25.6.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 162/42

1.1

De door de Europese Raad op 17 en 18 oktober 2007 doorgevoerde Verdragsherzieningen betekenen onder meer voor de diensten van algemeen belang (DAB) een nieuwe stap vooruit. In de bepalingen betreffende het functioneren van de Unie werd namelijk een algemeen toepasselijke bepaling ingevoegd (artikel 14) aangaande de diensten van algemeen economisch belang (DAEB) die van toepassing wordt op alle beleidsterreinen van de EU, inclusief de interne markt en mededinging. Voorts werd aan de twee Verdragen een protocol toegevoegd dat betrekking heeft op alle DAB, waaronder ook de niet-economische diensten van algemeen belang.

1.2

DAB, DAEB en niet-economische diensten van algemeen belang dragen zonder uitzondering bij tot het welzijn van alle burgers en bieden hun de gelegenheid om hun grondrechten daadwerkelijk uit te oefenen. Deze diensten die bedoeld zijn om het algemeen belang te dienen, zijn het resultaat van politieke keuzes en vallen als zodanig onder de verantwoordelijkheid van de wetgever.

1.3

Als gevolg daarvan hebben de EU en de lidstaten niet alleen de aangescherpte verplichting om ervoor te zorgen dat de DAEB goed functioneren, hetgeen met name impliceert dat aan de beoordeling van de prestaties van die diensten geleidelijk aan meer vaart wordt gegeven, maar is het ook noodzakelijk geworden voor de besluitvormende organen om duidelijk aan te geven welke begrippen, doelstellingen en taken onder die drie benamingen moeten worden begrepen. Zolang daarover geen duidelijkheid bestaat, zullen de beoordelingen van de prestaties van die diensten de burgers niet die rechtszekerheid bieden waarop zij met recht aanspraak maken van de kant van hun nationale en Europese instellingen.

1.4

Die beoordeling moet ertoe dienen om de efficiëntie van de DAEB te verhogen en deze aan te passen aan de behoeften van de burgers en het bedrijfsleven zoals die zich ontwikkelen. Ook strekt ze ertoe om de overheden de elementen aan te reiken waarmee zij de juiste keuzes kunnen maken en is ze essentieel voor het aanbrengen van een harmonieuze onderlinge afstemming van markt en algemeen belang en tussen economische, sociale en milieudoelstellingen.

1.5

DAB spelen een belangrijke rol bij de bestrijding van maatschappelijke uitsluiting en de bevordering van sociale rechtvaardigheid en bescherming, die krachtens het Verdrag tot de doelstellingen van de Unie behoren. Daarom moeten niet alleen de DAEB, waarvoor EU-regels bestaan, maar ook de DAB die geen economisch karakter hebben, regelmatig op nationaal niveau worden geëvalueerd.

1.6

De evaluatie van de DAB (zowel economisch als niet-economisch) op nationaal, regionaal en lokaal niveau moet onafhankelijk en pluralistisch zijn, met discussie gepaard gaan, de drie pijlers van de Lissabonstrategie bestrijken en gebaseerd zijn op een reeks criteria, en alle betrokkenen dienen over deze evaluatie te worden geraadpleegd.

1.7

Verder moeten op Europees niveau de uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld voor uitwisseling, confrontatie, vergelijking en coördinatie en dient, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, de dynamiek van de onafhankelijk evaluatie te worden aangewakkerd door, in samenspraak met de vertegenwoordigers van betrokkenen en op basis van gemeenschappelijke indicatoren, een geharmoniseerde Europese evaluatiemethode te ontwerpen.

1.8

Om ervoor te zorgen dat die methode relevant is en nut heeft, moet er een pluriform stuurcomité worden opgericht dat in alle onafhankelijkheid functioneert en uit vertegenwoordigers van de Commissie, het Europees Parlement, de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten bij de Unie, het Comité van de Regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comité bestaat.

2.1

Krachtens de Verdragen maken de DAEB, met name vanwege hun bijdrage aan de sociale en territoriale cohesie, deel uit van de gemeenschappelijke waarden van de Unie. Dit wordt door de op 17 en 18 oktober 2007 door de Europese Raad doorgevoerde Verdragsherzieningen bevestigd: het Europees Parlement en de Raad kunnen bij verordening de beginselen en voorwaarden vaststellen op grond waarvan de DAEB hun taak kunnen vervullen. Zulks onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om die diensten te verlenen, te laten verlenen en te financieren en met nadruk op de verantwoordelijkheid die door de Gemeenschap en de lidstaten wordt gedeeld.

2.2

Binnen de grenzen van hun respectieve bevoegdheden en die van het Hervormingsverdrag is het dus een zaak van Unie én lidstaten om erop toe te zien en ervoor te zorgen dat die diensten werkelijk functioneren op basis van de desbetreffende beginselen en overeenkomstig de — vooral economische en financiële — functioneringsvoorwaarden.

2.3

De tenuitvoerlegging van het Hervormingsverdrag vereist dus dat het Europees Parlement en de Raad, met inachtneming van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, via de normale wetgevingsprocedure bij verordening over die beginselen en voorwaarden besluiten.

2.4

In het bij de herziene Verdragen gevoegde DAB-protocol wordt voorts de nadruk gelegd op de „essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de nationale, regionale en lokale autoriteiten om DAEB te verrichten, te doen verrichten en te organiseren op een manier die zoveel mogelijk in overeenstemming is met de behoeften van de gebruikers”. Hetzelfde geldt voor hun rol ten aanzien van „een hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en de bevordering van de algemene toegang en van de rechten van de gebruikers”.

2.5

Verder is dat protocol het eerste document van primair Gemeenschapsrecht waarin DAB van niet-economische aard worden genoemd: benadrukt wordt dat „de bepalingen van de Verdragen op generlei wijze afbreuk doen aan de bevoegdheid van de lidstaten om niet-economische diensten van algemeen belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren”. De regels voor de interne markt, mededinging en staatssteun blijven dus in beginsel niet van toepassing op deze diensten, met dien verstande dat bedoelde bevoegdheid van de lidstaten wel onderhevig is aan de toepassing van de algemene beginselen van het EU-recht.

2.6

Het Hervormingsverdrag zwijgt over het onderscheid tussen diensten van economische en niet-economische aard met als gevolg dat het Hof van Justitie ooit duidelijkheid zal moeten scheppen, waarmee de huidige rechtsonzekerheid vooralsnog blijft voortduren. De burgers verwachten veel van de Unie. De Unie zou erop moeten toezien dat hun welzijn wordt vergroot en dat hun grondrechten worden gewaarborgd en zou keuzes moeten maken die niet tot gevolg kunnen hebben dat in de lidstaten een stapje achteruit wordt gedaan.

3.1

De in artikel 14 van het Hervormingsverdrag verankerde verplichting om toe te zien op de goede werking van de DAEB, houdt vooral in dat prestaties veelvuldiger moeten worden beoordeeld.

3.2

Het Comité is van mening dat voor de goede werking van DAEB

3.3

Het Hervormingsverdrag bevat in dit verband geen expliciete bepaling, maar de evaluatie lijkt voorbestemd te zijn om het controle-instrument te worden waarom in het Verdrag impliciet wordt gevraagd.

3.4

De lidstaten of de Unie moeten op hun bevoegdheidsgebied op transparante en niet-discriminatoire wijze de taken en doelstellingen van de DAEB vastleggen en aanpassen, en zulks met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en in het belang van en tot tevredenheid van allen voor wie die diensten bestemd zijn.

3.5

De bevoegde autoriteit moet een systeem voor de beoordeling van de prestaties, efficiëntie en kwaliteit van deze diensten invoeren dat uit meer bestaat dan alleen maar peilingen en opinieonderzoeken. Zulks om na te gaan of de taken van algemeen belang correct en doelmatig worden uitgevoerd en of de doelstellingen (die kunnen verschillen naargelang het om economische of niet-economische diensten gaat of die worden ingegeven naar de aard zelf van de dienst) zijn of zullen worden verwezenlijkt.

3.6

De evaluatie omvat dus een analyse en een systematische follow-up van de voorwaarden waaronder een specifieke taak van algemeen belang daadwerkelijk wordt vervuld. Daarbij wordt gekeken naar de manier waarop de dienst wordt verleend, het vermogen om tegemoet te komen aan de behoeften van consumenten, bedrijven, burgers en maatschappij en de doelstellingen van de Unie betreffende met name sociale, economische en territoriale cohesie, de sociale markteconomie, de Lissabonstrategie en garanties voor de uitoefening van de grondrechten.

3.7

Kenmerk van de DAEB is dat gezocht wordt naar onderlinge afstemming tussen

3.8

Die onderlinge afstemming evolueert in het licht van de economische en technologische veranderingen en de ontwikkeling van individuele en collectieve behoeften en verwachtingen. Daarbij wordt gezocht naar samenhang tussen nationale diversiteiten, geografische specificiteiten en sectorale kenmerken.

3.9

Prestatiebeoordeling heeft een andere functie dan regelgeving, maar is daar wel een onderdeel van. Oordeelkundige evaluatie komt de regelgeving ten goede en regelgevers hebben er belang bij om daartoe aan te zetten. Verder is de bedoeling dat dankzij evaluatie meer inzicht wordt verkregen in functioneringsgebreken en van land tot land bestaande verschillen t.a.v. kwaliteit en/of de soort dienst. Daarom dient de nadruk te worden gelegd op bijstelling van de eisen in het licht van de behoeften en zorgen van de gebruikers en consumenten en van de veranderingen van de economische, sociale en technologische randvoorwaarden.

4.1

Gegeven de doelstellingen van de diensten en hun belang voor de tenuitvoerlegging van EU-beleid moeten zij regelmatig onder de loep worden genomen. Dit geldt niet alleen voor de DAEB, waarvoor EU-regels bestaan, maar ook voor de niet-economische diensten van algemeen belang. Die laatste dragen namelijk bij tot de uitoefening van de grondrechten en de verlening ervan is gebaseerd op het solidariteitsbeginsel en respect voor de menselijke waardigheid, en dat hangt weer samen met de gemeenschappelijke waarden die eigen zijn aan het Europees sociaal model.

4.2

Zoals in het protocol bij de herziene Verdragen is vastgelegd, vallen niet-economische diensten van algemeen belang onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten. Deze moeten dus uitsluitend op nationaal, regionaal of lokaal niveau aan een evaluatie worden onderworpen.

4.3

Los van hun al dan niet economische aard dienen de DAB ter verwezenlijking van een reeks doelstellingen van de Unie (respect voor de grondrechten, bevordering van het welzijn van de burgers, sociale cohesie en rechtvaardigheid, enz.). Omdat de Unie verantwoordelijk is voor de verwezenlijking van die doelstellingen, moet zij er dus in ieder geval op toezien dat de lidstaten het functioneren van de niet-economische diensten van algemeen belang op gezette tijden aan een evaluatie onderwerpen.

5.1

Tijdens de Europese Raden van Nice (2000) en Laken (2001) is overeengekomen dat er op EU-niveau een doeltreffende en dynamische evaluatie van de impact van mededinging en de prestaties van de DAB moest komen, met oog voor de nationale, regionale en lokale specificiteiten.

5.2

Verder werd toen de mening uitgedragen dat die evaluatie binnen de bestaande structuren moest plaatsvinden en vooral via horizontale analyses en sectorale verslagen, alsook via het „verslag van Cardiff” van de Commissie over de economische hervorming. Voorts dient bij deze evaluatie rekening te worden gehouden met marktstructuren en –prestaties, waaronder aspecten die verband houden met werkgelegenheid, de economische en sociale evaluatie van de openbaredienstverplichtingen, de opvattingen van de burgers en consumenten over de prestaties van de DAB en de gevolgen van de liberalisering voor die diensten.

5.3

Sinds 2001 (met uitzondering van 2003) heeft de Commissie ieder jaar uitsluitend de netwerkindustrieën (elektriciteit, gas, elektronische communicatie, postdiensten en lucht- en spoorvervoer) aan een horizontale evaluatie onderworpen. Dat doet de Commissie volgens een door haar in een mededeling (1) beschreven methode, waarin niet alle actoren zich kunnen vinden. Sommigen vinden dat de evaluatie eerder het EG-beleid ten aanzien van de netwerken betreft dan de prestaties daarvan.

5.4

In 2003 startte de Commissie met haar Groenboek over de DAB een openbare raadpleging over de organisatie van de evaluatie, de te gebruiken criteria, participatie van de burgers en manieren om de kwaliteit van gegevens te verbeteren. De belangrijkste uitkomsten van die raadpleging waren dat er behoefte bestaat aan een multidimensionale evaluatie en een heronderzoek van de evaluatiemechanismen. Wel deelde de Commissie mede dat er geen overeenstemming bestaat over de vraag wie moet evalueren.

5.5

In het „Witboek over diensten van algemeen belang” (2) wordt de nadruk gelegd op het evaluatieproces dat vooraf dient te gaan aan iedere bijstelling van EU-wetgeving, met name wanneer het gaat om de liberalisering van de diensten.

5.6

De Commissie erkent in dat Witboek dat de EU-instellingen, met behulp van op nationaal niveau vergaarde informatie, speciale verantwoordelijkheid op zich moeten nemen voor de evaluatie van de diensten waarvoor op EU-niveau sectorale regelingen zijn ingevoerd. Zij sluit verder niet uit dat er ook voor andere diensten aan beoordeling op Europees niveau zal worden gewerkt indien kan worden vastgesteld dat zulks in specifieke gevallen meerwaarde oplevert.

5.7

Ten slotte heeft de Commissie een externe consulent belast met een diepgaande studie over de evaluatiemethode. In een voor 2008 aangekondigde mededeling zal zij de belangrijkste conclusies van dat onderzoek samenvatten.

5.8

De Commissie wil dat in deze studie de behoeften aan evaluatie van de prestaties van de netwerken die op EU-niveau de DAEB verlenen, in kaart worden gebracht en dat daarin aanbevelingen worden gedaan ten behoeve van de verbetering van horizontale evaluaties. Ook zou de deugdelijkheid moeten worden beoordeeld van de Commissie als bron van horizontale evaluaties.

5.9

In haar mededeling over de DAB staat (3): „De Commissie is van oordeel dat het voor de kwaliteit en de transparantie van het besluitvormingsproces van belang is regelmatig grondige evaluaties uit te voeren en de gebruikte methodes en behaalde resultaten openbaar te maken, opdat zij kunnen worden geverifieerd”.

6.1

In haar Mededeling COM(2002) 331 final verbond de Commissie zich ertoe om het maatschappelijk middenveld te betrekken bij de horizontale evaluatie van de DAB middels met name „een permanent mechanisme om de publieke opinie voortdurend te volgen … (en) voorts zullen de belanghebbenden, inclusief de sociale partners, ad hoc over specifieke aangelegenheden worden geraadpleegd”.

6.2

De ontwikkeling van de samenleving wordt gekenmerkt door de toenemende verwachtingen van een doelgroep, in dit geval bestaande uit gebruikers of consumenten, die niet alleen de erkenning van hun rechten betreffen. Ook willen zij dat er oog is voor hun specifieke situatie. De verleningsvoorwaarden van de DAB hangen sterk af van de samenleving waarin zij hun plaats hebben.

6.3

Aangezien de nationale, regionale en lokale overheden naar een breed scala aan structuren en statuten grijpen (publieke overheden of particuliere organisaties dan wel publiek/private partnerschappen) om de verlening van de DAB veilig te stellen, is een multidimensionale evaluatie onmisbaar.

6.4

Bovendien moet de evaluatie op nationaal niveau pluralistisch van aard zijn, d.w.z. plaatsvinden met de medewerking van alle betrokken organisaties en personen: de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de omschrijving en tenuitvoerlegging van de DAB, regelgevers, operatoren/verleners die met de dienstverlening zijn belast, vertegenwoordigers van consumenten, vakverenigingen, het maatschappelijk middenveld, enz.

6.5

Niet alleen moet iedereen zijn inbreng kunnen hebben, maar ook moet er onafhankelijk en met discussie worden geëvalueerd. Betrokkenen hebben namelijk niet allen dezelfde belangen. Soms strijden die belangen zelfs met elkaar en lopen de aangedragen expertise en informatie uiteen.

6.6

Daarom mag de economische en sociale doelmatigheid van de DAB niet worden beoordeeld aan de hand van één criterium (de mededingingsregels), maar moet daarvoor worden uitgegaan van een veelvoud aan criteria.

6.7

CIRIEC en CEEP hebben op verzoek van de Commissie in 2004 een studie verricht (4). Daarin wordt geconcludeerd dat evaluatie slechts zin heeft als deze gericht is op doelstellingen en taken — en die worden vanuit drie invalshoeken geformuleerd: consumenten, burgers en samenleving — en als deze betrekking heeft op de volgende drie componenten: waarborging van de uitoefening van de individuele grondrechten, sociale en territoriale samenhang en overheidsbeleidsvorming en –uitoefening.

6.8

Verder moet bij de prestatiebeoordeling het volgende worden afgedekt: de drie pijlers van de Lissabonstrategie (economisch, sociaal en milieu), internemarktbeleid, mededingingsbeleid, consumentenbeschermingsbeleid, werkgelegenheidsbeleid en al het beleid ten behoeve van de sectoren in kwestie.

6.9

Er dient dus aan de hand van een veelvoud aan criteria te worden geëvalueerd en de exercitie moet met name betrekking hebben op

6.10

Waar het dus om gaat, is dat kennis, praktijkervaring en het effect op de verschillende soorten gebruikers worden beoordeeld teneinde het structurele gebrek aan evenwicht in de informatiestromen tussen operatoren/verleners, regelgevers en consumenten op te heffen.

7.1

Het evaluatiestelsel dient te zijn gebaseerd op periodieke verslagen van de nationale of lokale beoordelingsinstanties, die krachtens genoemde beginselen door de lidstaten worden aangewezen.

7.2

De bepalingen inzake uitwisseling, confrontatie, vergelijking en coördinatie moeten op EU-niveau gestalte krijgen. Dus moet de Unie, met oog voor het subsidiariteitsbeginsel en de principes die zijn vervat in het bij de herziene Verdragen gevoegde Protocol, vaart zetten achter een moderne onafhankelijke evaluatie. Daartoe dient zij in overleg met de vertegenwoordigers van betrokkenen te werken aan een Europese evaluatiemethode die is gebaseerd op gemeenschappelijke indicatoren en functioneringsbepalingen.

7.3

Ten behoeve van een ter zake doende en nuttige evaluatie moet er een pluralistisch stuurcomité komen dat bestaat uit vertegenwoordigers van alle „stakeholders” (overheidsinstanties, sociale partners, operatoren, regelgevers, gebruikers, bedrijfsorganisaties en vakverenigingen). Voor de EU zouden vertegenwoordigers van de Commissie, het Europees Parlement, de permanente vertegenwoordigingen bij de EU, het Comité van de Regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comité daarin zitting kunnen hebben.

7.4

Dat comité zou moeten worden belast met:

7.5

De gedachtewisseling met alle betrokkenen over de evaluatieverslagen zou kunnen plaatsvinden middels een jaarlijkse conferentie over de prestaties van de DAEB. Zulks naar het voorbeeld van de conferentie over netwerken die het EESC reeds sinds enige jaren organiseert. Ook zou een en ander zijn beslag kunnen krijgen in de marge van de Europese sociale voorjaarstop.