MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende "HET VIERDE SPOORWEGPAKKET – VOLTOOIING VAN DE EUROPESE SPOORWEGRUIMTE TER BEVORDERING VAN HET CONCURRENTIEVERMOGEN EN DE GROEI IN EUROPA" /* COM/2013/025 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET
COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende
"HET VIERDE SPOORWEGPAKKET – VOLTOOIING VAN DE EUROPESE SPOORWEGRUIMTE TER
BEVORDERING VAN HET CONCURRENTIEVERMOGEN EN DE GROEI IN EUROPA" (Voor de EER relevante tekst) 1. INLEIDING In het Witboek
vervoer van 2011[1]
werd de visie geschetst één Europese spoorwegruimte (SERA) te creëren en de
aanpak uitgestippeld op basis waarvan de Commissie op lange termijn het
concurrentievermogen binnen het EU-vervoer wil waarborgen, met inachtneming van
de verwachte groei, de brandstofzekerheid en de verlaging van de CO2-uitstoot.
Aangezien het in andere sectoren moeilijk is om minder afhankelijk van olie te
worden, is er in dit beleid een belangrijke rol weggelegd voor het versterken
van het spoorwegvervoer. Dit kan enkel worden bereikt als er op het spoor
doeltreffende en aantrekkelijke diensten worden aangeboden, de tekortkomingen
in de regelgeving en op de markt worden weggenomen, de obstakels worden
verwijderd die de toegang tot de markt belemmeren en ingewikkelde
administratieve procedures worden afgeschaft; al deze factoren staan de
efficiency en het concurrentievermogen in de weg. De Europese
spoorwegsector heeft een omzet van 73 miljard euro[2] en telt 800 000 man
personeel[3].
Overheden investeren elk jaar aanzienlijke bedragen in de spoorwegsector. In
2009 ging er 20 miljard euro overheidsgeld naar openbaredienstverplichtingen
(PSO's) en bedroegen de overheidsinvesteringen in infrastructuur 26 miljard
euro[4]. In de meeste
EU-lidstaten zijn de bedragen die de overheid betaalt aanzienlijk gestegen,
terwijl het totale aantal reizigerskilometers minder snel is gestegen. Tussen
2005 en 2010 is het totale aantal reizigerskilometers met 4,3 % gestegen[5]. Aanzienlijke
overheidsinvesteringen (met name in de nieuwe EU-lidstaten, waar de
overheidssubsidies binnen een periode van zes jaar meer dan verdubbeld zijn)
hebben er niet toe geleid dat de vraag naar spoorwegvervoer evenredig is
gestegen. Dat is ten dele te wijten aan het feit dat operationele
tekortkomingen als gevolg van een gebrek aan geschikte concurrentieprikkels
niet zijn weggenomen. Toch wordt er in een aantal lidstaten direct
overheidsgeld toegekend, zonder openbare aanbesteding. De doeltreffendheid
dient dringend te worden verhoogd om voor duurzame groei te zorgen en ten bate
van de schatkist. Hoewel sommige
markten positieve ontwikkelingen vertonen, is het modale aandeel van het
goederenvervoer per spoor sinds 2000 gedaald van 11,5 % naar 10,2 %[6]. Tijdens die periode bleef het
passagiersvervoer per spoor binnen de EU redelijk constant bij ongeveer
6 %. De ontwikkeling van het marktsegment binnenlands spoorwegvervoer
loopt in de lidstaten uiteen en varieert van een daling van meer dan 10 %
in Hongarije tot een stijging van meer dan 20 % in Zweden tussen 2005 en
2010[7]. In deze periode werd er
ongeveer 6 000 km hogesnelheidslijn in gebruik genomen[8]. Het marktaandeel van
hogesnelheidsnetwerken is gestegen ten opzichte van het luchtvervoer; op
bepaalde trajecten geven passagiers de voorkeur aan de HST in plaats van het
vliegtuig. Hierdoor kan spoorwegvervoer op talrijke trajecten de concurrentie
doeltreffender aangaan. Voor de periode 2020-2035 wordt verwacht dat de vraag
naar HST-diensten het snelste groeit van alle vervoerswijzen[9], met aanzienlijke groei,
investeringen en werkgelegenheid tot gevolg. Dit pakket is bedoeld om deze
ontwikkeling te bevorderen. Volgens het
recentste Eurobarometer-onderzoek[10]
reist slechts 6 % van de Europeanen minstens één keer per week met de
trein[11].
Op de ranglijst van 30 dienstenmarkten geven de consumenten plaats 27 aan
spoorwegdiensten[12];
met name op het gebied van vergelijkbaarheid en tevredenheid scoren de
spoorwegen slecht. Op de spoorwegmarkt doet zich het op één na grootste aantal
problemen voor, maar binnen de EU loopt de situatie sterk uiteen. De
consumenten geloven niet dat de problemen op een bevredigende manier kunnen
worden opgelost. Vanaf het midden van de jaren negentig is er in delen van de
EU, met name in de relatief nieuwe lidstaten, te weinig geïnvesteerd, waardoor
de sector in een vicieuze cirkel terecht is gekomen: door de slechte staat van
de infrastructuur en het rollend materieel worden de spoorwegen steeds minder
aantrekkelijk, vooral als in aanmerking wordt genomen dat het autobezit
permanent toeneemt door de stijgende welvaart. Auto's maken een groot deel van
het stedelijk vervoer uit en 59 % van de Europeanen maakt nooit gebruik
van forensentreinen. Daaruit, en uit het feit dat de verstedelijkingsgraad in
de EU27 75 % bedraagt, kan worden geconcludeerd dat de markt voor
stedelijk en regionaal spoorwegvervoer enorm kan groeien, met name als in
aanmerking wordt genomen dat de wegen steeds meer dichtslibben[13]. 2. DE STAND VAN ZAKEN In eerste
instantie was het doel van de EU-wetgeving het creëren van een interne markt
voor spoorwegvervoer en daardoor een meer doeltreffende en klantgerichte
sector. Hiervoor werden de beginselen vastgelegd op basis waarvan de
doeltreffendheid van het spoorwegvervoer diende te worden verbeterd door middel
van de geleidelijke openstelling van de markt alsmede de oprichting van
onafhankelijke spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders met een
gescheiden boekhouding. Sinds 2000 zijn deze principes geleidelijk in de
praktijk omgezet, onder meer door middel van drie opeenvolgende pakketten
EU-wetgeving. Het modale aandeel van de trein is echter bescheiden gebleven.
Dit is deels te wijten aan het feit dat het niet overal geschikt voor is
(spoorwegvervoer is bijvoorbeeld niet praktisch voor een groot aantal korte
trajecten in de stad, zoals ritten naar de supermarkt), maar ook aan obstakels
die de toegang tot de markt, concurrentie en innovatie belemmeren. In 2012 zijn
delen van de wetgeving door middel van Richtlijn 2012/34/EU tot instelling van
één Europese spoorwegruimte[14]
vereenvoudigd, geconsolideerd en verder versterkt. De bestaande bepalingen
betreffende concurrentie, toezicht en financiële structuren van de
spoorwegsector werden hierdoor versterkt. Verder werden de nationale
toezichthoudende instanties versterkt, werd het kader voor investeringen in de
spoorwegen verbeterd en werd gewaarborgd dat de toegang tot
spoorweginfrastructuur en spoorgebonden diensten eerlijker is geregeld. De
richtlijn is op 15 december 2012 in werking getreden en de omzetting ervan
dient uiterlijk half 2015 te zijn verwezenlijkt. Parallel met de
openstelling van de markt hebben andere EU-maatregelen ervoor gezorgd dat de
interoperabiliteit en de veiligheid van nationale netwerken is verbeterd. Een
meer Europese aanpak van de spoorwegsector is erop gericht grensoverschrijdend
verkeer te vergemakkelijken om ervoor te zorgen dat de spoorwegen hun
concurrentievoordeel op langere trajecten kunnen benutten en om leveranciers van
spoorweguitrusting een eengemaakte markt met lagere kosten te bieden. Het
Shift2Rail[15]-initiatief is er bijvoorbeeld op gericht om de spoorwegen als
vervoerswijze te ontwikkelen door middel van stapsgewijze innovaties op het
gebied van reizigerstreinen, vrachtvervoer, verkeersbeheersystemen en
spoorweginfrastructuur. Er zijn grote bedragen geïnvesteerd in
spoorweginfrastructuur. Het doel van het nieuwe TEN-T-beleid[16] is het verwezenlijken van een
uiterst doeltreffend Europees vervoersnetwerk met sterke centrale
spoorwegcorridors. De Commissie heeft ter ondersteuning van deze prioriteiten
een nieuw infrastructuurfinancieringsinstrument voor het volgende meerjarig
financieel kader voorgesteld: de Financieringsfaciliteit voor Europese
verbindingen (CEF)[17].
Het nieuwe EU-beleid inzake infrastructuur biedt het regelgevingskader en de
financiering die nodig zijn om van het kernspoorwegnet de ruggengraat van de
interne markt te maken. Investeringen in infrastructuur zijn van essentieel
belang, maar op zichzelf niet voldoende om ervoor te zorgen dat het potentieel
van spoorwegvervoer wordt verwezenlijkt. Er zijn ook structurele veranderingen
nodig: de operationele doeltreffendheid en de kwaliteit van de dienstverlening
moeten worden verbeterd door middel van sterker en transparant bestuur alsmede
door de openstelling van de markt. Op de Europese
Raad van 28 en 29 juni 2012 hebben de staatshoofden en regeringsleiders het
"Pact voor groei en banen"[18]
aangenomen, dat is gericht op het wegnemen van obstakels om de eengemaakte
markt te verdiepen en de groei en werkgelegenheid in de netwerksectoren te
bevorderen. Bij het aannemen van de "Single Market Act II" in oktober
2012[19]
heeft de Commissie aangegeven dat het vierde spoorwegpakket een doorslaggevend
initiatief is om groei in de EU te bevorderen. De bedoeling van
dit pakket is de resterende obstakels voor de Europese spoorwegruimte weg te
werken. 3. VOORUITZICHTEN 3.1
Infrastructuurbeheer In sommige delen
van de wereld, met name Noord-Amerika, bestaat er concurrentie op het gebied
van spoorweginfrastructuur, maar binnen de EU is er op nationaal niveau meestal
sprake van één enkel netwerk. De infrastructuur is alleen doeltreffend als er
intensief gebruik van wordt gemaakt. De infrastructuur in de EU kan derhalve
worden beschouwd als een natuurlijk monopolie, dat naar verwachting blijft
bestaan. Op basis van de bestaande EU-wetgeving dient er derhalve een bepaalde
mate van onafhankelijkheid te zijn tussen de infrastructuurbeheerders die het
netwerk beheren en de spoorwegondernemingen die verantwoordelijk zijn voor het
treinverkeer op dat netwerk; het doel hiervan is te waarborgen dat alle
spoorwegondernemingen eerlijk en op gelijke voet worden behandeld. Heffingen en
de toewijzing van capaciteiten dienen geheel onafhankelijk te geschieden,
aangezien deze werden beschouwd als doorslaggevend voor het waarborgen van
toegang op gelijke voet. Doordat zij
natuurlijke monopolies zijn, reageren infrastructuurbeheerders niet altijd op
de behoeften van de markt; gebruikers geven aan dat infrastructuurbeheerders in
het kader van het huidige beheer niet voldoende worden aangemoedigd om op hun
behoeften in te gaan. Met name als infrastructuurbeheerders in holdings zijn
ondergebracht, klagen nieuwe spelers op de markt dat zij in sommige gevallen de
heffingen voor het gebruik van het spoor en stations voor passagiersdiensten
aanzienlijk hebben verhoogd ten opzichte van de tarieven die gevestigde
partijen dienen te betalen. Gevestigde
partijen hebben toegang tot meer informatie, waardoor zij concurrentievoordelen
hebben. Verder dreigt er aanhoudend gevaar voor kruissubsidiëring, doordat de
financiën niet geheel transparant zijn. Een voorbeeld van een dergelijk
voordeel is het openbaredienstcontract voor spoorwegvervoer in Saksen-Anhalt,
dat is gegund aan Deutsche Bahn (DB) op basis van de verplichting die DB Regio,
een dochteronderneming van DB, is aangegaan om eventuele stijgingen van de
heffing van infrastructuurrechten gedurende 15 jaar te compenseren[20]. Door de hogere heffingen
maakt de spoorwegonderneming meer kosten; dit zou op het niveau van de holding
worden gecompenseerd door hogere inkomsten, die op hun beurt afkomstig zijn van
de heffingen die door de infrastructuurbeheerder worden geïnd. Compensatie op
deze manier is alleen mogelijk bij geïntegreerde spoorwegstructuren. De bestaande
vereisten inzake scheiding kunnen niet voorkomen dat er belangenconflicten
ontstaan. Functies die momenteel niet als essentieel worden beschouwd (zoals
investeringsplanning, financiering en onderhoud) hebben tot discriminatie van
een aantal nieuwe marktpartijen geleid. Zo heeft de Italiaanse
mededingingsautoriteit bijvoorbeeld een boete van 300 000 euro opgelegd
aan Ferrovie dello Stato (FS), nadat was vastgesteld dat FS een
"ingewikkelde en geïntegreerde strategie" had ontwikkeld om Arenaways
(een concurrent die op het moment van het vonnis failliet was) tussen 2008 en
2011 te weren van de winstgevende route tussen Milaan en Turijn[21]. Daarnaast heeft de Franse
mededingingsautoriteit onlangs een boete van 60,9 miljoen euro aan de SNCF
opgelegd voor diverse concurrentiebeperkende praktijken die plaatsvonden na de
openstelling van de Franse markt voor goederenvervoer per spoor in 2006. In
haar hoedanigheid van gedelegeerd infrastructuurbeheerder had de SNCF vertrouwelijke
informatie verzameld over de aanvragen voor treinpaden die haar concurrenten
hadden ingediend en van deze informatie gebruikgemaakt ten bate van haar
goederendochter SNCF Fret[22]. Het huidige
systeem bevordert Europese en intermodale samenwerking niet. Er is behoefte aan
een centraal EU-spoorwegsysteem dat positieve netwerkeffecten optimaal benut.
Het bestaande TEN-T-beleid van de Commissie, het nieuwe voorstel voor de
Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) en de bestaande regels
inzake corridors voor het goederenvervoer per spoor[23] (RFC's) zijn erop gericht de
capaciteit, doeltreffendheid en aantrekkelijkheid voor klanten te verhogen.
Deze maatregelen leveren echter alleen optimale resultaten op als de obstakels
worden weggenomen die de doeltreffende werking van infrastructuurbeheerders in
de weg staan en deze maatregelen daadwerkelijk een Europese dimensie krijgen. Bovendien is
gebleken dat de bestaande vereisten inzake scheiding, die voor
onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerders moeten zorgen, moeilijk om te
zetten en te handhaven zijn. Het Hof van Justitie van de Europese Unie buigt
zich momenteel over een aantal inbreukprocedures. Met de huidige wettelijke
kaders kan niet worden voorkomen dat belangenconflicten en concurrentievervalsing
ontstaan. Er moet daarom op wetgevingsniveau worden ingegrepen. Er is ook
bekritiseerd[24]
dat de bestaande regeling kan leiden tot inefficiënte toestanden en verkeerde
beslissingen betreffende investeringen op lange termijn. De Commissie is niet
van mening dat deze onderzoeken aantonen dat scheiding noodzakelijkerwijs inefficiënt
is. Zij geven echter wel aan dat efficiency alleen haalbaar is als
infrastructuurbeheerders verantwoordelijk zijn voor alle kerntaken die verband
houden met het beheer van de infrastructuur, variërend van investeringsplanning
op lange termijn, dienstregelingen en real-time treinbeheer tot onderhoud.
Verder dient de samenwerking te worden bevorderd tussen de
infrastructuurbeheerder en alle spoorwegondernemingen die gebruikmaken
van een bepaald traject om ervoor te zorgen dat er geschikte beheersstructuren
bestaan waarin de belangen van het toenemende aantal spelers op een open markt
op elkaar kunnen worden afgestemd. Een aantal
gevestigde spoorwegexploitanten heeft onderzoek gedaan waaruit blijkt dat
geïntegreerde spoorwegondernemingen ervoor kunnen zorgen dat de markt
aanzienlijk groeit, maar hier staan de ernstige nadelen tegenover die
voortvloeien uit het feit dat spoorwegondernemingen met een dominante positie
die wordt beschermd door geïntegreerde structuren op hun "eigen"
markt hier financieel baat bij kunnen hebben, waardoor zij een onrechtmatig
verworven concurrentievoordeel hebben bij het concurreren op andere plekken in
de EU of zelfs op de binnenlandse markt ten opzichte van nieuwe marktpartijen.
De instandhouding van de nationale markten als systemen die worden gedomineerd
door geïntegreerde gevestigde partijen, betekent bovendien een obstakel voor de
ontwikkeling van pan-Europese langeafstandsdiensten. De Commissie
stelt voor om de richtlijn tot instelling van één Europese spoorwegruimte te
wijzigen om te waarborgen dat infrastructuurbeheerders alle functies kunnen
uitoefenen die nodig zijn om de infrastructuur op optimale, doeltreffende en
niet-discriminerende wijze te beheren. Aangezien dit de eenvoudigste en
efficiëntste oplossing is om voor alle vervoerders gelijke
concurrentievoorwaarden te creëren, stelt de Commissie een institutionele
scheiding voor tussen infrastructuurbeheer en de exploitatie van vervoersdiensten.
Het is mogelijk dat lidstaten willen vasthouden aan bestaande holdingstructuren
die infrastructuurbeheer omvatten. De Commissie stelt daarom strenge regels
voor om de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder te waarborgen. Een
verificatieproces door de Commissie maakt hiervan deel uit, op basis waarvan
gelijke voorwaarden voor alle spoorwegondernemingen worden gewaarborgd. Zij zal
gemeenschappelijke regels vaststellen voor een beheersstructuur van
infrastructuurbeheerders op basis waarvan alle spoorwegondernemingen op gelijke
voet worden behandeld en wordt gewaarborgd dat overheden en gebruikers van
infrastructuur op toepasselijke wijze worden betrokken bij het voorbereiden van
beslissingen die voor hen relevant zijn. De infrastructuurbeheerders dienen een
coördinatieorgaan voor overleg met de spoorwegondernemingen, klanten en
overheden in het leven te roepen om hen direct te betrekken bij de
investeringsplanning en het verhogen van de efficiëntie. Zij zal verder
economische prikkels geven en prestatie-indicatoren vaststellen om de
doeltreffendheid van de infrastructuurbeheerders te meten en te verbeteren
alsmede een Europees netwerk van infrastructuurbeheerders opzetten ter
bevordering van de grensoverschrijdende samenwerking, waarbij in het bijzonder
aandacht wordt geschonken aan diensten op corridors voor het goederenvervoer
per spoor en internationale personenvervoersroutes. 3.2
Openstelling van de markt voor binnenlands personenvervoer per spoor De kwaliteit van de dienstverlening en de doeltreffendheid
dienen te worden verhoogd om de spoorwegen aantrekkelijker te maken voor
passagiers en de modal shift te bevorderen. Uit de schaarse publieke middelen
kan meer worden gehaald. De markten voor goederenvervoer per spoor zijn
sinds januari 2007 volledig opengesteld[25]
en sinds 1 januari 2010 geldt hetzelfde voor internationaal personenvervoer[26]. De nationale markten voor
binnenlands personenvervoer per spoor zijn echter nog grotendeels gesloten en
worden beheerst door nationale monopolies[27].
Om te zorgen voor
hoogwaardige geïntegreerde diensten die bredere sociale voordelen en minder
externe effecten in vergelijking met andere vervoerswijzen genereren, zal het
nodig blijven een groot deel van de spoorwegdiensten in de hele EU (66 %
van de reizigerskilometers) in het kader van openbaredienstcontracten te
leveren. Hiervoor dienen de lidstaten alsmede de regionale of lokale
autoriteiten de specificaties en de subsidies te voorzien. Als de wettelijke
barrière wordt weggenomen en openstelling verplicht wordt, heeft dat slechts
een beperkt effect: de meeste binnenlandse diensten vallen tenslotte onder
openbaredienstcontracten. Concurrentie op binnenlandse markten dient daarom
tweeledig te zijn: concurrentie "in de markt" voor diensten waarvoor
openstelling mogelijk is en concurrentie "voor de markt" om te
waarborgen dat openbaredienstcontracten op transparante en kostenefficiënte
wijze worden gegund, zoals momenteel al in een aantal lidstaten gebeurt. Overeenkomstig de bestaande regelgeving mogen
de bevoegde autoriteiten openbaredienstcontracten op het gebied van
spoorvervoer rechtstreeks gunnen en kunnen zij daardoor de openbare
aanbestedingsprocedures vermijden die normaal gesproken verplicht zijn voor
openbaredienstcontracten bij andere vervoerswijzen binnen het openbaar vervoer[28]. Rechtstreeks gegunde
openbaredienstcontracten maken 42 % uit van alle reizigerskilometers in de
EU[29], wat bijdraagt tot het feit
dat de gevestigde partijen in 16 van de 25 lidstaten met een spoorwegstelsel
een marktaandeel van meer dan 90 % hebben[30]. In Duitsland, Zweden en Nederland is gebleken
dat aanbesteding van openbaredienstcontracten voor de bevoegde autoriteiten
besparingen van 20-30 %[31]
kan opleveren; zij kunnen deze bedragen herinvesteren om de dienstverlening te
verbeteren of voor andere doeleinden gebruiken. Op andere geliberaliseerde
markten, zoals in Zweden en het Verenigd Koninkrijk, zijn de kwaliteit en de
beschikbaarheid van diensten verbeterd, neemt de klanttevredenheid jaar na jaar
toe en is het aantal reizigers de afgelopen tien jaar met meer dan 50 %
gestegen. Verbeterde dienstverlening zou aanzienlijke voordelen voor de
reizigers en een besparing van rond de 30 of 40 miljard euro voor de
belastingbetaler[32]
opleveren. Belanghebbenden geven aan dat de toegang tot
rollend materieel (treinen) een belangrijk obstakel voor nieuwe marktpartijen
is. In minstens acht lidstaten is het rollend materieel grotendeels in het
bezit van de gevestigde spoorwegondernemingen, die het niet tegen zakelijk
aantrekkelijke voorwaarden beschikbaar kunnen of willen stellen. Zo hebben in
Oostenrijk meerdere nieuwe marktpartijen een klacht ingediend bij de nationale
toezichthouder Schienen-Control over het feit dat ÖBB overbodig rollend
materieel liet slopen of het uitsluitend verkocht aan spoorwegondernemingen die
buiten Oostenrijk werkten, op voorwaarde dat deze het materieel niet aan nieuwe
marktpartijen in Oostenrijk zouden verkopen. Als het systeem voor de afgifte van
vervoersbewijzen wordt geëxploiteerd door de nationale gevestigde partijen,
zoals het geval is in Duitsland en Tsjechië, wordt er voor elke verkoop van
vervoersbewijzen een provisie gevraagd die kan oplopen tot 25 %. Dit
discriminerende effect werkt ontmoedigend voor nieuwe marktpartijen. In sommige
lidstaten kan het twee jaar duren voordat nieuwe partijen worden terugbetaald,
in andere lidstaten vinden betalingen binnen acht dagen plaats tegen een
provisie van 1,5 %[33]. De Commissie stelt voor om wettelijke
barrières weg te nemen door de richtlijn tot instelling van één Europese
spoorwegruimte te wijzigen en de markt voor binnenlands personenvervoer per
spoor open te stellen, waarbij de toegang beperkt kan worden als het
economische evenwicht van een openbaredienstcontract in het gedrang komt. Door de verordening[34] inzake openbaredienstverplichtingen
betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg te wijzigen,
streeft de Commissie ernaar openbare aanbesteding van openbaredienstcontracten
met ingang van december 2019 verplicht te stellen. Het werkingsbereik van dergelijke
contracten en de openbaredienstverplichtingen waarop deze zijn gebaseerd,
moeten worden vastgelegd in overeenstemming met criteria die voldoen aan de
algemene Verdragsbeginselen. Om te voorkomen dat de contracten een buitensporig
geografisch werkingsbereik beslaan en de toegang tot markten daardoor wordt
belemmerd, stelt de Commissie voor om het maximale volume van opdrachten
flexibel te bepalen. Als contracten onder een bepaalde drempelwaarde liggen,
kunnen deze onderhands worden gegund; als de te verwachten besparingen aan
publieke middelen door het contract aan te besteden lager liggen dan de kosten
om de aanbesteding te organiseren, hoeven de bevoegde autoriteiten dit niet te
doen. Contracten die onderhands worden gegund nadat het wetgevingspakket is
aangenomen, mogen niet langer lopen dan 31 december 2022. Om ervoor te zorgen dat de lidstaten en de
regionale/lokale aanbestedende autoriteiten openbaredienstcontracten op
samenhangende, geïntegreerde en doeltreffende wijze gunnen, stellen de voorgestelde
bepalingen de bevoegde autoriteiten verplicht om openbaarvervoerbeleidsplannen
op te stellen waarin de doelstellingen voor het beleid inzake openbaar
personenvervoer zijn vastgelegd, met inbegrip van aanbodpatronen. Deze plannen
dienen in overeenstemming te zijn met de vereisten van de actieplannen voor
stedelijke mobiliteit[35].
Eventuele extra administratieve lasten voor de bevoegde autoriteiten in verband
met aanbestedingsprocedures worden normaal gesproken gecompenseerd door de te
verwachten besparingen op het gebied van subsidies. Om maximale transparantie
te waarborgen, zullen de bevoegde autoriteiten worden verplicht om bepaalde
operationele, technische en financiële gegevens te verstrekken aan alle
potentiële inschrijvers voor openbaredienstcontracten, zodat zij in staat zijn
om een goed onderbouwd aanbod in te dienen en de concurrentie wordt bevorderd.
De burgers hebben daar uiteindelijk baat bij. Om ervoor te zorgen dat netwerkeffecten
behouden blijven, zullen de lidstaten, de bevoegde autoriteiten en de
spoorwegondernemingen worden aangemoedigd om op nationaal niveau overeenkomstig
de vereisten inzake niet-discriminatie geïntegreerde regelingen voor de afgifte
van vervoersbewijzen op te zetten. In lidstaten waar geen goed werkende
leasingmarkten voor rollend materieel bestaan, worden de bevoegde autoriteiten
verplicht gesteld om de nodige maatregelen te nemen ter waarborging van
niet-discriminerende toegang tot geschikt rollend materieel om ervoor te zorgen
dat partijen die om openbaredienstcontracten strijden met elkaar concurreren. Deze voorstellen zullen kortom de modal shift
uit de richting weg- en luchtvervoer bevorderen, ervoor zorgen dat publieke
middelen beter worden besteed en het proces van marktopenstelling voltooien,
dat al is verwezenlijkt voor onder meer de markten voor vrachtvervoer en
internationaal personenvervoer. 3.3
Interoperabiliteit en veiligheid Statistisch
gezien zijn de spoorwegen veel veiliger per reizigerskilometer dan het
wegverkeer: er vielen in het Europees spoorvervoer in 2010 62 dodelijke
slachtoffers, tegenover 31 000 op de weg[36].
De cijfers zijn de laatste tien jaar continu beter geworden. De modal shift zou
de voordelen op veiligheidsgebied dus doen toenemen. Het huidige
systeem van technische normen en keuringen zorgt voor een hoge mate van
veiligheid, maar valt zowel onder het Europees Spoorwegbureau (ERA) als onder
de nationale autoriteiten. Dit leidt tot buitensporige administratieve kosten
en obstakels die toegang tot de markt belemmeren, met name voor nieuwe marktpartijen
en fabrikanten van spoorvoertuigen. Een van de belangrijkste problemen is dat
de nationale technische en veiligheidsregels naast de technische specificaties
inzake interoperabiliteit (TSI's) van de EU blijven gelden, waardoor de
spoorwegondernemingen met onnodige moeilijkheden worden geconfronteerd. Naar
schatting van het ERA bestaan er momenteel meer dan 11 000 van dergelijke
regels in de EU[37].
Procedures voor
de goedkeuring van nieuwe spoorvoertuigen nemen soms twee jaar in beslag en
kunnen wel zes miljoen euro kosten; voor vliegtuigen zijn de periodes
aanzienlijk korter en de kosten veel lager. Volgens cijfers van de sector
bedraagt het aandeel van de kosten voor goedkeuringsprocedures voor
locomotieven per land 10 %. Als voertuigen voor gebruik in drie lidstaten
worden goedgekeurd, zou de kostprijs derhalve 30 % lager kunnen liggen. Bovendien brengen
de nationale veiligheidsinstanties bij de spoorwegondernemingen kosten in
rekening voor veiligheidscertificaten. In sommige gevallen kost dit de spoorwegondernemingen
twee manjaren en 70 000 euro aan kosten voor administratie en adviezen[38]. De toegang tot de markt wordt
met name voor nieuwe spoorwegondernemingen bemoeilijkt door administratieve
rompslomp, doordat deze categorie exploitanten gevoeliger is voor ingewikkelde
en trage procedures als gevolg van hun beperkte personele en financiële
middelen. De manier waarop
nationale veiligheidsinstanties te werk gaan bij de goedkeuring van voertuigen
loopt sterk uiteen. Bovendien gaan sommige nationale veiligheidsinstanties
systematisch in tegen veiligheidscertificeringsprocessen en vastgelegde
termijnen voor de afgifte van certificaten en goedkeuringen, doordat zij
aanvullende documentatie en keuringen eisen. Om het potentieel
van de eengemaakte markt te benutten, is er op EU-niveau een grotere mate van
harmonisatie nodig. De Commissie stelt daarom voor de Spoorwegbureauverordening
te herzien: zij wil de bevoegdheid inzake de goedkeuring voor het op de markt
brengen van voertuigen en de veiligheidscertificering voor
spoorwegondernemingen overdragen aan het Spoorwegbureau. De juridische
verantwoordelijkheid ligt dan bij het ERA, dat nauw samenwerkt met de betrokken
nationale veiligheidsinstanties. Het ERA zou bovendien een grotere rol spelen
bij het toezicht op nationale regels en op de nationale veiligheidsinstanties
alsmede bij het ondersteunen van de toepassing van het Europees beheersysteem
voor het spoorverkeer (ERTMS). De voorgestelde wijzigingen van de rol van het
ERA zullen hun weerslag vinden in de wijzigingen van de spoorwegveiligheids- en
de interoperabiliteitsrichtlijn. Hierbij kunnen de bestaande bepalingen worden
verduidelijkt en vereenvoudigd, reeds aangebrachte wijzigingen worden
geconsolideerd en de wetgeving worden bijgewerkt. Bovendien zullen de
beheersstructuur van het ERA en de interne werkwijzen worden verbeterd en in
overeenstemming worden gebracht met de onlangs aangenomen gemeenschappelijke
verklaring en gezamenlijke aanpak inzake gedecentraliseerde organen van de EU[39]. Het doel van deze
voorstellen is de doorlooptijd voor nieuwe spoorwegondernemingen met 20 %
in te korten alsmede de tijd en kosten voor het goedkeuren van rollend
materiaal met 20 % terug te dringen. Hierdoor kan er binnen vijf jaar 500
miljoen euro worden bespaard[40],
wordt er een bijdrage geleverd om de concurrentiepositie van de Europese
spoorwegsector te verbeteren en wordt de vooraanstaande positie van de sector
op de wereldmarkten onderstreept. 3.4 De sociale dimensie De spoorwegsector zal de komende tien jaar
tegelijkertijd worden geconfronteerd met de uitdagingen van de ouder wordende
beroepsbevolking en met efficiencyverbeteringen als gevolg van de openstelling
van de markt. Ongeveer 30 % van het spoorwegpersoneel zal de komende tien jaar met pensioen gaan[41], waardoor een tekort aan
arbeidskrachten ontstaat. Tegelijkertijd wordt het wellicht nodig een aantal
spoorwegondernemingen te herstructureren om hun productiviteit en
doeltreffendheid te verbeteren. Door de scheiding tussen
infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen zullen meer mensen op korte
termijn aanvullende taken op zich moeten nemen. Het is belangrijk dat de
spoorwegsector de mogelijkheid krijgt een aantrekkelijke werkgever te worden
voor innovatief, hoogopgeleid personeel dat voor een behoorlijk salaris werkt. Als de markt wordt geopend, voorziet bestaande
wetgeving, zoals de richtlijn inzake de overgang van ondernemingen[42], in de bescherming van het
personeel door middel van vastgestelde voorwaarden voor de verplichte
overplaatsing van personeel als een openbaredienstcontract wordt gegund en
middelen, zoals rollend materieel, worden overgedragen aan een andere
spoorwegonderneming. Op basis van de verordening inzake
openbaredienstverplichtingen kunnen de bevoegde autoriteiten eisen dat
personeel wordt overgeplaatst[43]
en/of normen en criteria vastleggen als een openbaredienstcontract aan een
andere spoorwegonderneming wordt toegekend. De effecten van de openstelling van
de markt zullen waarschijnlijk geleidelijk zichtbaar worden; de nieuwe
marktpartijen zullen een impuls geven aan de groei en de mogelijkheden op de
arbeidsmarkt. Europese spoorwegondernemingen kunnen via de
Europese organisaties van sociale partners waarvan zij lid zijn, deelnemen aan
het comité voor de sociale dialoog in de spoorwegsector. Voor het
verstrekken van doeltreffende en concurrerende vervoersdiensten is het van
essentieel belang dat de sector over hoogopgeleide en gemotiveerde
arbeidskrachten kan beschikken. Als er niet voldoende aandacht wordt besteed
aan het creëren van hoogwaardige banen, wordt er waarschijnlijk geen optimale
voortgang naar een duurzaam vervoerssysteem geboekt. Voor zover er concurrentie
in de spoorwegsector is ingevoerd, heeft dit niet geleid tot een verlaging van
de lonen[44].
Het is gebleken dat nieuwe partijen op opengestelde markten aantrekkelijke
salarispakketten aanbieden om ervoor te zorgen dat zij het beste personeel
aantrekken en hun dienstverlening kunnen verbeteren. Naar verwachting zal de
werkgelegenheid na openstelling van de markt niet afnemen; dat is gebleken in
lidstaten als het Verenigd Koninkrijk en Zweden, waar de nationale
spoorwegmarkten al volledig zijn opengesteld[45].
Het is in tegendeel gebleken dat het werkgelegenheidsniveau in landen met
gesloten markten sterker is gedaald. De gestegen productiviteit en
aantrekkelijkheid van spoorwegvervoer zal tot een stijging van de vraag en de
investeringen leiden, bijvoorbeeld in nieuw rollend materieel; het personeel
kan hiervan ook profiteren. 4. HET VIERDE SPOORWEGPAKKET Het vierde spoorwegpakket omvat
wetgevingsvoorstellen ter wijziging van: ·
Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en
de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese
spoorwegruimte (herschikking); ·
Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees
Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar
personenvervoer per spoor en over de weg; ·
Verordening (EG) nr. 881/2004 van het Europees
Parlement en de Raad van 29 april 2004 tot oprichting van een
Europees Spoorwegbureau; ·
Richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire
spoorwegen; ·
Richtlijn 2008/57/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 17 juni 2008 betreffende de interoperabiliteit van het
spoorwegsysteem in de Gemeenschap; en tot intrekking van Verordening (EEG) nr.
1192/69 betreffende de gemeenschappelijke regels voor de normalisatie van de
rekeningstelsels van de spoorwegondernemingen. 5. DE BEHOEFTE AAN EEN
STRATEGISCHE EN GEÏNTEGREERDE BENADERING De inefficiëntie en ontoereikende kwaliteit
van een aantal spoorwegdiensten is voornamelijk te wijten aan een gebrek aan
concurrentie, de resterende markverstoringen en gebrekkige structuren.
Langdurige en dure procedures, obstakels die de toegang tot de markt voor
nieuwe partijen belemmeren en uiteenlopende regels inzake markttoegang in de
lidstaten: het vierde spoorwegpakket gaat door middel van een holistische
benadering in op al deze aspecten. De initiatieven die deel van het pakket
uitmaken, versterken elkaar: zij dragen allemaal bij om de sector
doeltreffender en meer klantgericht te maken en de aantrekkelijkheid van de
spoorwegsector ten opzichte van andere vervoerswijzen te verbeteren. Alle
maatregelen zorgen ervoor dat nieuwe partijen gemakkelijker toegang tot de
markt krijgen. Het gecombineerde effect van de afzonderlijke initiatieven zal
leiden tot synergieën. Om ervoor te zorgen dat de daadwerkelijke openstelling
van de markt doeltreffend is, dienen de juiste randvoorwaarden aanwezig te
zijn, zoals de niet-discriminerende toegang tot infrastructuur, rollend
materieel, stations of treinpadtoewijzing met inbegrip van verkeersbeheer. Om
te waarborgen dat de openstelling van de markt succesvol is, dienen de
voordelen van netwerkeffecten behouden te blijven. Een aantal van deze randvoorwaarden
zal worden gecreëerd in het kader van de initiatieven inzake de openstelling
van de markt voor binnenlands personenvervoer per spoor, andere randvoorwaarden
door middel van het voorstel inzake versterkt infrastructuurbeheer. Voor het
tegengaan van obstakels die de toegang tot de markt voor nieuwe partijen
belemmeren, worden synergievoordelen verwacht van maatregelen tegen
discriminatie bij de toegang tot infrastructuur. Ook van vereenvoudigde
procedures inzake de afgifte van veiligheidscertificaten voor
spoorwegondernemingen en inzake goedkeuringen voor het op de markt brengen van
voertuigen worden voordelen verwacht. Door deze veranderingen zal het
concurrentiepeil stijgen, wordt volledige financiële transparantie gewaarborgd
en wordt elk risico op kruissubsidiëring tussen (vaak met openbare middelen
gefinancierde) infrastructuurbeheerders en de verlening van treindiensten door
spoorwegondernemingen uitgebannen. Dit leidt tot eerlijke
financieringsvoorwaarden en minder risico op belangenconflicten. Eerlijke
toegang tot de markt en het toenemende aantal exploitanten zullen uiteindelijk
leiden tot nieuwe initiatieven en een toename van het verkeer. De toenemende
concurrentiedruk en specialisatie van de marktpartijen zal bovendien een
gunstig effect hebben op de productiviteit en doeltreffendheid en leiden tot
meer investeringen in de spoorinfrastructuur. De combinatie van "open toegang" en
aanbesteding van openbaredienstcontracten zal ervoor zorgen dat de markt verder
opengesteld kan worden, zoals reeds is gebeurd met de markten voor vracht en
internationaal reizigersvervoer. Op de "rijpere" vrachtmarkt is te
zien dat het marktaandeel van de spoorwegen hierdoor is gegroeid. Het voorstel
is een essentiële stap om de Europese spoorwegruimte te voltooien. Sterkere concurrentie dient de spoorwegen
aantrekkelijker te maken en ervoor te zorgen dat de sector meer aandacht
besteedt aan de behoeften van de klanten; op die manier kunnen
spoorwegexploitanten de concurrentie met andere vervoerswijzen aangaan. Hogesnelheidsdiensten
voor reizigers zullen de concurrentiepositie van de spoorwegen ten opzichte van
de luchtvaart versterken en het groeiende marktaandeel van goederenvervoer per
spoor zal een bijdrage leveren om de doelstellingen op het gebied van klimaatverandering
te behalen. Door de groei van spoorwegactiviteiten zal de
vraag naar gekwalificeerd personeel bij de spoorwegondernemingen en
exploitanten van spoorwegfaciliteiten toenemen, evenals de vraag naar rollend
materieel. Hierdoor wordt er meer werkgelegenheid bij spoorwegfabrikanten
gecreëerd. De opstarttermijn voor nieuwe
spoorwegondernemingen kan korter en flexibeler worden door de
veiligheidscertificatie en het proces voor de goedkeuring van voertuigen
doeltreffender te maken. Hierdoor worden veiligheidscertificaten en goedkeuring
voor voertuigen op niet-discriminerende basis in de hele EU verleend en erkend,
en worden de nationale rechtskaders consistenter. Het vierde spoorwegpakket biedt een
geïntegreerde benadering om de voorwaarden te scheppen voor de groei van
spoorwegverkeer in het algemeen en voor de vergroting van het marktaandeel,
naarmate de spoorwegen betrouwbaarder en doeltreffender worden. Het pakket
zorgt voor een betere dienstverlening en geeft de spoorwegen de mogelijkheid om
onbenut potentieel te verwezenlijken, zodat deze zich kunnen ontwikkelen tot
een daadwerkelijk, aantrekkelijk alternatief. Het vierde spoorwegpakket omvat verder: ·
verslag van de Commissie inzake de vorderingen die
met de interoperabiliteit van het spoorwegsysteem zijn gemaakt; ·
verslag van de Commissie inzake het profiel en de
taken van overig treinpersoneel; ·
verslag van de Commissie betreffende de uitvoering
van de bepalingen van Richtlijn 2007/58/EG inzake de openstelling van de markt
voor internationaal personenvervoer per spoor; ·
werkdocument van de diensten van de Commissie
betreffende de effectbeoordeling inzake de herziening van de
Spoorwegbureauverordening; ·
werkdocument van de diensten van de Commissie
betreffende de effectbeoordeling inzake de openstelling
van de markt voor binnenlands personenvervoer per spoor; ·
werkdocument van de diensten van de Commissie
betreffende de effectbeoordeling inzake het beheer van spoorweginfrastructuur
in de Europese spoorwegruimte. [1] Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte –
werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem, COM(2011) 144
definitief. [2] Met inbegrip van infrastructuurbeheerder die deel
uitmaken van spoorwegondernemingen (holdings). [3] 463 000 daarvan werken in het passagiersvervoer. [4] Effectbeoordeling inzake de openstelling
van de markt voor binnenlands personenvervoer per spoor. [5] Witboek vervoer van 2011. [6] SWD(2012) 246 final/2. [7] SDG-verslag "Further action at European
Level" (2012). [8] Everis-onderzoek naar regelgevingsopties in verband met
openstelling van de markt (2010). [9] SDG-verslag "Further action at European
Level" (2012). [10] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_388_en.pdf [11] http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_326_en.pdf [12] http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/cms_en.htm [13] Effectbeoordeling inzake de openstelling
van de markt voor binnenlands personenvervoer per spoor. [14] Richtlijn 2012/34/EU. [15] http://www.unife.org/page.asp?pid=194 [16] COM(2011) 650 definitief/2. [17] COM(2011) 665 definitief. [18] EUCO 76/12 / EUCO 156/12. [19] COM(2012) 573 final. [20] Effectbeoordeling inzake beheer. [21] Effectbeoordeling inzake beheer. Ondernemingen van FS zijn
onlangs bij de regionale bestuursrechtbank (TAR) in beroep gegaan tegen dit
besluit van de Italiaanse mededingingsautoriteit; er is nog geen uitspraak
gedaan. [22] Besluit 12-D-25 van 18 december 2012. [23] Verordening (EU) nr. 913/2010. [24] "EVES-Rail – Economic effects of Vertical
Separation" (november 2012).
"Realising the Potential of GB Rail" (Sir Roy McNulty, mei 2011). [25] Richtlijn 2004/51/EG houdende wijziging van Richtlijn
91/440/EEG. [26] Richtlijn 2007/58/EG tot wijziging van Richtlijn
91/440/EEG. [27] Het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Zweden en Italië
hebben hun binnenlandse markten unilateraal opengesteld. [28] Verordening (EG) nr. 1370/2007. [29] Effectbeoordeling inzake de openstelling
van de markt voor binnenlands personenvervoer per spoor. [30] In het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Estland ligt het
marktaandeel onder de 50 %. [31] Effectbeoordeling inzake binnenlandse spoorwegmarkten voor
passagiersvervoerdiensten. [32] SDG-verslag. [33] Effectbeoordeling inzake binnenlandse spoorwegmarkten voor
passagiersvervoerdiensten. [34] Verordening (EG) nr. 1370/2007 tot intrekking van
Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van
de Raad. [35] COM(2009) 490 definitief. [36] Eurostat-gegevens. [37] Effectbeoordeling inzake interoperabiliteit en veiligheid. [38] Effectbeoordeling inzake interoperabiliteit en veiligheid. [39] Raad van de Europese Unie (2012) 11450/12. [40] Effectbeoordeling inzake interoperabiliteit en veiligheid. [41] Effectbeoordeling inzake binnenlandse spoorwegmarkten voor
passagiersvervoerdiensten. [42] Richtlijn 2001/23/EG. [43] Aanvullend op de toepassing van Richtlijn 2001/23/EG. [44] Effectbeoordeling inzake binnenlandse spoorwegmarkten voor
passagiersvervoerdiensten. [45] Effectbeoordeling inzake binnenlandse spoorwegmarkten voor
passagiersvervoerdiensten.