vervangen door:
"Voorts legt de Commissie vanaf 15 juni 2017 om de twee jaar een verslag voor aan het Europees Parlement en de Raad.".
b) in lid 4, eerste alinea, wordt de eerste zin vervangen door:
"Om de ontwikkeling van de concurrentie op de roamingmarkten in de gehele Unie te beoordelen, verzamelt BEREC regelmatig gegevens van de nationale reguleringsinstanties over de ontwikkelingen van de retail- en wholesaletarieven voor gereguleerde gespreks-, sms- en dataroamingdiensten, met inbegrip van wholesaletarieven die respectievelijk voor gelijk en ongelijk roamingverkeer worden toegepast. Verder verzamelt BEREC gegevens over de wholesale-overeenkomsten waarvoor de in de artikelen 7, 9 en 12 vastgestelde maximale wholesaleroamingtoeslagen niet gelden, en over de uitvoering van contractuele maatregelen op wholesaleniveau die zijn gericht op het voorkomen van permanente roaming of afwijkend gebruik of misbruik van toegang tot wholesaleroaming voor andere doeleinden dan de levering van gereguleerde roamingdiensten aan de klanten van roamingaanbieders tijdens hun periodieke reizen binnen de Unie."
Artikel 2
Inwerkingtreding
Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
Gedaan te Brussel,
Voor het Europees Parlement Voor de Raad
De voorzitter De voorzitter
De analyse is verricht door DG CONNECT in samenwerking met het Kenniscentrum Micro-economische evaluatie van JRC. Meer informatie is beschikbaar op de website van JRC: https://ec.europa.eu/jrc/