MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Boekhouding in verband met landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) in de klimaatveranderingsverbintenissen van de Unie /* COM/2012/094 final */
1.
De noodzaak om nu op te treden tegen klimaatverandering
Eind 2010 werd in het kader van het
Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) erkend
dat de gemiddelde temperatuur op aarde door de opwarming van de aarde met niet
meer dan 2°C mag stijgen ten opzichte van de temperatuur vóór de industriële
revolutie[1].
Dit is van cruciaal belang als de negatieve gevolgen van de impact van de mens
op het klimaatsysteem moeten worden beperkt. Dit langetermijndoel vereist
wereldwijde beperking van de emissies van broeikasgassen met ten minste 50% ten
opzichte van 1990 tegen 2050[2]. De groep van ontwikkelde landen moet zijn
emissies tegen 2050 met 80% tot 95% verminderen ten opzichte van de niveaus van
1990[3]. Wat de
middellange termijn betreft, heeft de EU zich ertoe verbonden de emissies van
broeikasgassen tegen 2020 met 20% te beperken ten opzichte van de niveaus van 1990
en met 30% als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Deze verbintenis is een van
de vijf centrale streefcijfers van de strategie Europa 2020[4].
Daarnaast zijn de Europese Raad en het Europees Parlement overeengekomen dat
alle sectoren van de economie zullen moeten bijdragen aan het verminderen van
de emissies[5]. Landgebruik, verandering in landgebruik en
bosbouw (land use, land use change and forestry ‑ LULUCF) heeft een belangrijk
positief effect op de uitstoot van broeikasgassen in de EU. De sector
verwijdert het equivalent van 9% van de broeikasgassen die in andere onderdelen
van de economie zijn uitgestoten[6].
Hoewel de emissies en verwijderingen door landgebruik, veranderingen in
landgebruik en bosbouw (hierna afgekort tot LULUCF) ten dele in het kader van
het UNFCCC worden gerapporteerd en er in het kader van het Protocol van Kyoto
een boekhouding over wordt bijgehouden, is de sector buiten de
klimaatverbintenissen van de EU in het kader van het klimaat- en energiepakket[7] gehouden
door de erkenning dat in de internationale regels voor de boekhouding van de
door deze sector veroorzaakte emissies sprake is van ernstige tekortkomingen. Ten tijde van de vaststelling van de EU‑emissiereductiedoelstelling
was bovendien de verwachting dat de klimaattop van Kopenhagen in 2009 een
internationale overeenkomst over klimaatverandering zou opleveren, inclusief
herziene boekhoudregels voor LULUCF die de EU vervolgens zou goedkeuren. Dit is
niet gebeurd, en ondanks de vooruitgang die is geboekt met het akkoorden van
Kopenhagen en Cancún, werd pas een internationale overeenkomst over herziene
boekhoudregels voor LULUCF voor een tweede verbintenisperiode in het kader van
het Protocol van Kyoto bereikt tijdens de 17de conferentie van de partijen bij
het UNFCCC tijdens de bijeenkomst in Durban in december 2011. In deze mededeling wordt aangegeven hoe de
LULUCF-sector steeds verder zou kunnen worden geïntegreerd in het klimaatbeleid
van de EU door middel van een stapsgewijze aanpak. Als eerste stap wordt
voorgesteld krachtige gemeenschappelijke regels inzake boekhouding, monitoring
en verslaglegging op te stellen. Gezien het specifieke emissieprofiel van de
sector, stelt de Commissie een specifiek wettelijk kader voor, in plaats van
deze op te nemen in de EU-regeling voor de handel in emissierechten[8], of in de
regels van het besluit inzake de verdeling van de inspanningen[9]. Het vaststellen van vaste boekhoudregels voor
de registratie van emissies en verwijderingen van broeikasgassen in de EU,
waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de sector
LULUCF, heeft vele voordelen. Maar het allerbelangrijkst is wel dat het de
boekhouding van de antropogene emissies van broeikasgassen uit alle economische
activiteiten in de EU zou vervolledigen[10] door daarin belangrijke stromen op te nemen
waarmee momenteel geen rekening wordt gehouden. In het kader daarvan zou het de
zichtbaarheid van de emissiereductie-inspanningen in de landbouw, de bosbouw en
aanverwante bedrijfstakken (bv. pulp- en papierproductie en houtbewerking)
vergroten en een basis bieden voor het ontwerpen van passend
stimuleringsbeleid, bijvoorbeeld in het kader van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid (GLB) en het Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in
Europa[11].
Door vaststelling van gemeenschappelijke EU-regels voor de boekhouding zouden
de verschillende lidstaten voortaan aan dezelfde voorwaarde moeten voldoen. Met
name zouden de wijzigingen van de koolstofvoorraden als gevolg van het gebruik
van intern geproduceerde biomassa worden vastgelegd, zodat een volledige
boekhouding van bio-energie in de economie ontstaat, hetgeen in het kader van
het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)[12] een
voorwaarde was om aannemelijk te maken dat bio-energie in de energiesector
koolstofneutraal is. Dit zou de milieu-integriteit van het EU-klimaatbeleid
versterken. Tot slot zou het een belangrijke en noodzakelijke overgang naar een
kosteneffectieve verwezenlijking van ambitieuzere klimaatdoelstellingen zijn. De tweede stap zou zijn om LULUCF formeel op
te nemen in de EU- broeikasgasreductiedoelstelling. Er wordt voorgesteld deze
stap te zetten wanneer de lidstaten het boekhoudkundige kader ten uitvoer
hebben gelegd en wanneer gebleken is dat dit goed functioneert. Aangezien het positieve effect van de sector
LULUCF op de emissies in de EU in de loop van de tijd afneemt, is er dringend
behoefte aan coherent ingrijpen. Daarom stelt de Commissie in het kader van de
eerste stap voor dat de lidstaten actieplannen voor LULUCF opstellen met een
langetermijnstrategie voor de sector door de verschillende beleidssectoren
heen.
2.
De rol van landgebruik en bosbouw voor klimaatverandering
In de sector LULUCF wordt koolstof uit de
atmosfeer verwijderd en opgeslagen in groeiende bomen en andere planten, bodems
en houtproducten. Koolstofuitstoot vindt plaats als gevolg van ontbossing en
aantasting van de bossen (bijvoorbeeld als gevolg van de ontwikkeling van de
infrastructuur, uitbreiding van de landbouw, omzetting in weiden, en branden)
of van bepaalde landbouwpraktijken (b.v. ploegen). Verschillende elementen van LULUCF hebben
verschillende eigenschappen wat koolstofopslag, potentiële emissies en verwijdering
betreft. Het koolstofgehalte van bosbodems (0-30 cm) is relatief groot
vergeleken met dat van landbouwgrond. In de EU wordt dit geschat op ongeveer 90
tC/ha, terwijl de bodemkoolstofvoorraden van akkerland en grasland
respectievelijk ongeveer 65 en 90 tC/ha bedragen (figuur 1). Er zijn echter
aanzienlijke verschillen, zowel tussen als binnen de lidstaten. In Europese
organische bodems/veengronden kan het koolstofgehalte van de bodem tot 1000
tC/ha bedragen. Verschillende vormen van grondgebruik in de landbouw en de
bosbouw en vormen van gebruik van geoogste houtproducten kunnen de
koolstofvoorraad beïnvloeden en gevolgen hebben voor de emissies in en de
verwijderingen uit de atmosfeer. Figuur 1.
Gemiddelde koolstofvoorraden (t C/ha) bij verschillende soorten landgebruik in
de EU Opmerking: Voor veengronden, kunnen de ramingen oplopen
tot 1000 tC/ha, met variaties naar gelang van het type veen. Bron: Details van het Gemeenschappelijk Centrum voor
onderzoek van de Europese Commissie, gebaseerd op diverse bronnen[13]. Wereldwijd is de biomassa en de
bodemkoolstofvoorraad gigantisch (vergeleken met de jaarlijkse uitstoot van
broeikasgassen). Maar LULUCF veroorzaakt wereldwijd ongeveer 15% van de
uitstoot van broeikasgassen[14]
als gevolg van ontbossing op grote schaal. Dat is meer dan de totale emissies
van de vervoerssector wereldwijd en maar net iets minder dan die van de
energiesector. Daarom is het van cruciaal belang de
koolstofvoorraad te bewaren en te vergroten en de LULUCF‑emissies te
verminderen. De doelstelling van de EU is de ontbossing wereldwijd tegen 2030
een halt toe te roepen[15].
"Reductie van broeikasgasemissies ten gevolge van ontbossing en
bosdegradatie" (Reducing Emissions from Deforestation and Forest
Degradation - REDD) is een door de VN ontwikkeld mechanisme om deze trend in ontwikkelingslanden
tegen te gaan. In de geïndustrialiseerde
landen vormt LULUCF in de meeste gevallen een netto koolstofput (d.w.z. dat
de verwijderingen meer bedragen dan de emissies). De capaciteit van deze put neemt
echter af vanwege bijvoorbeeld de toegenomen vraag naar biomassa, de
veroudering van de bossen in bepaalde landen en de intensivering van het
bosgebruik. In de EU worden de broeikasgasemissies voornamelijk veroorzaakt
door de energieproductie, het vervoer en door gebouwen (figuur 2). Figuur 2. Emissies en verwijderingen van broeikasgassen
per sector in de EU-27 als percentage van het totaal exclusief LULUCF (2009) Opmerking: (1) Negatieve cijfers geven
de netto verwijderingen weer en positieve cijfers de netto emissies. (2) De emissies door "Landbouw" omvatten
de emissies van methaan (bv. uit dierlijke productie) en stikstofoxide (bv. uit
het gebruik van meststoffen). De emissies en
verwijderingen van CO2 in verband met landgebruik door de landbouw
zijn in de sector LULUCF opgenomen. Bron: EER (2011) Bij een "business‑as‑usual"‑scenario[16] zal de
koolstofput in de sector LULUCF in de EU tegen 2020 naar verwachting kleiner
worden. Voor de LULUCF-sector als geheel wordt in dat geval een daling van
ongeveer 10% in 2020 verwacht ten opzichte van de periode 2005-2009, wat
neerkomt op een uitstoot van 33 miljoen ton CO2 meer per jaar. Dat
is ruwweg hetzelfde als alle broeikasgasemissies van Letland en Litouwen samen
of tweemaal die van Estland in 2009. Bij nadere beschouwing blijkt uit deze
prognoses dat er grote verschillen zijn tussen afzonderlijke activiteiten in de
sector. De daling zal naar verwachting zeer uitgesproken zijn bij het
bosbeheer, waarvoor de nettoverwijderingen naar verwachting met ongeveer 60 miljoen
ton CO2 zullen dalen, dat wil zeggen ongeveer het equivalent van de
totale broeikasgasemissies van Bulgarije, Denemarken, Ierland of Zweden in 2009.
Dit wordt deels gecompenseerd door de aanplant van bossen (bebossing). De
situatie van de emissies en verwijderingen als gevolg van landbouwactiviteiten
zoals akkerlandbeheer, graaslandbeheer zal naar verwachting vrij stabiel
blijven of verbeteren. Maar door de druk op het landgebruik, zoals door de
omzetting van blijvend grasland in akkerland door de toegenomen behoefte aan
biomassa (bv. voor de productie van biogas op basis van mais) en de
voortdurende bewerking van organische bodems kan het koolstofgehalte van de
bodem verminderen, hetgeen kan bijdragen tot de uitstoot van broeikasgassen. Volgens de in de Routekaart naar een
concurrerende koolstofarme economie in 2050[17],
getoonde voorspellingen zal deze negatieve trend naar verwachting op de lange
termijn aanhouden. Maar de echte resultaten voor de sector zijn voor een groot
deel afhankelijk van de stimulansen op verschillende beleidsterreinen. Figuur 3. Geraamde
emissies en verwijderingen door LULUCF in totaal en in bossen van voor 1990 (2000-2020). Verklaring der tekens:
●–●–● LULUCF (alle activiteiten), ▲–▲–▲ Ontbossing,
+–+–+ Akkerlandbeheer, –––
Graaslandbeheer, ♦–♦–♦ Bebossing, en ■–■–■ Bosbeheer. Niet verbonden punten zijn
gerapporteerde / historische gegevens. Opmerking: Een
negatief cijfer geeft aan dat de verwijderingen voor de betrokken activiteit
groter zijn dan de emissies. Bron: Böttcher et al.
(2011) en JRC (2011b)
3.
Landbouw, bosbouw en efficiënt landgebruik spelen een sleutelrol bij
het verwezenlijken van de klimaatdoelstellingen
Landbouw, bosbouw en aanverwante
bedrijfstakken kunnen op verschillende manieren bijdragen tot een verlaging van
de uitstoot in de sector LULUCF. De landbouwmaatregelen moeten gericht
zijn op het terugdringen van het omzetten van grasland in akkerland en van
koolstofverliezen uit beteelde organische bodems. Het verbeteren van de
agronomische praktijken is in dat verband een mogelijkheid; zo kunnen er
verschillende soorten gewassen worden gebruikt (bv. meer peulgewassen), kan de
vruchtwisseling worden uitgebreid en kan onbeteelde braak worden vermeden of
beperkt (bv. door braaklegging met plantendek of ecologische braaklegging).
Boslandbouwpraktijken die de bodemkoolstofvoorraden verhogen door dieren te
houden of voedingsgewassen te telen op grond waar ook bomen worden geteeld voor
de productie van hout, energie en andere houtproducten zouden ook helpen de
emissies te reduceren. Het terugbrengen of achterlaten van adequate
hoeveelheden organisch materiaal (bv. stalmest, stro, oogstrestanten) op het
land kan de productiviteit van akkerland en graslanden verbeteren, terwijl het
vernatten, braakleggen of niet ontwateren van organische bodems, inclusief
veengronden, en het herstel van aangetaste bodems grote voordelen op het gebied
van emissiebeperking en biodiversiteit kunnen hebben. Het opnemen van het
beheer van akkerland en graasland in de boekhouding zou een noodzakelijke stap
zijn op weg naar de volledige erkenning van de bijdrage van deze activiteiten
op het verwezenlijken van de klimaatdoelstellingen. Bosbouw heeft ook
veel potentieel om de emissies sterk te beperken. Het gaat daarbij om
praktijken als de omzetting van niet-bosland in bos (bebossing)[18], het
voorkomen van de omzetting van bos in andere soorten land (ontbossing), het
opslaan van koolstof in bestaande bossen door langere rotatieperioden van
bomen, het voorkomen van zogenaamde "leegkap" (b.v. door bosbouwkundige
beheersbeslissingen inzake het uitdunnen of selectief kappen) en de
omschakeling op ongerepte bossen en het ruimere gebruik van preventieve
maatregelen ter beperking van het effect van verstoringen, zoals bosbranden,
stormen en plagen. Het is van even groot belang de productie in bossen te
verbeteren door de rotaties bijvoorbeeld dichter bij de maximale productie te
laten plaatsvinden, meer te produceren uit bossen met weinig productie, waarbij
de oogst van houtafval en takken wordt verhoogd (mits de biodiversiteit, de
bodemvruchtbaarheid en het organisch materiaal kan worden gehandhaafd).
Veranderende soortensamenstelling en groeicijfers kunnen daartoe ook bijdragen. Naast de mogelijkheden die rechtstreeks
verband houden met de land‑ en bosbouw, zijn er ook potentiële voordelen op het
gebied van emissiebeperking in de betrokken industrietakken (bv. pulp-
en papierproductie, houtverwerkende industrie) en in de hernieuwbare‑energiesector
als landbouwgrond en bossen worden beheerd voor de productie van hout en
energie. Terwijl koolstof wordt opgeslagen in bomen, in andere planten en in de
bodem, kan het ook gedurende meerdere decennia in producten worden opgeslagen,
zoals in constructiehout. De industrie en een meer consumentgericht beleid
kunnen een belangrijke bijdrage leveren tot het verhogen van het langdurig
gebruik en de recycling van hout‑ en/of de productie van pulp, papier en
houtproducten als vervanging voor meer emissie-intensive equivalenten (bv.
beton, staal, kunststof op basis van fossiele materialen). De op biologische
materialen gebaseerde sector kan gebruikmaken van gewassen die worden verbouwd
ter vervanging van bepaalde materialen (bv. hennep en gras voor isolatie in
plaats van glasvezels, stro voor de productie van meubelen, panelen van autoportieren
van vlas of sisal, bioplastics), of energie (bv. op basis van biomassa in
plaats van fossiele brandstoffen). Uit studies blijkt dat voor elke ton
koolstof in houtproducten die wordt vervangen door andere producten dan hout,
een gemiddeld daling van de uitstoot van broeikasgassen van ongeveer twee ton
koolstof kan worden verwacht[19]. De verplichte boekhouding uitbreiden met
bosbeheer, akkerlandbeheer en graslandbeheer zou de zichtbaarheid van door
landbouwers, bosbouwers en bosbouwindustrieën ondernomen acties verbeteren en
zou de basis vormen voor het opzetten van beleidsmatige stimulansen om de
uitstootbeperkende werking daarvan te vergroten. Indien met dergelijke
inspanningen rekening wordt gehouden in de boekhouding, komt het effect van hun
totale broeikasgasemissies beter tot uitdrukking, en zou de kostenefficiëntie
van het bereiken van de emissiereductiedoelstellingen worden verbeterd. Aangezien het landgebruik voor de landbouw, de
bosbouw en aanverwante bedrijfstakken qua potentieel voor emissiereductie in de
EU-27 per land zeer sterk verschilt, is één enkel beleid voor alle lidstaten
niet mogelijk. Om alle verschillende vormen van landgebruik en bosbouw aan te
pakken is een op maat gesneden aanpak nodig. In Zweden en Finland is de
nettoverwijdering door LULUCF bijvoorbeeld meer dan de helft van de totale
emissies in andere sectoren, en in Letland bedraagt de nettoverwijdering bijna
het dubbele (figuur 4), terwijl het belang van de sector in andere lidstaten,
zoals Malta, marginaal is. Dit wijst erop dat rekening moet worden gehouden met
de nationale omstandigheden bij de ontwikkeling van beleid voor de sector om te
voldoen aan de verbintenissen inzake klimaatverandering. Figuur 4. Relatief belang van de LULUCF-projecten in de
lidstaten: Emissies en verwijderingen door de sector in verhouding tot de
totale broeikasgasemissies in andere sectoren (2009). Opmerking: Een negatief getal geeft aan dat voor die
lidstaat de verwijdering groter is dan de uitstoot door LULUCF. Als gevolg van
de van jaar tot jaar optredende verschillen in emissies en verwijderingen
varieert het percentage ook van jaar tot jaar. Bron: Gebaseerd op EER (2011) De fundamentele voorwaarde voor de bescherming
en verbetering van de koolstofvoorraden en de verwijdering van broeikasgassen
is te komen tot een gelijk speelveld tussen de verschillende soorten
maatregelen (onder meer graaslandbeheer en bio-energieproductie), sectoren
(bijvoorbeeld bosbouw en houtsector) en de lidstaten doordat zij garanderen dat
de emissies en verwijderingen als gevolg van verschillende methoden voor
landbeheer en het gebruik van middelen op accurate wijze in de boekhouding
wordt weergegeven. Hierdoor verbetert ook de milieu-integriteit van de EU op
het gebied van klimaatveranderingsverbintenissen.
4.
Het huidige beleid volstaat niet
4.1.
De vaststelling van krachtige en geharmoniseerde
boekhoudregels
Hoewel LULUCF nog niet worden meegeteld voor
het streefcijfer voor emissievermindering van de Unie voor 2020, telt het wel
mee voor de in het kader van het Protocol van Kyoto bij het UNFCCC voor de
periode van 2008 tot 2012 aangegane verplichtingen van de Unie[20]. De
bestaande boekhoudregels, met een mix van vrijwillige en verplichte praktijken,
brengen belangrijke nadelen met zich mee. Tijdens de in de afgelopen jaren
gevoerde internationale onderhandelingen tekende zich een consensus af dat
verbeteringen nodig waren. Volgens de bestaande boekhoudregels is het
boekhouden voor de meeste LULUCF‑activiteiten vrijwillig, met name voor
bosbeheer (d.w.z. ongeveer 70% van de sector) en het beheer van akkerland en
graasland (17%). Alleen voor sommige activiteiten in verband met verandering in
grondgebruik (bebossing, herbebossing en ontbossing) is het verplicht. Als
gevolg daarvan varieert de boekhouding in de lidstaten thans zeer sterk (figuur
5). Minder dan twee derde van de lidstaten voeren een boekhouding voor hun
bosbeheer, slechts drie lidstaten voeren die voor akkerland- en/of
graaslandbeheer en slechts één voor heraanplant. Een ander probleem is het gebrek aan stimulansen
voor de beperking van de klimaatverandering in de bosbouw. De huidige regels
voor het bosbeheer garanderen landen hoofdzakelijk een hoeveelheid krediet,
ongeacht de genomen maatregelen. Stimulansen om de praktijken te verbeteren
zijn beperkt doordat een maximum is gesteld aan de emissies en verwijderingen
waarboven maatregelen niet langer meetellen. Dit leidt tot
concurrentievervalsing tussen verschillende sectoren en vormen van landgebruik,
zodat verbeteringen nodig zijn om een gelijk speelveld tot stand te brengen in
de sectoren bosbouw, landbouw en energie in de lidstaten, om te zorgen voor een
eerlijke verdeling van de inspanningen en te zorgen voor een samenhangende
behandeling van landbouw, bosbouw en aanverwante bedrijfstakken in de interne
markt van de EU. Figuur 5.
Percentage lidstaten dat ervoor heeft gekozen een vrijwillige boekhouding bij
te houden voor de verschillende praktijken
4.2.
Verbetering van monitoring en rapportage
Voor een krachtige en geharmoniseerde raming
van de emissies en verwijderingen in de landbouw en de bosbouw moeten
investeringen in de capaciteit op het gebied van monitoring en rapportage
worden gedaan. De lidstaten zijn verplicht jaarlijks verslag uit te brengen bij
het UNFCCC en er zijn extra rapportageverplichtingen uit hoofde van het
Protocol van Kyoto. Monitoring en rapportage zijn de afgelopen jaren
langzamerhand verbeterd en dat proces zal zich waarschijnlijk voortzetten.
Definities, modaliteiten en regels op het gebied van LULUCF voor de tweede
verbintenisperiode in het kader van het Protocol van Kyoto zijn in de loop van
de 17de conferentie van de partijen bij de UNFCCC‑bijeenkomst in Durban in
december 2011[21]
herzien en verbeterd. Met name wordt de boekhouding voor
bosbeheersactiviteiten, inclusief geoogste houtproducten, verplicht en zijn er
definities voor "natuurlijke verstoringen" en "ontwatering en
vernatting van wetlands " vastgesteld. Toch bestaan er nog aanzienlijke leemten en
moet er meer worden gedaan om de graad van nauwkeurigheid en volledigheid van
de verstrekte gegevens, met name gegevens over de landbouwbodems, te
verbeteren. Op dit moment is de onzekerheid relatief groot (ongeveer 35%,
d.w.z. 1 ton CO2 zou 1,35 of 0,65 ton kunnen zijn). De verbeteringen
zullen niet alleen de boekhouding ondersteunen, zij vormen ook een krachtige,
duidelijke en zichtbare indicator van de vooruitgang in de land- en bosbouw[22].
4.3.
Synergieën met de meer algemene beleidsdoelen
Er bestaan stimulansen ter bevordering van het
gebruik van bio-energie[23],
maar momenteel is er geen coherente aanpak van klimaatverandering in de sector
LULUCF door maatregelen op het gebied van landbouw, bosbouw en aanverwante
bedrijfstakken. Het tegengaan van klimaatverandering zou
namelijk een steeds belangrijker rol kunnen spelen in het GLB. In het kader van
de hervorming van het GLB, de zogenaamde "gezondheidscontrole"[24] van 2008,
zijn beperking van en aanpassing aan de klimaatverandering aangeduid als
"nieuwe uitdagingen". Om het GLB voor te bereiden voor de periode 2014-2020
heeft de Commissie uiteengezet hoe de ecologische en klimatologische prestaties
van de beleidsmaatregelen zouden kunnen worden verbeterd door middel van
verplichte "vergroenende elementen"[25] om de klimaatverandering aan te pakken en
de milieudoelstellingen te halen[26].
Bovendien zouden de beperking van en aanpassing aan de klimaatverandering in
het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid van de EU voor de periode na 2013
kunnen worden aangepakt door het bieden van betere stimulansen voor het
vastleggen van koolstof in de land- en bosbouw. Sommige daarvan zouden
tegelijkertijd de koolstofvoorraden uitbreiden en beschermen, en zouden leiden
tot extra voordelen voor de biodiversiteit en voor de aanpassing door te zorgen
voor een betere wateropnamecapaciteit en een vermindering van erosie. Verplichte
boekhouding van daarmee samenhangende koolstofstromen zouden de positieve
bijdrage van deze maatregelen zichtbaarder maken en zouden ervoor zorgen dat
zij volledig bijdragen aan de uitdaging die klimaatverandering is. Een boekhouding voor LULUCF zou ook
duidelijkheid brengen over de voordelen van duurzame bio-energie door een beter
beeld te geven van de daarmee verband houdende CO2-uitstoot, met
name door de verbranding van biomassa, die op dit moment niet in rekening wordt
gebracht. Dit zou de door duurzaamheidscriteria geboden stimulansen versterken
in de context van streefcijfers voor hernieuwbare energie.
4.4.
Aanpassing aan de bijzondere kenmerken van de
sector
LULUCF is echter niet zoals andere sectoren.
Verwijderingen en emissies van broeikasgassen in deze sector zijn het gevolg
van relatief trage natuurlijke processen. Het kan tientallen jaren duren
voordat maatregelen zoals bebossing een significant effect sorteren. Daarom
moeten maatregelen om verwijderingen te verhogen en emissies te verminderen in
de land- en bosbouw op de lange termijn worden bekeken. Bovendien zijn emissies en verwijderingen
omkeerbaar. Omkeringen kunnen worden veroorzaakt door extreme gebeurtenissen
zoals branden, stormen, droogtes en ziekten die een invloed hebben op het bosareaal
en het vegetatiedek, of kunnen ook het gevolg zijn van beheersbeslissingen (bv.
bomenkap of ‑aanplant). Voorts zijn de jaarlijkse schommelingen van emissies en
verwijderingen in bossen hoog en kunnen zij in sommige lidstaten oplopen tot 35%
van de totale jaarlijkse emissies als gevolg van natuurlijke verstoringen en
oogsten. Dit maakt het voor de lidstaten moeilijk om aan de jaarlijkse
doelstellingen te voldoen.
5.
Verdere maatregelen: Een geleidelijke aanpak
Om later te kunnen profiteren van het potentieel
voor emissiereductie van LULUCF door de formele opname ervan in de
klimaatverplichtingen van de EU, moeten de tekortkomingen van het huidige
boekhoudkundige kader, de bijzondere kenmerken van LULUCF en de omstandigheden
in de lidstaten degelijk worden aangepakt. Daarom is een geleidelijke aanpak
nodig. Ten eerste moeten er kaderregelingen worden
ingesteld voor een degelijke boekhouding en monitoring. Samen met deze
mededeling werkt de Commissie aan een wetgevingsvoorstel voor degelijke
boekhoudvoorschriften. Onder meer zal rekening moeten worden gehouden met de
verrekening van emissies en verwijderingen door bosbouw‑ en
landbouwactiviteiten en moet evenveel gewicht worden gegeven aan
bestrijdingsmaatregelen, zowel in de bosbouw, de landbouw, daarmee verband
houdende bedrijfstakken als in de sector hernieuwbare energie. De monitoring en de rapportage over de
LULUCF-koolstofbalans moeten verder worden verbeterd ter ondersteuning van het
boekhoudkundige kader en de EU-indicatoren voor het volgen van de vooruitgang
in de landbouw en de bosbouw. De Commissie stelt voor de monitoring en de
verslaglegging te verbeteren door middel van een herziening van de verordening
betreffende het bewakingsmechanisme[27]
en de verdere ontwikkeling van bestaande monitoringsystemen voor grondgebruik
zoals het ‘Land Use Cover Area Frame Survey’ (LUCAS). De hoge variabiliteit van emissies en
verwijderingen in bossen en de lagere frequentie van het verzamelen van de
gegevens die nodig zijn voor de inventarissen betekenen dat het ondoelmatig is
om te eisen dat de sector ieder jaar voldoet aan de
emissiereductiedoelstellingen die gelden voor andere sectoren. De lange
aanlooptijd die nodig is voordat corrigerende maatregelen effect sorteren,
maken ook dat LULUCF anders is dan de meeste andere sectoren. Daarom stelt de
Commissie voor een apart kader vast te stellen waarbij rekening wordt gehouden
met de bijzondere omstandigheden van LULUCF. Ten tweede kan, zodra een geharmoniseerd en
degelijk boekhoudingskader in de EU is ingesteld, worden overwogen de sector
formeel op te nemen in de klimaatveranderingsverbintenis van de EU. Dit mag echter niet betekenen dat
bestrijdingsmaatregelen in de LULUCF-sector moeten worden opgeschort. In het
licht van de ontwikkelingen in de sector en teneinde snel met de nodige
bestrijdingsmaatregelen te beginnen, moeten de lidstaten volgens het voorstel
van de Commissie LULUCF-actieplannen gaan opstellen. Dit moet zorgen voor een
strategisch perspectief voor LULUCF en een tussenstap betekenen naar de
volledige opneming en integratie van de sector in het klimaatbeleid van de EU. Derhalve kan worden geconcludeerd dat er goede
redenen zijn om LULUCF geleidelijk te integreren in het
klimaatveranderingsbeleid van de EU. Het wetgevingsvoorstel van de Commissie
voor een stapsgewijze aanpak omvat het volgende: –
het opstellen van betrouwbare regels voor de
boekhouding van emissies en verwijderingen in landgebruik, verandering in
landgebruik en bosbouw en, door middel van een afzonderlijke wet, het
verbeteren van de monitoring en verslaglegging; –
het verbeteren van de zichtbaarheid van en het
leggen van de grondslag voor de ontwikkeling van beleidsinitiatieven voor een
scala van bestrijdingsmaatregelen in de landbouw, de bosbouw en de productie en
het duurzaam gebruik van geoogste houtproducten; –
het versterken van de milieu-integriteit van de
aangegane verbintenissen door te garanderen dat de emissies en verwijderingen
correct worden weergegeven; –
het bevorderen van synergieën met bestaand beleid
op het gebied van duurzame energie en de houtindustrie door duurzame en
klimaatvriendelijke productie in de EU te bevorderen; –
het bieden van aanzienlijke extra voordelen voor
biodiversiteit, bodembescherming en aanpassing aan de klimaatverandering (bv.
Natura 2000) door het vergroten en behouden van de koolstofvoorraden; –
het verbeteren van de economische efficiëntie bij
het nastreven van meer ambitieuze doelstellingen door alle sectoren een
bijdrage te laten leveren. [1] Besluit 1/CP.16
van de Conferentie van de partijen bij het UNFCCC (de "akkoorden van
Cancún"). [2] Gebaseerd
op het vierde evaluatieverslag van de Intergouvernementele Werkgroep inzake
klimaatverandering (IPCC). [3] Conclusies
van de Europese Raad van 29/30.10.2009 en resolutie van het Europees Parlement
van 4.2.2009 (2008/2105 (INI)). [4] COM(2010)
2020 definitief. [5] Richtlijn
2003/87/EG en Beschikking nr. 406/2009/EG. [6] Nationale
totaal exclusief de sector landgebruik, veranderingen in landgebruik en
bosbouw. [7] In
tegenstelling tot andere broeikasgassen dan CO2 uit agrarische activiteiten,
zoals methaan en distikstofoxide door herkauwers en meststoffen. [8] Richtlijn
2009/29/EG. [9] Besluit
nr. 406/2009/EG. [10] Met
uitzondering van de internationale luchtvaart en het vervoer over zee. [11] COM(2011) 571
definitief. [12] IPCC‑richtsnoeren
2006. [13] Gebruikte
bronnen zijn onder meer: Forest Europe, UNECE and FAO (2011): State of Europe’s
Forests 2011; Status and Trends in Sustainable Forest Management in Europe;
FAO, Global Forest Resources Assessment FRA 2010, http://www.fao.org/forestry/fra/fra2010/en/;
GHG National Inventory Submissions to UNFCCC (2011) http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/items/5888.php;
IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories (2006), Volume 4,
Agriculture, Forestry and Other Land Use; Pan et al. (2011)
A large and persistent carbon sink in the world’s forests. Science DOI: 10.1126/science.1201609;
Hiederer et al. (2011) Evaluation of BioSoil Demonstration Project; http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/15905/1/lbna24729enc.pdf;
FAO/IIASA/ISRIC/ISS-CAS/JRC, 2009. Harmonized World Soil Database (version 1.1).
FAO, Rome, Italië en IIASA, Laxenburg, Oostenrijk; Schulze et al. (2009)
Integrated assessment of the European and North Atlantic Carbon Balance
(results of CarboEurope-IP), DOI 10.2777/31254; Smith et al. (2005) Projected
changes in mineral soil carbon of European croplands and grasslands, 1990–2080.
Global Change Biology DOI: 10.1111/j.1365-2486.2005.001075.x. [14] Intergovernmental
Panel on Climate Change, Report IV (2008). [15] Conclusies
van de Europese Raad van 4.12.2008. [16] In dit
verband wordt er bij "business as usual" vanuit gegaan dat de
lidstaten hun reductiedoelstellingen van 20% zullen halen, inclusief de
streefcijfers voor hernieuwbare energie. [17] COM(2011) 112 definitief. [18] Er is ook
een voorwaarde: omzetting mag geen "koolstoflek" veroorzaken;
vervanging van intern geproduceerde voeding door ingevoerde voeding heeft
namelijk een negatievere CO2-voetafdruk. [19] Zie bv. R. Sathre en J. O 'Connor (2010) A synthesis of research on
wood products and greenhouse gas impacts, tweede uitgave, Vancouver, B. C. FP
Innovations, 117 blz. (Technical Report No. TR-19R). [20] Beschikking
2002/358/EG van de Raad. [21] Besluit
-/CMP.7 van de Conferentie van de Partijen waarin de Partijen bij het Protocol
van Kyoto bijeenkomen. [22] Alleen
emissies van methaan en stikstofoxiden worden momenteel in de landbouw
boekhoudkundig bijgehouden, maar de CO2-uitstoot en ‑verwijdering in
verband met grondgebruik in de landbouw niet (bodemkoolstofemissies en ‑verwijderingen).
De verplichte boekhouding van deze maatregelen via wetsvoorstellen zou de
beoordeling van de emissies en verwijderingen van broeikasgassen in verband met
agrarische activiteiten aanvullen. [23] Richtlijn 2009/28/EG. [24] Verordening
(EG) nr. 72/2009 van de Raad, Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad en
Verordening (EG) nr. 74/2009 van de Raad met betrekking tot de
"gezondheidscontrole" van het GLB. [25] Betaling
voor landbouwpraktijken die gunstig zijn voor klimaat en milieu. [26] COM(2010) 672
definitief. [27] Voorstel
van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
betreffende een bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en de
andere informatie en voor de verslaglegging op nationaal en Europees niveau, op
het vlak van de klimaatverandering (COM) 2011 789 final – 2011/0372 (COD).