5.7.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 172/24


Advies van het Comité van de Regio's over „De toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel”

(2008/C 172/05)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S heeft het volgende vastgesteld:

De Europese wetgeving inzake het gemeenschappelijk asielstelsel wordt allereerst door lokale en regionale overheden uitgevoerd. Lokale en regionale overheden zullen baat hebben bij een gemeenschappelijke asielaanpak waarbij elke lidstaat op solidaire wijze zijn verantwoordelijkheid neemt.

Er zou, indien nodig, op nationaal niveau een mechanisme moeten zijn voor onderlinge overeenstemming tussen centrale, regionale en lokale instanties, om tot een geïntegreerde aanpak op verschillende bestuursniveaus te komen.

Er zou een Europese verordening moeten komen waarin tussen lidstaten het volgende wordt geregeld: de wederzijdse erkenning van de toegekende bescherming; de procedures voor de overdracht en de uniformiteit van de status van vluchteling of rechthebbende op subsidiaire bescherming.

Uitbreiding van de inhoud van Richtlijn 2003/109/EG tot degenen die een vorm van internationale bescherming genieten, is een fundamentele maatregel om het gevaar van discriminatie tegen te gaan, alsook een instrument dat bijdraagt aan het communautaire proces inzake harmonisatie van het asielbeleid.

Het Comité beveelt aan om gemeenschappelijke richtsnoeren uit te stippelen om, met ruime inbreng van lokale instanties, ervoor te zorgen dat asielzoekers en vluchtelingen vlotter toegang hebben tot sociale en medische diensten en huisvesting, aan de hand van te ontwikkelen programma's voor deelname aan het leven in de plaatselijke gemeenschap; duidelijke criteria vast te stellen voor de erkenning van diploma's, her- en bijscholing en certificering van vaardigheden, middelen vrij te maken om te stimuleren dat vluchtelingen arbeids- en/of managementpotentieel ontwikkelen.

Voor een geslaagde integratie van vluchtelingen moeten zij het gevoel hebben dat zij deelnemen aan het leven in de wijk, de stad, het land en de EU. Deelname aan het plaatselijke politieke leven, om te beginnen met actief en passief kiesrecht op lokaal niveau, is niet alleen symbolisch, maar heeft concrete, heel duidelijke betekenis.

Er dienen financieringsmogelijkheden en aanbestedingen gepland te worden ter verbetering van de knowhow van nationale en lokale betrokkenen. Bijzondere aandacht verdienen het psychosociale element in verband met legalisering en het omgaan met kwetsbare situaties.

Rapporteur

:

de heer SANTARELLA (IT/UEN-AE), burgemeester van Candela

Referentiedocumenten

Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel

COM(2007) 301 final

Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2003/109/EG teneinde haar werkingssfeer uit te breiden tot personen die internationale bescherming genieten

COM(2007) 298 final

Beleidsaanbevelingen

STANDPUNTEN VAN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

De rol van lokale en regionale overheden

1.

De Europese wetgeving inzake het gemeenschappelijk asielstelsel wordt allereerst door lokale en regionale overheden uitgevoerd. Op hun grondgebied arriveren dagelijks grote groepen migranten van uiteenlopende herkomst, onder wie asielzoekers. Vaak dient er medische en psychologische hulp verleend te worden aan mensen die lichamelijk en geestelijk zijn mishandeld of zelfs zijn gemarteld. Voor deze diensten, die lokale en regionale overheden en hun instanties normaliter niet altijd verlenen, is buitengewone steun nodig, zodat zij qua vaardigheden en structuren goed zijn toegerust om zich van hun taken te kunnen kwijten.

2.

Lokale en regionale overheden zullen baat hebben bij een gemeenschappelijke asielaanpak waarbij elke lidstaat op solidaire wijze zijn verantwoordelijkheid neemt. Momenteel rust er in bepaalde landen een veel te zware verantwoordelijkheid op deze overheden, onder meer doordat er geen gemeenschappelijk asielstelsel is.

3.

Het mag niet vergeten worden dat ook erkende asielzoekers, indien projecten voor opvang, integratie en vast werk ontbreken, terecht kunnen komen in een spiraal van uitbuiting en criminaliteit, waardoor veiligheid en sociale cohesie in het gedrang kunnen komen. Het risico om uitgebuit te worden of in de criminaliteit te belanden zou minder groot kunnen zijn als het mogelijk is om tijdens de asielprocedure tegen betaling te werken.

4.

Het zou een goede zaak zijn om in elke lidstaat een netwerk van lokale organen op te richten dat belast is met maatregelen voor sociale cohesie om vluchtelingen doelgericht te integreren, aan de hand van lokale projecten, uitgevoerd door lokale instanties. In de lidstaten waar al met een dergelijk netwerk van diensten is geëxperimenteerd, kan via het werk van territoriale commissies de behandeling van asielaanvragen worden versneld en konden de levensomstandigheden van de aanvragers worden verbeterd. De opvang en integratie in lokale gemeenschappen heeft flinke voordelen opgeleverd op het gebied van veiligheid en levenskwaliteit.

5.

Derhalve zouden de verschillende Europese, nationale, regionale en lokale middelen elkaar moeten aanvullen en in elke lidstaat op passende wijze bestemd moeten worden voor deze netwerken ter wille van de integratie van asielzoekers en vluchtelingen.

6.

Er zou, indien nodig, op nationaal niveau een mechanisme moeten zijn voor onderlinge overeenstemming tussen centrale, regionale en lokale instanties, om tot een geïntegreerde aanpak op verschillende bestuursniveaus te komen.

7.

Deelname aan voornoemd netwerk zou vrijwillig moeten zijn. Het zou goed zijn om partnerschappen op te zetten om ervoor te zorgen dat de diverse institutionele, publieke en particuliere actoren op lokaal niveau de verantwoordelijkheden delen en achter de genomen besluiten staan. Zo moet het mogelijk worden om de maatregelen voor de opvang en integratie te plannen op basis van de mogelijkheden ter plaatse. Zulke partnerschappen kunnen leiden tot meer kennis en dus ook tot het bewust betrekken van partijen die tot nu toe geen binding hadden met de asielsector of huiverig waren om in deze sector hun verantwoordelijkheid te nemen.

8.

Een dergelijk netwerk zou instellingen, ondernemingen, vakbonden, verenigingen uit de tertiaire sector, scholen, universiteiten en vanzelfsprekend lokale organen en regio's helpen om hun plaats in het systeem te vinden. Zo wordt het verschijnsel voor de gehele samenleving zichtbaar en kan iedere actor zijn eigen rol spelen en bijdragen aan de vermindering of opheffing van eventuele spanningen.

Rechtsinstrumenten

Behandeling van asielaanvragen

9.

Volgens het Comité wordt de EU, bij de toepassing van de procedure voor het verkrijgen van internationale bescherming, geconfronteerd met twee verschillende eisen, die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn:

de feitelijke bescherming van de asielzoekers;

de controle aan de buitengrenzen.

10.

Het Comité stelt voor de procedures voor identificatie, toelating tot het grondgebied en tot de asielaanvraag in Europees verband op elkaar af te stemmen.

11.

Het Comité verzoekt om gemeenschappelijke procedures voor de identificatie van migranten te plannen en uit te testen, die binnen duidelijke termijnen kunnen worden toegepast en gekoppeld worden aan specifieke maatregelen, waarbij de grondrechten en de waardigheid van de mens in acht worden genomen.

12.

Bij de procedures ter beoordeling van aanvragen om internationale bescherming is het essentieel om afspraken te maken over gemeenschappelijke instrumenten die in de lidstaten een uniforme beoordeling kunnen garanderen en er derhalve voor kunnen zorgen dat de bepalingen van de Europese richtlijnen (met name Richtlijn 2005/85/EG) daadwerkelijk worden toegepast.

13.

Verder zou er op gezette tijdens sprake moeten zijn van training, her- en bijscholing en controle, alsook van ontmoetingen, uitwisselingen en vergelijkingen tussen de instanties die de verzoeken om internationale bescherming moeten beoordelen.

14.

Aanbevolen wordt om een Europees opleidings- en bijscholingsprogramma op te zetten voor grenspolitie- en beschermingsdiensten.

15.

Op grensplaatsen (lucht- en zeehavens, grensovergangen) zou gezorgd moeten worden voor (ondersteuning van) diensten om niet-EU-burgers die internationale bescherming willen aanvragen, te helpen en te begeleiden.

Opvangvoorwaarden voor asielzoekers

16.

Met betrekking tot de detentie van asielzoekers is het goed nog eens te herhalen dat zij niet mogen worden vastgehouden om uitsluitend hun verzoek te beoordelen. Alleen gedurende de identificatieprocedure, die nog verdere harmonisatie behoeft, zou de bewegingsvrijheid eventueel mogen worden beperkt.

17.

Het Comité verzoekt de EU een handvest uit te werken waarin staat onder welke omstandigheden de bewegingsvrijheid van verzoekers om internationale bescherming kan worden beperkt.

18.

Naar het oordeel van het Comité zijn de secundaire asielstromen in de EU hoofdzakelijk het gevolg van de verschillende economische situaties in de lidstaten en de daar prevalerende opstelling jegens asielzoekers.

19.

Derhalve dient er een studie te worden verricht naar de ervaringen van alle lidstaten in de laatste jaren, met vooral aandacht voor arbeidsmarktintegratie, huisvesting en maatschappelijke inburgering.

20.

Het Comité is van plan om bij dit advies een bijlage te voegen met goede praktijken op het gebied van samenwerking met Europese lokale en regionale autoriteiten.

21.

Wat de dienstverlening door lokale en regionale overheden betreft, is het raadzaam om de „materiële ondersteuning” uit te breiden tot „geïntegreerde opvang” (die niet alleen materiële steun inhoudt, maar ook persoonlijke begeleiding en hulp bij sociaaleconomische integratie).

Bescherming bieden

22.

Er zij op gewezen dat de term internationale bescherming nog steeds nauw verbonden is met de strikte definitie van vluchteling, zoals vastgelegd in art. 1 van de Conventie van Genève, ook al zijn sinds 1951 de internationale verhoudingen grondig gewijzigd en is daarmee ook het profiel van degenen die om bescherming verzoeken sterk veranderd. Steeds vaker zijn zij niet op de vlucht voor persoonlijke vervolging, maar voor wijdverspreid geweld en gewapende conflicten; ook het milieu en de levensomstandigheden spelen echter een steeds grotere rol.

23.

In dit opzicht onderschrijft het Comité volledig de bepalingen van Richtlijn nr. 2004/83/EG, waarin subsidiaire bescherming eensluidend wordt omschreven; zij moet worden verleend aan degenen op wie de definitie van vluchteling in de zin van de Conventie van Genève niet van toepassing is. Deze bescherming moet worden gezien als aanvulling op de status van vluchteling en is hieraan niet ondergeschikt, niet minder of van tweede rang.

24.

Het Comité waardeert het dat de Commissie heeft getracht de voorwaarden te omschrijven waaraan personen moeten voldoen om voor subsidiaire bescherming in aanmerking te komen; zo worden de bepalingen van de Conventie van Genève aangevuld en uitgebreid.

25.

Worden de communautaire bepalingen zo geïnterpreteerd, dan kunnen er twee vormen van internationale bescherming (als vluchteling en subsidiair) worden afgebakend, waarmee er meer mensen voor bescherming in aanmerking komen.

26.

Als een lidstaat één van beide vormen van internationale bescherming toekent, dan zou deze tegelijkertijd door alle andere EU-lidstaten moeten worden erkend.

27.

Het zou mogelijk moeten zijn de verantwoordelijkheid tussen lidstaten over te dragen ingeval de persoon die internationale bescherming geniet, zich in een andere lidstaat vestigt; op die manier wordt de vrijheid van verkeer in geheel Europa gegarandeerd (en tevens rechtstreeks gecontroleerd en gemonitord).

28.

De EU dient te beschikken over (wettelijke en operationele) instrumenten om op te treden in gevallen waarin verwijdering van het grondgebied onmogelijk is.

Horizontale vraagstukken

Omgaan met kwetsbare groepen

29.

Het Comité is van mening dat de kwetsbaarheid bepaald moet worden op grond van het specifieke karakter van de persoon en zijn lotgevallen, met uitzondering van enkele groepen personen voor wie vanzelfsprekend specifieke opvang- en beschermingsmaatregelen nodig zijn (ama's, vrouwen en vrouwelijke vluchtelingen die met hun man meereizen of hem achterna reizen, lichamelijk of geestelijk gehandicapten) en met wier specifieke situatie in het kader van de procedure en de besluitvorming terdege rekening moet worden gehouden (bv. inachtneming van het recht op een privé- en gezinsleven en op gezinshereniging).

30.

De steun- en rehabilitatiemaatregelen kunnen vooral voor slachtoffers van martelingen ontoereikend blijken indien:

zij niet gepaard gaan met specifieke acties ter waarborging van opvang, bescherming en sociaaleconomische integratie;

zij uitsluitend verleend worden door specifieke instanties die niet communiceren met nationale en lokale welzijnsorganisaties, of met andere programma's en diensten die ook voor asielzoekers en vluchtelingen bestemd zijn.

31.

Het Comité beveelt daarom aan om bij de opzet van een gemeenschappelijke asielregeling ook een breed en gestructureerd debat te organiseren over gemeenschappelijke criteria voor het afbakenen van kwetsbare gevallen.

32.

Tot de instrumenten die de EU uitwerkt om het werk van de diverse betrokkenen bij de asielregeling te ondersteunen (richtsnoeren, handleiding, opleidingsprogramma's, enz.) zouden ook specifieke maatregelen en indicatoren moeten behoren die kwetsbare situaties aan het licht brengen, zodat er beter op kan worden gereageerd.

33.

Bij kwetsbare gevallen is het essentieel om uit te gaan van een op de persoon gerichte beoordeling en aanpak. Hiertoe moet ervoor gezorgd worden dat lokale welzijnsdiensten zich beter van hun taken kunnen kwijten. In dit verband is er een rol weggelegd voor de EU, hetzij door middelen uit te trekken om specifieke programma's voor capacity building te ondersteunen, hetzij door opleidings- en bijscholingsprogramma's in de lidstaten te bevorderen.

Integratie

34.

Integratie is een proces dat in de eerste plaats gericht is op het verwerven van een redelijke mate van zelfstandigheid door de vluchteling. Dit proces voltrekt zich op verschillende niveaus tegelijk (werk, huisvesting, samenleving) en in verschillende fases (kennis van het land, toegang tot diensten, participatie).

35.

Om in het integratiebeleid rekening te houden met het gevoel van onbehagen dat onder migranten van de tweede generatie in verschillende delen van Europa kan leven, is het fundamenteel dat vluchtelingen (in het specifieke geval) niet altijd gezien worden als „buitenlanders” of „gasten”. Vooropgesteld dat de waarden en het recht van het land waar zij wonen geëerbiedigd worden, is het zaak te voorkomen dat deze personen ertoe worden aangezet om afstand te nemen van de cultuur van hun land van herkomst.

36.

Voor een geslaagde integratie van vluchtelingen moeten zij het gevoel hebben dat zij deelnemen aan het leven in de wijk, de stad, het land en de EU. Deelname aan het plaatselijke politieke leven, om te beginnen met actief en passief kiesrecht op lokaal niveau, is niet alleen symbolisch, maar heeft concrete, heel duidelijke betekenis.

37.

Het gevoel om van een gemeenschap deel uit te maken begint volgens het Comité in de scholen; opvang- en integratieprogramma's voor gevluchte leerlingen en studenten kunnen algemeen in alle onderwijsstelsels van de lidstaten ontwikkeld worden.

38.

Het Comité beveelt aan:

gemeenschappelijke richtsnoeren uit te stippelen om, met ruime inbreng van lokale instanties, ervoor te zorgen dat asielzoekers en vluchtelingen vlotter toegang hebben tot sociale en medische diensten en huisvesting, aan de hand van te ontwikkelen programma's voor deelname aan het leven in de plaatselijke gemeenschap,

duidelijke criteria vast te stellen voor de erkenning van diploma's, her- en bijscholing en certificering van vaardigheden,

middelen vrij te maken om te stimuleren dat vluchtelingen arbeids- en/of managementpotentieel ontwikkelen, ook door samenwerking met reeds bestaande ondernemingen ter plaatse te bevorderen.

Tenuitvoerlegging — begeleidende maatregelen

39.

Er zouden regels moeten komen inzake gemeenschappelijke procedures om de identiteit te bepalen van burgers uit derde landen die internationale bescherming aanvragen.

40.

Er zouden gestructureerde (bij)scholingsprogramma's uitgewerkt moeten worden voor: grensbescherming; politie; ngo's; organen belast met de beoordeling van asielaanvragen; lokale medische en welzijnsdiensten; lokale overheden en bestuurders van nationale instanties.

41.

Het Comité pleit voor ontmoetingen en uitwisselingen. Te denken valt aan een breed opgezette Europese conferentie over asiel, regionale conferenties en de invoering van een uitwisselingsprogramma voor personeel, een soort Erasmus voor degenen die in de asielsector werkzaam zijn.

42.

Aanbevolen wordt dat de lidstaten meer gaan samenwerken bij de behandeling van bepaalde asielkwesties.

43.

Er zou een Europese verordening moeten komen waarin tussen lidstaten het volgende wordt geregeld: de wederzijdse erkenning van de toegekende bescherming; de procedures voor de overdracht en de uniformiteit van de status van vluchteling of rechthebbende op subsidiaire bescherming.

44.

Het is van fundamenteel belang dat de instrumenten voor raadpleging van de verschillende partijen worden verruimd; deze partijen zijn immers de centrale gesprekspartners voor de uitvoering van een gemeenschappelijk asielstelsel door nationale instellingen, het lokale bestuur, politie en ngo's.

45.

Er dienen financieringsmogelijkheden en aanbestedingen gepland te worden ter verbetering van de knowhow van nationale en lokale betrokkenen. Bijzondere aandacht verdienen het psychosociale element in verband met legalisering en het omgaan met kwetsbare situaties.

Solidariteit en lastenverdeling

Financiële solidariteit

46.

Het door de Commissie voorgelegde Algemeen programma solidariteit en beheer van migratiestromen 2007-2013 is een stap in de goede richting; het is een meerjarenprogramma met vier pijlers en bijbehorende fondsen voor een weloverwogen aanpak van diverse aspecten van migratie. Met name verheugend is de nieuwe versie van het Europees Vluchtelingenfonds (ERF) 2008-2013 en het Terugkeerfonds voor vluchtelingen, die voldoen aan de eisen die lokale overheden stellen aan asielzoekers en vluchtelingen.

47.

De harmonisatie van de standaardprocedures voor opvang, integratie en deelname aan het leven in de gemeenschap is volgens het Comité een eerste stap op weg naar de beteugeling van secundaire migratiestromen van asielzoekers of rechthebbenden op internationale bescherming op het grondgebied van de EU.

48.

Om een dergelijke harmonisatie te bereiken, moet er nu werk gemaakt worden van een daadwerkelijk Europees asielstelsel, de absolute voorwaarde die ertoe kan leiden dat de EU-lidstaten de verantwoordelijkheid en de bevoegdheden volledig delen.

49.

Het nastreven van deze doelstelling zal zeker veel geld, mankracht en tijd vergen; die zijn echter vereist om tot een model te komen dat een oplossing biedt voor de in de gehele EU bestaande problemen inzake het beheer van migratiestromen.

50.

Voor de uitvoering van bovengenoemde maatregelen en ter waarborging van het effect ervan in de lidstaten is het essentieel dat van de middelen die voor het Europees asielbeleid worden uitgetrokken, een gedeelte gereserveerd wordt voor beheer op communautair niveau en een ander gedeelte voor de lidstaten wordt bestemd.

51.

Daarom zouden de lidstaten waarin het aantal asielaanvragen stijgt of gelijk blijft, evenals lidstaten aan de buitengrenzen, financiële middelen moeten ontvangen die in verhouding staan tot de te nemen maatregelen. De invoering van een gemeenschappelijk asielstelsel is een kostbare zaak; vooral in de eerste vijf jaar zal er moeten worden afgeweken van de norm dat Europese financiering een aanvulling is op nationale financiering.

52.

Het Comité verzoekt in dit verband om een deugdelijke en gestructureerde planning van Europese financiële middelen, die financieringsmogelijkheden biedt voor operationele maatregelen, vooral op het gebied van opleiding, uitwisseling van personeel en deelname van de lokale gesprekspartners aan Europees overleg.

53.

In deze zin wordt aangeraden passende middelen te voorzien ter ondersteuning van de recent toegetreden landen en de lidstaten die nog maar weinig ervaring hebben met het beheer van migratie. Er zou extra geld beschikbaar kunnen worden gesteld voor de aanpak van eventuele structurele tekortkomingen op nationaal niveau. Onder zulke omstandigheden zouden programma's voor hervestiging in de EU overbodig worden.

Uitbreiding van de reikwijdte van Richtlijn 2003/109/EG tot degenen die internationale bescherming genieten

54.

Het Comité is ingenomen met het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van de eerdere Richtlijn 2003/109/EG: de toepassing ervan wordt nu uitgebreid tot degenen die internationale bescherming genieten (vluchtelingen of personen die subsidiaire bescherming genieten).

55.

Uitbreiding van de inhoud van Richtlijn 2003/109/EG tot degenen die een vorm van internationale bescherming genieten, is een fundamentele maatregel om het gevaar van discriminatie tegen te gaan, alsook een instrument dat bijdraagt aan het communautaire proces inzake harmonisatie van het asielbeleid.

56.

Het is essentieel dat personen die internationale bescherming genieten de status van langdurig ingezetene kunnen krijgen in de lidstaat die de bescherming heeft toegekend, en dat zij het verblijfsrecht ook in een tweede lidstaat kunnen uitoefenen.

57.

Toekenning van een vorm van internationale bescherming is onontbeerlijk voor de beoordeling van de gevolgen die optreden mocht de status van langdurig ingezetene komen te vervallen.

58.

Bijgevolg stemt het Comité in met de maatregelen in dit richtlijnvoorstel die wijzen op het belang van naleving van het beginsel van niet-uitzetting (beginsel dat gedwongen repatriëring van een persoon verbiedt naar een land waar zijn leven of vrijheid gevaar loopt), alsook met de maatregelen om dit beginsel concreet toe te passen, overeenkomstig de communautaire en internationale regelgeving. Als echter wordt voorzien in verdere beperkingen m.b.t. uitzetting en verwijdering, moeten deze worden verworpen.

59.

Eveneens met het oog op de naleving van het genoemde beginsel is het belangrijk ervoor te zorgen dat de autoriteiten in een tweede lidstaat er perfect van op de hoogte zijn dat een langdurig ingezetene die verzoekt om op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, in een andere lidstaat al internationale bescherming geniet. Deze bepaling is essentieel om de continuïteit van de bescherming te waarborgen als de behoefte aan internationale bescherming voortduurt.

60.

Indien de nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming niet de autoriteiten zijn die bevoegd zijn voor de toekenning en intrekking van de status van langdurig ingezetene, dan moet er absoluut rekening worden gehouden met de „eerdere situatie op het gebied van bescherming”.

61.

Het Comité onderschrijft de bepalingen ter waarborging van de volledige toepassing van de voorwaarden voor de uitoefening van het verblijfsrecht in een tweede lidstaat, ook ten gunste van degenen die internationale bescherming genieten op grond van hun status van langdurig ingezetene.

62.

Tot slot wordt aanbevolen op EU-niveau nu eens eindelijk werk te maken van een uniforme regeling waarmee vluchtelingen en personen die subsidiaire bescherming genieten het recht krijgen om (voor werk of gezin) in een tweede lidstaat te verblijven en waarmee het vooral mogelijk wordt om de verantwoordelijkheid voor de toegekende internationale bescherming van de ene naar de andere lidstaat over te dragen.

Brussel, 9 april 2008

De voorzitter van het

Comité van de Regio's

L. VAN DEN BRANDE