28.12.2016   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 487/51

Rapporteur:

Christian MOOS

Corapporteur:

Denis MEYNENT

1.1.

Het Slowaakse voorzitterschap heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) verzocht om een advies uit te brengen over „toekomstbestendige regelgeving”. Dit nieuwe concept houdt verband met andere specifieke, aan de Commissie en de medewetgevers gerichte verzoeken om bij het opstellen van regelgeving meer rekening te houden met vooral de concurrentiepositie van de EU en met de specifieke kenmerken van het midden- en kleinbedrijf (mkb) en van micro-ondernemingen — aspecten waarover het EESC zich al diverse malen heeft uitgesproken.

1.2.

Hoewel reeds de nodige moeite wordt gedaan om de kwaliteit van de Europese regelgeving te verbeteren, moeten deze inspanningen volgens het EESC worden opgevoerd.

1.3.

Het EESC is van mening dat een kwalitatief hoogwaardige, eenvoudige, begrijpelijke en consistente regelgeving „essentieel is voor de Europese integratie en geen last vormt of een te vermijden kostenpost” en cruciaal is om een duurzame economische groei tot stand te brengen, innovatie en het concurrentievermogen van bedrijven (inclusief het midden- en kleinbedrijf) te bevorderen en hoogwaardige arbeidsplaatsen te creëren.

1.4.

Het „innovatiebeginsel”, zoals gedefinieerd in paragraaf 2, past ook in de logica van het Refit-programma. Het EESC herinnert aan de reeds vastgestelde en toegepaste beginselen van de agenda voor betere regelgeving en onderstreept dat dit nieuwe beginsel hierop geen voorrang mag krijgen. Het moet verstandig en met de nodige voorzichtigheid worden toegepast, vooral op het gebied van sociale en milieubescherming, volksgezondheid en consumentenbescherming.

1.5.

Het EESC stelt voor de mogelijkheden van het „innovatiebeginsel” verder te blijven onderzoeken door de uitwisseling van goede praktijken op dit vlak.

1.6.

Innovatie is een van de noodzakelijke voorwaarden voor duurzame groei in Europa. Voor innovatie is een gunstig regelgevingskader nodig, hoewel er geen lineair verband bestaat tussen innovatie en het regelgevingskader. Naast wetgevende maatregelen moeten er daarom ook andere maatregelen (van administratieve en fiscale aard, investeringsplannen enz.) worden genomen ter stimulering en ontwikkeling van innovaties.

1.7.

Europese regelgeving moet er altijd op gericht zijn een juridisch kader te scheppen dat bedrijven en burgers in staat stelt te profiteren van de voordelen van de interne markt en onnodige administratieve lasten vermijdt. Europese regelgeving is toekomstbestendig als zij proactief en toekomstgericht is; het EESC is voorstander van regelgeving die zich aanpast. Een toekomstbestendige regelgeving moet volgens het EESC gebaseerd zijn op de communautaire methode.

1.8.

Onnodige regelgevingskosten moeten worden vermeden. De kosten van regelgeving moeten in verhouding staan tot de baten ervan.

1.9.

Het EESC is er stellig van overtuigd dat alle regelgeving het resultaat moet zijn van openbare politieke beraadslagingen. In dit opzicht spelen het maatschappelijk middenveld en de sociale partners een zeer belangrijke rol en er dient een adequaat kader te worden geboden om een hoogwaardige sociale en civiele dialoog te waarborgen waarbinnen terdege rekening wordt gehouden met de standpunten die naar voren worden gebracht.

1.10.

Het EESC stelt vast dat niet alleen de inhoud van de regelgeving, maar ook het regelgevingsproces zelf toekomstbestendig moet zijn om aan de behoeften van het bedrijfsleven en de burgers te voldoen.

1.11.

Een toekomstbestendige regelgeving moet niet alleen doelgericht — zij het altijd in overeenstemming met de in het Verdrag vastgelegde doelstellingen —, maar ook flexibel zijn zodat zij gemakkelijk kan worden omgezet in nationaal recht. Dergelijke regelgeving treedt niet in detail, maar biedt slechts een kader, dat tijdig op passende wijze in nationale wetgeving omgezet dient te worden, waarbij ook de sociale partners en de organisaties die het maatschappelijk middenveld vertegenwoordigen worden geraadpleegd en rekening met hun standpunten wordt gehouden. Het gebruik van horizonbepalingen („sunset clauses”) dient nader te worden onderzocht.

1.12.

Het EESC zou graag zien dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid duidelijker worden omschreven omdat zij door tegenstanders soms als argument worden gebruikt om regelgevingsinitiatieven tegen te houden, maar hun onderliggende redenering is veelal onvoldoende onderbouwd.

1.13.

Het maatschappelijk middenveld moet het „klankbord” zijn van een toekomstbestendige regelgeving. Het EESC is bij uitstek geschikt om de brug te slaan tussen de wetgever enerzijds en de organisaties van het maatschappelijk middenveld en de sociale partners anderzijds.

1.14.

Het EESC benadrukt het belang van de effectbeoordelingen op nationaal en Europees niveau en van de kmo-toets, en dit voor elk wetgevings- en niet-wetgevingsvoorstel, zodat de politieke besluiten met kennis van zaken en op basis van concrete feiten worden genomen. Effectbeoordelingen zijn een hulpmiddel voor de politieke besluitvorming, maar kunnen deze niet vervangen.

1.15.

Het EESC wenst te worden geraadpleegd wanneer de Commissie, het Parlement en de Raad besluiten om over te gaan tot intrekking van regelgevingsvoorstellen omdat het de materiële en immateriële gevolgen hiervan wenst te beoordelen.

1.16.

Het EESC is van mening dat de Raad transparanter moet worden en dat een toekomstige herziening van de Verdragen voor meer samenhang in de besluiten van de Raad moet zorgen. De rechten van het Parlement moeten worden uitgebreid.

1.17.

Het EESC vindt dat de instellingen nauwer moeten samenwerken, maar dat ervoor moet worden gewaakt dat zij hierdoor worden verzwakt.

1.18.

Het EESC dringt erop aan te worden betrokken bij de raadplegingen, die hand in hand moeten gaan met de verdieping van de EMU. Het Europees Parlement en de adviesorganen van de EU moeten meer worden betrokken bij het Europees Semester.

1.19.

Het EESC is alleen in spoedeisende gevallen voorstander van een versnelde regelgevingsprocedure in het kader van de trialoog.

2.1.

Het Slowaakse voorzitterschap heeft het EESC verzocht een advies uit te brengen over een toekomstbestendige regelgeving en zich te beraden op de vraag hoe de Europese regelgeving kan worden verbeterd en aangepast aan de behoeften van de economie en de maatschappij in deze tijden van snelle veranderingen. Het voorzitterschap vraagt hoe de kosten van regelgeving voor ondernemingen binnen de perken kunnen worden gehouden, zonder voorbij te gaan aan de doelstellingen van de Verdragen.

2.2.

De Europese regelgeving is toekomstbestendig als zij proactief en toekomstgericht is en maximale juridische duidelijkheid en rechtszekerheid biedt. Het EESC pleit daarom voor een regelgeving die zich aanpast en tevens toekomstgericht is.

2.3.

Er is ook reglementering nodig als men wil dat de politieke doelstellingen van de Verdragen worden bereikt. De Europese Unie is een sociale markteconomie en bepaalde regels hebben derhalve financiële gevolgen voor bedrijven, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid en gezondheid op het werk. Het is het evenwicht tussen economische en sociale doelstellingen dat de sociale vrede in Europa waarborgt. Een toekomstgerichte regelgeving moet dit evenwicht respecteren en economische, sociale en territoriale cohesie, evenals solidariteit tussen de lidstaten, bevorderen.

2.4.

Het EESC onderschrijft en onderstreept dat de legitimiteit van de Europese regelgeving moet worden vergroot door betere regels uit te vaardigen, maar wijst erop dat een toekomstbestendige regelgeving niet wil zeggen dat het regelgevingsproces gedepolitiseerd wordt. Het is er stellig van overtuigd dat alle regelgeving het resultaat moet zijn van politieke beraadslagingen. Met het oog hierop moet rekening worden gehouden met de belangrijke rol van het maatschappelijk middenveld en de sociale partners in het sociaal overleg.

2.5.

Europese regelgeving is toekomstbestendig als zij door de burgers als legitiem wordt beschouwd. Zij moet gebaseerd zijn op vertegenwoordiging, consensus en participatie, en moet in staat zijn om resultaten te leveren of een collectief probleem op te lossen.

2.6.

Het EESC is van mening dat het Europese regelgevingsproces zou moeten worden herzien in het licht van het Verdrag van Lissabon en, indien nodig, in het kader van een nieuw Verdrag om ervoor te zorgen dat de Europese beleidsmaatregelen betere resultaten opleveren. Het is juist dit aspect van een toekomstbestendige regelgeving dat het EESC wenst te benadrukken, dat wil zeggen de kwaliteit, legitimiteit en transparantie evenals het inclusieve karakter ervan.

2.7.

Het EESC stelt vast dat niet alleen de inhoud van de regelgeving, maar ook het regelgevingsproces zelf toekomstbestendig moet zijn om aan de behoeften van het bedrijfsleven en de burgers te voldoen. Met andere woorden, het gaat hier om de democratie op Europees niveau.

2.8.

De politieke wil en de keuzes van de verkozenen zijn daarbij van groot belang. Regelgeving kan worden geanalyseerd aan de hand van haar vermogen om deze politieke wil om te zetten in de praktijk en worden beoordeeld op haar democratisch gehalte. Het EESC stelt dan ook voor om niet alleen naar de inhoud maar ook naar de totstandbrenging van de regelgeving te kijken.

2.9.

Dit nieuwe concept „toekomstbestendige regelgeving” houdt verband met andere initiatieven ter verbetering van de regelgeving. Het EESC heeft zich al herhaaldelijk uitgesproken (1) over de agenda voor betere regelgeving en over het Refit-programma (2). Daarnaast heeft het advies uitgebracht over een proactieve benadering van regelgeving (3).

2.10.

De uitvoering van de agenda voor betere regelgeving en het Refit-programma, dat in 2012 door de Europese Commissie werd gelanceerd om de huidige regeldruk te meten en eventueel te verminderen, is de topprioriteit van de drie landen die in de periode januari 2016-juni 2017 voorzitter zijn van de Raad (Nederland, Slowakije en Malta). Het idee van een toekomstbestendige regelgeving sluit naadloos aan bij deze programma’s.

2.11.

Hoewel reeds de nodige moeite wordt gedaan om de kwaliteit van de Europese regelgeving te verbeteren, moeten deze inspanningen volgens het EESC worden opgevoerd. Het EESC heeft kennisgenomen van de mededeling van de Commissie van 19 mei 2015 (4) en het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven van 13 april 2016 (5) en betreurt dat het niet bij dit akkoord werd betrokken.

2.12.

Het EESC is van mening dat een kwalitatief hoogwaardige, eenvoudige, begrijpelijke en consistente, door de Commissie, het Parlement en de Raad gewaarborgde regelgeving een absolute voorwaarde is om duurzame economische groei tot stand te brengen, innovatie te bevorderen, het concurrentievermogen van het bedrijfsleven — inclusief het mkb en micro-ondernemingen — een impuls te geven en kwalitatief hoogwaardige banen te scheppen. Bovendien moet de Small Business Act op alle terreinen volledig worden uitgevoerd.

2.13.

Europese regelgeving „is essentieel voor de Europese integratie en vormt geen last of een te vermijden kostenpost. Integendeel, deze regelgeving biedt alle belanghebbenden en EU-burgers een belangrijke waarborg voor bescherming, belangenbehartiging en rechtszekerheid, maar dan moet zij wel goed geproportioneerd zijn” (6).

2.14.

Het EESC wijst op het belang van de beginselen die reeds zijn vastgesteld met het oog op een passende regelgeving. Het gaat hierbij onder andere om de beginselen van tijdige en correcte tenuitvoerlegging, subsidiariteit en evenredigheid, het voorzorgsbeginsel, het beginsel van voorspelbaarheid, het „Think Small First”-beginsel, de externe dimensie van het concurrentievermogen en de toetsing van de interne markt.

2.15.

Er is een nieuw regelgevingsaspect waaraan de Raad momenteel groot belang lijkt te hechten: het innovatiebeginsel. Dit beginsel, dat inhoudt dat bij het opstellen en herzien van regelgeving rekening moet worden gehouden met de gevolgen van die regelgeving voor onderzoek en innovatie, is een van de vele criteria die worden gehanteerd om de regelgevingsvoorstellen van de Commissie op het gebied van technologie, wetenschap of techniek te beoordelen. Het zou echter, vooral in het geval van sociale en milieubescherming, volksgezondheid en consumentenbescherming, op verstandige wijze en met de nodige voorzichtigheid moeten worden toegepast.

2.16.

Dit blijkt uit de conclusies van de Raad Concurrentievermogen van de EU (7), waarin wordt benadrukt dat „zij het „innovatiebeginsel” moet toepassen […], dat impliceert dat gedurende het gehele proces van ontwikkeling en evaluatie van regelgeving op welk beleidsterrein dan ook rekening wordt gehouden met de effecten voor onderzoek en innovatie.”. Ook de adviesaanvraag van het Slowaakse voorzitterschap moet in dit licht worden bezien. Bovendien blijkt uit een recente studie van het CEPS (8) dat te strenge regels fnuikend zijn voor investeringen en innovatie in de kiem kunnen smoren. Deze teneur is ook terug te vinden in het Refit-programma.

2.17.

Het EESC is van mening dat vooraf, en met grote zorgvuldigheid, moet worden vastgesteld in welke gevallen en op welke wijze dit nieuwe beginsel wordt toegepast.

2.18.

Volgens het EESC moet aan het innovatiebeginsel hetzelfde gewicht worden toegekend als aan andere, in paragraaf 2.14 aangehaalde en door de Commissie voor de effectbeoordeling van een regelgevingsvoorstel gebruikte criteria. Daarom moet er een balans worden gevonden tussen het innovatiebeginsel en andere criteria, en moet ervoor worden gewaakt dat dit beginsel voorrang krijgt op deze criteria.

2.19.

Het EESC stelt het Slowaakse voorzitterschap voor om de mogelijkheden van het innovatiebeginsel verder te blijven onderzoeken door de uitwisseling van goede praktijken op dit vlak. Op basis hiervan zou de Commissie een balans kunnen opmaken van de mogelijkheden en de impact van dit nieuwe beginsel.

2.20.

Het doel van de Europese regelgeving moet altijd zijn een juridisch kader te scheppen dat bedrijven en burgers in staat stelt om te profiteren van de voordelen van de interne markt en haar vrijheden, m.a.w. het doel moet zijn de innovatieve krachten in Europa te stimuleren. Dit houdt in dat onnodige administratieve lasten moeten worden vermeden en dat slecht doordachte, achterhaalde en logge regels moeten worden aangepast of afgeschaft.

2.21.

Het EESC is van mening dat de kosten van regelgeving in verhouding moeten staan tot de baten ervan. Kosten en onnodige administratieve lasten moeten, in het belang van ondernemingen, burgers en instanties die belast zijn met de uitvoering van de regelgeving, worden vermeden. De nettowinst en de toegevoegde waarde van een regeling moeten uiteindelijk opwegen tegen de kosten ervan voor het bedrijfsleven en de samenleving in haar geheel.

3.1.

Het EESC dringt erop aan dat het begrip „toekomstbestendige regelgeving” beter wordt gedefinieerd en aansluit bij de waarden en doelstellingen van de Europese Unie, overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Verdrag van Lissabon. Ook het innovatiebeginsel, dat een van de prioriteiten van het Slowaakse voorzitterschap (9) is en dus ook nauw verband houdt met het nieuwe concept „toekomstbestendige regelgeving”, verdient nadere aandacht.

3.2.

Innovatie is een van de noodzakelijke voorwaarden voor duurzame groei in Europa. Alle regelgeving, zowel op Europees als op nationaal niveau, moet voorkomen dat bedrijven, en met name kleine en middelgrote ondernemingen met weinig middelen, met onnodige lasten worden opgezadeld. Concurrentievermogen en innovatie vormen de basis van het succes van de Europese sociale markteconomie. Innovatie heeft een kwalitatief hoogwaardig regelgevingskader nodig. De interactie tussen wetgeving en innovatie is complex en kan derhalve alleen vanuit kwalitatief oogpunt worden bezien, in de zin van meer of minder wetgevingsvoorstellen (10).

3.3.

Het EESC is van mening dat het gebruik van horizonbepalingen („sunset clauses”) in de Europese regelgeving nader moet worden onderzocht om toekomstige bureaucratische obstakels te voorkomen.

3.4.

Toekomstbestendige regelgeving moet doelgericht zijn en altijd in overeenstemming met de doelstellingen van de Verdragen, maar ook flexibel, met het oog op de omzetting ervan in nationaal recht, en moet de eerder genoemde beginselen in acht nemen. Dergelijke regelgeving treedt niet in detail maar biedt slechts een kader, dat eventueel kan worden aangevuld met niet-wetgevende instrumenten of door nationale regelgevende instanties, sociale partners of stelsels van zelfregulering; in het laatste geval altijd onder toeziend oog van de wetgever op het passende niveau.

3.5.

Het EESC zou graag zien dat het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel duidelijker worden gedefinieerd. De eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel, of liever de verdeling van bevoegdheden, is cruciaal voor het soepel functioneren van de EU als gemeenschappelijke rechtsruimte. Deze twee beginselen worden door tegenstanders soms echter als argument gebruikt om regelgevingsinitiatieven tegen te houden, maar hun onderliggende redenering is veelal onvoldoende onderbouwd. De criteria aan de hand waarvan wordt bepaald of de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid van toepassing zijn, moeten worden verduidelijkt. De juridische ruimte van de Europese Unie moet een en ondeelbaar zijn.

3.6.

Om de kwaliteit van de regelgeving te verbeteren moet eerst het regelgevingsproces op Europees niveau worden bestudeerd. Er is een groot aantal initiatieven gelanceerd om het regelgevingsproces te verbeteren, maar de bij dit proces betrokken partijen zijn het niet eens over de middelen die daarvoor moeten worden gebruikt. Het EESC verwijst in dit verband naar de richting die de Commissie aangeeft in haar agenda voor betere regelgeving (19 mei 2015) en het Interinstitutioneel Akkoord (december 2015, april 2016), naar het rapport-Brok/Bresso (februari 2016), het rapport-Hübner (maart 2016), het rapport-Giegold (eind mei 2016) en met name de Small Business Act (februari 2011). Het vestigt tevens de aandacht op de voorstellen van de regeringen en parlementen van de lidstaten, op initiatieven als de Internationale Europese Beweging (EIM) en de Europese Federalisten (UEF), evenals op de bijdragen van onderzoeksinstellingen en denktanks.

3.7.

Het maatschappelijk middenveld is van cruciaal belang voor de ontwikkeling van een Europese publieke opinie. Europa heeft behoefte aan een minder gefragmenteerde publieke opinie die als klankbord dient voor een toekomstbestendige Europese regelgeving. Als vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld in Europa is het EESC bij uitstek geschikt voor het bevorderen van de consensus tussen de verschillende spelers van het maatschappelijk middenveld op alle niveaus en ook in de lidstaten. Het EESC kan als geen ander een brug slaan tussen de wetgever en de organisaties van het maatschappelijk middenveld en de sociale partners.

3.8.

Het EESC is zich bewust van het belang van effectbeoordelingen, met name voor het mkb. Met deze effectbeoordelingen moet rekening worden gehouden in het wetgevingsproces, maar zij mogen niet in de plaats komen van het politieke proces.

3.9.

De vereenvoudiging van moeilijk te begrijpen of toe te passen wetten of het schrappen van overbodig geworden regels kan gunstig uitpakken voor de burgers en de marktdeelnemers en aldus bijdragen aan een groeibevorderende omgeving en het scheppen van meer kwalitatief hoogwaardige werkgelegenheid („enabling environment”). Het EESC wenst echter te worden geraadpleegd wanneer de Commissie, het Parlement en de Raad overeenstemming bereiken over het intrekken van regelgevingsvoorstellen. In dit geval moeten de materiële en immateriële gevolgen van intrekking worden beoordeeld en moeten de resultaten daarvan aan het EESC worden meegedeeld.

3.10.

Het Verdrag van Lissabon beoogt de rol van het Europees Parlement evenals de communautaire methode te versterken. In de nasleep van de crisis is de Europese Raad de hoeksteen geworden van het Europese institutionele bestel. Het EESC is van mening dat deze ontwikkeling moet worden bijgesteld. Een toekomstbestendige Europese regelgeving moet gebaseerd zijn op de communautaire methode.

3.11.

Ten behoeve van meer transparantie en meer democratie zouden de vergaderingen van de Raadsformaties waarin besluiten met gekwalificeerde meerderheid worden genomen openbaar moeten zijn. Besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid zou de regel moeten zijn in de Raad. Het EESC is ook van mening dat bij een toekomstige herziening van de Verdragen moet worden getracht meer samenhang in de besluiten van de Raad te brengen, die vaak op basis van politieke, deels tegenstrijdige, overwegingen worden genomen, met alle gevolgen van dien voor de kwaliteit van de regelgeving.

3.12.

Het Europees Parlement heeft krachtens de Verdragen weliswaar meer rechten gekregen, maar in de praktijk is daarvan weinig terug te zien. Daar moet zo snel mogelijk iets aan worden gedaan. Zo zou het beperkte initiatiefrecht dat is ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon (artikel 225 VWEU) vaker moeten worden toegepast, in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag. Verwerping door de Commissie zou alleen om formele redenen mogelijk moeten zijn, met name wanneer de bevoegdheidsbasis onvoldoende is.

3.13.

Er bestaan al lang verschillen qua integratietempo in de EU en dat zal er in de toekomst niet beter op worden, gezien het aantal lidstaten. Nauwere samenwerking is dan ook geboden, aldus het EESC. Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat de EU-instellingen worden verzwakt door een „variabele geometrie” van de Europese integratieprojecten. De nauwere samenwerking zou moet functioneren op basis van gekwalificeerde meerderheid.

3.14.

Het EESC staat achter het verzoek van het Europees Parlement om de economische en monetaire unie (EMU) om te vormen tot een „effectief en democratisch economisch bestuur” en dringt nogmaals aan op zijn deelname aan de raadplegingen die gepaard gaan met een dergelijke verdieping van de EMU, want alleen zo kan het maatschappelijk middenveld erbij worden betrokken.

3.15.

Het EESC vindt dat de versnelde regelgevingsprocedure in het kader van de trialoog alleen in spoedeisende gevallen mag worden toegepast, zoals dat overigens ook in het Verdrag staat. In tegenstelling tot de vergaderingen van de EP-commissies, zijn de trialoogvergaderingen transparant noch toegankelijk. De beperking van de regelgevingsprocedure tot één lezing betekent een beperking van de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld.

3.16.

Het EESC is van oordeel dat de instrumenten en procedures die in de nasleep van de financiële crisis en de eurocrisis zijn ingevoerd beter moeten worden geïntegreerd in het Europese regelgevingskader. Het Europees Parlement maar ook adviesorganen als het Europees Comité van de Regio’s (CvdR) en het EESC moeten meer worden betrokken bij het Europees Semester. Het Europees stabiliteitsmechanisme moet worden ondergebracht in het regelgevingskader van de EU.

3.17.

In het geval van gedelegeerde handelingen moet de Commissie voor meer transparantie in de besluitvorming zorgen (zie artikel 290 van het VWEU), zoals het Comité al verschillende malen heeft bepleit.