Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de externe dimensie van het energiebeleid van de EU

Tijdens zijn zitting van 16 en 17 januari 2008 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité besloten op grond van art. 29(2) van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over:

De gespecialiseerde afdeling Externe betrekkingen, die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 11 december 2008 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw SIRKEINEN.

Tijdens zijn 450e zitting van 14 en 15 januari 2009 (vergadering van 14 januari) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 181 stemmen vóór en 4 stemmen tegen, bij 3 onthoudingen, werd goedgekeurd:

1.1 Energie speelt sinds lang een centrale rol in de internationale politiek. De andere grote spelers op het politieke wereldtoneel houden er, openlijk of verborgen, een eigen doelbewuste energiestrategie op na. Ook wordt energie vaak ingezet als instrument of zelfs wapen bij internationale geschillen.

1.2 De Europese burgers maken zich zorgen over de continuïteit van hun energievoorziening, over de hoge en schommelende energieprijzen en over de klimaatverandering en andere wereldwijde ontwikkelingen die ingaan tegen het principe van duurzaamheid. Het EESC vindt dat de EU dient te beschikken over een duidelijk omschreven en alomvattende externe energiestrategie waarmee de zorgen van de burgers kunnen worden weggenomen, en dat ze met name de nodige wil en vastbeslotenheid moet tonen om deze strategie ten uitvoer te brengen.

1.3 Een groot aantal onderdelen van deze strategie zijn al in praktijk gebracht. De Europese Raad heeft in zijn conclusies van 15 en 16 oktober 2008 (1)aandacht besteed aan de continuïteit van de energievoorziening, terwijl de Commissie op 13 november 2008 in haar tweede strategische toetsing van het energiebeleid een reeks voorstellen heeft gedaan, waarop het EESC in een later advies nog uitgebreid zal terugkomen.

1.4 Het energiebeleid van de EU is tot nu voornamelijk gericht geweest op het tot stand brengen van een interne markt voor energie, met nadruk op elektriciteit en gas.

1.5 Europa heeft de plicht en ook het vermogen om een radicale verandering in het patroon van energieverbruik teweeg te brengen. We spreken hier van de „derde industriële revolutie”.

1.6 Om het hoofd te kunnen bieden aan de uitdagingen op de korte en de lange termijn, zowel binnen de EU als wereldwijd, zal er een cruciale rol weggelegd moeten zijn voor nieuwe en betere technologieën.

1.7 De bepalingen in het Lissabonverdrag die betrekking hebben op energiebeleid en externe betrekkingen, maken het in principe mogelijk dat de EU meer als een eenheid optreedt en een grotere invloed uitoefent op het energiebeleid in de wereld.

Doorslaggevend is dat de EU werkelijk als eenheid optreedt. Daarom zal de strategie gebaseerd moeten zijn op een duidelijke taakverdeling tussen de EU, de lidstaten en de economische actoren.

1.8.1 Wat het buitenlandse beleid betreft liggen de bevoegdheden, strikt politiek genomen, bij de lidstaten. Gebleken is dat de EU wel degelijk in staat is om met één stem te spreken, zoals bijvoorbeeld onlangs nog toen de betrekkingen met Rusland in het geding waren.

1.8.2 De EU voert een gemeenschappelijk handelsbeleid dat is gebaseerd op uniforme beginselen. De Commissie is bevoegd om over handelskwesties te onderhandelen op basis van een mandaat dat haar wordt verleend door de Raad.

1.8.3 Contracten voor commerciële, infrastructurele en andere projecten worden afgesloten en uitgevoerd door ondernemingen. Nationale regeringen hebben bij onderhandelingen over contracten vaak een belangrijke of zelfs doorslaggevende stem.

1.9 Doel van een externe energiestrategie is een oplossing te vinden voor de behoeften en zorgen van de mensen in hun privé- en beroepsleven.

1.10 Het maatschappelijk middenveld en de Sociaaleconomische Raden moeten hun invloed aanwenden bij het ontwikkelen van het externe energiebeleid van de EU.

1.11 Dialoog en overleg over internationale betrekkingen op energiegebied vinden plaats in tal van fora, gegeven de geopolitieke en inhoudelijke complexiteit van de problematiek. Een open dialoog waarin zo veel mogelijk verschillende aspecten aan de orde komen, zou bijdragen tot meer begrip en engagement bij de diverse betrokkenen.

2.1 Energie is overal in de wereld een niet meer weg te denken politieke prioriteit geworden. Dit is des te evidenter in het licht van de politieke en zelfs militaire geschillen waarbij energie een duidelijke rol speelt. De redenen hiervoor liggen in de toegenomen vraag zoals die zich vooral voordoet in ontwikkelingslanden — als gevolg van de stijging van het levenspeil in deze landen — en de te verwachten schaarste aan bepaalde fossiele brandstoffen. Verder is het opvallend dat men voor de olie- en gasvoorziening grotendeels afhankelijk is van een klein aantal producerende landen, waarbij de verwachting is dat de leveranties zich in de toekomst nog meer zullen concentreren.

2.2 Economische instabiliteit in de wereld heeft haar weerslag op de energieprijzen. Een kleine twee jaar geleden begonnen de olie- en vervolgens ook de gasprijzen sterk te stijgen, met als gevolg een hoge inflatie en grote problemen voor de consument en de maatschappij als geheel. Nu de olieprijs opnieuw dramatisch is ingezakt, zijn er weer zorgen over de zekerheid van de productie en de voorziening. De verwachting is dat ondanks al deze schommelingen de prijzen uiteindelijk een stijgende lijn zullen vertonen, wat een gevolg is van de evenwichtsmechanismen op de markt en vooral de politieke maatregelen ter bestrijding van de klimaatverandering. De zwakkeren in de samenleving lopen gevaar getroffen te worden door energiearmoede.

2.3 Op dit moment wordt 53 % van alle in Europa verbruikte primaire energie geïmporteerd. De invoerafhankelijkheid voor vaste brandstoffen is 40 %, die voor gas 56 % en die voor olie 82 % (cijfers uit 2005). Op grond van het door de Commissie in 2007 berekende basisscenario zal de totale invoerafhankelijkheid in 2030 67 % bedragen. Volgens ramingen in het kader van de tweede strategische toetsing van het energiebeleid zal de invoer van fossiele brandstoffen in 2020, wanneer het klimaat- en energiebeleid van de EU volledig ten uitvoering zal zijn gebracht, min of meer op hetzelfde niveau liggen als tegenwoordig.

2.4 Meer dan 40 % van het gas en een kwart van de olie wordt uit Rusland ingevoerd en vooral wat gas betreft zal dit percentage nog gaan stijgen. Na Rusland zijn het Midden-Oosten en Noorwegen de grootste olieleveranciers; voor gas is dat Noorwegen, gevolgd door Algerije. De afhankelijkheid is wederzijds: leveranciers aan de EU zijn weer afhankelijk van de vraag vanuit de EU. Dit geldt in het bijzonder voor Rusland, waarvan de energie-uitvoer voor meer dan de helft naar de EU gaat.

2.5 De hoge invoerafhankelijkheid en de dominerende positie van bepaalde importbronnen, waar niet altijd dezelfde markt- en politieke regels worden nageleefd als in de EU, hebben ervoor gezorgd dat de kwestie van de energiezekerheid hoog op de agenda van de EU is komen te staan. Een en ander is nog urgenter geworden door enkele onderbrekingen van de gasleveranties door Rusland en de recente militaire acties in Georgië.

2.6 De energiesector is niet homogeen als men kijkt naar de externe of andere aspecten ervan. Olie wordt voornamelijk gebruikt in het transport en kan niet zomaar worden vervangen. De EU is zelf speler op de internationale oliemarkt en heeft daarom maar weinig manoeuvreerruimte. Andere energiebronnen en -technologieën kennen meerdere toepassingen en zijn voor een groot deel uitwisselbaar. Steenkool en uranium worden verhandeld op de vrije markt. Bijzondere aandacht verdient gas vanwege de snel stijgende vraag alsmede het beperkte aantal en de aard van de producerende landen.

2.7 De EU is de afgelopen jaren verschillende malen in actie gekomen om haar externe energievoorziening veilig te stellen.

2.8 Kort geleden, op de Top van 15 en 16 oktober 2008, heeft de Europese Raad de Commissie verzocht om met voorstellen en initiatieven ter bevordering van de energiezekerheid te komen, waarbij hij zes speerpunten heeft aangegeven. De Commissie heeft hierop geantwoord in de vorm van de tweede strategische toetsing van het energiebeleid. Het EESC zal in een apart advies uitvoerig op dit document en het bijbehorende pakket voorstellen ingaan.

3.1 De EU en de lidstaten kunnen tal van beleidsmaatregelen nemen om de weg te effenen voor een vermindering van de externe energieafhankelijkheid en een vergroting van de energiezekerheid, waardoor de EU sterker zal komen te staan in haar externe energiebeleid. Deze maatregelen zullen hieronder slechts summier worden besproken, omdat ze al eerder uitgebreid ter sprake zijn gekomen in andere adviezen van het EESC.

3.2 Verbetering van de energie-efficiency is prioriteit nummer één, omdat hiermee de ontwikkeling van de vraag naar energie en bijgevolg de externe afhankelijkheid kunnen worden beïnvloed.

3.3 Belangrijk is ook een gediversifieerde energiemix en diversificatie, waarbij de nadruk meer zal moeten komen te liggen op koolstofarme bronnen van eigen bodem, zoals bio-, wind- en kernenergie.

3.4 Wat fossiele brandstoffen betreft moet worden gestreefd naar bevordering van hoogefficiënte gecombineerde warmtekrachtproductie en de opvang en opslag van CO2.

3.5 In de gassector moet de concurrentie worden gestimuleerd door te ijveren voor meer LNG-terminals en andere infrastructuurvoorzieningen.

3.6 Een goed functionerende energiemarkt draagt bij tot een efficiënt gebruik van de diverse energiebronnen en het vinden van oplossingen voor problemen bij de voorziening op lokaal of regionaal niveau. Een en ander vereist voldoende investeringen in infrastructuur en vrije toegang tot de netwerken en andere infrastructuurvoorzieningen. Om te zorgen voor een efficiënte interconnectie zullen de energieregelgevers effectief met elkaar moeten gaan samenwerken.

3.7 Er zijn ook speciale maatregelen vereist om het hoofd te kunnen bieden aan voorzieningsrisico's. Er dienen effectieve solidariteitsmechanismen en mechanismen voor tijdige waarschuwing te worden ontwikkeld, zodat in het geval van een energiecrisis of onderbreking van de leveranties met vereende krachten kan worden opgetreden. Het EESC zal te zijner tijd een advies over de recente Commissievoorstellen op dit gebied uitbrengen.

3.8 Het EESC pleit in het bijzonder voor efficiënte maatregelen om geïsoleerde delen van de EU, m.n. de Baltische staten, aan te sluiten op de gemeenschappelijke energiemarkt en in deze landen een toereikende en gediversifieerde energievoorziening te verzekeren.

4.2 Een dergelijk beleid dient zowel op de korte als op de lange termijn gericht te zijn. Omdat het op grote schaal vervangen van energiebronnen en infrastructuurvoorzieningen veel tijd vergt, zal er reeds op korte termijn begonnen moeten worden met een uitbreiding van de energievoorziening, waarbij tegelijk alles in het werk moet worden gesteld om de vraag zo snel mogelijk te verkleinen. Op de lange termijn, als de investeringen in onderzoek en nieuwe technologieën eenmaal resultaat beginnen af te werpen, kan de vraag naar energie nog meer worden teruggedrongen en kunnen met name schaars voorhanden of anderszins problematische energiebronnen worden vervangen door alternatieve bronnen.

4.3 Voorlopig gaat het EESC ervan uit dat het klimaatbeleid ingrijpende gevolgen op energiegebied zal hebben. Deze gevolgen zijn tweeërlei: hogere prijzen en minder afhankelijkheid van fossiele brandstoffen.

4.4 Het gebruik van nieuwe technologieën is de aangewezen weg om het energieverbruik te optimaliseren en problematische energiebronnen te vervangen. Als voorloper op het gebied van energie- en klimaatbeleid zou Europa de kans moeten aangrijpen om de vereiste technologieën te ontwikkelen, anderen te helpen bij het oplossen van hun problemen en nieuwe werkgelegenheid te creëren. Hiertoe zal er nu al voldoende moeten worden geïnvesteerd in O&TO op het gebied van energie.

5.1 De EU heeft bilateraal en multilateraal veel inspanningen geleverd om de eigen regels en de implementatie ervan ook ingang te doen vinden in de rest van de wereld, in het bijzonder bij haar energiepartners. Tot nu toe heeft dit weinig opgeleverd. Er zal nog fermer moeten worden opgetreden.

5.2 Er is dringend behoefte aan wederkerigheid op het vlak van de voorwaarden voor investeringen. Veel energieproducerende landen hebben buitenlandse investeringen nodig om hun energiebronnen en infrastructuur te ontwikkelen, maar hiervan komt niets terecht zolang er geen regels zijn of zolang de regels onduidelijk zijn of niet consequent worden nageleefd. De bepalingen van het Energiehandvest moeten worden gehandhaafd en in toekomstige bilaterale energieverdragen worden opgenomen.

5.3 Hetzelfde geldt voor andere aspecten op het gebied van de wet- en regelgeving, zoals gelijke behandeling, contractvrijheid en de verplichting tot het nakomen van contracten, alsmede de toegang tot transit-infrastructuur.

5.4 De EU zal zich actief moeten inzetten voor de rechten en mogelijkheden van Europese ondernemingen om upstream te investeren in de ontwikkeling van energiebronnen en infrastructuurvoorzieningen.

5.5 Europa heeft behoefte aan voorzieningszekerheid, terwijl onze leveranciers, in het bijzonder Rusland, te kennen geven dat ze behoefte hebben aan zekerheid op het gebied van de vraag, zodat ze de nodige investeringen kunnen doen. Voor het ontwikkelen van een grootschalige infrastructuur zijn vaak langlopende contracten nodig. Om sterker te staan kunnen dergelijke contracten beter binnen een Europees kader worden opgesteld. Hiertoe is het nodig dat de lidstaten onderling informatie uitwisselen en dat er nauw wordt samengewerkt met de marktactoren.

5.6 Het Prioritair interconnectieplan van de EU omvat enkele grote interconnectieprojecten, waaronder één externe verbinding: de Nabucco-pijplijn voor het transporteren van gas van de Kaspische Zee naar Midden-Europa. Deze projecten zijn uiterst belangrijk, maar het is de vraag of ze voor Europa op de middellange termijn volstaan.

5.7 Om de EU te verbinden met de Kaukasus en Centraal-Azië zijn er behalve de Nabucco-pijplijn misschien nog andere pijpleidingen nodig. De EU zou met voorstellen moeten komen voor het coördineren van omvangrijke regionale projecten en het aantrekken van investeerders uit de openbare en particuliere sector.

5.8 Het EESC heeft kennis genomen van de zes prioritaire infrastructuurprojecten die de Commissie in haar tweede strategische toetsing van het energiebeleid voorstelt. Het zal later nog nader op deze projecten en over het groenboek Naar een Europees energienetwerk voor een continue, duurzame en concurrerende energievoorziening (2) ingaan.

5.9 De dialoog met de OPEC en de Raad voor Samenwerking van de Arabische Golfstaten moet worden geïntensiveerd en de overeenkomsten met Azerbajdzjan en Kazachstan moeten volledig worden nagekomen. Met producentenlanden in Centraal-Azië, zoals Toerkmenistan en Oezbekistan, moeten de banden worden aangehaald om het transport van energiebronnen uit het Kaspische Zeegebied naar de EU te vergemakkelijken.

5.10 De rol van Afrika als leverancier van energie is een stuk belangrijker geworden. Met dit werelddeel moet een uitgebreid partnerschap worden nagestreefd, waarbij de economieën van de Afrikaanse landen, als producenten van olie en gas, op een evenwichtige en duurzame wijze moeten worden ontwikkeld.

5.11 De zich voortvarend ontwikkelende samenwerking in het Middellandse Zeegebied is belangrijk omdat in deze regio verschillende schakels van de energieketen samenkomen: productie, doorvoer en verbruik.

5.12 Het belang van de Noordelijke Dimensie zal groter worden. In het externe energiebeleid van de EU zal meer aandacht moeten worden besteed aan de olie- en gasvelden in de Noordelijke IJszee en aan de samenwerking in de noordelijke periferie van Europa. De samenwerking in het Oostzeegebied omvat voornamelijk landen die energie verbruiken en doorvoeren, waarbij de relatie met Rusland een sleutelrol speelt.

5.13 Wat Rusland betreft moet worden gestreefd naar een solide en omvattende kaderovereenkomst, gebaseerd op gelijkheid, onderling begrip en wederkerigheid. Rusland moet de doorvoer van gas via zijn pijpleidingen toelaten en Europese bedrijven toestemming verlenen om te investeren in de ontwikkeling van zijn netwerken en energiebronnen. Het is aan Rusland om de twijfels aan zijn betrouwbaarheid als energieleverancier weg te nemen, net zo goed als van zijn Europese partners mag worden verwacht dat ze hun contracten en engagementen nakomen.

5.14 Daarnaast zal de EU, zowel binnen het kader van het Internationaal Energieagentschap als daarbuiten, samenwerking moeten zoeken met andere energieverbruikers.

6.1 Het huidige patroon van energieverbruik vindt zijn oorsprong in het Europa en Amerika ten tijde van de eerste industriële revolutie. Tal van ontwikkelinglanden die hun welvaartspeil trachten te verbeteren, verkeren op dit moment in dezelfde fase als Europa enkele decennia geleden. Een en ander brengt een snelle toename van het energieverbruik in deze landen met zich mee, waar ze ook recht op hebben en wat een voorwaarde is voor veiligheid en vrede in de wereld. In het huidige tijdsgewricht heeft Europa zowel de plicht als het vermogen om het patroon van energieverbruik ingrijpend te veranderen: de derde industriële revolutie.

6.2 Ongeveer twee miljard mensen in de wereld hebben geen toegang tot elektriciteit en zijn voor hun energiebehoefte afhankelijk van hout, mest en agrarisch afval. De daardoor veroorzaakte luchtverontreiniging binnenshuis is een van de tien voornaamste oorzaken van voortijdige sterfgevallen in de wereld. Ervoor zorgen dat deze mensen toegang tot een elektriciteitsnet en mogelijkheden voor stroomopwekking krijgen, is een van de belangrijkste uitdagingen waarvoor de wereld zich gesteld ziet. Dit vergt reusachtige investeringen en zal leiden tot een enorme toename van het energieverbruik in de wereld. Toch zijn deze investeringen nodig om te garanderen dat iedereen in menswaardige en fatsoenlijke omstandigheden kan leven en de mogelijkheid heeft zijn levensstandaard te verhogen.

6.3 De EU heeft terecht een leidende rol in het kader van het klimaatbeleid op zich genomen. Het uiteindelijke doel van dit beleid is om te komen tot doeltreffende internationale afspraken tussen alle landen, omdat zowel de gevolgen van de opwarming van de aarde als die van de toename van broeikasgasemissies zich buiten Europa het sterkste zullen doen gevoelen. De klimaatconferentie die in december 2009 te Kopenhagen zal worden gehouden, zal een beslissende fase in de wereldwijde onderhandelingen zijn en de EU zal alles in het werk moeten stellen om deze conferentie te laten slagen. De EU zal echter moeten oppassen voor eenzijdige stappen, die de eigen economie te zeer zouden belasten.

6.4 De EU beschikt over de middelen om de gevolgen van de klimaatverandering te verzachten en is bezig deze verder te ontwikkelen. We denken hierbij aan technologieën voor duurzame en andere koolstofarme energie en aan energie-efficiencytechnologieën. Dit kan de vraag naar Europese knowhow en producten vergroten en zo nieuwe arbeidsplaatsen genereren.

6.5 Het EESC is een groot voorstander van een internationaal akkoord inzake energie-efficiency tussen de grootste energieverbruikende landen (VS, Canada, Japan, Australië, India en China). Een eerste stap in deze richting is het forum waarover de G-8 in juli 2008 in Japan overeenstemming heeft bereikt. Er zal echter voor gezorgd moeten worden dat al deze belangrijke verbruikerslanden ook daadwerkelijk meedoen met zo'n akkoord en hun eigen faire aandeel leveren. Naast de bevordering van energie-efficiency en de ontwikkeling en verspreiding van nieuwe technologieën en duurzame hulpbronnen zou de overeenkomst ook de praktijk van dubbeleprijsstelling, i.c. de compensatie die huishoudens krijgen voor hun energiekosten, moeten voorkomen. Dit werkt alleen maar energieverspilling in de hand.

6.6 De EU zou ook effectief de energie-efficiency in ontwikkelinglanden moeten bevorderen. Uitgangspunt hier zou moeten zijn dat investeringen in energie-intensieve productie en consumptie worden ontmoedigd Het ontwikkelingsbeleid van de EU zal beter op deze doelstelling moeten worden afgestemd.

6.7 Het belangrijkste instrument in het pakket maatregelen ter bevordering van de samenwerking met de ontwikkelinglanden op het gebied van energie zou steun voor onderwijs en opleidingen moeten zijn.

6.8 Het EESC benadrukt dat men bij elke vorm van samenwerking, en dan vooral met de ontwikkelingslanden, het doel van een duurzame ontwikkeling van deze landen, incl. de ontwikkeling van democratie en respect voor de mensenrechten, voor ogen moet houden.

Brussel, 14 januari 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI

(1) Mededeling van de Europese Commissie: Tweede strategische toetsing van het energiebeleid — Een EU-actieplan inzake energiezekerheid en -solidariteit, SEC(2008) 2794, SEC(2008) 2795.

(2) Groenboek Naar een Europees energienetwerk voor een continue, duurzame en concurrerende energievoorziening COM(2008)782 final.