6.11.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 264/8


Samenvatting van de Beschikking van de Commissie

van 19 december 2007

inzake een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst

(Zaak COMP/34.579 — MasterCard, Zaak COMP/36.518 — EuroCommerce, Zaak COMP/38.580 — Commercial Cards)

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 6474)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

2009/C 264/04

Op 19 december 2007 heeft de Commissie een beschikking gegeven in een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst (hierna „de beschikking” genoemd). Overeenkomstig artikel 30 van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad (1) publiceert de Commissie hierbij de namen van de adressaten en de belangrijkste inhoud van de beschikking, gelet op het rechtmatige belang van ondernemingen bij de bescherming van hun commerciële belangen. Een niet-vertrouwelijke versie van de beschikking is te vinden op de website van DG Concurrentie op het volgende adres:

http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/cases/index/

1.   INLEIDING

(1)

In de beschikking wordt geconstateerd dat de betalingsorganisatie MasterCard en de entiteiten die haar vertegenwoordigen, dat wil zeggen MasterCard Incorporated, MasterCard International Incorporated en MasterCard Europe Sprl., inbreuk hebben gemaakt op artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst door feitelijk een minimumtarief vast te leggen dat handelaren aan hun wervende bank moeten betalen voor het accepteren van betaalkaarten in de Europese Economische Ruimte, door middel van de fall-back afwikkelingsvergoeding van MasterCard binnen de EER voor consumentencharge- en consumenten creditkaarten van MasterCard en voor consumenten debetkaarten van MasterCard en Maestro.

2.   BESCHRIJVING VAN DE ZAAK

2.1.   De procedure

(2)

De procedure is ingeleid op basis van een klacht die op 30 maart 1992 was ingediend door het British Retail Consortium (BRC), een beroepsorganisatie die de detailhandelaren in het Verenigd Koninkrijk vertegenwoordigt. In zijn klacht hield BRC staande dat zowel Europay International S.A als Visa de concurrentie beperkten door hun afspraken over grensoverschrijdende afwikkelingsprovisies.

(3)

Het BRC trok zijn klacht in nadat op 23 mei 1997 een soortgelijke klacht werd ingediend door EuroCommerce, een organisatie die de detailhandel, de groothandel en de internationale handel in de Europese Unie vertegenwoordigt. Deze tweede klacht heeft betrekking op bepaalde praktijken en regels van MasterCard en Visa, met name de multilateraal overeengekomen afwikkelingsvergoedingen.

(4)

In de periode tussen 22 mei 1992 en 1 juli 1995 meldde Europay bij de Commissie de netwerkregels van de betaalkaartvereniging Europay aan, die onder andere op de multilateraal overeengekomen afwikkelingsvergoedingen betrekking hadden.

(5)

Op 22 november 2002 leidde de Commissie van ambtswege een onderzoek in naar de afwikkelingsvergoedingen binnen de EER van Visa respectievelijk MasterCard voor commerciële kaarten.

(6)

Op 25 juli 2003 stelde MasterCard de Commissie in kennis van zijn voornemen uit hoofde van artikel 232 van het EG-Verdrag („nalatigheid”) gerechtelijke stappen tegen de Commissie te nemen indien zij geen officieel standpunt inzake de afwikkelingsvergoedingen van MasterCard binnen de EER innam.

(7)

Op 24 september 2003 en 21 juni 2006 zond de Commissie twee mededelingen van punten van bezwaar aan MasterCard Europe SPRL, de rechtsopvolger van Europay, alsook aan MasterCard International Inc. en MasterCard Incorporated, met betrekking tot de netwerkregels en zijn besluiten over de afwikkelingsvergoedingen binnen de EER.

(8)

Op 14 en 15 november 2006 maakte MasterCard gebruik van zijn recht om in een hoorzitting te worden gehoord. De hoorzitting werd tevens door EuroCommerce en negen andere belanghebbenden bijgewoond.

(9)

Op 23 maart 2007 zond de Commissie MasterCard een „letter of facts” waarin MasterCard toegang werd verleend tot documenten die waren verzameld sinds MasterCard in juli en augustus 2006 toegang tot het dossier had gehad en waarin mogelijke conclusies worden genoemd die de Commissie voornemens was in een beschikking uit de nieuwe feiten te trekken.

(10)

Op 13 december 2007 bracht het Raadgevend Comité een gunstig advies uit over de ontwerp-beschikking van de Commissie.

2.2.   De feiten

(11)

MasterCard exploiteert een internationaal betaalsysteem met zogenoemde „open” of „vierpartijen”-verkooppunten. Het betaalkaartensysteem van MasterCard maakt het consumenten mogelijk plastic kaarten te gebruiken om betalingen te verrichten bij verkooppunten die — meestal — winkels zijn die over een betaalterminal beschikken. In dit systeem zijn er vijf grote groepen spelers: i) kaarthouders; ii) handelaren; iii) de eigenaar van het systeem (hier: MasterCard); iv) banken die kaarten uitgeven; en v) wervende banken. Emittenten geven kaarten uit aan kaarthouders en „wervende banken” werven handelaren voor het aannemen van betaalkaarten.

(12)

De beschikking heeft betrekking op de netwerkregels van MasterCard en de beslissingen betreffende de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de EER en de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de Europese betaalmarkt (SEPA) die door de vertegenwoordigers van de bij de organisatie aangesloten banken en de leiding van de organisatie worden genomen. Deze multilaterale afwikkelingsvergoedingen (MIF) worden voor iedere betaalkaartverrichting aangerekend. Overeenkomstig de regels van het netwerk van de MasterCard-organisatie betalen de wervende banken afwikkelingsvergoedingen aan de emitterende banken. Wanneer de kaarthouder zijn of haar kaart gebruikt om een aankoop bij een handelaar te doen, ontvangt de handelaar van de wervende bank de detailverkoopprijs verminderd met een handelarentarief („merchant service charge”). De emitterende bank betaalt de wervende bank de detailverkoopprijs verminderd met een afwikkelingsvergoeding. Naast de afwikkelingsvergoeding die door de wervende bank wordt betaald ontvangt de emitterende bank van de klant de waarde van de betaling plus een eventuele jaarlijkse vergoeding, eventuele rente over nog uitstaande bedragen, kosten wegens laattijdige betaling, enz.

(13)

Fall-back afwikkelingsvergoedingen binnen de EER en fall-back afwikkelingsvergoedingen binnen de SEPA zijn van toepassing op grensoverschrijdende kaartbetalingen in de Europese Economische Ruimte (EER) en binnenlandse kaartbetalingen binnen verscheidene lidstaten van de EER die met betaalkaarten van MasterCard of Maestro worden gedaan. De term „fall-back” geeft aan dat de afwikkelingsvergoedingen alleen worden geïnd wanneer er tussen een emitterende en een wervende bank geen specifieke bilaterale afspraken over deze vergoedingen zijn.

3.   JURIDISCHE BEOORDELING

Artikel 81, lid 1, van het Verdrag

(14)

De multilaterale afwikkelingsvergoeding in het MasterCard-systeem beperkt de concurrentie tussen wervende banken door de grondslag voor de prijs die deze banken aan de winkeliers berekenen, te verhogen en aldus de vergoedingen die de handelaren moeten betalen aan een minimum te verbinden. Zonder de multilaterale afwikkelingsvergoeding zouden de door handelaren te betalen vergoedingen die door de wervende banken worden vastgesteld, lager zijn.

(15)

De beslissingen van de Europese raad van bestuur, EN/OF (…) (2) de internationale raad van bestuur (2) over het niveau en de structuur van de fall-back afwikkelingsvergoedingen binnen de EER en de daarmee verbonden netwerkregels die door de internationale raad van bestuur van MasterCard International Inc. zijn vastgesteld zijn beslissingen van een vereniging van ondernemingen in de zin van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag. Het blijven beslissingen van een vereniging, ook na de beursintroductie van MasterCard Incorporated op 25 mei 2006 en de daarmee verbonden veranderingen in de governance van de betalingsorganisatie in Europa die betrekking hadden op de bevoegdheid voor het vaststellen van de multilaterale fall-back afwikkelingsvergoedingen. De banken die bij de betalingsorganisatie MasterCard zijn aangesloten hebben toegestemd in de beursgang en de daaruit voortvloeiende veranderingen in de governance van de organisatie om de afwikkelingsvergoeding als onderdeel van het bedrijfsmodel te handhaven in een vorm die naar hun mening minder aan anti-trustonderzoek was blootgesteld. Zelfs na de beursgang van MasterCard Incorporated worden de afwikkelingsvergoedingen in de MasterCard-organisatie niet „eenzijdig opgelegd”. De bij MasterCard aangesloten banken hebben nog steeds een gemeenschappelijk belang wat de afwikkelingsvergoeding betreft, omdat door deze vergoedingen de inkomsten uit hun activiteiten op het gebied van de emissie worden gewaarborgd. Er is dus een voortdurend gemeenschappelijke belang van de banken t.a.v. multilaterale afwikkelingsvergoedingen na de beursintroductie dat (…) (2) de tarieven van de afwikkelingsvergoedingen vaststelt. Bij de vaststelling van de tarieven voor afwikkelingsvergoedingen kan de internationale raad van bestuur niet voorbijgaan aan de commerciële belangen van de banken zonder welke het systeem niet zou werken, omdat het gewaarborgde inkomsten uit hun emissieactiviteiten oplevert.

(16)

Een open betaalkaartsysteem zoals dat van MasterCard kan heel goed zonder een MIF werken, zoals blijkt uit het bestaan van vergelijkbare open betaalkaartsystemen zonder MIF.

Artikel 81, lid 3, van het Verdrag

(17)

Aan de in artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag genoemde voorwaarden voor ontheffing van het verbod van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag is niet voldaan.

(18)

Ten aanzien van de eerste voorwaarde in artikel 81, lid 3, (bijdragen tot de technische of economische vooruitgang) heeft MasterCard niet aangetoond dat er een causaal verband bestaat tussen zijn multilaterale afwikkelingsvergoeding en objectieve efficiencywinsten. MasterCard beweert dat de voornaamste efficiencywinst van zijn multilaterale afwikkelingsvergoeding erin bestaat te helpen de „output” van het systeem te maximaliseren door de behoeften van de kaarthouders en van de handelaren met elkaar in evenwicht te brengen.

(19)

De Commissie betwist niet dat betalingssystemen over het algemeen worden gekenmerkt door indirecte netwerkexternaliteiten en dat een overdracht van inkomsten tussen emitterende en wervende banken theoretisch kan bijdragen aan optimalisering van het nut van het netwerk voor de gebruikers. Aangezien theorieën altijd op hypothesen berusten die de marktwerkelijkheid mogelijk niet voldoende weerspiegelen, kan echter niet op algemene wijze slechts aan de hand van economische theorieën worden bepaald of een collectief vastgestelde afwikkelingsvergoeding door de wervende banken aan de kaart-emittenten moet betaald of andersom, noch op welk niveau deze vergoeding moet worden vastgesteld. In tegendeel: iedere bewering dat een MIF efficiencywinsten oplevert overeenkomstig de eerste voorwaarde van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag moet op een gedetailleerde, deugdelijke en overtuigende analyse berusten waarvan de aannamen en conclusies op empirische gegevens en feiten steunen. MasterCard heeft met name geen enkel empirisch bewijs geleverd voor zijn belangrijkste bewering, namelijk dat de multilaterale afwikkelingsvergoeding de „output” van zijn systeem maximaliseert en dat er een causaal verband bestaat tussen deze vergoedingen en andere vermeende objectieve efficiencywinsten. Er is dus niet vastgesteld dat het concurrentiebeperkende effect van de multilaterale afwikkelingsvergoeding op de markten van wervende banken naar behoren door objectieve efficiencywinsten worden gecompenseerd. Ondanks herhaalde verzoeken van de Commissie heeft MasterCard geen enkel empirisch bewijs overgelegd van de positieve werking van zijn multilaterale afwikkelingsvergoeding op de „output” van het systeem en daarmee verbonden efficiencywinsten.

(20)

De Commissie deelt de mening van MasterCard niet dat het concurrentieproces en de marktkrachten automatisch tot een MIF leiden waarvan zonder meer kan worden aangenomen dat deze efficiencywinsten mogelijk maakt. Door de krachten van de concurrentie tussen systemen noch door de wervende banken of handelaren wordt voldoende druk uitgeoefend op het orgaan dat binnen de MasterCard-organisatie is belast met de vaststelling van de MIF.

(21)

Het specifieke model waarop MasterCards multilaterale afwikkelingsvergoeding is gebaseerd is in 1983 door William Baxter opgesteld. Dit model is echter sterk beperkt door het feit dat hierin de behoeften van de consumenten en die van handelaren in zoverre als onveranderlijk worden beschouwd dat geen van beide op strategische wijze op mogelijke acties van de ander reageert. Het model van Baxter steunt tevens op de onrealistische aanname dat er geen variatie is in de voordelen die handelaren door het accepteren van kaarten behalen, met andere woorden dat handelaren een homogene groep vormen. Tot slot berusten de resultaten van het Baxter-model op de onrealistische hypothese dat in de banksector volledige concurrentie heerst.

(22)

Bovendien zijn de methodes die MasterCard hanteert om dit model in de praktijk toe te passen niet overtuigend omdat zij niet voldoende met de onderliggende theorie stroken. De methodes hebben aanzienlijke tekortkomingen omdat zij alleen op basis van overwegingen inzake de kosten vaststellen dat er een gebrek aan evenwicht is tussen de emissie van kaarten en de aansluiting van handelaren, zonder dat daarbij de inkomsten van de banken in aanmerking worden genomen. Daarenboven doet MasterCard, in tegenstelling tot de analyse van de behoeften van de handelaren, zelfs geen poging om de bereidheid van kaarthouders om te betalen te kwantificeren maar gaat er eenvoudigweg van uit dat deze groep consumenten in beginsel niet bereid is om voor het gemak van het gebruik van betaalkaarten te betalen. Er zijn ook twijfels over het nut van de indicatieve waarde die MasterCard in aanmerking neemt om de bereidheid van handelaren om te betalen in het creditcardsegment te kwantificeren.

(23)

Overeenkomstig de tweede voorwaarde van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag moet een billijk aandeel in de uit de efficiencywinsten van een MIF voortvloeiende voordelen de gebruikers (dat wil zeggen handelaren en hun klanten) ten goede komen. Hoewel handelaren profijt kunnen hebben van versterkte netwerkeffecten aan de emissiekant, compenseert dit niet noodzakelijkerwijs de verliezen die zij lijden doordat de vergoedingen die handelaren moeten betalen te sterk zijn verhoogd. De Commissie heeft daarom de methode die MasterCard hanteert voor het vaststellen van een plafond voor zijn tarieven voor afwikkelingsvergoedingen tegen het licht gehouden. Niettemin omvatten de op de kosten gebaseerde referentiewaarden die door MasterCard worden gebruikt kostenelementen die noch uit de betaalfunctie van een kaart voortvloeien noch verband houden met diensten die duidelijk ten goede komen aan de klanten die de kosten van deze MIF betalen. Zonder verdere bewijzen, die MasterCard niet heeft overgelegd, kan derhalve niet zonder meer worden gesteld dat de maximalisering van de output van het systeem van MasterCard in gelijke mate aan de klanten van de aangesloten banken ten goede komt. MasterCard heeft niet aangetoond dat de verkregen efficiencywinsten de beperkingen voor handelaren (en hun klanten) compenseren.

(24)

Wat de derde voorwaarde van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag betreft, heeft MasterCard niet overeenkomstig de vereiste standaard bewezen dat zijn huidige MIF onontbeerlijk is om de output van het systeem te maximaliseren.

(25)

Op grond van onrealistische hypothesen waarop het concept dat aan MasterCards multilaterale afwikkelingsvergoeding ten grondslag ligt, is gebaseerd, van het gebrek aan elementen die het causale verband tussen deze MIF en vermeende objectieve efficiencywinsten aantonen alsook van het feit dat de door MasterCard gehanteerde methode niet voldoende met de onderliggende theorie strookt en bovendien te sterk verhoogde kosten als referentiewaarde hanteert, komt de Commissie tot de slotsom dat deze MIF niet aan de eerste drie voorwaarden van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag voldoet.

4.   CORRIGERENDE MAATREGEL

(26)

Aangezien MasterCards multilaterale afwikkelingsvergoeding de prijsconcurrentie tussen wervende banken beperkt zonder dat deze aan de eerste drie voorwaarde van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag voldoet, zijn de betalingsorganisatie MasterCard en de rechtspersonen die haar vertegenwoordigen verplicht binnen zes maanden na de kennisgeving van de beschikking van de Commissie een einde te maken aan de inbreuk door de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de EER en de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de SEPA/intra-eurozone af te schaffen.

(27)

De corrigerende maatregel geldt niet voor MasterCards multilaterale afwikkelingsvergoeding voor commerciële kaarten, een segment dat de Commissie verder zal onderzoeken.

5.   GELDBOETEN EN DWANGSOMMEN

(28)

Aangezien MasterCards multilaterale afwikkelingsvergoeding bij de Commissie was aangemeld en gelet op de bijzondere omstandigheden in deze zaak, wordt er geen boete opgelegd.

(29)

Indien MasterCard na het verstrijken van de periode van zes maanden de corrigerende maatregel niet in acht neemt, legt Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1/2003 aan MasterCard voorlopige dwangsommen op ten belope van 3,5 % van de dagelijkse geconsolideerde omzet van de gehele internationale groep in het voorafgaande boekjaar.

6.   BESCHIKKING

(30)

De betalingsorganisatie MasterCard en de rechtspersonen die haar vertegenwoordigen (MasterCard Incorporated, MasterCard International Incorporated en MasterCard Europe SPRL) hebben van 22 mei 1992 tot 19 december 2007 inbreuk gemaakt op artikel 81 van het EG-Verdrag en van 1 januari 1994 tot 19 december 2007 op artikel 53 van de EER-overeenkomst door feitelijk een minimumtarief vast te leggen dat handelaren aan hun wervende bank moeten betalen voor het accepteren van betaalkaarten in de Europese Economische Ruimte, door middel van de fall-back afwikkelingsvergoeding van MasterCard binnen de EER voor debet- en consumenten creditkaarten van MasterCard en voor debetkaarten van MasterCard en Maestro.

(31)

De betalingsorganisatie MasterCard en de rechtspersonen die haar vertegenwoordigen maken binnen zes maanden na de bekendmaking van de beschikking van de Commissie een einde aan de inbreuk door de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de EER en de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de SEPA/intra-eurozone af te schaffen. Bovendien wijzigen zij de netwerkregels van de vereniging om met de beschikking van de Commissie rekening te houden. Zij trekken alle besluiten in die door de Europese raad van bestuur van MasterCard en/of de internationale raad van bestuur van MasterCard (…) (2) over de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de EER, de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen SEPA en de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de intra-eurozone.

(32)

De betalingsorganisatie MasterCard en de rechtspersonen die haar vertegenwoordigen onthouden zich in de toekomst van elke handeling of elk gedrag dat hetzelfde of een gelijkwaardig doel of gevolg als de inbreuk heeft. Zij onthouden zich er met name van de fall-back afwikkelingsvergoeding binnen de SEPA/intra-eurozone toe te passen.

(33)

Binnen zes maanden na de kennisgeving van deze beschikking delen de rechtspersonen die de betalingsorganisatie MasterCard vertegenwoordigen alle wijzigingen van de netwerkregels van de vereniging en de intrekking van besluiten mede aan alle financiële instellingen die een vergunning voor het verrichten van activiteiten op het gebied van emissie en/of ontvangst hebben in het kader van de betalingsorganisatie MasterCard in de Europese Economische Ruimte en aan alle clearinginstellingen en afwikkelingsbanken die betaalkaarttransacties bij verkooppunten van de betalingsorganisatie MasterCard in de Europese Economische Ruimte verrekenen en/of afwikkelen.

(34)

Indien de rechtspersonen die de betalingsorganisatie MasterCard vertegenwoordigen niet voldoen aan een van de bevelen die in de beschikking zijn geformuleerd, legt de Commissie hun overeenkomstig artikel 24, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1/2003 een dagelijkse dwangsom op van 3,5 % van de dagelijkse geconsolideerde wereldwijde omzet van MasterCard Incorporated in het voorafgaande boekjaar. Deze dwangsom wordt berekend vanaf de eerste dag na het van kracht worden van het bevel waarop inbreuk is gemaakt.


(1)  PB L 1 van 4.1.2003, blz. 1.

(2)  Bedrijfsgeheim — informatie betreffende MasterCard's regels met betrekking tot afwikkelingsvergoedingen en de procedure voor de vaststelling daarvan.