30.8.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 224/57


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen

COM(2007) 709 final — 2007/0243 (COD)

(2008/C 224/12)

De Raad heeft op 5 december 2007 overeenkomstig de artikelen 71 en 80, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 mei 2008 goedgekeurd. Rapporteur was de heer McDONOGH.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 28 en 29 mei 2008 gehouden 445e zitting (vergadering van 29 mei) onderstaand advies uitgebracht, dat met 75 stemmen vóór, bij 1 onthouding, werd goedgekeurd.

1.   Aanbevelingen

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) steunt en onderschrijft de aanbevelingen van de Europese Commissie, maar zou daaraan graag het volgende toevoegen:

1.1

Er moet wetgeving worden ingevoerd om moedermaatschappijen in de EU volledig afstand te laten doen van hun eigendom in geautomatiseerde boekingssystemen (CRS) en om te voorkomen dat luchtvaartmaatschappijen in de toekomst nog direct of indirect investeren in CRS.

1.2

De regels voor moedermaatschappijen moeten behouden blijven zolang deze maatschappijen nog geen afstand hebben gedaan van hun eigendom in CRS.

1.3

De regels inzake neutrale schermen moeten worden afgeschaft. Het nut van een voorgeschreven schermweergave is in de praktijk beperkt omdat elke (zaken)reiziger zijn eigen voorkeuren of richtsnoeren heeft, op online boekingssites zelden sprake is van schermneutraliteit en de gedragscode niet geldt voor websites.

1.4

Daarentegen moet er goed op worden gelet dat de weergegeven tarieven altijd alle belastingen, kosten, bijdragen en CRS-kosten omvatten. Ook dient vluchtinformatie transparant te zijn, met name als de kans op misleiding groot is, zoals bij code sharing. Is daarvan sprake, dan moet de consument duidelijk kunnen zien welke maatschappij de vlucht uitvoert.

1.5

Reisbureaus en luchtvaartmaatschappijen moeten de vrijheid krijgen om met CRS-aanbieders afspraken te maken over gebruik en verwerving van MIDT-informatie (d.w.z. gegevens opgeslagen op marketinginformatie datatapes, MIDT).

1.6

De regels inzake gegevensbescherming moeten worden aangescherpt om álle personen die in een PNR (passenger name record) worden genoemd te beschermen en niet alleen de reiziger zelf.

1.7

De EU moet garanderen dat de regels inzake gegevensbescherming uit de gedragscode worden nageleefd, met name de regels voor het verstrekken van persoonsgegevens door luchtvaartmaatschappijen aan (overheden en commerciële instanties uit) derde landen. Daartoe dienen met die landen bilaterale verdragen te worden gesloten en moeten geen toezeggingen worden gedaan, die niet juridisch bindend zijn.

1.8

Er moeten nieuwe regelingen komen op grond waarvan alle door CRS-abonnees gecreëerde PNR's zonder uitzondering vallen onder de regels inzake gegevensbescherming uit de gedragscode, dus ook de PNR's van luchtvaartmaatschappijen die het beheer van hun PNR-databank aan CRS-aanbieders hebben uitbesteed, en de PNR's van reisbureaus, touroperators en bedrijven.

1.9

De mogelijkheid voor abonnees om een overeenkomst met een CRS-aanbieder te ontbinden met inachtneming van een opzegtermijn van drie maanden, moet worden afgeschaft.

1.10

CRS-aanbieders zouden formeel moeten worden erkend als „verantwoordelijken voor de verwerking”, niet alleen wat betreft gegevens over vluchten en treinreizen, maar ook wat betreft gegevens over hotels, huurauto's, veerboten, verzekeringen en andere gegevens die in hun systemen zijn opgenomen.

1.11

Nieuwe spelers moeten worden aangemoedigd zich op de CRS-markt te begeven omdat daardoor de concurrentie tussen de systeemverkopers toeneemt. Betere dienstverlening en technologieën en concurrerende prijzen zullen abonnees en consumenten ten goede komen.

1.12

Railvervoerders moeten worden aangemoedigd hun diensten ook via CRS aan te bieden, zodat „groenere” vervoerswijzen binnen de EU worden gepromoot.

2.   Inleiding

2.1

De Europese Commissie heeft op 15 november 2007 een herziening voorgesteld van de gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen (CRS) (Verordening nr. 2299/89). Deze gedragscode is eind jaren tachtig ingevoerd om op één specifieke markt waar algemene mededingingsregels ontoereikend waren, concurrentieverstorend gedrag tegen te gaan. CRS waren destijds de enige manier waarmee consumenten toegang konden krijgen tot reisinformatie en waren eigendom van en werden gecontroleerd door de luchtvaartmaatschappijen, hetgeen een doorslaggevende reden was voor de gedragscode.

2.2

CRS zijn computersystemen voor de opslag, raadpleging en verspreiding van reisinformatie en het boeken van tickets.

2.2.1

De vier momenteel bestaande CRS zijn Sabre, Galileo, Worldspan en Amadeus. Amadeus is in Europese handen, de andere drie CRS zijn Amerikaans. Galileo en Worldspan zijn in 2007 gefuseerd, maar opereren nog als afzonderlijke systemen.

2.3

Ten opzichte van twintig jaar geleden is er veel veranderd:

2.3.1

De meeste luchtvaartmaatschappijen hebben hun aandelen in CRS verkocht, met als belangrijke uitzondering Air France, Iberia en Lufthansa (1).

2.3.2

Sinds de komst van het internet kunnen vliegtickets ook op andere manieren worden geboekt dan met CRS. Omdat in de EU-lidstaten steeds meer mensen toegang krijgen tot het internet (2) en de technologieën voor het online boeken van reizen steeds geavanceerder worden, zijn CRS steeds minder vaak de enige manier om toegang te krijgen tot reisinformatie.

2.4

In 2004 is de markt voor CRS in de Verenigde Staten volledig gedereguleerd, aangezien de CRS-moedermaatschappijen volledig afstand hadden gedaan van hun eigendom in CRS. Dat heeft geleid tot 20-30 % lagere boekingskosten. De Europese luchtvaartmaatschappijen kunnen inmiddels nauwelijks meer concurreren met hun Amerikaanse tegenhangers, omdat ze niet in staat zijn met de CRS-aanbieders gunstigere contracten af te sluiten.

2.5

Als gevolg van de gedragscode wordt de CRS-markt in de EU namelijk nog altijd gedomineerd door een oligopolie en lopen de onderhandelingsposities van de belangrijkste spelers sterk uiteen. De CRS-markt is gegarandeerd en de contacten met de reisbureaus zijn in handen van de CRS-aanbieders. De luchtvaartmaatschappijen hebben hun onderhandelingspositie versterkt doordat ze ondertussen ook online boekingssystemen hebben ontwikkeld.

2.6

Afgezien van de specifieke regels voor moedermaatschappijen worden de algemene EU-mededingingsregels bij het ontbreken van sectorspecifieke wetgeving geacht voldoende bescherming te bieden tegen misbruik, zoals prijsvaststelling.

3.   Opmerkingen

3.1   Moedermaatschappijen

3.1.1

Moedermaatschappijen zijn luchtvaartmaatschappijen die (gedeeltelijk) eigenaar zijn van een CRS. Het zou te riskant zijn om de specifieke regels voor moedermaatschappijen af te schaffen omdat drie van Europa's grootste luchtvaartmaatschappijen (Air France, Iberia en Lufthansa) een aanmerkelijk belang bezitten in Amadeus. De risico's op concurrentieverstorend gedrag zijn te groot en de dubbele dominante positie op de thuismarkten blijft een reële bedreiging voor andere CRS-aanbieders en maatschappijen die geen belang in een CRS bezitten.

3.1.2

De EU zou met regels moeten komen om bestaande en toekomstige belangen van luchtvaartmaatschappijen in CRS (in de vorm van eigendom of aandelen) te verbieden.

3.1.3

Door een strikte scheiding van eigendom tussen CRS en luchtvaart- en andere vervoersmaatschappijen in te voeren, wordt het moedermaatschappijen uiteindelijk onmogelijk gemaakt heimelijke afspraken te maken of de concurrentie te vervalsen. In dat geval kan de gedragscode nog meer worden vereenvoudigd, want de vele waarborgen voor moedermaatschappijen die in het Commissievoorstel (COM(2007) 709 final) nog steeds bestaan, kunnen dan eveneens worden afgeschaft. CRS en luchtvaartmaatschappijen zouden aldus op gelijke voet, zonder verdenking van of angst voor misbruik, kunnen concurreren, hetgeen de gehele reisbranche ten goede zou komen.

3.1.4

Zolang dergelijke regels nog ontbreken, moeten de specifieke regels voor moedermaatschappijen uit artikel 10 behouden blijven om concurrentieverstorend gedrag te voorkomen.

3.2   Neutrale schermen voor online en offline reisbureaus

3.2.1

De gedragscode bepaalt dat alle CRS-schermen „neutraal” moeten zijn: de volgorde van de op de schermen vermelde vervoersgegevens mag niet tendentieus of discriminerend zijn. Als reisagenten hun klanten informeren dienen zij dat te doen aan de hand van de vluchtduur, waarbij zij de kortste vlucht als eerste moeten vermelden (eerst rechtstreekse vluchten, dan rechtstreekse vluchten met tussenstop en tot slot niet-rechtstreekse vluchten). Klanten kunnen echter vragen de vervoersgegevens op basis van hun eigen voorkeuren te rangschikken.

3.2.2

Handhaving van deze verplichte „schermneutraliteit” is niet meer verenigbaar met de realiteit van de huidige markt, temeer een dergelijke verplichting niet bestaat voor online distributiekanalen zoals de websites van luchtvaartmaatschappijen en eigen boekingssystemen van bedrijven.

3.2.3

De marktvraag zorgt er wel voor dat de klant toegang krijgt tot de reisinformatie van alle maatschappijen. Zelfs op de sites van online CRS-reisbureaus zoals Lastminute.com en ebookers zijn alle beschikbare vluchten in het algemeen zichtbaar, zij het soms in een tendentieuze volgorde.

3.2.4

Luchtvaartmaatschappijen en reisbureaus kunnen prijsvergelijkingssites (3) betalen om als eerste te worden vermeld, ongeacht prijs of vluchttijden. De consument kan op deze sites de reisinformatie echter ordenen aan de hand van criteria als totaalprijs, vertrektijd, luchtvaartmaatschappij of vluchtduur. Hij heeft op deze manier dus wel degelijk toegang tot neutrale informatie, want alle relevante informatie is beschikbaar. Uiteindelijk zal zijn keuze vallen op de mogelijkheid die hem het beste past.

3.2.5

Reisinformatie op schermen voor zakenreizigers wordt meestal niet neutraal weergegeven maar veeleer op grond van de geldende richtsnoeren van de onderneming voor zakenreizen of op basis van tarieven en luchtvaartmaatschappijen.

3.2.6

Afschaffing van de verplichte „schermneutraliteit” geeft luchtvaartmaatschappijen de mogelijkheid te betalen om op CRS-schermen als eerste te worden vermeld. Het lijkt om bovenstaande redenen echter onwaarschijnlijk dat de kleinere maatschappijen hun marktaandeel hierdoor ineen zouden zien schrompelen: de consument kiest op basis van zijn voorkeuren, niet op basis van de volgorde van reisinformatie op een scherm. Hier kan een vergelijking worden gemaakt met de zoekresultaten op Google, die vrij beschikbaar zijn, maar waar bedrijven kunnen betalen om bovenaan te worden vermeld. In de reisbranche hoeft het niet anders te gaan.

3.2.7

Om deze redenen wordt aanbevolen artikel 5 (inzake schermen) af te schaffen. De markt en de keuzevrijheid van de consument zullen er wel voor zorgen dat de beschikbare reisgegevens op een eerlijke manier worden weergegeven; hiervoor hoeven geen regels te worden opgesteld.

3.2.8

In het belang van de consument moet voor maximale transparantie worden gezorgd door meteen in de op het eerste scherm vermelde tarieven alle belastingen, kosten en bijdragen op te nemen, waaronder de CRS-boekingskosten. Dit moet luchtvaartmaatschappijen ervan weerhouden reisinformatie te manipuleren door extra kosten pas in een later stadium van de boeking toe te voegen.

3.3   Regels voor MIDT

3.3.1

Marketinginformatie datatapes (MIDT) bevatten gedetailleerde informatie over alle boekingsactiviteiten van reisbureaus en luchtvaartmaatschappijen. Deze informatie wordt door de CRS-aanbieders verzameld en aan de luchtvaartmaatschappijen verkocht. Die krijgen daarmee uit concurrentieoogpunt waardevolle gegevens in handen over o.a. boekingen en inkomsten van reisbureaus en vliegpatronen.

3.3.2

Directe of indirecte afscherming van de namen van de reisbureaus op MIDT zou de markt in zijn geheel ten goede komen, in het belang van de consument zijn en zorgen voor een evenwichtigere relatie tussen luchtvaartmaatschappijen en reisbureaus. MIDT-informatie kan echter ook worden verkregen van partijen zoals de IATA. Om die informatie daarom niet teveel haar waarde te ontnemen, zou er geen wetgeving in dezen moeten komen, maar zouden abonnees de mogelijkheid moeten krijgen met CRS-aanbieders afspraken te maken over het gebruik van de MIDT-informatie.

3.3.3

In artikel 7 moet worden vastgelegd dat luchtvaartmaatschappijen en abonnees de vrijheid moeten krijgen om met CRS-aanbieders afspraken te maken over de voorwaarden waaronder MIDT-informatie kan worden verkregen.

3.4   Regels voor CRS-abonnees

3.4.1

De verordening beoogt de reisbureaus te beschermen door hun de mogelijkheid te geven een overeenkomst met een CRS-aanbieder met inachtneming van een opzegtermijn van drie maanden te ontbinden.

3.4.2

Aanbevolen wordt artikel 6, lid 2, af te schaffen, zodat abonnee en CRS-aanbieder over de opzegtermijn in alle vrijheid afspraken kunnen maken. Regulering is hier niet nodig.

3.5   Hostingovereenkomsten

3.5.1

In CRS-contracten zouden geen bepalingen over hosting mogen worden opgenomen om voorkeursbehandelingen van maatschappijen (m.n. moedermaatschappijen) te voorkomen. Zodra de moedermaatschappijen afstand doen van hun belang in de CRS, kan deze regel komen te vervallen.

3.6   Gegevensbescherming

3.6.1

Een PNR (passenger name record, een bestand met persoonsgegevens van een passagier) wordt door de CRS-aanbieders gecreëerd als een passagier een vlucht, treinreis, accommodatie, huurauto en/of verzekering boekt en bevat alle relevante informatie over de reis. Aangezien het hier om zeer vertrouwelijke informatie gaat, zouden voor PNR's de meest strikte regels inzake bescherming van persoonsgegevens moeten gelden. Een PNR bevat naast de reisdetails o.a. de volgende gegevens van een passagier: naam, contactgegevens, geboortedatum, persoonlijke voorkeuren waaruit zijn geloof kan worden afgeleid (bijv. verzoek om een koosjer maaltijd), naam van de persoon die de tickets heeft betaald, creditcardgegevens, namen van vrienden, familieleden of collega's die dezelfde reis maken, en naam en contactgegevens van de reisagent. In de PNR's van zakenreizigers worden ook vaak codes opgenomen om vakbondslidmaatschap te vermelden of aan te geven welke afdeling of klant de reis betaalt. Aan de hand van een PNR kan zeer gedetailleerde informatie worden gegeven over zowel de reizigers als niet-reizigers die bij een boeking betrokken zijn. De EU dient daarom hun persoonsgegevens absoluut te beschermen, zoals ook in de gedragscode is bepaald.

3.6.2

De regels inzake gegevensbescherming uit de gedragscode worden echter door de CRS-aanbieders stelselmatig geschonden:

a)

als zij gegevens aan een niet-EU-lidstaat verstrekken;

b)

doordat zij persoonsgegevens verwerken zonder toestemming van de betrokkene;

c)

doordat zij door hen beheerde gegevens gebruiken voor andere doeleinden dan het uitvoeren van de boeking.

3.6.3

Ook is sprake van schending van EU-richtlijn 95/46/EG (die een aanvulling vormt op de regels inzake gegevensbescherming uit de gedragscode), aangezien een CRS-aanbieder op grond daarvan, als „verantwoordelijke voor de verwerking”, toestemming van de betrokkene moet krijgen voor het vrijgeven van persoonsgegevens, en die gegevens niet aan een derde land mag verstrekken, tenzij dat land hetzelfde niveau van bescherming van persoonsgegevens kent als de EU. Dat laatste geldt niet voor de Verenigde Staten, waar reis- en persoonsgegevens door de regering en commerciële instanties kunnen worden gebruikt om profielen aan te maken van uit de EU afkomstige reizigers en die profielen onbeperkt kunnen worden bewaard. Een voorbeeld in dit verband is de Amerikaanse APIS-regeling (advanced passenger informations) op grond waarvan informatie over passagiers uit de EU door de Amerikaanse overheid moet worden verwerkt alvorens die passagiers toegang kunnen krijgen tot de Verenigde Staten.

3.6.4

De regels inzake gegevensbescherming moeten worden aangescherpt om álle personen die in een PNR worden genoemd te beschermen en niet alleen de reiziger zelf.

3.6.5

De EU moet garanderen dat de regels inzake gegevensbescherming uit de gedragscode worden nageleefd, met name de regels voor het verstrekken van de in PNR's opgenomen persoonsgegevens door CRS-aanbieders aan derde landen. Daartoe dienen met die landen bilaterale verdragen te worden gesloten. De bestaande verdragen die de EU met de Verenigde Staten over gegevensbescherming heeft afgesloten, zijn slechts toezeggingen die niet te handhaven en ook niet juridisch bindend zijn.

3.6.6

Er moeten nieuwe regels worden geformuleerd op grond waarvan alle door CRS-abonnees gecreëerde PNR's zonder uitzondering vallen onder de regels inzake gegevensbescherming uit de gedragscode, dus ook de PNR's van luchtvaartmaatschappijen die het beheer van hun PNR-databank aan CRS-aanbieders hebben uitbesteed, en de PNR's van reisbureaus, touroperators, bedrijven en andere instanties die hun boekingen via CRS regelen.

4.   Conclusies — volgende stappen

4.1

Door de gedragscode te vereenvoudigen moet er een natuurlijker economisch klimaat ontstaan waarin CRS-aanbieders concurreren op basis van prijsniveau en kwaliteit van dienstverlening, terwijl het belang van de consument voorop blijft staan.

4.2

Tevens moet nauwkeurig worden gekeken in welke mate prijsconcurrentie een groter aanbod oplevert, bijv. van railvervoerders of prijsvechters. Als deze laatste twee marktpartijen hun diensten via CRS aanbieden, zal dat leiden tot lagere prijzen (en meer keuzemogelijkheden) voor de consument voor korte en middellange reizen. Dat kan weer tot gevolg hebben dat de traditionele luchtvaartmaatschappijen hun tarieven concurrerender maken en de kosten van middellange en lange vluchten in het algemeen verlagen, hetgeen grote voordelen zal hebben voor hen die voor hun reisinformatie afhankelijk zijn van CRS.

4.3

Railvervoerders moeten worden aangemoedigd hun diensten ook via CRS aan te bieden, omdat op die manier de milieuvervuiling door vliegreizen kan worden beperkt en „groenere” vervoerswijzen kunnen worden gepromoot.

4.4

Daarnaast moet in de gaten worden gehouden wat de gevolgen zullen zijn van de afschaffing van de verplichte schermneutraliteit. De marktwerking zou zelfs moedermaatschappijen moeten doen afzien van de mogelijkheid zich niet aan de concurrentieregels te houden. Doel van de gedragscode moet niet zijn om via de CRS één enkele, geconsolideerde en neutrale informatiebron in stand te houden. Omdat de markt er met name sinds de komst van het internet anders uitziet, wordt dit streven steeds minder relevant.

4.5

Als de sociaaleconomische gevolgen van de voorgestelde wijziging van de gedragscode worden geanalyseerd, zou de aandacht in de eerste plaats moeten uitgaan naar de kleinere en middelgrote ondernemingen uit de sector, waaronder luchtvaartmaatschappijen en reisbureaus, omdat die wellicht niet opgewassen zijn tegen de flexibelere regels voor CRS.

4.6

De EU moet haar burgers voorlichten over hoe de persoonsgegevens worden gebruikt die worden geregistreerd als men een reis boekt. De meeste mensen zijn namelijk niet op de hoogte van het bestaan van CRS, laat staan van wat er met hun persoonsgegevens gebeurt die via CRS worden verwerkt. Zonder voorlichting hierover blijft het in de gedragscode genoemde recht van betrokkenen op toegang tot gegevens die op hen betrekking hebben, een dode letter. Het is onwaarschijnlijk dat een passagier een CRS-aanbieder ooit inzage heeft gevraagd in zijn persoonsgegevens, simpelweg omdat passagiers niet weten wat er met die gegevens gebeurt. Als ze dat wel zouden weten, dan zouden ze geen toestemming geven voor het gebruik ervan.

4.7

Instanties en personen die niet direct deel uitmaken van de reisbranche, zoals consumentenorganisaties en privacydeskundigen, zouden meer bij het raadplegingsproces moeten worden betrokken. Dat zou een evenwichtiger kijk op de CRS-markt in de EU opleveren.

4.8

Nieuwe technologische ontwikkelingen op het vlak van online reisinformatie moeten op de voet worden gevolgd. CRS-aanbieders en andere in de reisbranche actieve technologiebedrijven boeken namelijk grote vooruitgang met software voor (de follow-up van) boekingen en programma's om de beschikbaarheid van tickets na te gaan. Dergelijke verbeteringen bieden de consument meer mogelijkheden en noodzaken wellicht tot verdere herziening van de regelgeving.

4.9

In de Verenigde Staten bijvoorbeeld hebben luchtvaartmaatschappijen directe verbindingen gerealiseerd met reisbureaus (en omzeilen zo de CRS), waardoor de CRS-markt nog meer is veranderd. Aldus neemt de afhankelijkheid van CRS steeds verder af en groeit de macht van consument, reisagent en luchtvaartmaatschappij.

4.10

Nieuwe spelers moeten worden aangemoedigd zich op de CRS-markt te begeven. Meer concurrentie in het huidige oligopolie op de Europese CRS-markt zal die markt ten goede komen. Sinds in de Verenigde Staten alle regels werden afgeschaft, is er een nieuwe generatie CRS-aanbieders bijgekomen (4). Doordat die gebruik maken van nieuwe technologieën bieden ze luchtvaartmaatschappijen zeer aantrekkelijke diensten tegen lage prijzen.

4.11

Op zowel de interne als de internationale markt moet onderzocht worden in hoeverre lagere distributiekosten gevolgen hebben voor ticketprijzen en de concurrentiepositie t.o.v. Amerikaanse maatschappijen.

4.12

De gedragscode moet binnen 2-3 jaar opnieuw worden geëvalueerd, waarbij dient te worden gelet op de marktomstandigheden, de rol van de moedermaatschappijen en de mate waarin de regels inzake gegevensbescherming worden nageleefd. Voordat tot een eventuele verdere herziening wordt besloten, zouden meer lobbyorganisaties dan tot nu toe moeten worden geraadpleegd.

Brussel, 29 mei 2008

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

D. DIMITRIADIS


(1)  Die samen 46,4 % van Amadeus bezitten.

(2)  Momenteel 50 % in de EU-27.

(3)  Bijv. Kelkoo (http://www.kelkoo.fr).

(4)  Bijv. G2 Switchworks en Farelogix. Zij staan bekend als „GNE's” ( GDS New Entrants).