19.8.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 211/67

1.1

Het EESC is ingenomen met het initiatief van de Commissie om de basis te leggen voor een politiek debat binnen het EP en de Raad, dat gemeenschappelijk aanvaarde beginselen moet opleveren voor het toestaan van derogaties op het btw-stelsel. Gezien de uitgesproken politieke dimensie van dit proces lijkt de geplande einddatum voor de goedkeuring van de nieuwe regelgeving (eind 2010) volledig realistisch.

1.2

Het btw-stelsel had oorspronkelijk tot doel om de voorwaarden te scheppen voor een belastingharmonisatie die een goede werking van de interne markt mogelijk zou moeten maken. De opeenvolgende wijzigingen van het stelsel, maar vooral ook de vrijstellingen en derogaties, hebben het tegenovergestelde resultaat opgeleverd. Stroomlijning van de derogaties dient als de best mogelijke oplossing voor deze situatie te worden beschouwd.

1.3

De verschillende derogaties worden in iedere lidstaat toegestaan op basis van fiscale criteria, gemengd met politieke en sociale overwegingen. Zij mogen geen grensoverschrijdende impact hebben, of dienen te beantwoorden aan geconsolideerde criteria van communautair beleid. Het EESC is van zijn kant van mening dat deze criteria weliswaar moeten worden gerespecteerd, maar dat zij vooral — doch niet uitsluitend — moeten worden bekeken in het licht van hun mogelijke bijdrage tot inkomensherverdeling.

1.4

Tijdens de discussies zou bijzondere aandacht moeten uitgaan naar lokale diensten die niet vanop afstand kunnen worden verleend, en die dus geen rechtstreeks impact op de interne markt hebben. Dit is een categorie waaronder veel activiteiten vallen die ongetwijfeld van economisch en sociaal nut zijn, maar waarmee tevens controversiële aspecten gemoeid zijn of waarbij andere overwegingen een rol spelen: ambachtelijke activiteiten, restaurantdiensten, openbare en particuliere gezondheidsdiensten, arbeidsintensieve sectoren die worden gekenmerkt door laaggeschoolde arbeid, boeken en kranten.

1.5

Het EESC benadrukt dat de vrijstellingen moeten worden toegekend op basis van de verschillen in uitgaven tussen lagere- en hogere-inkomensgroepen: een onderscheid dat maar moeilijk kan worden gehanteerd. Maar het herinnert er vooral aan dat de vrijstellingen gebaseerd moeten zijn op transparantiecriteria, en rekening moeten houden met de kosten van een onnauwkeurige of te algemene regelgeving voor belastingdiensten en bedrijven — kosten die uiteindelijk altijd aan de eindgebruikers worden doorberekend.

1.6

Bijzondere aandacht dient uit te gaan naar directe subsidies, als alternatief voor verlaagde btw-tarieven. Dit is een oplossing die de Commissie aandraagt zonder overigens een standpunt in te nemen. Het EESC is van mening dat dit alternatief met grote voorzichtigheid moet worden bestudeerd, en dat hier heel zuinig mee moet worden omgesprongen: deze oplossing zou alleen mogen worden gebruikt als alle andere oplossingen moeilijk haalbaar zijn. Dergelijke subsidies zouden hoe dan ook nooit de vorm van staatssteun mogen aannemen.

2.1

Het btw-stelsel is van nature gebaseerd op een complex systeem. In 1977 in het leven geroepen als „tijdelijk” systeem (1), wordt het na dertig jaar (!) nog altijd als zodanig omschreven. Het stelsel is in de loop der tijd ontelbare keren gewijzigd, om te worden aangepast aan toevallige of langdurige situaties, overwegingen van politieke aard, de ontwikkeling van de interne markt en de uitbreiding.

2.2

De Commissie heeft het nodige gedaan om de werkzaamheden van de overheden en de economische actoren te vereenvoudigen: met de btw-richtlijn uit 2006  (2), waarmee orde wordt geschapen in de wetgeving, wordt de hele materie in een tekst samengevat. De grondbeginselen zijn de oorspronkelijke uit 1977, die in 1992 gedeeltelijk zijn herzien: over het algemeen is het normale minimumtarief 15 % (3), en wordt de belasting geheven op de plaats van oorsprong. Er zijn echter verschillende derogaties en uitzonderingen: het normale tarief kan worden verminderd en sommige goederen of diensten kunnen op de plaats van bestemming worden belast.

2.3

Volgens de geldende regelgeving mogen de lidstaten maximaal twee verlaagde tarieven toepassen, zij het uitsluitend voor de categorieën van goederen en diensten die in de bijlage bij de btw-richtlijn zijn opgenomen (4). Alle lidstaten, met gedeeltelijke uitzondering van Denemarken, maken gebruik van deze mogelijkheid, maar in verschillende mate en voor verschillende soorten goederen en diensten, die zij naar believen kunnen kiezen uit de in de bijlage bij de richtlijn opgenomen lijst. Deze verschillen in toepassing maken het zeer moeilijk om de coördinatiebeginselen in praktijk te brengen die nodig zijn voor een goede functionering van de interne markt. De Commissie wenst nu een „oproep tot een politiek debat” te richten tot de Raad en het Europees Parlement — met deelname van het EESC, wiens advies wordt gevraagd — ten einde de lidstaten het erover eens te laten worden „de verlaagde btw-tarieven in de Gemeenschap anders in te richten”.

2.3.1

De hele structuur van specifieke en tijdelijke derogaties moet worden herzien — waarvan de eerste zijn verleend aan de lidstaten die eerder zijn toegetreden, en de tweede aan de groep van „nieuwe” lidstaten — om tot een structuur te komen die rekening houdt met de internemarktdoelstellingen. Dit is geen eenvoudig proces: er moet gezamenlijk een evenwicht worden gevonden tussen alle politieke, economische en sociale vereisten die in het verleden een rechtvaardiging waren voor de verschillende derogaties en uitzonderingen, die de lidstaten vervolgens naar eigen behoefte mochten toepassen. De Commissie maakt zich geen illusies over de moeilijkheden van dit proces: zij voorziet dat de raadpleging op zijn vroegst eind 2010 zal resulteren in nieuwe regelgeving.

2.4

Een voorbereidende stap, die noodzakelijk was om alle lidstaten op gelijke voet te brengen, is gezet met het voorstel voor een richtlijn, waarin de tijdelijke derogaties die zijn verleend aan de nieuwe lidstaten worden verlengd tot 31 december 2010 (5). De reden van het voorstel, dat op 20 december 2007 is goedgekeurd, is gelegen in de verschillende regelingen inzake derogaties: de derogaties voor de eerder toegetreden lidstaten zijn niet gebonden aan een einddatum, terwijl de derogaties voor de nieuwe lidstaten eind 2007 zijn afgelopen. De op 20 december 2007 toegekende verlenging van de derogaties voor deze laatste groep lidstaten brengt hen in ieder geval tot 2010 op gelijke voet met de andere lidstaten. De Commissie hoopt dat de Raad en het EP tegen die datum een akkoord zullen hebben bereikt over de invoering van een stabiel en uniform stelsel van andere btw-tarieven dan de normale btw-tarieven.

2.5

In de onderhavige mededeling wordt geprobeerd de basis te leggen voor een „politiek debat” binnen het EP en de Raad, dat gemeenschappelijk aanvaarde beginselen moet opleveren op grond waarvan voorstellen voor regelgeving kunnen worden uitgewerkt die een grote kans maken om te worden overgenomen. De Commissie, die heeft geleerd van de ervaringen in het verleden en heden, is terecht voorzichtig in haar formuleringen en laat alle mogelijkheden open voor wat betreft de te nemen besluiten: zij wacht op signalen. Zij beperkt zich er in haar mededeling toe om, alle nuttige elementen ter overweging en beoordeling op evenwichtige wijze te presenteren, waarbij zij zich baseert op de geconsolideerde beginselen van de interne markt en de strategie van Lissabon, maar zonder definitieve standpunten in te nemen. Volgens het EESC is dit nieuwe initiatief van doorslaggevend belang voor de toekomst van de interne markt op fiscaal gebied: het is een unieke kans, waarvan het succes valt of staat met de verantwoordelijkheidszin en de goede wil van de besluitvormers.

3.1

De mededeling geeft een samenvatting van een studie van Copenhagen Economics , die in opdracht van de Commissie en ter uitvoering van het door de Raad en het Europees Parlement verleende mandaat, onderzoek heeft gedaan naar het effect van verlaagde btw-tarieven en de bijbehorende derogaties, met bijzondere aandacht voor de sociale aspecten (inkomensverdeling) en de kosten van het stelsel. Het EESC prijst de Commissie voor de kwaliteit van het document dat zij op grond van deze studie heeft weten op te stellen. Hierin zijn namelijk geen punten over het hoofd gezien, noch zijn er „dode hoeken”: het debat dat hiermee op gang wordt gebracht bevat alle nodige elementen om zich op te baseren.

3.2

De Commissie streeft voor alles naar „gelijke mogelijkheden voor alle lidstaten, alsook naar grotere transparantie, naar samenhang en — bovenal — een goede werking van de interne markt, onder meer dankzij minder obstakels voor grensoverschrijdende economische activiteiten en lagere nalevingskosten die door de btw worden veroorzaakt” (6).

3.3

Onder verwijzing naar de studie van Copenhagen Economics merkt de Commissie op dat een enkel btw-tarief puur economisch gezien veruit de beste oplossing zou zijn: hiermee zouden de belastingdiensten en de bedrijven kunnen besparen op hun beheerskosten, en zou — in theorie — de mededinging minder worden verstoord. Zoals bij iedere strikte norm het geval is, zal een enkel btw-tarief echter niet altijd geschikt blijken te zijn, zodat een zekere mate van flexibiliteit vereist is: dit is het uitgangspunt van de verlaagde tarieven.

3.4

De toepassing van verlaagde tarieven is gebaseerd op economische criteria, naast sociale en politieke criteria: een voorbeeld hiervan zijn de arbeidsintensieve diensten (vooral laaggeschoolde arbeid) en de lokale diensten die nauwelijks van invloed zijn op het grensoverschrijdende verkeer. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat lagere tarieven (en dus lagere prijzen) de productiviteit en de werkgelegenheid ten goede komen: de burgers zouden meer gebruik gaan maken van professionele dienstverleners en zo minder „doe-het-zelf”-activiteiten ondernemen, en tevens minder geld uitgeven in de „ondergrondse” economie.

3.5

De volledige lijst van goederen en diensten waarop een verlaagd tarief mag worden toegepast (art. 98 van de btw-richtlijn) staat in bijlage III van de richtlijn zelf. Wat de arbeidsintensieve diensten betreft: deze moeten krachtens art. 107 drie voorwaarden vervullen: behalve dat zij arbeidsintensief moeten zijn, moeten zij grotendeels rechtstreeks voor eindverbruikers worden verricht en hoofdzakelijk lokaal zijn en niet tot verstoring van de mededinging leiden. Voor goederen en „gewone” diensten zijn de voorwaarden minder expliciet, maar kijken we naar de lijst, dan springen de „sociale” argumenten in het oog: levensmiddelen, farmaceutische producten, waterdistributie, boeken, televisie-uitzendingen, enz. Het EESC zal hier later nog op terugkomen (zie par. 4.12).

3.6

De Commissie gaat in op een van de argumenten die het vaakst naar voren worden gebracht voor verlaagde tarieven, namelijk dat zij bijdragen tot een grotere sociale gelijkheid, omdat zij de inkomensverdeling verbeteren in het voordeel van de lagere inkomensgroepen. De studie — en ook de Commissie — plaatst hierbij wel een kanttekening: verlaagde btw-tarieven leiden alleen dan tot een betere inkomensverdeling wanneer het aandeel van de consumptie-uitgaven voor goederen die onder een verlaagd tarief vallen, stabiel is in de tijd en voldoende verschillen vertoont tussen lagere- en hogere-inkomensgroepen. Verder wordt in de mededeling nog opgemerkt dat er grote verschillen zijn tussen landen onderling, en dat de doeltreffendheid van verlaagde tarieven verband houdt met de mate van inkomensongelijkheid tussen de sociale klassen.

3.7

Een niet onbelangrijk aspect zijn de kosten van het stelsel: de andere dan de normale tarieven veroorzaken aanzienlijke nalevingskosten voor bedrijven en belastingdiensten, vooral wanneer de toepassingsregels voor interpretatie vatbaar zijn, wat bijna altijd het geval is.

3.8

Door de studie te citeren stelt de Commissie het stelsel van verlaagde tarieven niet expliciet ter discussie, maar zij vraagt zich wel af of er geen alternatieve beleidsinstrumenten zijn om de doelstellingen van de lidstaten beter te kunnen verwezenlijken. Zij noemt bijvoorbeeld het systeem van directe subsidies, waarmee dezelfde doelstellingen kunnen worden bereikt tegen lagere kosten. Dit systeem zou zodanig kunnen worden ontworpen dat het geen negatieve bijwerkingen heeft op EU-niveau, het zou transparanter zijn en minder zwaar doorwegen op de begrotingen van de lidstaten. Voor de betrokken bedrijven zouden directe subsidies evenwel ook nadelig kunnen zijn: zo zouden ze kunnen blijken willekeurig en slechts tijdelijk te zijn toegekend, afhankelijk van de begrotingsbehoeften van de lidstaat of de politieke wind die op dat moment waait.

3.9

De Commissie lijkt veel waarde te hechten aan dit alternatief, of aan ieder ander alternatief voor het stelsel van verlaagde tarieven: zij beveelt aan „dat de lidstaten alle beschikbare mogelijkheden nauwgezet bestuderen”. Zonder een standpunt te willen innemen merkt zij het volgende op: „Vaak zijn andere instrumenten dan verlaagde btw-tarieven efficiënter en goedkoper voor de nationale begroting, en in het besluitvormingsproces moet hiermee rekening worden gehouden”.

4.1

De Commissie verdient alle lof voor de accuratesse en evenwichtige opbouw van haar mededeling. Het EESC is met name zeer tevreden dat het enkele van zijn eigen standpunten uit het verleden bevestigd ziet, zoals verderop zal worden uiteengezet. Allereerst herinnert het EESC eraan, onder verwijzing naar de opmerking in par. 3.9, dat het in zijn advies over de btw-richtlijn (7) vraagtekens heeft gezet bij het stelsel van derogaties. Het schreef daarin dat „niets erop wijst dat de bereidheid [bij de lidstaten] zou bestaan om die uitzonderingen, met het oog op een uiteindelijke opheffing, te analyseren”. Dit standpunt wordt bevestigd en versterkt door de gezaghebbende studie van Copenhagen Economics, en blijkbaar wordt het door de Commissie gedeeld. Er worden echter nog geen alternatieven overwogen, tenzij de lidstaten van mening zouden gaan veranderen.

4.2

De btw is van nature een gekunstelde belasting, die moeilijk toepasbaar is, op grote schaal wordt ontdoken en waaraan hoge nalevingskosten voor lidstaten en bedrijven kleven (8). Maar het btw-stelsel schiet bovenal het oorspronkelijke doel voorbij, namelijk een definitieve belastingharmonisatie. Er zij overigens op gewezen dat belastingharmonisatie geen doel op zich is, maar wel een noodzakelijke voorwaarde voor de goede werking van de interne markt. Dit was in ieder geval de oorspronkelijke bedoeling van de grondleggers van het stelsel, waaraan de Commissie in haar mededeling van januari 1993 heeft herinnerd. Het EESC beschouwt die mededeling als een mijlpaal in de geschiedenis van de btw, en stelt met teleurstelling vast dat ze geen vervolg heeft gekregen (behalve de aanvaarding van het minimumtarief van 15 %), omdat sommige lidstaten zich ertegen verzetten. Hier is nog geen verandering in gekomen: de poging van de Commissie om in ieder geval orde te scheppen in het stelsel van uitzonderingen verdient zeker lof, maar is tegelijkertijd een blijk van onvermogen om méér te doen voor de belastingharmonisatie op EU-niveau. Objectief gezien is de Commissie hier niet verantwoordelijk voor, maar de lidstaten zijn dat ook niet, of in ieder geval niet alleen: het fundamentele probleem is gelegen in de structuur van het „tijdelijke” btw-stelsel, zoals verderop zal worden uitgelegd.

4.3

Wij moeten ons realiseren, en nog lange tijd accepteren, dat de btw in de huidige vorm voor iedere lidstaat beantwoordt aan overwegend fiscale criteria, gemengd met politieke en sociale overwegingen die zich vertalen in verlaagde of hogere tarieven. Op EU-niveau blijft de harmonisatie dus een ongerealiseerde ambitie. Met de huidige mededeling wordt gepoogd hier iets aan te doen: een harmonisatie van de verlaagde btw-tarieven, ten minste voor activiteiten met grensoverschrijdende effecten of die beantwoorden aan reeds aanvaarde criteria van communautair beleid. Het EESC wijst erop dat de besluitvormers altijd voor ogen moeten houden dat als een van de doelstellingen van de verlaagde btw een herverdeling van de inkomens is, dit in de praktijk ook merkbaar dient te zijn. Met andere woorden: iedere belastingverlaging dient nauwgezet te worden geanalyseerd om na te gaan of deze werkelijk beantwoordt aan een sociaal criterium, en of deze geen andere, minder nobele doelen dient. Verder moet rekening worden gehouden met de vereenvoudiging van de administratieve verplichtingen en de doorzichtigheid van de regelgeving: twee vereisten die het leven van ondernemingen vergemakkelijken, en die de controles door de belastingautoriteiten bovendien vergemakkelijken en goedkoper maken.

4.4

Bijlage III bij de btw-richtlijn bevat een lijst met 18 categorieën waarop het verlaagde tarief mag worden toegepast. Iedere lidstaat is bevoegd om de categorieën te kiezen, hierbinnen uitzonderingen te maken en de hoogte van het verlaagde tarief vast te stellen. In de onderhavige mededeling worden de lidstaten verzocht na te gaan „welke goederen en diensten voor verlaagde tarieven in aanmerking blijven komen om vast te stellen in welke mate de — facultatieve — toepassing van een verlaagd tarief tot verstoringen kan leiden, en zij zullen moeten beslissen of dat aanvaardbaar is” (9). Uit de algemene strekking van de mededeling kan niet worden opgemaakt dat deze boodschap moet worden geïnterpreteerd als een oproep om deze lijst met goederen en diensten uit te breiden, eerder integendeel. Het EESC verzet zich in ieder geval expliciet tegen de uitbreiding van de categorieën goederen of diensten op de lijst: met het oog op de harmonisatie zouden de lidstaten de lijst in bijlage III juist moeten inkorten in plaats van verlengen.

4.5

De aanpak van de Commissie dient in ieder geval globaal te worden gesteund: zolang een „definitief” stelsel nog op de lange baan wordt geschoven, bestaat een van de prioriteiten erin de lidstaten meer vrijheid te geven bij de vaststelling van verlaagde tarieven voor lokale diensten die niet vanop afstand kunnen worden verleend. De Commissie merkt op dat de toepassing van verschillende btw-tarieven op lokale diensten „geen afbreuk doet aan de werking van de interne markt”. Hieraan ligt niet zozeer pragmatisme ten grondslag, als wel een erkenning van de politieke of sociale redenen waarop de uitzonderingen zijn gebaseerd.

4.6

Er is echter voorzichtigheid geboden m.b.t. beweringen die gemakkelijk verkeerd kunnen worden geïnterpreteerd: als de btw op lokale activiteiten geen afbreuk doet aan de werking van de interne markt, dan zouden ook alle lokaal geproduceerde of geconsumeerde goederen of diensten op lokale basis moeten worden belast: een beginsel dat de grondslagen van de btw-richtlijn helemaal overhoop zou halen. Dit zal zeker niet de bedoeling van de Commissie zijn.

4.7

Kijken we wat meer in detail naar de opmerkingen van de Commissie, dan zijn enkele kanttekeningen op zijn plaats m.b.t. de opmerking dat de toepassing van verlaagde btw in nauwkeurig geselecteerde sectoren ook voordelen kan opleveren, zoals een verhoging van de algehele productiviteit en dus het BBP. Onder deze categorie sectoren vallen de lokale diensten: een verlaging van de btw kan de consument ertoe aanzetten minder doe-het-zelf-activiteiten te ondernemen en zo meer tijd te investeren in zijn gewone baan. We moeten echter de realiteit onder ogen zien: doe-het-zelf-activiteiten zijn een vorm van vrijetijdsbesteding die niet alleen sociaal nuttig is maar ook economische voordelen oplevert voor gezinnen, en dus moet worden aangemoedigd. Anderzijds is het mogelijk dat een verlaging van de btw hogere belastinginkomsten kan genereren, maar alleen voor „doe-het-zelf”-activiteiten die kunnen worden vervangen door diensten van btw-plichtige ondernemingen; we kunnen echter niet voorspellen hoe groot het gedeelte zal zijn dat als zwartwerk zal worden verricht. De ondergrondse of gedeeltelijk „ondergrondse” economie (en belastingontduiking) zal ongetwijfeld niet aan de oppervlakte komen alleen omdat er een verlaagd btw-tarief wordt ingevoerd. Hier zijn heel andere maatregelen voor nodig.

4.8

Een bijzondere kanttekening dient te worden geplaatst bij de restaurantdiensten, die zich volgens de Commissie „ergens in het midden” bevinden, in een nogal controversiële situatie. Enerzijds wordt erop gewezen dat zij hoofdzakelijk op binnenlands verbruik zijn gericht, anderzijds wordt erkend dat zij ook van belang zijn voor het toerisme in sommige landen, en voor grensregio's in alle landen. Het zal niet eenvoudig zijn op dit punt overeenstemming te bereiken, zoals in het verleden al is gebleken. Volgens het EESC moet hier een besluit van puur politieke aard worden genomen. Iedere andere overweging van economische of fiscale aard dreigt de discussie eindeloos te rekken: iedereen zal op zijn eigen standpunt blijven staan, en argumenten van binnenlandse politiek inroepen ter rechtvaardiging.

4.9

Nog altijd met betrekking tot lokale diensten vestigt het EESC de aandacht op de sector die in de toekomst aan belang kan toenemen: de openbare en particuliere gezondheidsdiensten, waarop onder bepaalde voorwaarden nu reeds verlaagde btw-tarieven mogen worden toegepast (10). Het is bekend dat burgers van sommige lidstaten steeds meer gebruik maken van de openbare gezondheidsdiensten (medici en chirurgen) van andere landen, die zij terecht of onterecht doeltreffender vinden. Dit verschijnsel heeft weinig te maken met belastingen; dit speelt echter wel een rol bij gezondheidsdiensten die door particuliere klinieken en artsen in andere landen worden verleend. De grote verschillen in tarieven in de lidstaten veroorzaken, vooral in bepaalde sectoren van de gezondheidszorg, een verlegging van de nationale markt naar andere landen. Deze diensten verliezen dus stilaan hun „lokaal” karakter en krijgen in sommige gevallen en in sommige landen, eerder een transnationale dimensie. Het onderscheid is op dit gebied niet gemakkelijk te maken, en er kunnen ook geen algemene conclusies worden getrokken: het risico op controverses is dus groot.

4.9.1

Of hierover overeenstemming kan worden bereikt hangt af van de vraag of er een evenwicht kan worden gevonden tussen verschillende en tegengestelde belangen: enerzijds zou het sociale karakter van de gezondheidsbescherming een argument kunnen zijn om deze diensten onder een verlaagd tarief te laten vallen; anderzijds zou dit distorsies van de mededinging kunnen veroorzaken. Het eindbesluit zou rekening moeten houden met het recht van de burgers om zich te laten verzorgen op de plaats waar de gevolgen voor zijn gezinsbudget het kleinst zijn; met andere woorden: het belang van de burger/consument zou voorrang moeten krijgen boven de mededinging.

4.10

Ook controversieel is de toepassing van een verlaagd btw-tarief op arbeidsintensieve sectoren die worden gekenmerkt door laaggeschoolde arbeid. In de door de Commissie aangehaalde studie wordt erop gewezen dat deze maatregel tot een blijvende stijging van de werkgelegenheid kan leiden, zij het „waarschijnlijk maar in beperkte mate”, hetgeen wellicht waar is. Ook hier zal een besluit moeilijk zijn: de vraag in dit soort sectoren (woningbouw, wegenbouw, schoonmaakbedrijven, markten enz.) is over het algemeen niet erg elastisch, zodat een verlaging van de btw slechts een gering effect op de werkgelegenheid zal hebben. Bovendien zijn dit de sectoren waar zwartwerk door laaggekwalificeerden veel voorkomt. Een verlaging van de btw zou er zeker toe bijdragen de kosten voor ondernemingen te doen dalen, maar het zou nog maar zeer de vraag zijn of de prijzen hierdoor zouden dalen en de werkgelegenheid werkelijk zou toenemen.

4.11

Meer in het algemeen merkt de Commissie op dat verlaagde btw-tarieven alleen doeltreffend zijn wanneer het aandeel van de consumptie-uitgaven voor goederen en diensten die onder een verlaagd tarief vallen, stabiel is in de tijd en voldoende verschillen vertoont tussen lagere- en hogere-inkomensgroepen. Deze verschillen zijn het grootst in de levensmiddelen-, kleding- en bouwsector: er worden aanzienlijke verschillen opgetekend van land tot land. Maar de meest in het oog springende verschillen — en vaak de meest onrechtvaardige vanuit sociaal oogpunt — zijn te vinden binnen de lidstaten zelf. Het EESC wijst erop dat in verscheidene lidstaten het verlaagde tarief wordt toegepast per categorie, zonder er rekening mee te houden dat binnen veel categorieën sommige producten zijn bestemd voor de grote massa en andere voor een elitair publiek, en dus veel en veel duurder zijn. Daarmee is er nog altijd geen oplossing voor de vraag hoe en op basis van welke criteria er verschillende tarieven kunnen worden toegepast op gelijknamige goederen en diensten, die naar gelang van prijs en kwaliteit voor verschillende sociale klassen zijn bestemd. Een ander probleem is hoe een duurzaam onderscheid kan worden gemaakt, niet onderhevig aan modes, en de vraag hoe een en ander kan worden afgedwongen zonder dure en ingewikkelde controles. Ten slotte dient rekening te worden gehouden met eventuele fraude, die in alle sectoren maar vooral de drie bovengenoemde sectoren kan voorkomen: een strikte, al te gedetailleerde indeling kan fraude in de hand werken en de controle bemoeilijken. Het EESC wijst erop dat onderscheidende criteria moeten worden toegepast, gebaseerd op overwegingen van sociale aard: met andere woorden, de verlaagde tarieven zouden moeten bijdragen tot een sociaal beleid van herverdeling van inkomens, of, indien de in par. 4.15 genoemde alternatieve oplossingen niet haalbaar zijn, tot grote sociale projecten. De transparantie voor de burgers en de lidstaten zou daarbij altijd gewaarborgd moeten zijn.

4.11.1

Hetzelfde kan worden gezegd van de categorie boeken en kranten, die zowel sociaal te rechtvaardigen publicaties bevat als publicaties die geen enkele educatieve of amusementswaarde hebben, of, erger nog, die op het randje van de illegaliteit of onfatsoenlijkheid balanceren. Hoe moeilijk het ook is, een onderscheid lijkt noodzakelijk en in ieder geval verdedigbaar omwille van de democratische doorzichtigheid.

4.12

De Commissie wijst er tenslotte op dat een veelvoud aan btw-tarieven aanzienlijke nalevingskosten veroorzaakt voor bedrijven en belastingdiensten: dit ligt nogal voor de hand. Het EESC had liever gezien dat van een stijging van de kosten werd gesproken, gezien het feit dat van alle belastingen de btw veruit de duurste belasting is, zowel het opleggen als het innen ervan. Het EESC heeft hier al eerder op gewezen (11) en doet dit nu nogmaals, samen met een verzoek aan de lidstaten om de netto-opbrengst van de btw voor de nationale begroting bekend te maken, na aftrek van het gedeelte dat moet worden afgedragen aan de communautaire begroting en de kosten voor beheer, inning, controle en fraudebestrijding. Met het oog op transparantie zou de Commissie dit verzoek moeten overbrengen aan de lidstaten, en zou zij moeten nadenken of al dan niet een alternatief belastingstelsel in overweging moet worden genomen (12). Het zou wenselijk zijn dat een eventuele hervorming van het stelsel ook wordt gebaseerd op de resultaten — die soms verbluffend kunnen zijn — wat de opbrengst voor de fiscus betreft: als de „echte” resultaten eenmaal bekend zijn, is het niet ondenkbaar dat de belastingautoriteiten zelf het initiatief hiertoe zullen nemen.

4.13

De enige vraag waarop nu een antwoord moet worden gegeven betreft de stijging van de kosten „voor bedrijven en belastingdiensten”, die verband houden met de administratieve en boekhoudkundige uitgaven voor de toepassing — en interpretatie — van de voorschriften die afwijken van de standaardvoorschriften. Het EESC wijst erop dat iedere stijging van de kosten voor ondernemingen wordt doorberekend aan de eindgebruikers, zodat van geval tot geval moet worden beoordeeld of en in hoeverre de toepassing van een verlaagd tarief werkelijk voordelen oplevert voor de burgers. De overgrote meerderheid van de talrijke geschillen kan tegenwoordig worden toegeschreven aan het algemene karakter van de indeling, en de daaruit voortvloeiende controversiële interpretaties, belastingadviezen, inspecties en beroepsprocedures: bij de uitstippeling van de nieuwe regelgeving zou dus ook rekening moeten worden gehouden met de economische uitvoerbaarheid ervan.

4.14

Vooralsnog is het systeem van verlaagde tarieven, hoe duur het ook is, het enige haalbare; maar aangezien de Commissie het zelf als „rigide en incoherent” (13) heeft omschreven, hoopt het EESC dat de politieke besprekingen tussen de Raad en het EP gemeenschappelijke besluiten opleveren die zeker zijn gebaseerd op de beginselen van de interne markt, maar ook met inachtneming van de behoeften van burgers/consumenten, bedrijven en belastingautoriteiten.

4.15

Met betrekking tot alternatieve oplossingen voor verlaagde tarieven heeft de Commissie de vraag gesteld of deze niet kunnen worden vervangen door directe subsidies: dit is een politiek instrument, dat doeltreffender, doorzichtiger en minder kostbaar is. Het EESC denkt dat nationale alternatieven in sommige gevallen en als tijdelijke oplossing een haalbare kaart zijn, mits wordt voorkomen dat de maatregelen de kenmerken hebben van staatssteun. Hoe men het ook wendt of keert: iedere vorm van nationale oplossing, als alternatief voor de btw-derogaties, zou op basis van transparantiecriteria tot stand moeten komen, rekening houdend met het feit dat een nationale oplossing ons hoe dan ook nog verder verwijdert van de doelstellingen van de interne markt.

4.16

Tot besluit van de vele adviezen die het over dit onderwerp heeft uitgebracht, herhaalt het EESC zijn voorstel, dat is ingegeven door gezond verstand en het streven naar doorzichtigheid: het btw-stelsel zou niet langer „tijdelijk” mogen worden genoemd. Dit bijvoeglijk naamwoord, dat na dertig jaar nog altijd wordt gebruikt, zonder dat er op middellange termijn zicht is op een „definitief” stelsel, is misleidend en schaadt de geloofwaardigheid van de EU-regelgeving. Dit bevestigt, als dat nog nodig mocht zijn, de bewering dat niets definitiever is dan het tijdelijke.