17.3.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 65/41

1.1

Steeds vaker vinden er in de EU en elders in de wereld catastrofes plaats. Nu eens gaat het om natuurrampen (overstromingen, aardbevingen, branden, droogten, orkanen, enz.), dan weer om terroristische acties die angst zaaien onder onschuldige burgers. Catastrofes, van welke aard dan ook, worden in zekere mate door menselijk handelen veroorzaakt, ook als er geen opzet in het spel is. In verband met klimaatverandering heeft de EU zich verbonden tot preventief optreden, niet alleen via de afspraken uit het protocol van Kyoto, maar ook via allerlei bepalingen die van invloed zijn op maatregelen om de aarde en de lucht- en waterkwaliteit te beschermen. Dit preventieve beleid kan als uitgangspunt dienen om de toestand in de EU te land, ter zee en in de lucht te behouden en eventueel te verbeteren, en tegelijkertijd om preventieve actie wereldwijd te promoten. Het beleid ter bestrijding van terrorisme (1) heeft dan weer tot diverse coördinatie-instrumenten op het gebied van politie en justitie geleid waarmee de samenwerking tussen de lidstaten kon worden verbeterd.

1.2

Dit alles neemt niet weg dat de EU zich genoodzaakt heeft gezien een Europees systeem op te zetten voor het verlenen van bijstand voor het geval zich binnen de EU een ramp voordoet. Uit hoofde van dit in 2001 gecreëerde „communautair mechanisme voor civiele bescherming” (2) wordt mogelijk gemaakt dat nood hulp beschikbaar wordt gesteld om te voorzien in de onmiddellijke behoeften van gebieden die door een ramp zijn getroffen, ook als die gebieden buiten de EU liggen. Onderhavige Mededeling is bedoeld om dit mechanisme te verbeteren en om het actieprogramma voor civiele bescherming (3) aan te vullen door middel van een „Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van een Instrument voor snelle respons en paraatheid bij ernstige noodsituaties” (4).

1.3

Het is zaak om het begrip „civiele bescherming”, dat vaak in één adem wordt genoemd met het verlenen van humanitaire hulp, te definiëren. Aangezien het in beide gevallen de bedoeling is „in de eerste dagen levens te redden en de gevolgen van een ramp te verzachten”, wil de Commissie inhoudelijk een duidelijk onderscheid tussen de twee termen maken. Daarom geeft zij aan wat de verschillen zijn. Ten eerste kan bijstand op het gebied van civiele bescherming behalve op de humanitaire consequenties ook betrekking hebben op de milieueffecten van rampen. Ten tweede wordt bijstand op het gebied van civiele bescherming verleend via middelen en teams die door de lidstaten, en niet door humanitaire organisaties en ngo's, beschikbaar worden gesteld. Ten derde kan bijstand op het gebied van civiele bescherming zowel binnen als buiten de EU worden verleend, al verschillen de procedures wanneer er in een niet-EU-land wordt geholpen (5).

1.4

Het mechanisme heeft specifiek tot taak om op het EU-grondgebied op te treden, altijd op verzoek van een lidstaat die door een ramp is getroffen. Het kan echter ook in internationaal verband opereren, in coördinatie met andere internationale organisaties — met name het VN-bureau voor de coördinatie van humanitaire zaken (OCHA), waarmee een aantal samenwerkingsprocedures zijn vastgesteld — en op basis van de werkzaamheden van het Rode Kruis en van ngo's die ter plaatse actief zijn.

1.5

Naar aanleiding van het optreden van de EU bij de helaas schier oneindige reeks rampen die hebben plaatsgevonden heeft de Raad Algemene zaken en externe betrekkingen tijdens zijn buitengewone vergadering van 7 januari 2005 voorgesteld om het communautaire mechanisme te verbeteren en na te gaan of een instrument voor snelle respons op rampen kan worden ontwikkeld. Enkele dagen later, op 13 januari, heeft het Europees Parlement een „Resolutie over de recente tsunamiramp in de Indische Oceaan” aangenomen waarin het oproept tot de vorming van goed opgeleide en adequaat uitgeruste eenheden die bij om het even welke ramp kunnen worden ingezet.

1.6

Het huidige regelgevingskader voor maatregelen op het gebied van civiele bescherming bestaat uit de twee bovengenoemde instrumenten, d.w.z. het communautair mechanisme voor civiele bescherming en het actieprogramma voor civiele bescherming. Centraal in onderhavige Mededeling staat het mechanisme, waarvan het operationele hart gevormd wordt door het waarnemings- en informatiecentrum (WIC), dat gevestigd is bij de Europese Commissie en 24 uur per dag bereikbaar is. Het WIC beschikt over een databank met gegevens over de civielebeschermingsdiensten in iedere lidstaat, alsmede over gegevens die afkomstig zijn van de militaire databank.

2.1

Verbetering van het communautaire mechanisme voor civiele bescherming. Uit de recente gebeurtenissen is duidelijk geworden dat het mechanisme voor civiele bescherming aan verbetering toe is en dat ook de coördinatie tussen de lidstaten en met de andere organisaties die bij dergelijke gebeurtenissen actief zijn, naar een hoger plan moet worden getild. Hiertoe stelt de Commissie voor om op vier gebieden actie te ondernemen:

2.1.1

De paraatheid moet worden opgevoerd door middel van opleidingsmaatregelen en door oefeningen om zich op noodsituaties voor te bereiden. Hiertoe is het zaak om 1) in kaart te brengen welke middelen er daadwerkelijk beschikbaar zijn, 2) tot een modulaire aanpak te komen waarbij snel inzetbare modules worden geïnventariseerd, en 3) cursussen en oefeningen te organiseren die de interoperabiliteit helpen verbeteren en bijdragen tot de ontwikkeling van een gemeenschappelijke interventiecultuur.

2.1.2

Behoefteanalyse en –evaluatie door middel van een waarschuwingssysteem waarbij gebruik wordt gemaakt van de middelen van het WIC en alle informatie gecentraliseerd wordt, zodat het optreden kan worden afgestemd op dat van andere hulpverleners, met name de VN. Door bij een noodsituatie een betere inschatting te maken van de behoeften ter plaatse, kan inzicht worden gekregen in de behoeften in ieder afzonderlijk noodgeval, zodat doeltreffender kan worden ingegrepen. Voorgesteld wordt om het WIC meer personeel te geven en de evaluatienormen en -methoden te herzien.

2.1.3

Betere coördinatie: op dit gebied worden op brede schaal verbeteringen voorgesteld. Het gaat erom de bijdragen van de lidstaten beter op elkaar af te stemmen, zodat de Europese bijstand op gecoördineerde wijze kan worden verleend. Ook moet voor coördinatie en complementariteit worden gezorgd met de VN, andere organisaties die humanitaire hulp verlenen, en militaire betrokkenen. Door deze coördinatie moet de operationele planningcapaciteit ter plaatse, ook van de verschillende diensten van de Commissie, worden verbeterd.

2.1.4

Verbetering van de bijstand aan de burgers. Uit de ervaringen na de tsnunami is gebleken dat voor bescherming van de Europese burgers wordt gezorgd via samenwerking tussen de instanties voor civiele bescherming en de consulaire autoriteiten van de betrokken landen. Het is in dit verband zaak dat de landen waar de ramp heeft plaatsgevonden en de lidstaten intensiever gaan samenwerken.

2.2

Deze door de Commissie voorgestelde maatregelen kunnen pas worden genomen als er voor civiele bescherming meer middelen beschikbaar worden gesteld. Daarom heeft de Raad de Commissie verzocht met voorstellen te komen om de huidige middelen uit te breiden. In het EU-actieplan van 31 januari 2005 zijn de belangrijkste aspecten aangegeven die hierbij komen kijken.

2.2.1

Ten eerste wordt voorgesteld de middelen voor civiele bescherming te bundelen. Zo kunnen er, wanneer de nationale middelen en knowhow ontoereikend zijn om in de behoeften te voorzien, maatregelen op Europees niveau worden getroffen om doeltreffender op te treden.

2.2.2

Versterking van de analysecapaciteit van het WIC vereist een meer anticiperende aanpak, vooral wanneer het gaat om het informeren van niet-EU-landen. Daarom is er behoefte aan soepele betrekkingen die het mogelijk maken dat de beschikbare middelen, op verzoek van het getroffen land, flexibel worden ingezet.

2.2.3

De standby-modules spelen een belangrijke rol wanneer er, telkens als een andere lidstaat of een niet-EU-land daarom verzoekt, bij grote rampen moet worden opgetreden. Als het in de Mededeling voorgestelde systeem wordt geïmplementeerd, zal ieder land kunnen rekenen op een aantal basismodules die permanent standby zijn om bij noodsituaties in Europa of elders in actie te komen.

2.2.4

De logistieke basis moet worden versterkt en het WIC moet genoeg middelen krijgen om snel en efficiënt te kunnen handelen. Om de kosten voor de huur van uitrusting voor interventies te financieren, zal een beroep kunnen worden gedaan op Europese fondsen (6). In dit verband moet worden nagegaan of er bij calamiteiten in derde landen voor wisselwerking met de VN kan worden gezorgd.

2.2.5

Tot slot is internationale coördinatie cruciaal om in noodsituaties snel te kunnen reageren. Het communautaire mechanisme beschikt over middelen waarmee — mits zij worden afgestemd op die van VN-organen en humanitaire organisaties — de respons kan worden verbeterd.

3.1

Het EESC is ingenomen met de inhoud van het voorstel om het communautaire mechanisme voor civiele bescherming te verbeteren, omdat het overtuigd is van de noodzaak te kunnen beschikken over adequatere middelen waarmee op noodsituaties binnen en buiten de EU kan worden gereageerd. De ervaring in de afgelopen jaren leert dat de civiele bescherming in Europees verband op heel wat punten voor verbetering vatbaar is. Met het oog op een efficiënte tenuitvoerlegging van de voorgestelde maatregelen ter verbetering van het communautaire mechanisme wil het EESC eerst een aantal opmerkingen naar voren brengen.

3.2

Ten eerste is het zaak dat het reactievermogen van de EU, gebaseerd op de nationale systemen voor civiele bescherming, in verscheidene opzichten wordt verbeterd:

3.2.1.1

Het CECIS-systeem (7) moet worden versterkt. Het moet een op basis van satellietverbindingen werkende structuur worden waarmee beeld, geluid en gegevens op een veilige manier kunnen worden overgedragen, en die via het WIC (8) aan specifieke kenniscentra is gekoppeld om te kunnen beschikken over data, deskundigen en modellen (bijv. over de te verwachten gevolgen) die op een bepaalde noodsituatie zijn afgestemd. Simpele voorbeelden hiervan zijn het Europees Ruimteagentschap en het Gemeenschappelijk centrum voor onderzoek waar het gaat om het ter beschikking stellen van actuele kaarten over derde landen en beoordeling van schade, of het maken van nieuwe kaarten nadat zich een ramp (bijv. een aardbeving of overstroming) heeft voorgedaan waardoor het infrastructuurnetwerk voor het toezenden van hulp onbruikbaar is geworden. Dit netwerk zou gebaseerd moeten zijn op de nationale contactpunten van de afzonderlijke lidstaten, die daarmee kunnen helpen reageren op de noodsituatie.

3.2.1.2

Tussen de bijstandsteams van de EU en het WIC moet informatie permanent en veilig kunnen worden uitgewisseld, zonder interferenties:

3.2.1.3

Het ligt voor de hand dat er bij de respons gebruik wordt gemaakt van satellietcommunicatie. Uit de ervaring blijkt immers dat satellietcommunicatie:

3.2.1.4

Satellietcommunicatiemiddelen hebben echter maar een beperkte capaciteit voor datatransmissie en kunnen in bepaalde gevallen verzadigd raken als gevolg van andere vereisten of gebruikers (bijv. de media). Daarom moeten er permanente satellietfrequenties gereserveerd worden waarmee adequaat gecommuniceerd kan worden tussen de getroffen gebieden en het WIC, en tussen de verschillende gebieden waar hulp wordt verleend.

3.2.1.5

Men zou kunnen denken dat satellietcommunicatie alleen in een welbepaald afgebakend gebied (de EU en aangrenzende regio's) zou moeten kunnen worden ontvangen, maar er moet wel degelijk gestreefd worden naar een wereldwijd bereik. Bij de tsunami is gebleken dat tot een bepaalde zone beperkte coverage te wensen overlaat. Er moest toen namelijk niet alleen kunnen worden gecommuniceerd met het WIC, maar ook tussen ver van elkaar afliggende interventiegebieden zoals de Malediven, Sri Lanka, Thailand en Indonesië.

3.2.1.6

Wil de EU dus efficiënt kunnen communiceren, dan moet zij de beschikking krijgen over een transmissiesysteem per satelliet dat specifiek (d.w.z. exclusief voor dit oogmerk bestemd), veilig (ongevoelig voor storingen) en betrouwbaar is en een wereldwijd bereik heeft. Dit systeem moet kunnen dienen voor de overdracht van geluid en data (faxberichten, mails en high-definition-beelden) en ook videovergaderen mogelijk maken.

3.2.1.7

Het Gemeenschappelijk centrum voor onderzoek, het Europees Ruimteagentschap en de Commissie (Directoraat-generaal Informatiemaatschappij) zijn voldoende in staat om te voorzien in de behoeften die kenbaar zijn gemaakt door het comité dat het actieplan en het mechanisme in goede banen moet leiden. Dit comité valt onder het Directoraat-generaal Milieu, dat met civiele bescherming is belast.

3.2.2.1

Interventies door bijstandsteams:

3.2.2.2

Ondersteuning van lidstaten in noodsituaties:

3.2.3.1

Momenteel is het mechanisme zodanig opgezet dat er in EU-verband interventieteams, middelen en evaluatieteams ter beschikking worden gesteld. Vergeleken met vroeger, toen er op dit vlak niets was geregeld, is dat een vooruitgang, maar de situatie laat nog steeds te wensen over.

3.2.3.2

Nu de EU is uitgebreid en er zich uiteenlopende noodsituaties kunnen voordoen, kan worden overwogen om in het mechanisme plaats in te ruimen voor ondersteunende structuren op regionaal niveau. Deze zouden gebruikt kunnen worden om teams en middelen standby te houden, zodat zij sneller kunnen worden ingezet en beter zijn aangepast aan de specifieke risico's binnen EU-regio's.

3.2.3.3

Dergelijke middelen zouden een seizoensgebonden (blusvliegtuigen voor bosbranden) of permanent karakter kunnen hebben.

3.2.3.4

Ook zou voor een mogelijke verbetering gezorgd kunnen worden door de middelen samen met buurlanden te verwerven; die middelen zouden dan in alle landen van de regio kunnen worden ingezet. De Unie zou bijv. kunnen stimuleren dat middelgrote landen of landen die dezelfde gevaren lopen (watersnood in het stroomgebied van dezelfde rivier, aardbevingen, enz.) middelen voor gemeenschappelijk gebruik aanschaffen.

3.2.4.1

Het WIC is momenteel 24 uur standby, zoals de noodcentra in de meeste lidstaten, maar beschikt nog steeds niet over voldoende technische en personele middelen. De Commissie zou ernaar moeten streven hierin verandering te brengen.

3.2.4.2

De huidige aanpak van de Commissie beperkt zich er echter toe om naar gelang van de specifieke noodsituatie bepaalde middelen te verschaffen. Men kan zich afvragen of deze aanpak wel ambitieus genoeg is om aan de eisen van de situatie te voldoen.

3.2.4.3

Buiten kijf moet staan dat het WIC per definitie geen besluitvormings- of coördinatiecentrum voor noodsituaties is. Wanneer echter geholpen wordt bij het nemen van besluiten of het verlenen van bijstand, moet improvisatie worden voorkomen; in plaats daarvan dient er een van tevoren overeengekomen procedure in werking te treden, die aan de omstandigheden van de noodsituatie in kwestie kan worden aangepast. Op een overstroming, een aardverschuiving, een aardbeving en een vulkaanuitbarsting kan men immers niet op één en dezelfde wijze reageren. Ook de in te zetten middelen verschillen.

3.2.4.4

Het is dus zaak dat het WIC in een noodsituatie over de meest betrouwbare gegevens kan beschikken, zodat de Commissie contact kan opnemen met gespecialiseerde instanties binnen en buiten de EU. Daarnaast moet het WIC vooraf uitgewerkte bijstandsplannen klaar hebben liggen waarmee, al naar gelang de soort en de ernst van de ramp en het land waar deze zich heeft voorgedaan, een snelle en doeltreffende respons mogelijk wordt. De inzetbare modules waarover de afzonderlijke landen beschikken, moeten in deze plannen vanzelfsprekend worden meegenomen.

3.2.4.5

Er moet gekozen worden voor een aanpak waarin het WIC niet alleen als een waarnemingscentrum fungeert, maar zich ook kan bezighouden met de coördinatie van de nationale instanties, de humanitaire hulporganisaties en in het bijzonder ook vrijwilligersorganisaties, die bij iedere ramp te hulp schieten. Coördinatie is een noodzakelijke taak die verricht moet worden door instanties die over alle mogelijke informatie en vereiste middelen beschikken.

3.2.5.1

De door de lidstaten vooraf geselecteerde interventieteams weten ontegenzeglijk hoe zij in een noodsituatie moeten reageren. Het huidige opleidingsprogramma levert goede resultaten op waar het gaat om het vermogen om gemeenschappelijk op te treden. Het aantal cursussen moet worden opgevoerd en nagegaan moet worden of zij niet ook in andere talen dan het Engels kunnen worden gegeven, omdat het kan gebeuren dat er hulp moet worden verleend in landen die cultureel dichter bij andere talen staan, zoals het Frans en het Spaans.

3.2.5.2

Als de bijstandsplannen zijn vastgesteld, moeten de interventieteams ervan in kennis worden gesteld. Daartoe dienen deze plannen deel uit te maken van de opleidingsprogramma's.

3.2.5.3

Ook kan worden overwogen om deze cursussen te geven met behulp van nieuwe technieken voor afstandsonderwijs.

4.1

Het voorstel gaat in de goede richting, maar is voor verbetering vatbaar. Het mechanisme is hoofdzakelijk bedoeld voor gebruik binnen de EU, en is uit dien hoofde momenteel feitelijk een (om niet te zeggen het) EU-instrument voor interregionale solidariteit.

4.2

Bijgevolg moet de EU alles in het werk stellen om zo snel en efficiënt mogelijk op alle mogelijke noodsituaties te reageren. Daartoe dienen er van tevoren procedures of bijstandsplannen te worden uitgedokterd die in oefensituaties moeten worden getest en die bijgesteld moeten worden aan de hand van de ervaringen die met tests of met daadwerkelijke interventies zijn opgedaan.

4.3

In het kader van deze plannen moeten er communicatiemiddelen, actuele kaarten en adequate middelen voor coördinatie beschikbaar zijn. Deze middelen moeten in handen zijn van de EU. De Europese noodhulpplannen moeten in internationaal verband als maatstaf fungeren en het aanzien en de invloed van de Unie in de wereld ten goede komen.

4.4

Daarnaast moeten de evaluatieteams en de coördinatoren van de Unie geraadpleegd worden over de wederopbouw van het getroffen gebied en over mogelijke actieplannen voor daarna.

4.5

Het EESC vindt dat voor alle maatregelen uit hoofde van het communautaire mechanisme voldoende begrotingsmiddelen moeten worden uitgetrokken, zowel voor technisch personeel als voor eigen interventiemiddelen. Hiermee moet het Europese optreden doeltreffender en, vooral bij rampen buiten de EU, zichtbaarder worden. Bij de eigen middelen moet de nadruk worden gelegd op vervoer; door de nodige transportmiddelen ter beschikking te stellen moet snel kunnen worden ingegrepen, zodat de gevolgen van een ramp beperkt blijven.

4.6

Bij hulpverlening in niet-EU-landen moeten maatregelen uit hoofde van het mechanisme als integrerend onderdeel van het buitenlands beleid van de EU beschouwd worden. Aan deze maatregelen moet het nodige belang worden gehecht, omdat de EU hiermee blijk geeft van solidariteit met landen die door een tragedie zijn getroffen.

5.1

Het EESC staat achter de inhoud van de Mededeling over de verbetering van het communautaire mechanisme voor civiele bescherming. Wel vindt het dat er op een aantal concrete punten verbeteringen mogelijk zijn. Een aantal opmerkingen van het EESC vloeien voort uit een inschatting door vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld die deel uitmaken van het Comité.

5.2

Gezien de noodzaak om de implementatie van de voorgestelde maatregelen een verplicht karakter te geven, moet worden uitgegaan van een adequaat rechtsinstrument. Het Comité denkt hierbij aan een verordening (9), omdat deze tot harmonisering bijdraagt en voor alle EU-lidstaten bindend is.

5.3

Voorts zij erop gewezen dat het mechanisme op voldoende begrotingsmiddelen moet kunnen rekenen, zowel voor de uitbreiding van het personeel als voor de aankoop van eigen interventiemiddelen. In de Mededeling wordt niet aangegeven hoeveel financiële steun de lidstaten krijgen, maar in het nieuwe voorstel betreffende het Solidariteitsfonds (10) dient met alle natuurrampen, incl. droogten, rekening te worden gehouden.

5.4

Wat betreft de door het EESC voorgestelde verbeteringen voor het mechanisme die in het advies worden genoemd, zij vooral gewezen op de volgende punten:

5.5

Als vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld wil het EESC in het openbaar zijn steun uitspreken voor vrijwilligersorganisaties die na natuurrampen vaak langdurig assistentie verlenen zonder dat zij daarvoor betaald worden. Zij zijn een toonbeeld van solidariteit en als zodanig onmisbaar bij het helpen van mensen en het herstellen van schade in gebieden die door een ramp zijn getroffen.