16.12.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 309/1


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het onderwerp „Mededingingsregelingen en consumenten”

(2006/C 309/01)

Overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité op 14 juli 2005 besloten een advies op te stellen over het onderwerp: „Mededingingsregelingen en consumenten”.

De gespecialiseerde afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 31 mei 2006 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw SÁNCHEZ MIGUEL.

Het Comité heeft tijdens zijn op 5 en 6 juli 2006 gehouden 428e zitting (vergadering van 5 juli 2006) het volgende advies uitgebracht, dat met 134 stemmen vóór en geen stemmen tegen, bij 2 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1

Vrije mededinging is in beginsel goed voor alle marktdeelnemers, en dan vooral voor consumenten. Inbreuken op de concurrentiebepalingen door bepaalde ondernemingen hebben andere ondernemingen echter zwaar getroffen. De wetgeving bevat dan ook sancties om de gevolgen van de aantasting van de mededinging enigszins op te vangen.

1.2

Het heeft consumenten lange tijd ontbroken aan goede, van de mededingingswetgeving afgeleide rechtsinstrumenten op grond waarvan ze vergoeding zouden kunnen eisen voor de schade die ze oplopen als gevolg van verboden mededingingspraktijken. Pas na de ingrijpende veranderingen op de interne markt, met name de liberalisering van de economische diensten van algemeen belang, is men gaan inzien dat er instrumenten moesten komen waarmee consumenten invloed kunnen uitoefenen op het mededingingsbeleid.

1.3

Bij wijze van eerste stap werd binnen DG Mededinging een speciale contactpersoon benoemd bij wie consumentenorganisaties met bepaalde mededingingskwesties terecht kunnen. Drie jaar na dato blijkt deze door een gebrek aan middelen niet bepaald efficiënt te kunnen werken.

1.4

Intussen is de mededinging in de belangrijkste geliberaliseerde sectoren steeds meer aan banden komen te liggen: bepaalde ondernemingen worden buitengesloten en de economische rechten van consumenten worden duidelijk ingeperkt. Een van de oorzaken hiervan is dat de meeste lidstaten tijdens de liberalisering vooral oog hadden voor hun eigen, nationale belangen en terugvielen in een protectionistische houding ten opzichte van „hun” ondernemingen. De Commissie moet daarom de beschikking krijgen over genoeg middelen om hiertegen op te kunnen treden.

1.5

Krachtens artikel 153, lid 2, van het EG-Verdrag kan de Commissie er in het kader van het communautair beleid, en i.h.b. het mededingingsbeleid, via horizontale maatregelen voor zorgen dat bij de toepassing van de artikelen 81 en 82 niet alleen wordt gekeken naar bedrijven, maar ook naar consumenten die door inbreuken op de mededingingswetgeving benadeeld worden. De lidstaten dienen hun wetgeving op dezelfde manier in te richten.

1.6

Er moet er dus voor gezorgd worden dat de — met name economische — schade veroorzaakt door verboden praktijken wordt vergoed.

1.7

Bovendien moeten de mechanismen om consumenten te informeren en raadplegen verbeterd worden. Als DG Mededinging wil doorgaan met zijn „ombudsman”, dan moet deze wel genoeg middelen krijgen. Verder dient DG SANCO de organenwaarmee het werkt in te schakelen om adequater te kunnen optreden tegen mededingingsschendingen die rechtstreeks raken aan de belangen van consumenten. Zo zou het European Competition Network zijn activiteiten kunnen aanpassen om ook ruimte te bieden aan informatie en opmerkingen van nationale of Europese consumentenorganisaties die een steentje willen bijdragen aan een efficiënt mededingingsbeleid en erkenning willen voor hun economische rechten.

2.   De huidige koers van het Europese mededingingsbeleid

2.1

Vrije mededinging is een basisbeginsel van de markteconomie. Uitgangspunt is dat alle economische actoren, en in het algemeen alle marktdeelnemers, vrij zijn om initiatieven te ontplooien. De mededingingsbepalingen in het EG-Verdrag zijn opgesteld om ervoor te zorgen dat de rechten van de marktdeelnemers niet door de vrije mededinging worden geschonden. Tijdens de hoogtijdagen van de liberaliseringen benadrukte de Commissie dat er economische situaties kunnen ontstaan waarop de mededingingswetgeving geen vat heeft, en dat er daarom een evenwicht moet worden gevonden tussen de belangen van bedrijven en die van consumenten (1). Derhalve pleitte zij voor een grotere efficiëntie van op vrijwillige deelname gebaseerde instrumenten en voor een intensievere dialoog tussen consumenten en het bedrijfsleven om zo het vertrouwen van consumenten in de markt te vergroten. Met mededinging alleen kan dit laatste namelijk niet worden verwezenlijkt.

2.2

De huidige situatie bevat een aantal nieuwe elementen, zoals blijkt uit het verslag van de Commissie over het mededingingsbeleid 2004 (2) en de toespraak van EU-commissaris Kroes (3). Evenals de Commissie in haar verslag deed, wees mevrouw Kroes erop dat vooral maatregelen nodig zijn voor de sectoren die van essentieel belang zijn voor de interne markt en, ingevolge de Lissabonagenda, ten behoeve van het concurrentievermogen. Daarbij dient de aandacht met name dient uit te gaan naar de belangen van consumenten en naar de eventuele schending van hun rechten door kartels en monopolies. Een en ander zou er uiteindelijk toe kunnen leiden dat consumentenbescherming als criterium wordt gehanteerd bij de marktregulering, die dan niet meer alleen door de aanbodzijde, maar ook door de vraagzijde wordt gestuurd.

2.3

Het mededingingsbeleid dient een zaak van de EU te zijn, waarbij zij samenwerkt met de lidstaten. Niet alleen omdat dit beleid betrekking heeft op de interne markt en zodoende op grensoverschrijdende activiteiten, maar ook omdat het bedoeld is om de nationale wetgevingen te harmoniseren en zo te voorkomen dat de lidstaten met protectionistische maatregelen hun eigen bedrijven bevoordelen. Hierbij is dus een cruciale rol weggelegd voor de EU-instellingen, en dan met name de Commissie. Zij is niet alleen bevoegd om met wetsvoorstellen ter regulering van de mededinging te komen, maar houdt ook toezicht op fusies en overheidssteun, waarbij het algemeen belang zwaarder weegt dan het belang van de afzonderlijke lidstaten.

2.4

Na de liberalisering van de diensten van algemeen belang en de regulering van de financiële dienstverlening wil men nu het mededingingsbeleid beter afstemmen op andere beleidsterreinen van de Commissie, met name het consumentenbeleid. Zo staat in het verslag van de Commissie over het mededingingsbeleid 2004 dat de rigoureuze uitvoering van dit beleid tot doel heeft om de belangen van consumenten beter te beschermen en hun vertrouwen in de interne markt te vergroten.

2.5

Deze principiële uitspraak heeft tot op heden echter nergens in het Europese mededingingsrecht tot veel wijzigingen geleid. Tijdens de „tweede Europese dag” van de concurrentie (2003) (4) werd de benoeming van een contactpersoon voor consumenten binnen DG Concurrentie aangekondigd. Deze heeft als taak om alle onderdelen van het mededingingsbeleid te toetsen aan de belangen van de consument. Bovendien worden er brochures (5) gepubliceerd die de consumenten informeren over het mededingingsbeleid en de eventuele consequenties hiervan voor hun belangen.

2.6

De contactpersoon voor consumenten heeft onder meer de volgende taken (6):

het optreden als eerste gesprekspartner voor consumentenverenigingen en individuele consumenten (7);

het instellen van regelmatige contacten met consumentenverenigingen, en met name de Europese Consumenten Adviesgroep (ECCG);

het wijzen van groepen consumenten op concurrentiezaken waarbij hun inbreng nuttig kan zijn en hen adviseren over de wijze waarop zij hun inbreng kunnen geven en hun standpunt uitdrukken;

contacten onderhouden met de nationale mededingingsautoriteiten in verband met consumentenbescherming.

2.7

Deze aandacht in het mededingingsbeleid voor — onder meer — de belangen van consumenten moet een horizontaal karakter krijgen, waarbij de strikte scheiding van bevoegdheden tussen DG Concurrentie en DG SANCO wordt opgeheven. Hiervoor is een permanente coördinatie nodig, niet alleen tussen de verschillende Europese maatregelen, maar ook tussen deze maatregelen en nationale maatregelen. Het uiteindelijke doel is een vrije mededinging die de economische en sociale actoren én de consumenten ten goede komt.

3.   Mededingingsbeleid van de EU dat consequenties heeft voor consumenten

3.1

Het mededingingsbeleid heeft zich de laatste tijd snel ontwikkeld, niet alleen onder invloed van de sterke globalisering van de economie, maar tevens doordat het nodig bleek om er bij de liberalisering van de dienstensectoren voor te zorgen dat ook aan andere voorwaarden van algemeen belang, zoals een markt met diverse aanbieders en een betrouwbare dienstverlening, wordt voldaan. Voor het mededingingsbeleid is een belangrijke rol weggelegd bij de verwezenlijking van de in de Lissabonagenda omschreven doelstellingen: een goed functioneren van de interne markt, en dan vooral van economische conglomeraten. Alleen zo kan Europa de internationale concurrentie aan. De rechten van de betrokken ondernemingen en met name van Europese consumenten mogen daarbij echter niet in het gedrang komen.

3.2

Om een beeld te krijgen van de mate waarin het mededingingsbeleid raakt aan de belangen van consumenten dienen de desbetreffende artikelen van het EG-Verdrag en de bijbehorende uitvoeringsbepalingen geanalyseerd te worden. Een aantal van deze uitvoeringsbepalingen is onlangs gewijzigd, andere wachten nog op goedkeuring.

3.3   Concurrentiebeperkende overeenkomsten en praktijken

3.3.1

Overeenkomsten tussen bedrijven maken deel uit van de betrekkingen tussen marktdeelnemers die de werking van de markt ten goede komen. Deze overeenkomsten hebben echter niet zelden concurrentiebeperkende doeleinden. Bij de oprichting van de interne markt zag men al in dat dit soort overeenkomsten verboden moeten worden als het doel ervan is om de concurrentie te verhinderen, beperken of vervalsen. Hetzelfde geldt voor concentraties van ondernemingen, meestal in de vorm van kartels: aaneensluitingen van producenten die ogenschijnlijk zonder onderlinge coördinatie opereren. Beperken of verhinderen dezen de vrije mededinging, dan maken zij zich schuldig aan verboden praktijken.

3.3.2

Akkoorden en ondernemingsbesluiten zijn gebaseerd op contracten waaruit verplichtingen voor de deelnemende bedrijven voortvloeien. Deze contracten zijn geldig zolang zij niet indruisen tegen de toepasselijke wetgeving. In dit advies gaat het om de vraag welke gevolgen zij hebben voor derden en hoe zij zich verhouden tot de mededingingsregels.

3.3.3

Krachtens de wetgeving zijn de concurrentiebeperkende resultaten van zulke overeenkomsten of besluiten dus verboden. Sterker nog: worden deze nietig verklaard, dan kan dat allerlei praktische gevolgen hebben want de schade moet worden vergoed die gedupeerde concurrenten en de economie als geheel als gevolg van de scheefgetrokken marktverhoudingen hebben opgelopen.

3.3.4

De grote complexiteit van de gevallen waarop artikel 81 van het EG-Verdrag van toepassing is (zowel op de nationale markten als op de interne markt), bracht de Commissie ertoe om met een zogenoemd moderniseringspakket (8) te komen. Dit pakket maakt het mogelijk om bij de toepassing van de betrokken Verdragsbepalingen rekening te houden met de jurisprudentie en met het grote aantal gevallen.

3.3.5

Ook de regels inzake groepsvrijstellingen zijn geactualiseerd (9).Deze verordening bevat nieuwe regels voor het verlenen van vrijstellingen waarbij de huidige vereisten van de markt en met name overeenkomsten voor de overdracht van technologie in aanmerking worden genomen. Er zijn namelijk duidelijke regels nodig voor ondernemingsovereenkomsten niet per se een verbod. De grenzen van deze overeenkomsten moeten goed worden aangegeven, en met name dient gegarandeerd te worden dat consumenten niet de dupe worden van de betrokken groepsvrijstellingen.

3.4   Misbruik van een machtspositie

3.4.1

Krachtens artikel 82 van het EG-Verdrag mogen een of meer ondernemingen geen misbruik maken van een machtspositie op de interne markt of een wezenlijk deel daarvan. Dit artikel verbiedt dus niet de machtspositie zelf (de trend is juist eerder om economische concentraties te bevorderen, zodat het Europese bedrijfsleven de internationale concurrentie aankan), maar is bedoeld om te verhinderen dat een of meer ondernemingen vanuit een machtspositie de concurrentie bepaalde voorwaarden opleggen en deze zo in feite uitschakelen. Bij de toepassing van dit artikel is de manier waarop de machtspositie tot stand is gekomen irrelevant. Dat geldt niet voor artikel 81, bij de toepassing waarvan de oorsprong van overeenkomsten en besluiten wél van belang is om ze eventueel nietig te verklaren.

3.4.2

Machtsposities hebben andere effecten dan onderling afgestemde praktijken. Ze lijken geen invloed lijken te hebben op de mededinging omdat er bijvoorbeeld toch al geen concurrenten zijn of omdat dezen nauwelijks een rol spelen op de markt. Er dient echter wel ingegrepen te worden als consumenten de dupe worden van de voorwaarden die een onderneming met een machtspositie hun oplegt (10).

3.4.3

Om deze reden heeft de Commissie in de belangrijkste sectoren, waaronder de telecomsector (11), een aantal keren moeten optreden. Door de late liberalisering van deze sectoren hadden in de meeste lidstaten bepaalde ondernemingen namelijk kans gezien om een machtspositie op te bouwen, terwijl andere ondernemingen, zoals Microsoft (12), dankzij een belangrijke technologische innovatie nauwelijks nog iets van hun concurrenten hadden te duchten. In beide gevallen werd misbruik van de positie vastgesteld. Deutsche Telekom werd verweten dat het onredelijke tarieven hanteerde voor zijn telecommunicatiediensten (13). Het ging hierbij om een belangrijk besluit, omdat het betrekking had op een in principe door de overheid gereguleerde sector. De Commissie achtte ingrijpen echter geboden, ook al waren de prijzen sectoraal geregeld.

3.4.4

In het geval van Microsoft lag de zaak ingewikkelder, omdat het ging om een Amerikaanse onderneming die op een bijna monopolistische wijze de informaticamarkt beheerst. Niettemin kwam de Commissie tot de conclusie dat Microsoft artikel 82 overtrad door misbruik te maken van zijn machtspositie op de markt voor besturingssystemen voor pc's: het weigerde informatie te geven over de interoperabiliteit van zijn programma's en een Windows-versie zonder Windows Media Player op de markt te brengen. De Commissie legde Microsoft een hoge boete op wegens ernstige schending van de EU-regelgeving en droeg de onderneming tegelijkertijd op om de broncode van haar besturingssystemen te publiceren en de verschillende onderdelen van Windows apart te verkopen.

3.5   Concentratiecontrole

3.5.1

Het EG-Verdrag bevat geen enkel artikel dat concreet van toepassing is op fusies van bedrijven. De reden hiervoor was aanvankelijk dat fusies zich nauwelijks voordeden en later dat de lidstaten zelf zich sterk maakten voor deze economische samenvoegingen om de concurrentiepositie van „hun” ondernemingen te versterken. Toen deze gefuseerde ondernemingen echter een machtspositie kregen, waren de artikelen 81 en 82 van toepassing, waarbij aangetekend moet worden dat het toezicht niet de fusies als zodanig gold, maar alleen hun eventuele misbruik van de machtspositie.

3.5.2

Om deze leemte te vullen en een adequaat toezicht mogelijk te maken keurde de Raad krachtens de artikelen 83 en 308 van het EG-Verdrag, op grond waarvan hij zich ter verwezenlijking van de EU-doelstellingen — in dit geval de vrije mededinging — extra bevoegdheden mag toeëigenen, diverse verordeningen goed. Deze operatie mondde uit in de huidige Verordening 139/2004 (14), die een verbetering betekende van Verordening (EG) 1310/97 (15) en waarin vooral de jurisprudentie naar aanleiding van de zaak Gencor/Commissie (16) werd verwerkt.

3.5.3

In de nieuwe verordening zijn onder meer de bevoegdheden anders geregeld. Zo worden zaken naar de nationale mededingingsautoriteiten verwezen als de Commissie of ten minste drie lidstaten dit wenselijk achten. Op die manier worden de mededingingsautoriteiten van de EU aanzienlijk ontlast. Dit mag echter alleen gebeuren als de betrokken zaken geen betrekking hebben op een wezenlijk deel van de interne markt. In dat geval kan de EU er namelijk beter zelf op toezien dat de mededinging niet wordt beperkt en dat de betrokkenen, met name de consumenten, geen schade lijden.

3.5.4

In de nieuwe verordening hebben niet alleen de drempels van artikel 1 aan duidelijkheid gewonnen, maar ook de omschrijvingen in artikel 2. Hierdoor kan preciezer worden aangegeven wanneer er sprake is van een machtspositie en vooral van een wezenlijke belemmering van de mededinging.

3.5.5

Niet minder belangrijk zijn de gewijzigde procedures. Zo is de termijn waarbinnen de Commissie zaken naar de lidstaten kan verwijzen verlengd, zodat belanghebbenden — met inachtneming van de nationale wetgevingen — de kans krijgen om hun opvattingen kenbaar te maken. Ook de termijn voor de aanvragers is verlengd, zij het niet genoeg: 15 werkdagen helemaal aan het begin van de procedure is nogal aan de korte kant. Op deze manier blijven de aanvragers onwetend van eventuele bezwaren die de Commissie tegen de aanmelding ontvangt. Tijdens de hele procedure is er bovendien geen ruimte voor de inbreng van consumenten. Sterker nog: bij de beoordeling van concentraties wordt niet langer aandacht besteed aan de werkgelegenheid en de belangen van de werknemers van de betrokken ondernemingen.

3.6   Typische gevallen van concurrentiebeperkingen

3.6.1

Zowel artikel 81 als artikel 82 bevat een niet volledige lijst van, in het eerste geval, kartelpraktijken en, in het tweede geval, de manier waarop misbruik kan worden gemaakt van een machtspositie. Het gaat dus niet om uitputtende opsommingen, maar om een aantal gedaanten waarin kartelvorming en misbruik van een dominante marktpositie vaak opduiken. Dat betekent dat er ook andere praktijken mogelijk zijn die dezelfde uitwerking hebben en zodoende ook onder het verbod vallen.

3.6.2

De in beide artikelen opgesomde gevallen komen sterk overeen:

het bepalen van aan- of verkoopprijzen;

het beperken of controleren van de productie, de afzet, de technische ontwikkeling of de investeringen;

het verdelen van de markten of van de voorzieningsbronnen;

het ten opzichte van handelspartners toepassen van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties;

het afhankelijk stellen van het sluiten van overeenkomsten van de aanvaarding van de handelspartners voor bijkomende prestaties.

3.6.3

De genoemde praktijken kunnen beter in de volgende twee categorieën worden onderverdeeld:

a)

Mededingingsschennis, waaronder tal van concurrentiebelemmerende praktijken vallen, zoals de weigering om producten te leveren, prijzen die niet met de gemaakte kosten overeenkomen, getrouwheidspremies of prijsdiscriminatie. Door deze praktijken wordt de mededinging op de markt of op een wezenlijk deel daarvan belemmerd of onmogelijk gemaakt.

b)

Misbruik of oneerlijke uitbuiting door de ene onderneming van andere ondernemingen, die bij het betrekken van goederen of diensten met haar dominante marktpositie te maken krijgen via oneerlijke prijzen, discriminatie, inefficiëntie, nalatigheid of zelfs misbruik van industriële eigendomsrechten.

3.6.4

Een van de meest voorkomende praktijken betreft prijsstellingen in de ruimste zin van het woord: kortingen, prijsverhogingen, betalingsvoorwaarden of prijsverlagingen. Hieronder vallen ook praktijken als het niet opstellen van prijsopgaven, het afwijken van de prijslijst en het verkopen voor andere dan de vastgestelde prijzen. In al deze gevallen betalen de consumenten het gelag: ondanks de wetgeving die hen moet beschermen kunnen zij weinig uitrichten tegen ondernemingen die de markt beheersen, omdat die vaak als enige een bepaald product of een bepaalde dienst aanbieden.

3.7   De mededinging in een aantal geliberaliseerde sectoren

Het in het EG-Verdrag geregelde mededingingsbeleid richt zich op de traditionele sectoren van de Europese economie. Naarmate de economische omstandigheden veranderden en het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven steeds belangrijker werd, ontwikkelden zich ook de uitvoeringsbepalingen in kwestie. De liberalisering van belangrijke marktsectoren is niet goed geweest voor de consument. Vaak ging het namelijk om staatsbedrijven die veranderden in ondernemingen met een dominante positie op hun markten, waardoor de concurrentie zo goed als buitenspel kwam te staan.

3.7.1   Energie

3.7.1.1

In de afgelopen jaren zijn grote vorderingen gemaakt met de liberalisering van de Europese energiesector (elektriciteit en aardgas), die tot voor kort nog in handen was van de overheid en als zodanig niet zelfstandig zijn leveringsvoorwaarden en prijzen vaststelde. De Commissie ging ervan uit dat de markt voor industriële afnemers vanaf juli 2004 geliberaliseerd zou zijn en voor kleine verbruikers vanaf juli 2007. Het eerste is niet helemaal uitgekomen, en gezien de huidige stand van zaken is volledige liberalisering in het tweede geval ook geen haalbare kaart.

3.7.1.2

De situatie is ingewikkeld. De geprivatiseerde energiemaatschappijen (en dan vooral de leveranciers van elektriciteit) presteren onder de maat; zij investeren weinig in het onderhoud van hun netten, met alle gevolgen van dien voor de afnemers, die vaak zonder stroom zitten.

3.7.1.3

Verordening 1228/2003 (17) stimuleert desondanks via een compensatieregeling ten gunste van netwerkexploitanten en door middel van non-discriminatoire, transparante en onafhankelijke tarieven de grensoverschrijdende handel in elektriciteit en kan zo de concurrentie op de interne markt een impuls geven.

3.7.1.4

Later heeft de Commissie binnen het European Competition Network een werkgroep voor energie in het leven geroepen die een overeenkomst moet uitwerken voor de toepassing van de EU-mededingingswetgeving op de energiemarkten.

3.7.2   Telecommunicatie

3.7.2.1

Naar aanleiding van met name de nieuwe voorschriften voor elektronische communicatie, waarmee het gebruik van de netten aan de nieuwe technologie werd aangepast, werd de wetgeving voor de telecommunicatiesector in 2002 geactualiseerd (18). De lidstaten hebben deze Richtlijn niet allemaal in dezelfde mate in hun eigen wetgeving omgezet. In het negende verslag over de tenuitvoerlegging van het pakket Europese elektronische-communicatieregelgeving (19) ging de Commissie vooral in op de vraag in hoeverre dit pakket door de lidstaten was omgezet en welke taken de nationale regelgevingsinstanties hebben.

3.7.2.2

Uit het negende verslag blijkt dat het aantal exploitanten gelijk is gebleven, al hebben sommige van hen slechts hun positie op de oorspronkelijke markt behouden. De druk van de concurrentie tussen exploitanten is bovendien van internationaal en interlokaal verkeer verschoven naar het lokale segment, waar het vaste marktaandeel van de gevestigde exploitanten gestaag is gedaald. Hierdoor kunnen consumenten nu goedkoper bellen, al wordt er bij het afsluiten van nieuwe contracten in bepaalde gevallen nog wel misbruik gemaakt van hun uitgangspositie.

3.7.2.3

Dankzij het toezicht op de telecommunicatiesector is het tot op zekere hoogte mogelijk exploitanten met een machtspositie te controleren en dus eventueel te verbieden om de consument buitensporige voorwaarden of prijzen op te leggen. De Commissie heeft de omzetting van Richtlijn 2002/77/EG door de lidstaten op de voet gevolgd om op te kunnen treden tegen tekortkomingen die niet alleen de concurrentie belemmerden, maar ook de belangen van de consument schaadden (20).

3.7.3   Vervoer

In de vervoerssector moeten de verschillende vervoerswijzen apart worden behandeld. Hier zal vooral aandacht worden besteed aan het lucht-, rail- en zeevervoer, waarin aanzienlijke wijzigingen zijn doorgevoerd om met name passagiers beter te beschermen (luchtvervoer) en voor een grotere veiligheid te zorgen (zeevervoer).

3.7.3.1   Luchtvervoer

3.7.3.1.1

In 2003 startte de Commissie een overleg met de burgerluchtvaartsector om een gezamenlijk standpunt uit te werken inzake de toepassing van de mededingingswetgeving op de allianties en fusies die in die sector tot stand kwamen. In hetzelfde jaar bleek dat Verordening (EG) 1/2003 aan actualisering toe was, zodat voortaan ook het luchtverkeer tussen de EU en derde landen eronder zou vallen. De bedoeling was een „open skies-regeling” die de Commissie in staat zou stellen om zonodig op te treden tegen allianties tussen luchtvaartmaatschappijen uit de EU en derde landen, met name de VS. In die periode heeft de Commissie diverse overeenkomsten bestudeerd. Sommige staan haaks op de mededingingswetgeving (21), van andere zijn de inhoud en de duur aangepast.

3.7.3.1.2

In dezelfde periode is de Verordening inzake de rechten van luchtreizigers goedgekeurd (22).

3.7.3.2   Railvervoer

3.7.3.2.1

Krachtens Verordening 1/2003 mogen de nationale mededingingsautoriteiten de mededingingsregelingen toepassen. De Europese en nationale autoriteiten dienen dan samen met DG Energie en Vervoer na te gaan welke onderwerpen met het oog op de liberalisering van het railvervoer van algemeen belang zijn.

3.7.3.2.2

Het eerste pakket richtlijnen ter liberalisering van het railvervoer moest zorgen voor een vrij grensoverschrijdend goederenverkeer en een referentiekader bieden (trajecten, tarieven enzovoort) voor de toegang tot het vervoer van goederen en reizigers.

3.7.3.2.3

Het tweede pakket omvat de liberalisering van de nationale goederenvervoersectoren én van het nationale en internationale reizigersvervoer.

3.7.3.2.4

Het overkoepelende streven is om te komen tot een gemeenschappelijke kijk op de toepassing van de mededingingswetgeving op het railvervoer, zodat de nationale mededingingsautoriteiten en de Commissie geen besluiten nemen die met elkaar in tegenspraak zijn.

3.7.3.3   Zeevervoer

3.7.3.3.1

Het zeevervoer is een van de sectoren met de meeste groepsvrijstellingen, vooral als het gaat om zeevervoerconsortia en lijnvaartconferenties. Deze vallen onder Verordening (EG) 823/2000, die momenteel herzien wordt (23). Krachtens artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag mogen zij de wettelijk vastgelegde limieten overschrijden als ze daar via de verzetprocedure toestemming voor krijgen van de Commissie.

3.7.3.3.2

In de praktijk heeft een aantal consortia misbruik gemaakt van de vrijstellingen door bijvoorbeeld prijsafspraken te maken. De Commissie zag zich gedwongen in te grijpen om de reikwijdte van de overeenkomsten in te perken (24). Het Gerecht van eerste aanleg kwam tot een soortgelijk standpunt in zijn oordeel over de overeenkomst tussen zeevervoerondernemingen om afnemers geen korting te geven op de gepubliceerde tarieven voor kosten en toeslagen (25).

3.8   Gevolgen voor consumenten van de liberalisering van diverse sectoren

3.8.1

De liberalisering van de eerder genoemde sectoren voltrok zich op nationaal niveau en heeft daardoor een negatief effect gehad op de interne markt. Door de ontstane oligopolies is er geen sprake meer van een — voor de consument zo gunstige — daadwerkelijke concurrentie, waarbij de prijzen dalen en het concurrentievermogen van ondernemingen toeneemt. De Commissie zou ook moeten nagaan welke gevolgen concentraties van ondernemingen in geliberaliseerde sectoren hebben gehad, met name voor de consument.

3.8.2

In het algemeen is de mededinging op de geliberaliseerde markten er niet op vooruitgegaan door het gebrek aan transparantie, de onredelijk hoge tarieven voor industriële en huishoudelijke afnemers en de verticale integratie van de ondernemingen. Integendeel, de contracten met consumenten voldoen vaak niet aan de voorwaarden die worden gesteld aan dergelijke standaardcontracten.

3.8.3

De vraag is welke instrumenten consumenten tot hun beschikking hebben om hun rechten te doen gelden tegenover deze ondernemingen, in het bijzonder via juridische procedures op grond van met name de artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag. Bijna alle bij de mededingingsautoriteiten, Commissie en nationale overheden ingediende klachten zijn afkomstig van ondernemers; over een klacht van een privé-persoon heeft het Hof van Justitie nog nooit een uitspraak gedaan.

3.8.4

Het Groenboek van de Commissie „Schadevorderingen wegens schending van de communautaire antitrustregels” (26) moet de consument een effectief instrument in handen geven. In een apart advies zal het EESC hier nog verder op ingaan.

4.   Consumentenbescherming en mededingingsbeleid

4.1

De rechten en plichten van consumenten zijn uiteraard wettelijk geregeld (27) Artikel 153, lid 2, van het EG-Verdrag luidt als volgt: „Met de eisen ter zake van consumentenbescherming wordt rekening gehouden bij het bepalen en uitvoeren van het beleid en het optreden van de Gemeenschap op andere gebieden.” Het gaat dus om horizontaal beleid, en als zodanig moet het geïntegreerd worden in alle andere beleidsterreinen die de belangen van consumenten raken. Wat dit betreft bestaat er over het mededingingsbeleid geen enkele twijfel: het heeft betrekking op de markt, waar consumenten de vraagzijde vertegenwoordigen.

4.1.1

Hieronder wordt ingegaan op de vraag welke consumentenrechten op welke manier worden geschonden door het mededingingsbeleid en vooral door het niet naleven op de interne markt van de wetgeving in kwestie. Het gaat er ook om, consumenten in dit verband als belanghebbende partij te beschouwen; als de Commissie moet optreden om naleving van de marktregels af te dwingen, dient zij ook oog te hebben voor de belangen van consumenten.

4.2   Economische rechten

4.2.1

De economische rechten van consumenten houden in dat zij geen financiële schade mogen lijden als zij niet onder de met de leverancier overeengekomen voorwaarden gebruik kunnen maken van de geleverde goederen of diensten. Goede trouw en het juiste evenwicht tussen de betrokken partijen geven hier de toon aan. Handelingen of clausules die hiertegen indruisen kunnen als misbruik of als schadelijk voor consumentenbelangen worden aangemerkt.

4.2.2

Het verband tussen het antitrustbeleid en de keuzevrijheid van de consument neemt in de EU-wetgeving een belangrijke plaats in. In het huidige artikel 81 en het oude artikel 85, lid 3, van het EG-Verdrag staat bijvoorbeeld dat kartels — ondanks hun concurrentiebelemmerende werking — kunnen worden goedgekeurd als de consument er baat bij heeft. Een typisch voorbeeld hiervan zijn overeenkomsten waarin concurrerende ondernemingen onderling een bepaald afzetgebied opdelen om zo de hele markt te kunnen dekken, ook als bepaalde onderdelen ervan onrendabel zijn.

4.2.3

Bij het toezicht op de markt ter bescherming van de consument wordt in de gaten gehouden of er geen sprake is van horizontale afspraken in de vorm van onder meer vrijwillige overeenkomsten, prijskartels, centrale inkoopdiensten en de verdeling van de markt of van verticale afspraken, zoals contracten die de betrekkingen tussen bijvoorbeeld producenten en/of importeurs regelen. Ook wordt gekeken of ondernemingen hun dominante positie niet misbruiken door concurrenten van de markt te weren en of zij niet te hoge dan wel te lage prijzen berekenen, zich in hun prijsbeleid schuldig maken aan uitsluitingspraktijken of sommige klanten bevoordelen ten opzichte van andere.

4.2.4

In haar mededingingsverslag presenteert de Commissie elk jaar een groot aantal besluiten over onderling afgestemde praktijken of misbruik van machtsposities en gaat zij in op arresten van het Hof van Justitie die vaak een nieuwe uitleg van de wetgeving inhouden en wetswijzigingen noodzakelijk maken.

4.2.5

Het aantal door de Commissie behandelde zaken is de afgelopen jaren gestaag gedaald, grotendeels dankzij het ferme optreden van de nationale mededingingsautoriteiten, maar vooral door de afschaffing van het aanmeldingsysteem. Op antitrustgebied werden er 24 zaken afgesloten met een formele beschikking, een aantal dat in het niet valt bij de 231 formele beschikkingen op het gebied van concentratiecontrole (28). Dit aantal vloeit voort uit het systeem dat in de gewijzigde Verordening wordt gehanteerd en zal dalen als de nationale mededingingsautoriteiten voor het merendeel van deze zaken bevoegd worden.

4.2.6

Diverse van de onderzochte gevallen gingen consumenten aan of hadden een speciaal belang voor hen. De individuele beschikkingen hadden betrekking op mobiele telefonie, omroepen of luchtvaart (29) en de sectorale beschikkingen onder meer op vervoer, vrije beroepen, motorvoertuigen en de mediasector (30). In alle gevallen was artikel 82 betreffende uitsluitingspraktijken bij de verstrekking van diensten van toepassing (31).

4.3   Recht op informatie en participatie

4.3.1

De efficiëntie van het consumentenbeleid hangt af van de participatie van consumenten op de beleidsterreinen die hen aangaan. Hun inbreng is daarom ook nodig op die terreinen waar ze tot nu toe geweerd werden. De strategie voor het consumentenbeleid (32) bevatte al als doelstelling een adequate inbreng van consumentenorganisaties in het EU-beleid. Een jaar later werd dan ook in DG Concurrentie de contactpersoon voor consumenten benoemd.

4.3.2

De consumentenorganisaties beschikken in de vorm van het Consumentencomité al over een forum dat kan bijdragen tot het consumentenbeleid als zodanig, maar om ook op andere beleidsterreinen invloed te kunnen uitoefenen is er meer nodig. Op het ogenblik zien de consumentenorganisaties zich voor de uitdaging geplaatst de hun geboden kansen te benutten en te bewijzen dat zij in staat zijn in alle stadia van het EU-besluitvormingsproces een bijdrage te leveren. Er zullen minimumeisen moeten worden vastgesteld voor de participatie in adviesorganen, zoals nu al het geval is bij landbouw en vooral in de nieuw opgerichte organen voor bijvoorbeeld vervoer, energie en telecommunicatie.

4.3.3

Er bestaat geen enkele formele vorm van participatie. Consumenten worden zelfs niet geraadpleegd over onderwerpen die volgens het EG-Verdrag relevant voor hen zijn, bijvoorbeeld de vrijstellingen die worden verleend voor onderling afgestemde feitelijke gedragingen (artikel 81, lid 3) en het misbruik maken door een onderneming van een machtspositie door het beperken van de productie, de afzet of de technische ontwikkeling ten nadele van de gebruikers (artikel 82 sub b). Zoals al in het Witboek over Europese governance (33) stond, moeten DG Concurrentie en consumentenorganisaties voor inspraak- en raadplegingsprocedures gezamenlijk regelgeving uitwerken; deze procedures zullen consequenties hebben voor de interne markt.

4.3.4

Voor DG SANCO is eenzelfde verantwoordelijkheid weggelegd. Via de vaste adviesgroep zou het zijn invloed kunnen doen gelden wanneer mededingingsaangelegenheden raken aan de belangen van consumenten.

4.3.5

Dankzij de benoeming van de contactpersoon voor consumentenzaken is het recht van consumenten op informatie over mededingingsaangelegenheden kracht bijgezet. Europese consumentenorganisaties worden geregeld geïnformeerd, en op de website (34) van hun nationale tegenhangers kunnen consumenten zelfs een klacht indienen tegen ondernemingen die hun met concurrentievervalsende praktijken schade berokkenen (35).

5.   Organen

Wil de consument zijn recht op voorlichting en participatie daadwerkelijk kunnen uitoefenen, dan moet hij kunnen rekenen op legitieme vertegenwoordiging door consumentenorganisaties. Daarnaast is het zaak duidelijk aan te geven welke organen participatie in de praktijk mogelijk maken. Dit wordt nader belicht in de volgende paragrafen.

5.1   Consumentenorganisaties

5.1.1

Consumentenorganisaties moeten aan een aantal in de nationale wetgevingen vastgelegde voorwaarden voldoen om als zodanig erkend te kunnen worden. Voldoen zij hieraan, dan zijn zij gerechtigd de belangen van consumenten te beschermen wanneer deze geschaad worden door verboden mededingingspraktijken.

5.1.2

In Europees verband genieten de bij DG SANCO geregistreerde organisaties volledige erkenning. Zij worden geïnformeerd en geraadpleegd en zijn actief op alle gebieden die tot dusverre tot hun bevoegdheid werden gerekend.

5.1.3

De ietwat krap gedefinieerde actieve legitimatie van deze organisaties kan problemen opleveren, omdat het bij mededingingsaangelegenheden vaak gaat om de geografisch of thematisch begrensde schending van consumentenrechten. Er is daarom een diepgaande discussie nodig over de reikwijdte van deze mogelijkheid om zich tot de rechter te wenden.

5.2   European Competition Network

5.2.1

In Verordening (EG) 1/2003 (36) en het zogenoemde moderniseringspakket is de wijze van samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten in het European Competition Network (ECN) vastgelegd (37). Dit netwerk is in 2003 van start gegaan, toen een werkgroep vraagstukken van algemene aard bestudeerde, zoals zijn functioneren en de communicatie tussen de verschillende autoriteiten. Inmiddels is het volledig operationeel en bestaat het uit 14 subgroepen die zich bezighouden met sectorspecifieke problemen (38).

5.2.2

In Verordening 1/2003 worden aan het ECN middelen toegewezen voor onderlinge ondersteuning, voor activiteiten die met de instructies van de bevoegde autoriteiten stroken en meer in het algemeen ook voor het vergaren van de informatie die nodig is om zaken op te lossen. Het is ook belast met door de nationale autoriteiten aangevraagde inspecties, waarvan de resultaten volgens de vastgelegde procedure worden doorgegeven, zodat alle betrokken partijen er kennis van kunnen nemen.

5.2.3

Van groot belang is ook de rol die het ECN in het kader van de clementieregeling kan spelen. De lidstaten hebben namelijk een verklaring getekend waarin ze zich zeggen te zullen houden aan de in de genoemde Mededeling vastgelegde regels. Op die manier biedt het nationale rechtbanken, die ook de jurisprudentie van het Hof van Justitie bij moeten houden, praktische ondersteuning (39).

5.2.4

Dankzij de tussen hen vereiste communicatie krijgen het ECN, de nationale mededingingsautoriteiten en de rechterlijke instanties een beeld van de klachten over overeenkomsten en het misbruik van dominante posities en weten zij welke procedure moet worden gevolgd. Hierdoor kan sneller dan tot nu toe gebruikelijk worden besloten wie met een bepaalde zaak belast moet worden.

5.2.5

Het ECN kan ook inbreuken op de mededingingswetgeving opsporen. Concurrerende ondernemingen en consumenten hebben baat bij de preventieve werking die hiervan uitgaat. Verder gaat het ECN bij vrijstellingsprocedures na of een bepaalde vrijstelling de consument wel ten goede komt en zelfs of het nodig is dat in een overeenkomst gewag wordt gemaakt van de tastbare voordelen hiervan voor consumenten.

Brussel, 5 juli 2006

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Actieplan voor het consumentenbeleid 1999-2001

(2)  SEC(2005) 805 van 17-6-2005; EESC-advies: PB C 110 van 9/5/2006

(3)  Tijdens de „European Consumer and Competition Day”, Londen, 15 september 2005

(4)  Rome, 6 december 2003; EU-commissaris Monti kondigde de benoeming van de heer Rivière Martí aan.

(5)  Het concurrentiebeleid van de EU en de consument, Bureau voor publicaties, Luxemburg

(6)  zie het „XXXIIIe Verslag over het mededingingsbeleid — 2003”, blz. 6 en verder, SEC(2004) 658 final van 4-6-2004; EESC-advies: PB C 221 van 8-9-2005

(7)  eventueel via e-mail: comp-consumer-officer@cec.eu.int

(8)  Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag, later gewijzigd door Verordening (EG) 411/2004 (PB L 68 van 6-3-2004); Verordening (EG) nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB L 123 van 27-4-2004, blz. 18). daarnaast is een aantal mededelingen en richtsnoeren gepubliceerd die de betrekkingen tussen de mededingingsautoriteiten en de Commissie én tussen de Commissie en justitie.

(9)  Verordening (EG) nr. 772/2004 van de Commissie van 27 april 2004 betreffende de toepassing van artikel 81, lid 3, van het Verdrag op groepen overeenkomsten inzaketechnologieoverdracht (PB L 123 van 27-4-2004, blz. 11)

(10)  Wegens het ontbreken van een definitie van het begrip „machtspositie” in het EG-Verdrag heeft het Hof van Justitie hier zelf voor moeten zorgen. Volgens het Hof hebben een of meer ondernemingen een dominante marktpositie als zij in staat zijn om onafhankelijk van hun concurrenten, hun klanten en de consumenten een effectieve concurrentie te verhinderen.

(11)  Zaak COMP/C-1/37.451, 37.578, 37.579 — Deutsche Telekom AG, PB L 263 van 14-10-2003, blz. 9

(12)  Zaak COMP/37/792 — Microsoft

(13)  Deutsche Telekom heeft de line sharing-tarieven die zijn concurrenten moeten betalen voor breedbandaansluitingen op zijn vaste telecommunicatienet inmiddels aanzienlijk verlaagd

(14)  Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20-1-2004 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen, PB L 24 van 29-1-2004; Verordening (EG) 802/2004 van de Commissie van 7-4-2004 tot uitvoering van Verordening (EG) 139/2004 (PB L 133 van 30-4-2004, blz. 1)

(15)  Verordening (EEG) 4064/89 (PB L 395 van 30-12-1989, blz. 1) werd, met de daarin op grond van de Toetredingsakte van Finland, Oostenrijk en Zweden opgenomen wijzigingen, bij bovengenoemde Verordening gewijzigd. Deze nieuwe verordening is zodoende een herschikking van alle wetteksten en gewijzigde artikelen waarvoor jurisprudentie is ontwikkeld.

(16)  Zaak T-112/96, waarin het Hof van Justitie de begrippen „machtspositie” en „substantiële concurrentievermindering” afbakende; voortaan vallen ook eerdere twijfelgevallen als oligopolies hieronder.

(17)  Verordening (EG) 1228/2003 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit

(18)  Richtlijn 2002/77/EG (PB L 249 van 17-9-2002, blz. 21)

(19)  COM(2003) 715 final

(20)  Zie voor een ruime samenvatting het XXXIIIe Verslag van de Commissie over het mededingingsbeleid 2003, blz. 41 e.v.

(21)  De Commissie gaf geen toestemming voor de eerste versie van de overeenkomst tussen Air France en Alitalia en riep andere betrokken partijen op om hiertoe stelling te nemen. De alliantie tussen British Airways en Iberia werd door de Commissie goedgekeurd, met dien verstande dat de looptijd ervan tot zes jaar is beperkt.

(22)  Verordening (EG) 261/2004 (PB L 46 van 17-2-2004, blz. 1)

(23)  PB C 233 van 30-9-2003, blz. 8

(24)  Zaak Wallenius/Wilhelmsen/Hyundai, 2002

(25)  Zaak IV/34.018, PB L 268 van 20-10-2000, blz. 1

(26)  COM(2005) 672 final van 19-12-2005

(27)  Zie het EESC-advies INT/263, AS 1038/2005, rapporteur: de heer PAGADO LIZ

(28)  Zie het verslag over het jaar 2003, blz. 191 e.v.

(29)  Zie Kader 3 van het jaarverslag 2003, blz. 29, over gevallen van misbruik in de telecommunicatiesector, Kader 2 in het jaarverslag 2004, blz. 28, gebruik van netwerken voor de omroep en verkoop van sportrechten, jaarverslag 2004, blz. 43

(30)  Zie vervoer, jaarverslag 2004 (blz. 52), vrije beroepen, jaarverslag 2003 (blz. 60), distributie motorvoertuigen, jaarverslag 2004,(blz. 44)

(31)  Zeer belangwekkend was de Zaak British Telecommunications (PB L 360), omdat het hier nog om een staatsmonopolie ging

(32)  Mededeling van de Commissie „Strategie voor het consumentenbeleid 2002-2006”, COM(2002) 208 final

(33)  COM(2001) 428 final

(34)  http://europa.eu.int/comm/consumers/redress/compl/index_en.htm

(35)  zie de bijlage voor het klachtenformulier

(36)  van 16-12-2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82, gewijzigd bij Verordening (EG) 411/2004, (PB L 68 van 6-3-2004)

(37)  Mededeling van de Commissie over de samenwerking binnen het European Competition Network (PB C 101 van 27-4-2004)

(38)  In 2004 kregen ze 298 zaken voorgelegd, 99 door de Commissie en 199 door de nationale mededingingsautoriteiten

(39)  Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking tussen de Commissie en de rechterlijke instanties van de EU-lidstaten bij de toepassing van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag ( PB C 101, 27-4-2004, blz 54)