WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

bij de

richtlijn van het Europees Parlement en de Raad

betreffende voorlopige rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel

1.           Probleemomschrijving

Het algemene probleem dat in deze effectbeoordeling wordt behandeld, is tweeledig: (a) de grondrechten van verdachten en beklaagden in de EU worden onvoldoende beschermd en (b) ten gevolge van ontoereikende normen inzake rechtsbijstand moet het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten worden versterkt.

Op dit moment bestaat er geen EU-rechtsinstrument op grond waarvan verdachten en beklaagden recht hebben op rechtsbijstand in strafprocedures. Hoewel er op Europees niveau gemeenschappelijke normen bestaan[1] en alle lidstaten over rechtsbijstandsregelingen beschikken, bestaan er in het recht en de praktijk van de lidstaten grote verschillen tussen die regelingen. Dit leidt tot een gebrekkige bescherming van het recht op een eerlijk proces. In sommige lidstaten is het recht op rechtsbijstand beperkt. Dit kan het wederzijdse vertrouwen en de justitiële samenwerking op het gebied van strafprocedures ondermijnen en de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna "het Handvest" genoemd) vervatte rechten inzake een eerlijk proces in de weg staan.

Het recht op rechtsbijstand houdt intrinsiek verband met het recht op toegang tot een advocaat. Personen die niet over voldoende middelen beschikken en zich in een bepaalde situatie bevinden (bv. in geval van vrijheidsbeneming), kunnen slechts effectief toegang krijgen tot een advocaat als de staat voorziet in praktische en financiële rechtsbijstand om juridische hulp te waarborgen. De voorgestelde EU-richtlijn betreffende de toegang tot een advocaat[2], die nog formeel moet worden goedgekeurd, voorziet in het wezenlijke recht van toegang tot een advocaat, maar legt niet vast wie de advocaat moet betalen en wie in de advocaat moet voorzien. Als de EU dus geen gemeenschappelijke minimumnormen inzake rechtsbijstand zou vastleggen, is het mogelijk dat het in de richtlijn vastgelegde recht op toegang tot een advocaat niet daadwerkelijk in de praktijk zou worden omgezet.

Het gebrek aan passende normen inzake rechtsbijstand beïnvloedt het wederzijdse vertrouwen tussen justitiële autoriteiten en ondermijnt de justitiële samenwerking tussen de lidstaten. Dit heeft nadelige gevolgen voor de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en uitspraken en andere vormen van justitiële samenwerking tussen de lidstaten en ondermijnt het vertrouwen in grensoverschrijdende instrumenten. Als justitiële autoriteiten betwijfelen of in een ander rechtsgebied de rechten inzake een eerlijk proces worden nageleefd, en denken dat een verdachte of beklaagde er door ontoereikende rechtsbijstand mogelijk niet daadwerkelijk toegang zal krijgen tot juridisch advies, kunnen die het verzoek om justitiële samenwerking van dat rechtsgebied weigeren. Het beginsel van wederzijdse erkenning vormt de hoeksteen van de rechtsruimte. Om de effectiviteit van die rechtsruimte te waarborgen, moet het wederzijdse vertrouwen dan ook worden bevorderd.

Deze effectbeoordeling behandelt ook het specifieke probleem van onvoldoende toegang tot effectieve rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in de EU, hetgeen het wederzijdse vertrouwen en de goede werking van het systeem van wederzijdse erkenning schaadt. Het probleem heeft twee oorzaken:

· er zijn in de lidstaten te weinig mogelijkheden om bij procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel toegang te krijgen tot rechtsbijstand;

· in een vroeg stadium van de procedure is niet altijd door rechtsbijstand gedekte juridische hulp beschikbaar, in het bijzonder wanneer nog geen beslissing is genomen over rechtsbijstand, hoewel een persoon recht heeft op toegang tot een advocaat zodra die er door de autoriteiten van in kennis wordt gesteld een verdachte te zijn.

Nog twee andere problemen kunnen het wederzijdse vertrouwen schaden:

· de criteria om in aanmerking te komen voor rechtsbijstand zijn te streng;

· de via rechtsbijstandsregelingen aangeboden juridische hulp is van onvoldoende kwaliteit en ontbreekt doeltreffendheid.

Eerste oorzaak – Rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel: de richtlijn betreffende toegang tot een advocaat zal voorzien in het recht op dubbele vertegenwoordiging bij uitleveringsprocedures in het kader van het Europees aanhoudingsbevel[3]. Wanneer een persoon wordt aangehouden op grond van een Europees aanhoudingsbevel, heeft die in de uitvoerende lidstaat voor de uitleveringsprocedure recht op toegang tot een advocaat. Daarnaast heeft de persoon het recht om in de lidstaat die het Europees aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd, een tweede advocaat aan te duiden, die samenwerkt met de advocaat in de uitvoerende lidstaat. De richtlijn bepaalt evenwel niet dat dit gedekt wordt door rechtsbijstand. Momenteel biedt geen enkele lidstaat rechtsbijstand voor een advocaat in de uitvaardigende lidstaat. Het recht op rechtsbijstand wordt nog steeds exclusief geregeld door het nationale recht van de uitvoerende en uitvaardigende lidstaten, terwijl het recht op toegang tot een advocaat in de richtlijn is vastgelegd. De effectiviteit van het recht op rechtsbijstand en de consistente toepassing ervan worden hierdoor beïnvloed. Dit kan de rechten van de verdediging in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel schaden en voor vertraging en extra kosten zorgen, en er uiteindelijk toe leiden dat het wederzijdse vertrouwen dat nodig is voor de goede werking van het Europees aanhoudingsbevel, wordt ondermijnd.

Tweede oorzaak – Timing: het is uiterst belangrijk dat een verdachte zo vroeg mogelijk in de onderzoeksfase van de procedure toegang krijgt tot een advocaat, met het oog op het recht op een eerlijk proces, de kwaliteit van het bewijs en de bescherming tegen intimidatie en slechte behandeling. De richtlijn betreffende toegang tot een advocaat bepaalt dat een persoon, zodra die van de autoriteiten te horen krijgt dat hij van strafbare feiten wordt verdacht of beschuldigd, juridisch moet worden bijgestaan. De richtlijn garandeert echter niet dat dit gedekt wordt door rechtsbijstand. Een aantal lidstaten beschikt niet over een nationaal operationeel systeem dat, in het bijzonder voor personen die in hechtenis zijn genomen, effectieve en gratis toegang tot een advocaat in het vroege stadium van de procedure garandeert. Deze problemen, die de kern van het recht op toegang tot een advocaat ernstig ondermijnen, worden door belanghebbenden algemeen onderkend[4].

Derde oorzaak – Criteria om in aanmerking te komen voor rechtsbijstand: zoals bepaald in het Handvest en in het EVRM, mogen de lidstaten het recht van een persoon op gratis rechtsbijstand koppelen aan twee voorwaarden: de persoon beschikt niet over voldoende middelen (draagkrachttoets) en de rechtsbijstand is in het belang van de rechtspleging vereist (onderzoek van de juridische merites van de zaak)[5]. De wijze waarop de lidstaten toetsen of een persoon in aanmerking komt voor gratis rechtsbijstand, varieert aanzienlijk. Ook de interpretatie van de criteria "draagkrachttoets" en "onderzoek van de juridische merites van de zaak" loopt sterk uiteen. Als er restrictieve criteria worden toegepast, krijgt een groot aantal verdachten en beklaagden die niet over voldoende middelen beschikken geen rechtsbijstand, zelfs wanneer die in het belang is van de rechtspleging. Hun recht van verdediging wordt in dat geval niet naar behoren gewaarborgd.

Vierde oorzaak – Kwaliteit: het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat een lidstaat, om aan zijn verplichting te voldoen gratis juridische bijstand te verlenen, meer moet doen dan louter een door de staat betaalde advocaat aanstellen; de lidstaat moet erop toezien dat de pro-deo-advocaten praktische, effectieve en kwalitatieve hulp verlenen[6]. De kwaliteit van door rechtsbijstand gedekte hulp kan worden gewaarborgd door: 1) kwalificatie en erkenning, 2) opleiding van advocaten en 3) toezicht op de rechtsbijstand die wordt verleend. In een groot aantal lidstaten is er weinig of vrijwel geen kwaliteitsborging.

Op wie hebben de maatregelen betrekking? De maatregelen kunnen betrekking hebben op alle verdachten en beklaagden in strafzaken in de EU. Elk jaar vinden in de EU ongeveer 10 miljoen strafzaken plaats. Het is niet bekend in hoeveel strafzaken een verdachte of beklaagde rechtsbijstand is ontzegd. De maatregelen hebben ook betrekking op advocaten die deze personen door rechtsbijstand gedekte juridische hulp verlenen of zouden kunnen verlenen.

2.           Subsidiariteitsanalyse

Op grond van de volgende drie factoren is EU-optreden vereist:

(1) Het probleem heeft een grensoverschrijdende dimensie. Als een lidstaat het procedurele recht op rechtsbijstand niet eerbiedigt, vormt dit namelijk een probleem voor de andere lidstaten[7].

(2) EU-burgers kunnen betrokken zijn bij strafprocedures in een andere lidstaat dan hun eigen lidstaat. De behoeften van deze verdachten en beklaagden moeten op EU-niveau worden aangepakt.

(3) In het EVRM zijn al normen voor een eerlijk proces vastgelegd die op Europese schaal toepasselijk zijn, maar de handhavingsmechanismen volstaan niet om een afdoende en consistente bescherming en naleving door de ondertekenende staten, waaronder de EU-lidstaten, te garanderen.

3.           Doelstellingen van het EU-initiatief

Alle EU-maatregelen inzake rechtsbijstand moeten de onderstaande algemene, specifieke en operationele doelstellingen nastreven, die zijn vastgesteld op basis van de bovenstaande algemene en specifieke problemen.

Algemeen: || · Alle EU‑burgers garanderen dat hun fundamentele procedurele rechten in strafzaken effectief en goed worden beschermd. · Het wederzijdse vertrouwen verhogen om de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen en de justitiële samenwerking in de EU te bevorderen.

Specifiek: || · Garanderen dat verdachten en beklaagden gedurende de hele strafprocedure voldoende toegang hebben tot kosteloze passende rechtsbijstand om het wederzijdse vertrouwen te bevorderen. · Garanderen dat het recht van verdachten, beklaagden en bij een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel betrokken personen op toegang tot een advocaat, dat is vastgelegd in de richtlijn betreffende het recht op toegang tot een advocaat, effectief in de praktijk wordt omgezet, door deze personen rechtsbijstand te garanderen.

Operationeel: || 1) Garanderen dat de bij een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel betrokken personen toegang hebben tot rechtsbijstand, 2) Toegang garanderen tot door rechtsbijstand gedekte juridische hulp ("dringende verdediging") in het vroege stadium van de procedure, 3) Garanderen dat verdachten en beklaagden die niet over voldoende middelen beschikken (draagkrachttoets) effectief toegang krijgen tot rechtsbijstand, als die nodig is om de effectieve toegang tot de rechter te garanderen (onderzoek van de juridische merites), 4) Garanderen dat de lidstaten maatregelen nemen om de kwaliteit van de door rechtsbijstand gedekte juridische hulp te verbeteren.

4.           Beleidsopties

Vier belangrijke beleidsopties werden uitgebreid overwogen:

Optie 1 – Status-quo || Het status quo behouden. Geen maatregelen op EU-niveau.

Optie 2 – Kleine hoeveelheid verplichtingen || Niet-wetgevende maatregelen: bij deze optie zouden maatregelen worden genomen op het gebied van capaciteitsontwikkeling, informatieverstrekking en uitwisseling van beste praktijken tussen de lidstaten (samenstelling van een groep van deskundigen om beste praktijken te verzamelen en te vertalen in richtsnoeren voor mensen op het terrein).

Optie 3 – Middelgrote hoeveelheid verplichtingen || Rechtsinstrument: suboptie 3(a) een aanbeveling, suboptie 3(b) een richtlijn, of een combinatie van beide. Met deze optie zouden enerzijds minimale, zoals in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Handvest vastgelegde kwalitatieve normen worden vastgesteld, en anderzijds worden getracht de voorspelbaarheid en de nationale normen te bevorderen. Het rechtsinstrument zou in het bijzonder bepalingen bevatten die ervoor moeten zorgen dat verdachten en beklaagden in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en in het vroege stadium van de procedure rechtsbijstand wordt verleend. Deze bepalingen zouden evenwel niet dwingend zijn, zodat de lidstaten zelf over de uitvoering kunnen beslissen. De twee subopties zouden kunnen worden gecombineerd door een aantal elementen vast te leggen in een bindend rechtsinstrument, en een aantal andere elementen in een niet-bindend rechtsinstrument.

Optie 4 – Grote hoeveelheid verplichtingen || Rechtsinstrument: bij deze optie zou een richtlijn worden vastgesteld met gedetailleerde, minimale, geharmoniseerde criteria met betrekking tot de toegang tot en de kwaliteit van rechtsbijstand. Deze criteria zouden tot op zekere hoogte verder gaan dan de kwalitatieve normen die in het EVRM zijn vastgelegd.

5.           Effectbeoordeling

5.1.        Doeltreffendheid bij de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen

· Optie 1: de ontoereikende toegang tot rechtsbijstand zou niet verbeteren en zou zelfs kunnen verslechteren.

· Optie 2: aangezien er geen wetgevingsmaatregelen zouden worden genomen, zouden de lidstaten er slechts in geringe mate toe worden aangezet de toegang tot rechtsbijstand te verbeteren.

· Optie 3(a) – Aanbeveling: een aanbeveling zou de algemene doelstellingen helpen te verwezenlijken en zou bijgevolg een gemiddelde impact hebben. Aangezien een aanbeveling niet-bindend is, bestaat het risico dat niet alle lidstaten deze optie volledig zouden toepassen en de aanbeveling bijgevolg geen enkele concrete impact zou hebben.

· Optie 3(b) – Richtlijn: een richtlijn met juridisch bindende en afdwingbare minimale normen inzake rechtsbijstand zou tot een aanzienlijke verbetering leiden.

· Optie 4: de richtlijn, die bindend en in grote mate afdwingbaar is, zou een aanzienlijke bijdrage leveren tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstelling en dus een zeer grote impact hebben, maar tegelijkertijd de lidstaten sterk belasten. De richtlijn zou het wederzijdse vertrouwen en de samenwerking sterk bevorderen.

5.2.        Impact op de grondrechten

· Optie 1: geen impact. De toegang tot rechtsbijstand zou op nationaal niveau nog steeds worden gewaarborgd via het EVRM en het Handvest en de huidige ontoereikende bescherming zou niet verbeteren.

· Optie 2: weinig impact. De mate waarin de lidstaten de beste praktijken toepassen en de richtsnoeren volgen en de manier waarop informatie over rechtsbijstand wordt verspreid en opleiding wordt gegeven, zal bepalen in hoeverre het recht op een eerlijk proces en het recht van verdediging worden bevorderd.

· Optie 3(a) – Aanbeveling: lage tot middelmatige positieve impact op de grondrechten, afhankelijk van de uitvoering van de aanbeveling door de lidstaten. Verwacht wordt dat de aanbeveling het recht op een eerlijk proces en het recht van verdediging enigszins zou bevorderen, maar door het ontbreken van een handhavingsmechanisme zou de situatie mogelijk maar in geringe mate verbeteren.

· Optie 3(b) – Richtlijn: hoge impact. Deze optie zou dezelfde positieve impact hebben als optie 3(a), maar via een juridisch bindende maatregel.

· Optie 4: zeer positieve impact op de grondrechten van verdachten en beklaagden.

5.3.        Sociale impact

· Optie 1: geen impact.

· Optie 2: beperkte positieve impact door bewustmaking, capaciteitsontwikkeling en opleiding.

· Optie 3(a) – Aanbeveling: als de lidstaten de aanbeveling naar behoren zouden uitvoeren, zou deze optie een positieve sociale impact hebben (bv. gelijke toegang tot de rechter door te voorzien in door rechtsbijstand gedekte juridische hulp en de kwaliteit daarvan te bevorderen).

· Optie 3(b) – Richtlijn: hoge impact. Deze optie zou dezelfde positieve impact hebben als optie 3(a), maar via een juridisch bindende maatregel.

· Optie 4: hoge sociale impact. Deze optie zal de toegang tot rechtsbijstand bevorderen en bijgevolg verdachten en beklaagden die niet over voldoende middelen beschikken een grotere kans geven op een eerlijk proces.

5.4.        Impact op de nationale rechtsstelsels

· Optie 1: geen impact. De nationale rechtsstelsels zouden door de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar elkaar toe kunnen evolueren, maar niet op de korte of de middellange termijn.

· Optie 2: de algemene impact zou beperkt zijn, aangezien de maatregelen niet-bindend zijn en er niet rechtstreeks op gericht zijn in de EU gemeenschappelijke minimumnormen tot stand te brengen.

· Optie 3(a) – Aanbeveling: het is moeilijk de impact van de aanbeveling in te schatten, aangezien die niet-bindend is van aard en de impact ervan bijgevolg afhangt van de toepassing ervan door de lidstaten. Om de aanbeveling naar behoren toe te passen, zouden de lidstaten wier stelsels op dit moment lage normen op het gebied van rechtsbijstand bevatten, hun stelsels moeten aanpassen.

· Optie 3(b) – Richtlijn: gemiddelde tot hoge impact. Bij deze optie zou een aantal lidstaten wetgevingshervormingen moeten uitvoeren. De verplichtingen voor de lidstaten zouden evenwel in algemene bewoordingen worden gesteld om enige flexibiliteit toe te staan.

· Optie 4: deze optie zou de grootste impact hebben op de nationale rechtsstelsels, aangezien het gerechtelijk apparaat over alle nodige instrumenten zou beschikken om het recht op rechtsbijstand te handhaven. Alle lidstaten zouden grote wetgevingshervormingen moeten uitvoeren om hun rechtsbijstandsregelingen in overeenstemming te brengen met de richtlijn.

5.5.        Financiële en economische impact

· Optie 1: deze optie heeft geen onmiddellijke financiële gevolgen.

· Optie 2: deze optie zou beperkte kosten met zich brengen, die door de lidstaten en de EU zouden worden gedragen. De totale maximale kosten worden op ongeveer 23 miljoen euro geschat.

· Optie 3(a) – Aanbeveling: als de lidstaten de aanbeveling zouden uitvoeren, zouden de kosten gelijk zijn aan die van optie 3(b).

· Optie 3(b) – Richtlijn: de totale kosten zouden zich in het midden van de vier opties bevinden en zouden grotendeels door de lokale en nationale overheden worden gedragen. De totale kosten zouden 247 tot 382 miljoen euro bedragen en de kosten voor de volgende maatregelen omvatten:

– rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel: 0,13 tot 0,24 miljoen euro (per jaar, voor de hele EU)

– systeem van dringende verdediging: 52 tot 81 miljoen euro (per jaar, voor de hele EU)

– gemeenschappelijke minimale criteria om te beoordelen of een persoon in aanmerking komt voor rechtsbijstand: 181 tot 287 miljoen euro (per jaar, voor de hele EU)

– kwaliteitscontrole: 13,4 miljoen euro (per jaar, voor de hele EU)

· Optie 4: van de vier opties zou deze optie naar verwachting de hoogste totale kosten meebrengen en deze zouden grotendeels door de lokale en nationale overheden worden gedragen. De totale kosten zouden 1 594 tot 1 716 miljoen euro bedragen en de kosten voor de volgende maatregelen omvatten:

– rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel: 0,8 tot 1,1 miljoen euro (per jaar, voor de hele EU)

– systeem van dringende verdediging: 180 tot 210 miljoen euro (per jaar, voor de hele EU)

– gemeenschappelijke minimale criteria om te beoordelen of een persoon in aanmerking komt voor rechtsbijstand: 1,4 miljard euro (plus 92 miljoen euro voor verplichte rechtsbijstand voor kinderen) (per jaar, voor de hele EU)

– kwaliteitscontrole: 13,4 miljoen euro (per jaar, voor de hele EU)

Inadequate juridische vertegenwoordiging kan aanleiding geven tot beroepsprocedures bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en op nationaal niveau, nieuwe processen en procedureonderbrekingen. De kosten die op dit gebied kunnen worden bespaard, zijn niet in aanmerking genomen bij de kostenberekeningen voor de opties 3 en 4.

6.           Vergelijking van de opties en voorkeursoptie

Er is geen optie die de voorkeur krijgt.

7.           Monitoring en evaluatie

Als een wetgevingsmaatregel in de vorm van een richtlijn de voorkeur krijgt, zal de omzettingstermijn voor de lidstaten 18 maanden bedragen vanaf de inwerkingtreding ervan. De lidstaten moet worden verzocht betrouwbare gegevens te verzamelen die kunnen bijdragen tot dit proces. Op dit moment ontbreken dergelijke gegevens. In het geval een aanbeveling de voorkeur krijgt, zou de Commissie ten laatste vier jaar na de bekendmaking ervan een beoordeling uitvoeren.

Bovendien is de Commissie van plan om drie tot vijf jaar na aanvang van de uitvoering van elk instrument van de routekaart voor procedurerechten, een specifiek empirisch onderzoek uit te voeren, waarbij gegevensverzameling centraal staat. Om diepgaande kwantitatieve en kwalitatieve inzichten te verwerven in de effectiviteit van de voorstellen, zullen specifieke indicatoren voor rechtsbijstand worden gebruikt.

[1]               Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6, lid 3, onder c), van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna "het EVRM" genoemd).

[2]               COM(2011) 326 definitief van 8.6.2011.

[3]               Procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel worden niet noodzakelijkerwijs als strafprocedures beschouwd en vallen niet onder het EVRM.

[4]               Zie o.a. Schumann, Bruckmüller, Soyer, Pre-Trial Emergency Defence, Intersentia 2012 en Cape et al., Effective Criminal Defence in Eastern Europe, LARN 2012. Zie ook the FTI-verslag Defence Rights in the EU, oktober 2012, paragrafen 71-73, waarin talrijke problemen worden vermeld in verband met de stelsels voor pro-deo-advocaten in de lidstaten, alsook het recente verslag van Justicia, blz. 46. Verslag van de Warschau-conferentie over rechtsbijstand. Zie ook Improving pre-trial Justice, blz. 38, van het Open Society Institute Sofia 2008, Report on Civic monitoring of police stations (met betrekking tot Bulgarije).

[5]               Het EVRM en het Handvest voorzien in een cumulatieve test met betrekking tot de draagkracht en de juridische merites van de zaak. Een persoon moet aan de beide criteria voldoen om rechtsbijstand te worden verleend. Bijgevolg is het mogelijk dat een verdachte die niet over voldoende middelen beschikt, niet in aanmerking komt voor rechtsbijstand, omdat zijn zaak bijvoorbeeld niet van complexe aard is of omdat hem geen zware sanctie kan worden opgelegd.

[6]               Pavlenko/Rusland, verzoekschrift nr. 42371/02, arrest van 4 oktober 2010, punt 99.

[7]               Als een justitiële autoriteit bijvoorbeeld wordt verzocht een uitspraak uit te voeren van een andere lidstaat die geen passende normen toepast, kan die autoriteit weigeren dat te doen of om aanvullende informatie verzoeken, hetgeen de uitvoering van de uitspraak zou vertragen.