VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de uitvoering van Kaderbesluit 2008/919/JBZ van de Raad van 28 november 2008 tot wijziging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding /* COM/2014/0554 final */
INHOUDSOPGAVE 1............ Inleiding. 3 1.1......... Achtergrond. 3 1.2......... Belangrijkste elementen en doel van het
kaderbesluit van 2008. 3 1.3......... Reikwijdte van het uitvoeringsverslag. 4 2............ Omzetting door de lidstaten. 5 2.1......... Strafbaarstelling van de toegevoegde
misdrijven publiekelijk uitlokken, werving voor terrorisme en training voor
terrorisme. 5 2.1.1...... Publiekelijk uitlokken. 6 2.1.2...... Werving voor terrorisme. 7 2.1.3...... Training voor terrorisme. 8 2.2......... Gerelateerde misdrijven. 9 2.2.1...... Medeplichtigheid. 9 2.2.2...... Poging. 10 2.3......... Straffen voor natuurlijke personen. 10 3............ Slotopmerkingen. 11 VERSLAG
VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de
uitvoering van Kaderbesluit 2008/919/JBZ van de Raad van 28 november 2008
tot wijziging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding
1.
Inleiding
1.1.
Achtergrond
Met Kaderbesluit 2002/475/JBZ
inzake terrorismebestrijding (hierna "kaderbesluit van 2002"[1]
genoemd) werd de grondslag gelegd voor de onderlinge aanpassing van de
strafrechtelijke bepalingen inzake terroristische misdrijven. Naar aanleiding
van de toenemende dreiging van radicalisering, werving en terrorisme werden bij
Kaderbesluit 2008/919/JBZ (hierna "kaderbesluit van 2008"[2]
genoemd) publiekelijk uitlokken, werving voor terrorisme en training voor
terrorisme als nieuwe misdrijven geïntroduceerd. Soortgelijke terroristische
misdrijven waren al opgenomen in het Verdrag van de Raad van Europa ter
voorkoming van terrorisme van 2005. Ook had de VN haar lidstaten ertoe
opgeroepen mogelijkheden te onderzoeken om het aanzetten tot terroristische
handelingen en uitingen van terrorisme op internet tegen te gaan[3]. De lidstaten moesten
uiterlijk op 9 december 2010 uitvoeringsmaatregelen vaststellen en meedelen. Op
basis van die informatie moest de Commissie een verslag opstellen. De Raad
moest vervolgens tegen 9 december 2011 nagaan of de lidstaten de nodige
maatregelen hadden genomen om aan het kaderbesluit van 2008 te voldoen. [4]Vanaf
1 december 2014 zal de Commissie bevoegd zijn om de naleving door de lidstaten
te beoordelen en indien nodig inbreukprocedures in te leiden.
1.2.
Belangrijkste elementen en doel van het
kaderbesluit van 2008
In het
kaderbesluit van 2008 zijn drie nieuwe terroristische misdrijven beschreven,
meer bepaald "publiekelijk uitlokken van het plegen van een terroristisch
misdrijf", "werving voor terrorisme" en "training voor
terrorisme"[5].
Iedere lidstaat moet de medeplichtigheid aan deze nieuwe misdrijven strafbaar
stellen[6].
De strafbaarstelling van poging tot werving en training voor terrorisme is
facultatief[7].
Het kaderbesluit van 2008
heeft als doel de verspreiding te beperken van boodschappen en materiaal
waardoor personen kunnen worden aangezet tot het plegen van terroristische
aanslagen[8],
en de huidige wetgeving aan te passen aan de veranderingen in de werkwijze van
terroristische activisten en aanhangers. Belangrijke veranderingen zijn in het
bijzonder dat gestructureerde en hiërarchische groepen steeds meer plaats maken
voor semiautonome cellen en alleen handelende personen en dat er steeds vaker
gebruik wordt gemaakt van internet om lokale terroristennetwerken en individuen
te inspireren, te mobiliseren, aan te sturen en op te leiden[9].
De maatregelen ter uitvoering van het kaderbesluit van 2002 werden in het licht
van de bovengenoemde veranderingen onvoldoende geacht. Het door het verspreiden
van boodschappen publiekelijk uitlokken zonder iemand daadwerkelijk aan te
zetten tot een terroristisch misdrijf was bijvoorbeeld niet altijd strafbaar.
Ook de verspreiding van tot terrorisme aanzettende boodschappen zonder te
verwijzen naar een specifiek terroristisch misdrijf en de online verpreiding
van terroristische expertise waarbij niet wordt beoogd de activiteiten van een
specifieke terroristische groep te steunen, waren niet altijd strafbaar. Het
kaderbesluit van 2008 moest deze kloof dichten, de rechtshandhaving
bevordereren en de politiële en justitiële samenwerking verbeteren. Artikel 2 van
het kaderbesluit van 2008 geeft duidelijk aan dat van de lidstaten geen
maatregelen worden verlangd die onverenigbaar zijn met onder meer de
grondbeginselen betreffende de vrijheid van meningsuiting. Artikel 3, lid 1,
herinnert de lidstaten eraan dat zij ervoor moeten zorgen dat de
strafbaarstelling in verhouding staat tot de legitieme doelen die worden
nagestreefd en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving en dat elke
vorm van willekeur of discriminatie moet worden uitgesloten. Deze bepalingen
belichamen de waarborgen van artikel 12 van het Verdrag van de Raad van Europa.
Bovendien is het niet de bedoeling onder de toegevoegde misdrijven ook de
verspreiding van materiaal voor wetenschappelijke, academische of
verslagleggingsdoeleinden te verstaan, of de uiting van polemische of
controversiële standpunten in het publieke debat over gevoelige politieke
kwesties. Hierop is het recht op vrijheid van meningsuiting van toepassing.
1.3.
Reikwijdte van het uitvoeringsverslag
De vaststellingen en de
analyse in dit verslag zijn hoofdzakelijk gebaseerd op informatie van de
lidstaten, aangevuld met publieke informatie en bevindingen van een externe
studie. De nadruk van het
verslag ligt op de uitvoeringsmaatregelen die de lidstaten tot nog toe hebben
genomen met betrekking tot de toegevoegde misdrijven, de daarmee samenhangende
misdrijven en de desbetreffende straffen[10].
Er wordt nagegaan of de lidstaten het kaderbesluit van 2008 binnen de
vastgestelde termijn hebben uitgevoerd, of zij voldoen aan de vereisten inzake
duidelijkheid en rechtszekerheid en of zij de doelstellingen van het
kaderbesluit van 2008 verwezenlijken. Of en in hoeverre er met betrekking tot
de toegevoegde misdrijven met succes vervolging kan worden ingesteld, hangt
deels af van de correcte uitvoering van de (ongewijzigde) bepalingen van het
kaderbesluit van 2002. De naleving van deze bepalingen wordt in dit verslag
niet (opnieuw) beoordeeld[11].
Er wordt evenwel verwezen naar de bevindingen van eerdere uitvoeringsverslagen
en de tekortkomingen die daarin werden vastgesteld[12]. Indien
deze tekortkomingen niet worden verholpen, zal dit het toepassingsgebied van de
toegevoegde misdrijven publiekelijk uitlokken, werving voor terrorisme en
training voor terrorisme nadelig beïnvloeden.
2.
Omzetting door de lidstaten
2.1.
Strafbaarstelling van de toegevoegde misdrijven
publiekelijk uitlokken, werving voor terrorisme en training voor terrorisme
Het merendeel
van de lidstaten heeft publiekelijk uitlokken, werving voor terrorisme en
training voor terrorisme strafbaar gesteld, al is het toepassingsgebied van de
bepalingen soms beperkter dan met het kaderbesluit van 2008 werd beoogd. De meeste
lidstaten hebben specifieke bepalingen moeten aannemen, aangezien
voorbereidende of inchoatieve handelingen nog niet uitdrukkelijk strafbaar
waren gesteld en niet werden bestreken door de algemene bepalingen inzake
deelname en poging. Een aantal staten had reeds na de goedkeuring van het
Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme van 2005
maatregelen genomen om de drie misdrijven in kwestie strafbaar te stellen (DK,
EE, IT, LV, MT, FI, UK)[13].
Slechts enkele lidstaten waren van mening dat de misdrijven al door de
bestaande algemene bepalingen werden gedekt. De meeste
lidstaten hebben voor de uitvoering van het kaderbesluit van 2008
strafrechtelijke bepalingen gewijzigd of toegevoegd. Andere lidstaten hebben
speciale wetten inzake terrorismebestrijding gewijzigd of goedgekeurd (IE,
CY, PT, RO, SE, UK) of maakten gebruik van andere wettelijke handelingen.
Zo maakte Frankrijk gebruik van zijn perswet van 1881[14]. Van de lidstaten
die nieuwe maatregelen moesten vaststellen, deden slechts enkele dat binnen de
vastgestelde termijn (DE, ES, CY, NL, SI , SK, SE). De andere lidstaten
zetten het kaderbesluit van 2008 pas in 2011 (BG, CZ, AT, PL, PT), in 2012
(FR, LU, RO) of in 2013 (BE, HR, LT, HU) om. Twee lidstaten
hebben de nodige wetgeving nog niet goedgekeurd (IE, EL)[15].
2.1.1.
Publiekelijk uitlokken
Artikel
3, lid 1, onder a), van het kaderbesluit van 2002 definieert "publiekelijk
uitlokken" als "de verspreiding, of het anderszins beschikbaar
maken, van een boodschap aan het publiek, met het oogmerk aan te zetten tot het
plegen van een strafbaar feit, in de zin van artikel 1, lid 1, onder
a) tot en met h), indien deze gedraging, ongeacht of daarmee al dan niet
rechtstreeks terroristische misdrijven worden bepleit, het gevaar oplevert dat
één of meer van dergelijke misdrijven zouden kunnen worden gepleegd."
Minder dan de helft van
de listaten heeft specifieke bepalingen aangenomen die de publieke verspreiding
van boodschappen met het oogmerk aan te zetten tot terroristische misdrijven,
uitdrukkelijk strafbaar stellen en die sterk zijn afgestemd op de formulering
van het kaderbesluit van 2008 (BE, DE, IE, ES, HR,
CY, LU, RO, SI, FI, UK). De andere
lidstaten kozen voor bepalingen die in meer algemene zin het
"uitlokken" van (BG, DK, MT, PL, PT, SK, SE), het
"aanzetten" tot (EE, FR, IT, LV, LT, HU) en het
vergemakkelijken of steunen van terroristische misdrijven (CZ, NL, AT, PL)
strafbaar stellen. Het kaderbesluit van 2008
vereist dat de intentie aan te zetten tot terroristische misdrijven strafbaar
wordt gesteld. Als de betrokken bepalingen slechts in het algemeen betrekking
hebben op het publiekelijk aanzetten of uitlokken, bestaat het risico dat enkel
"direct uitlokken"[16]
strafbaar wordt gesteld, en "indirect uitlokken", waardoor slechts
een risico ontstaat dat een of meerdere misdrijven zullen worden gepleegd, niet
(BG, EE, FR: bepaling is uitdrukkelijk beperkt tot direct uitlokken,
IT, LT, HU, MT). "Indirect uitlokken" kan evenwel nog worden
bestreken door nationale bepalingen die betrekking hebben op voorbereidend of
bevorderend gedrag (dit lijkt het geval te zijn in CZ, EE, NL, AT,
PL, PT), die betrekking hebben op gedrag dat slechts een risico van een
terroristisch misdrijf doet ontstaan (dit lijkt het geval te zijn in LV,
AT, SK), ongeacht of er daadwerkelijk een poging tot misdrijf is
ondernomen of daadwerkelijk een misdrijf is gepleegd (CZ, SE), of
die door de nationale rechters worden toegepast op gedrag dat als indirect
uitlokken kan worden beschouwd (dit lijkt het geval te zijn in DK). Een aantal lidstaten
heeft uitdrukkelijk bepaald dat publiekelijk uitlokken strafbaar is, ongeacht
of een persoon daadwerkelijk tot een welbepaald gedrag in aangezet (bv. UK)
en of er daadwerkelijk een terroristisch misdrijf is gepleegd (bv. IE, CY,
LU), en ook wanneer is aangezet tot terroristische misdrijven in het
algemeen (UK). In sommige lidstaten is
niet alleen het uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven
strafbaar, maar ook het uitlokken van de voorbereiding of instigatie van
dergelijke misdrijven (UK) of het aanzetten tot of verzoeken om training
(RO). Een aantal lidstaten heeft niet alleen de verspreiding maar ook
het verkrijgen en bezitten van propagandamateriaal voor terrorisme strafbaar
gesteld (DE, UK). In de meeste lidstaten is enkel opzettelijk
gedrag strafbaar, maar in ten minste één lidstaat kan ook roekeloos gedrag
worden bestraft (UK). Tot slot heeft een aantal lidstaten extra
misdrijven vastgesteld, zoals het publiekelijk verspreiden van terroristische
propaganda, het aanmoedigen van terrorisme (UK), het publiekelijk
verheerlijken, promoten en goedkeuren van terrorisme (DK, ES, LT,
AT, SI, SK) en de vernedering en minachting van slachtoffers van
terrorisme (ES, LT). Anderzijds lijken in sommige lidstaten niet
alle terroristische misdrijven van artikel 1 van het kaderbesluit van 2002 te
worden bestreken (DE).
2.1.2.
Werving voor terrorisme
Artikel 3, lid 1, onder
b), definieert "werving voor terrorisme" als "het aansporen
van een andere persoon een handeling in de zin van artikel 1, lid 1, onder a)
tot en met h), of in artikel 2, lid 2, te plegen". De meeste lidstaten
hebben specifieke bepalingen vastgesteld om het aanzetten van een persoon tot
het plegen van een terroristisch misdrijf of tot deelname aan de activiteiten
van een terroristische groep strafbaar te stellen. Werving met het oog op het
uitvoeren van terroristische misdrijven (in de zin van artikel 1 van het
kaderbesluit van 2002) en werving door een terroristische groep (in de zin van
artikel 2 van het kaderbesluit van 2002) worden in bijna de helft van de
lidstaten door een en dezelfde bepaling gedekt (BE, CZ, DK, ES, HR, LT, LU,
HU, NL, SI, FI). Enkele andere lidstaten hebben er echter afzonderlijke
bepalingen voor vastgesteld (DE, FR, AT, UK). In een aantal lidstaten is
kennelijk enkel werving voor terroristische misdrijven strafbaar, en werving
voor deelname aan activiteiten van terroristische groepen in de zin van artikel
2, lid 2, van het kaderbesluit van 2002 niet (BG, EE, IE, MT, PT,
RO, SK, SE; CY en LV: niet duidelijk of het
behoren tot een terroristische groep ook als terroristische handeling geldt). Slechts enkele van de
lidstaten die met betrekking tot de toegevoegde misdrijven nieuwe specifieke
bepalingen hebben moeten vaststellen, gebruiken in hun definitie van
"werving" de term "aansporen" (HR, LU, SK:
'"verzoeken", MT: "aansporen" of
"werven"). De meeste lidstaten lijken te hebben gekozen voor
"werving" (BE, BG, DE, EE, IE, IT, ES, LV, LT, MT:
"aansporen" of "werven", PT, RO, SI:
"rekruteren", FI) of over "proberen aan te zetten" (SE),
"aanzetten" en "uitlokken" (NL),
"instigeren" (HU) en "aanmoedigen" (CY). In
een aantal lidstaten wordt aangevoerd dat het begrip "werving" een
plan of enig institutioneel kader vereist waarbij de persoon zich wordt geacht
aan te sluiten(PT). Het kan daardoor onduidelijk zijn of het op grond
van de desbetreffende nationale bepalingen ook strafbaar is om alleen
handelende personen aan te moedigen terroristische misdrijven te plegen. De meeste lidstaten
verwijzen in algemene zin naar "werving" (of synoniemen daarvan).
Enkele lidstaten hebben het strafbare gedrag echter nader beschreven (in FR
wordt in de definitie verwezen naar het aanbieden van geschenken en andere
voordelen met als doel een persoon er onder druk toe te brengen een
terroristisch misdrijf te plegen). Dit kan het toepassingsgebied van de
bepaling echter onnodig beperken in de zin dat andere vormen van aanmoediging
wellicht niet worden bestreken. Enkele lidstaten hebben
uitdrukkelijk bepaald dat werving ook strafbaar is wanneer de betrokkene er
niet mee instemt een terroristisch misdrijf te plegen (CY, LU). Een aantal lidstaten
maakt gebruik van bestaande of algemene bepalingen met betrekking tot
verschillende vormen van deelname aan terroristische misdrijven (bv. CZ, AT),
het vergemakkelijken van een terroristisch misdrijf (bv. PL), het
steunen van een terroristische groep (bv. CZ, DE, AT), het
aanzetten tot het plegen van een terroristisch misdrijf of het behoren tot een
verboden groep (bv. UK), poging tot deelname, samenzwering (DE, FR:
"association de malfaiteurs") en andere voorbereidende
activiteiten (bv. HU, UK). Een mogelijk risico is dat de werving
van alleen handelende personen niet onder de bepalingen met betrekking tot het
steunen van terroristische organisaties of de deelname aan samenzwering valt
(bv. CZ, DE, FR, UK). Dit kan voor problemen zorgen wanneer dergelijke
handelingen niet door een andere bepaling strafbaar wordt gesteld. Het gebruik
van algemene bepalingen kan ook tot twijfels leiden over de strafbaarheid van
voorbereidingshandelingen tot een misdrijf. De interpretatie en toepassing van
concepten zoals het vergemakkelijken of voorbereiden van terroristische
misdrijven is in dat geval doorslaggevend. In sommige gevallen
lijken onder "werving" niet alle in artikel 1, lid 1, onder a) tot en
met h), van het kaderbesluit van 2002 genoemde misdrijven te worden verstaan (IT).
In andere lidstaten is daarentegen niet alleen werving met het oog op het
plegen van een terroristisch misdrijf strafbaar, maar ook werving met als doel
een terroristisch misdrijf te vergemakkelijken (DK), voor te bereiden (FI)
of eraan deel te nemen (LT, SI, SK). In sommige lidstaten valt ook de
financiering van terrorisme onder de definitie van werving (DK). In een
aantal lidstaten kan iedere persoon die zich ervan bewust is dat zijn
activiteiten terroristische misdrijven in de hand werken, bestraft worden (FI).
Tot slot is het in sommige lidstaten ook strafbaar zich te laten werven (bv. DK).
2.1.3.
Training voor terrorisme
"Training
voor terrorisme" wordt in het gewijzigd artikel 3, lid 1, onder c),
gedefinieerd als "het geven van instructie voor het vervaardigen of
gebruiken van explosieven, vuurwapens of andere wapens of schadelijke of
gevaarlijke stoffen, of voor andere specifieke methoden of technieken, met als
doel het plegen van een strafbaar feit in de zin van artikel 1, lid 1, onder a)
tot en met h), in de wetenschap
dat beoogd wordt de verstrekte vaardigheden daarvoor
in te zetten." De meeste
lidstaten hebben specifieke bepalingen vastgesteld die het geven van
instructies met betrekking tot methodes en technieken met als doel het plegen
van terroristische misdrijven strafbaar stellen en die sterk zijn afgestemd op
de formulering van het kaderbesluit van 2008 (BE, DE, IE, HR,
IT, CY, LU, MT, AT, PT, RO, SI, SK,
FI, SE, UK). Sommige
lidstaten verwijzen meer algemeen naar "training voor het plegen van
terroristische misdrijven" (BG, DK, EE, ES, LV)
of naar het "voorzien in informatie, kennis en vaardigheden met het oog op
het plegen van terroristische misdrijven" (LT, NL), zonder
vermelding van de specifieke vaardigheden van artikel 3 van het
kaderbesluit van 2008 (in sommige gevallen wordt in de memorie van toelichting
bij de wet kennelijk wel nadere toelichting gegeven, bv. DK). In het geval van
lidstaten die een beroep doen op bestaande algemene bepalingen betreffende
deelname en steun aan en de voorbereiding en bevordering van terroristische
misdrijven (CZ, HU, PL), is onduidelijk of het voorzien in training ook
strafbaar is wanneer geen terroristisch misdrijf is gepleegd of geen poging
daartoe is ondernomen. De interpretatie en toepassing van de desbetreffende
concepten in het nationaal recht is in dat geval doorslaggevend. Voorts is niet
duidelijk of het concept "samenzwering" (bv. FR: "association
de malfaiteurs") ook het verspreiden van trainingsmateriaal zonder
link met een terroristische groep behelst. De meeste
lidstaten hebben zowel instructie als training strafbaar gesteld (bv. BE,
DK: verwijst ook naar "opleiden", IE, IT, MT, AT,
PT, RO, UK). Andere lidstaten verwijzen enkel naar training (BG,
EE, ES, LV, FI) of naar een andere vorm van instructie (DE, HR en CY:
"begeleiden", LU, NL: "informatie verstrekken" en
"opleiden", SI, SK: "expertise bieden", SE).
Sommige lidstaten voeren aan dat "training" een band tussen de
verstrekker en de ontvanger van de training zou kunnen impliceren, terwijl
"instructie" de verspreiding van informatie voor zelfstudie zou
bestrijken (bv. IT, AT). Een aantal
nationale bepalingen zorgt voor verdere verduidelijking en houdt bv. in dat
training strafbaar is wanneer die wordt gegeven aan een of meerdere specifieke
personen (BG, UK) of in het algemeen (UK), wanneer de
vaardigheden zouden kunnen worden gebruikt voor reeds gespecificeerde
terroristische handelingen of voor terroristische misdrijven in het algemeen (UK),
en ook wanneer de ontvanger van de training niet overgaat tot het plegen van of
deelnemen aan een terroristische aanslag (DK, LU). Meestal is er
pas sprake van een misdrijf als de feiten opzettelijk zijn gepleegd, maar in
sommige lidstaten volstaan het besef dat de instructie personen aanmoedigt tot
het plegen van terroristische misdrijven (FI) en nalatigheid (UK:
aanwezigheid in een trainingskamp). In andere gevallen lijkt te worden
aangenomen dat er sprake is van opzet en is het aan de verweerder om te
bewijzen dat het geven of ontvangen van de instructie of training geoorloofd
was (IE, UK). In een aantal
lidstaten worden met betrekking tot training niet alle terroristische
misdrijven genoemd die artikel 1, lid 1, van het kaderbesluit van 2002 vermeldt
(bv. DE, IT). Andere lidstaten stellen daarentegen extra vereisten en
bepalen bijvoorbeeld dat training ook strafbaar is met betrekking tot de
financiering van terrorisme (DK) of wanneer de vaardigheden worden
ontwikkeld ten behoeve van een terroristische organisatie (CY). In een
lidstaat is training zowel stafbaar wanneer het plegen van een terroristisch
misdrijf als deelname daaraan wordt beoogd (SI). In andere lidstaten is
training ook strafbaar wanneer daarmee wordt beoogd misdrijven te plegen die
als doel hebben een terroristisch misdrijf voor te bereiden of te
vergemakkelijken (NL, FI, UK) of de voorbereiding of het daadwerkelijk
uitvoeren van terroristische handelingen van anderen te steunen (UK).
Voorts is in verschillende lidstaten het ontvangen van training of instructie,
ook wel "passieve training" genoemd, strafbaar (BE, DK,
DE, IE, NL, AT, RO, UK). Een aantal
lidstaten heeft aanvullende specifieke bepalingen vastgesteld voor de
strafbaarstelling van aanwezigheid op trainingskampen (bv. UK).
2.2.
Gerelateerde misdrijven
2.2.1.
Medeplichtigheid
Artikel 4, lid 1,
van het gewijzigd kaderbesluit van 2002 verplicht de lidstaten ertoe de nodige
maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat medeplichtigheid aan de aan
artikel 3 toegevoegde misdrijven strafbaar is. Bijna alle lidstaten zijn deze
verplichting nagekomen. In de meeste lidstaten zijn de algemene bepalingen
inzake medeplichtigheid automatisch van toepassing op de nieuwe misdrijven.
Enkel CY heeft uitdrukkelijk bepaald dat medeplichtigheid aan de
toegevoegde misdrijven niet strafbaar is.
2.2.2.
Poging
Artikel 4, lid 4,
van het gewijzigd kaderbesluit van 2002 biedt de lidstaten de mogelijkheid zelf
te bepalen of zij poging tot training voor terrorisme en poging tot werving
voor terrorisme strafbaar stellen. In de meeste lidstaten zijn de algemene regels
met betrekking tot poging zonder onderscheid of voorbehoud van toepassing op
alle misdrijven en strafbare feiten en bijgevolg ook op de toegevoegde
terroristische misdrijven. Bijgevolg hebben de meeste lidstaten poging tot
werving en training van een persoon voor terrorisme en poging tot publiekelijk
uitlokken strafbaar gesteld (BE, BG, CZ, EE, ES,
HU, LV, LT, MT, NL, AT, PL). In enkele lidstaten
blijkt uit de jurisprudentie echter dat algemene bepalingen inzake poging niet
van toepassing zijn op voorbereidingshandelingen tot een misdrijf (bv. IT). In een aantal
lidstaten kunnen enkel straffen worden opgelegd voor poging tot misdaden en
delicten waarvoor bepaalde minimumstraffen gelden; minder zware misdrijven zijn
er niet strafbaar. In sommige lidstaten worden alle drie toegevoegde misdrijven
als dergelijke misdrijven geclassificeerd (DK, HR, PT). In
andere lidstaten is dat echter niet zo. Poging is daar bijgevolg niet strafbaar
(DE; SI: onduidelijk). In een aantal
lidstaten is poging strafbaar indien zulks uitdrukkelijk is bepaald. Enkele
lidstaten hebben uitdrukkelijk bepaald dat poging tot een van de drie
toegevoegde misdrijven strafbaar is (IE, SE, UK). In sommige
lidstaten is enkel poging tot training en werving voor terrorisme strafbaar (LU,
SK, FI) en in andere lidstaten is poging niet strafbaar (CY: uitdrukkelijk
bepaald dat poging tot de drie nieuwe misdrijven niet strafbaar is, RO).
2.3.
Straffen voor natuurlijke personen
Er bestaan grote
verschillen tussen de straffen en sancties die de lidstaten hebben vastgesteld[17].
De minimale gevangenisstraf varieert van minder dan één jaar tot 20 jaar, en de
maximale gevangenisstraf van twee jaar tot 25 jaar of levenslang. Als
alternatief voor een gevangenisstraf kan een geldboete worden opgelegd (DK,
DE, IE, LU, NL, UK), maar de geldboete kan ook bovenop een gevangenisstraf
komen (BE, IE, FR, LU, UK). In het merendeel
van de lidstaten worden de drie toegevoegde misdrijven op dezelfde manier
bestraft (BE, BG, CZ, EE, IE, HR, LU, HU, MT, PL, SI, SK, SE). In de lidstaten
waar er verschillende straffen gelden, wordt het publiekelijk uitlokken in het
algemeen minder zwaar bestraft dan de andere twee misdrijven (DK, DE, ES,
IT, CY, LV, LT, PT, RO, FI, UK). In de lidstaten
waar zowel het geworven worden en het ontvangen van training of instructie als
het werven en het geven van training en instructie strafbaar is, gelden meestal
gelijke straffen (DK, DE, IE, NL, AT). In een aantal andere lidstaten
staat op het ontvangen van training een minder zware straf dan op het geven
ervan (RO). Evenzo gelden gelijke straffen in een aantal lidstaten die
zowel het verspreiden als het verkrijgen en het bezitten van terroristische
propaganda strafbaar stellen (DE, UK). Van de lidstaten die een
onderscheid maken tussen het uitlokken van terrorisme en het rechtvaardigen of
verheerlijken van terrorisme, voorziet een aantal in lagere straffen voor de
rechtvaardiging van terrorisme (DK, ES), terwijl andere lidstaten
gelijke straffen toepassen (DK, AT, SI, SK, UK). De lidstaten die zowel
training als instructie strafbaar stellen, passen voor beide gevallen meestal
gelijke straffen toe. In een aantal lidstaten wordt instructie evenwel minder
zwaar bestraft dan training (AT). Een aantal lidstaten (DK, HU, AT)
kunnen zwaardere straffen toepassen wanneer de werving heeft plaatsgevonden
voor een terroristische groep.
3.
Slotopmerkingen
De meeste
lidstaten hebben maatregelen genomen om publiekelijk uitlokken, werving voor
terrorisme en training voor terrorisme overeenkomstig het kaderbesluit van 2008
strafbaar te stellen. De Commissie merkt op dat twee lidstaten (IE en EL)
het kaderbesluit van 2008 nog niet hebben uitgevoerd. Zij verzoekt deze
lidstaten onverwijld de nodige wetgevingsmaatregelen te nemen. De meeste
lidstaten voldoen over het geheel genomen aan het kaderbesluit van 2008. Toch
is er een aantal potentiële punten van zorg, meer bepaald met betrekking tot de
strafbaarstelling via nationale bepalingen van "indirect uitlokken"
en de werving van alleen handelende personen. De Commissie verzoekt de
lidstaten meer verduidelijking en informatie te verschaffen, zodat zij haar
beoordeling kan voltooien. De impact van
wetgeving voor terrorismebestrijding op de grondrechten was vooral het voorwerp
van discussie met betrekking tot de maatregelen voor de uitvoering van het
kaderbesluit van 2002 en in mindere mate met betrekking tot de toegevoegde
misdrijven[18].
Grondrechtenoverwegingen kunnen wel degelijk een rol spelen bij de uitlegging
en de toepassing van de nationale bepalingen met betrekking tot de drie
toegevoegde misdrijven. Het is echter niet nodig gebleken de reikwijdte van de
nationale wettelijke bepalingen daartoe te beperken[19]. De Commissie
neemt er nota van dat de belanghebbenden een betere uitwisseling van ervaring
en praktijken tussen openbare aanklagers en rechters wensen en het nodig achten
de rechtshandhavingsinspanningen te integreren in een meer alomvattende aanpak
die ook de preventie van radicalisering en werving voor terrorisme omvat. De Commissie
spoort de lidstaten ertoe aan de toepassing van de strafrechtelijke bepalingen
inzake terrorisme in de praktijk te controleren en te evalueren. De lidstaten
dienen daarbij toe te zien op de bescherming van de grondrechten en rekening te
houden met de bredere beleidsaanpak voor de bestrijding van radicalisering en
werving voor terrorisme. De Commissie zal
de doeltreffendheid en de impact van het kaderbesluit inzake terrorisme
nauwlettend in het oog houden. [1] PB L 164 van 22.6.2002, blz. 3–7. [2] PB L 330 van 9.12.2008, blz. 21–23. [3] Zie resolutie 1624(2005) van de VN-Veiligheidsraad en de
in 2006 aangenomen mondiale terrorismebestrijdingsstrategie van de VN. [4] Zie artikel 3, leden 1 en 2, van het kaderbesluit van 2008. [5] Zie artikel 1, punt 1, van het kaderbesluit van 2008,
tot wijziging van artikel 3. De in artikel 3 van het kaderbesluit van 2002
omschreven strafbare feiten in verband met terroristische activiteiten
behelsden slechts gekwalificeerde diefstal, afpersing en het valselijk opmaken
van administratieve documenten met het oogmerk om terroristische misdrijven te
plegen. De nieuwe strafbare feiten zijn toegevoegd als artikel 3, lid 1, onder
a) tot en met c), en de strafbare feiten die voorheen in artikel 3, onder a)
tot en met c), werden genoemd, staan nu in artikel 3, lid 1, onder d) tot en
met f). [6] Zie artikel 1, lid 2, van het kaderbesluit van 2008, tot
wijziging van artikel 4 van het kaderbesluit van 2002 (waarbij artikel 4, lid 1,
wordt ingevoegd). [7] Zie artikel 1, lid 2, van het kaderbesluit van 2008, tot
wijziging van artikel 4 van het kaderbesluit van 2002 (waarbij artikel 4, lid 4,
wordt ingevoegd). [8] Zie overweging 7 van het kaderbesluit van 2008. [9] Zie in het bijzonder de overwegingen 4 en 5 van het
kaderbesluit van 2008. Zie ook het European Union Terrorism Situation and Trend
Report 2014 van Europol. Daarin wordt onder meer benadrukt dat het gebruik van
internet en sociale media voor planning, financiering, werving, communicatie,
instructie, training en propaganda vermoedelijk heeft bijgedragen tot de
versnelde (zelf)radicalisering bij EU-burgers. [10] Zie ook overweging 11 van het kaderbesluit van 2008. [11] De lidstaten hebben doorgaans enkel de informatie
verstrekt die noodzakelijk was om de naleving van de gewijzigde artikelen 3 en 4
van het kaderbesluit te kunnen beoordelen. [12] Zie het eerste uitvoeringsverslag van 8 juni 2004 (COM(2004)
409 definitief en SEC(2004) 688) en het tweede uitvoeringsverslag van 6 november
2007 (COM(2007) 681 definitief en SEC(2007) 1463). In deze uitvoeringsverslagen
werden tekortkomingen vastgesteld betreffende de uitvoering van de bepalingen
met betrekking tot de belangrijkste terroristische misdrijven (zie artikel 1
van het kaderbesluit van 2002), de aansprakelijkheid van rechtspersonen (zie de
artikelen 7 en 8 van het kaderbesluit van 2002) en de bevoegdheidsregels (zie
de artikelen 9 en 10 van het kaderbesluit van 2002). [13] Alle lidstaten (behalve CZ) hebben het Verdrag
ondertekend. Een aantal lidstaten moet het Verdrag nog ratificeren (BE, CZ,
IE, EL, IT, LT, MT, PT, UK). [14] Een gedetailleerd overzicht van de wetgevingsmaatregelen
van de lidstaten is te vinden in tabel 1 van het werkdocument van de diensten
van de Commissie (SWD(2014) xxx). [15] De Ierse regering heeft haar wet inzake strafrecht
(terroristische misdrijven) (wijziging) van 2012 ingediend en heeft de
Commissie meegedeeld die binnenkort aan het parlement te zullen voorleggen. De
beschrijving in dit verslag is gebaseerd op deze wet. De Griekse regering heeft
de Commissie meegedeeld een wet te zullen aannemen voor de ratificatie van het
Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme en van het
Protocol tot wijziging van het Europees Verdrag tot bestrijding van terrorisme
en van daarmee verband houdende wetgeving. Zij heeft deze wet evenwel niet
voorgelegd. [16] Bij "direct uitlokken" heeft het aanzetten tot
een specifiek terroristisch misdrijf ertoe geleid dat een persoon daadwerkelijk
een terroristisch misdrijf pleegt of daartoe althans een poging onderneemt. [17] Een gedetailleerd overzicht van de toepasselijke straffen
is te vinden in tabel 2 van het werkdocument van de diensten van de Commissie. [18] De discussies spitsten zich onder meer toe op de
rechtszekerheid, de naleving van het evenredigheidsbeginsel bij de bestraffing
van voorbereidende handelingen en de mogelijke spanning tussen de vrijheid van
meningsuiting en het publiekelijk uitlokken als strafbare handeling. [19] De lidstaten hebben bij hun kennisgeving aan de Commissie
geen beroep gedaan op artikel 2 of 3 van het kaderbesluit van 2008 om de
reikwijdte van de toegevoegde terroristische misdrijven te beperken of bepaalde
grondrechtenoverwegingen aan te voeren als reden om geen uitvoeringsmaatregelen
te nemen met betrekking tot deze misdrijven.