3.2.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 28/83

1.1

De Raad heeft in juni 2002 het nieuwe Financieel Reglement (FR) goedgekeurd; hierna volgde in december 2002 de goedkeuring van de uitvoeringsbepalingen. Hierbij verplichtte de Commissie zich om vóór 1 januari 2006 aan de Raad verslag uit te brengen over de toepassing van het reglement en eventuele voorstellen tot wijziging voor te leggen. Het ter discussie staande document komt aan die opdracht tegemoet en wordt momenteel bij de Raad en de Rekenkamer bestudeerd. Een blik op de vereiste tijd om de procedures in acht te nemen leert echter dat het reglement in het gunstigste geval pas op 1 januari 2007 kan worden ingevoerd: het Begrotingscomité van de Raad zal immers het standpunt van de afzonderlijke lidstaten aan het eind van dit jaar bekendmaken, en slechts dan zal de raadplegings- en eventueel de bemiddelingsprocedure met het EP worden gestart.

1.2

In dit advies over het voorstel van de Commissie wil het EESC zich hoofdzakelijk beperken tot die onderdelen van het Reglement die al dan niet rechtstreeks de betrekkingen met de organisaties uit het maatschappelijk middenveld betreffen. Het meent daarentegen dat het zich zoveel mogelijk moet onthouden van opmerkingen over voorschriften die strikt genomen meer technisch en „intern” van aard zijn, en waarover al opmerkingen en voorstellen naar voren zijn gebracht door instellingen met professionele bevoegdheid en directe ervaring: d.w.z. het netwerk van financiële eenheden van de Commissie, de administratie van de Raad, het Hof van Justitie, de Rekenkamer en de boekhoudkundige diensten van het EP, het EESC en het CvdR.

1.3

Het EESC neemt kennis van de bij organisaties uit het maatschappelijk middenveld en met name bij NGO's heersende mening dat het vigerende FR en de toepassing ervan te ingewikkeld zou zijn, een vlotte samenwerking in de weg staat en de betrekkingen tussen deze organisaties en de Commissie schaadt. Verder hebben genoemde maatschappelijke organisaties zich beklaagd over een gebrek aan raadpleging en dialoog van de kant van de Commissie, hetgeen geresulteerd heeft in algemene verwarring, frustratie en teleurstelling.

1.4

Zijnerzijds streeft het EESC naar steeds nauwere samenwerking tussen de Europese instellingen en het maatschappelijk middenveld via structurele raadplegingen: het beseft evenwel dat de instellingen verantwoordelijkheden en bevoegdheden moeten blijven houden, en dat dus niet aan eisen kan worden voldaan. Overigens dient er tussen de partijen begrip en respect voor de wederzijdse standpunten te heersen: onder meer moet in het FR of elders onomwonden worden vastgelegd dat elke verwerping van een verzoek aan de betrokkenen met redenen omkleed moet worden meegedeeld.

2.1

Enkele algemene beginselen liggen ten grondslag aan de nieuwe voorschriften van het Financieel Reglement en aan die van de uitvoeringsbepalingen, die op 1 januari 2003 zijn ingevoerd; het belangrijkste beginsel is de afschaffing van gecentraliseerde controle ex ante, waardoor meer invloed en verantwoordelijkheid bij de ordonnateurs komt te liggen, met een reeks kruiscontroles door de financieel controleurs en de rekenplichtigen. Het systeem lijkt goed te werken, ook al zijn gezien de opgedane ervaringen hier en daar wijzigingen nodig.

2.2

De in par. 1.2 vermelde technische organen en de organisaties uit het maatschappelijk middenveld hebben in het algemeen gepleit voor een beter evenwicht tussen de vereiste controles en een grotere „flexibiliteit”van de voorschriften, vooral als het om bescheiden bedragen gaat. De Commissie lijkt hierin mee te willen gaan; het EESC op zijn beurt zou op willen merken dat „bescheiden bedragen” voor de EU-instellingen — waar enorme bedragen omgaan — iets anders betekent voor de eerder kleine maatschappelijke organisaties (leveranciers, adviseurs, NGO's, enz.) 10.000 euro is misschien niet relevant voor de EU, maar kan een aanzienlijk bedrag zijn voor een kleine of middelgrote speler.

2.3

In dit verband zij erop gewezen dat in het voorstel voor een verordening van de Commissie onder andere staat dat „een voorgestelde wijziging (...) de bescherming van de financiële belangen van de EU tegen fraude en andere illegale activiteiten (moet) bevorderen”. Met andere woorden en vanuit een andere invalshoek: de boekhoudkundige normen van de EU moeten (of zouden moeten) bijdragen tot een „ethische” markt, die afschrikwekkend werkt tegen de grote verleiding om de „flexibiliteit” van de boekhoudkundige normen zelf uit te buiten. Het EESC beseft dat minutieuze en ingewikkelde boekhoudkundige controles de EU belasten, maar het gewettigde streven om de bureaucratie te beperken mag niet leiden tot lakse of te simpele oplossingen. Zoals uit de verslagen van OLAF blijkt, komt fraude op elk niveau voor. Het EESC merkt op dat in dit verband de Commissie wijze lessen uit de materie had kunnen trekken, die in zinvolle regels konden worden gegoten, als OLAF bij de formulering van het nieuwe FR betrokken was.

2.3.1

Deze opmerkingen indachtig neemt het Comité kennis van de door organisaties uit het maatschappelijk middenveld geuite noodzaak om een evenwicht tot stand te brengen tussen doelmatigheid, doeltreffendheid en verantwoordelijkheid, zodat het beginsel van partnerschap tussen donor en begunstigde niet op losse schroeven komt te staan; innovatieve ontwikkelingen en behoedzame besteding van overheidsmiddelen mag dus geen strobreed in de weg worden gelegd. Het EESC is het hiermee eens, maar tekent aan dat in geen geval afbreuk mag worden gedaan aan de beginselen voor de besteding van overheidsmiddelen: transparantie, doeltreffende besteding en verplicht verantwoording afleggen.

2.4

Ook de opmerking dat „te vaak of zonder goede motivering de voorschriften wijzigen (…) negatieve effecten (kan) hebben op deze begunstigden en op het imago van de Europese Unie” vraagt om nader commentaar. Dit standpunt kan alleen maar worden gedeeld; er valt op af te dingen dat nieuwe regels gerechtvaardigd zijn in de sectoren waar misbruik het meest voorkomt. Ook hier zouden de verslagen van OLAF zinvolle suggesties kunnen leveren.

3.1

Wat de invordering van schuldvorderingen van de EU (artt. 72-73bis) betreft, wordt in het nieuwe FR bepaald dat voor de vorderingen van de Unie ook de reeds bij speciale richtlijnen voor justitiële samenwerking vastgestelde instrumenten gelden; het FR verplicht de lidstaten om voor de terugvordering van EU-middelen dezelfde voorrechten als voor hun eigen fiscale vorderingen toe te passen. Ervan uitgaande dat een verordening rechtstreeks van toepassing is in elke lidstaat, vraagt het EESC zich af of dit voorschrift niet een wijziging van de nationale wetgeving vergt, met name van de faillisementswetgeving, die normaliter een recht van voorkoop toekent aan de (nationale) fiscale vorderingen, maar de schulden aan de EU onvermeld laten. Om aan derden te kunnen worden tegengeworpen, zou elke vorm van recht van voorkoop in de nationale wetgevingen moeten worden opgenomen.

3.2

De goedkeuring in 2004 van de nieuwe EG-richtlijn inzake overheidsopdrachten maakt het noodzakelijk dat het nieuwe voorstel voor het FR aan de nieuwe voorschriften wordt aangepast; reeds in 2002 is voor de Unie de huidige, voor de lidstaten geldende richtlijn inzake overheidsopdrachten ingevoerd. Het EESC acht het onnodig om zich uit te spreken over reeds goedgekeurde regels; slechts de opgedane ervaring kan indicaties geven over eventuele wijziging van die regels.

3.2.1

Eén onderdeel van het FR verdient nadere aandacht: in een aan art. 95 toegevoegd lid is sprake van de oprichting van een gegevensbank die door twee of meer instellingen gebruikt kan worden om de gegadigden te bepalen die zich in een uitsluitingssituatie bevinden (artt. 93 en 94). De oprichting van een centrale gegevensbank (niet beperkt tot afzonderlijke instellingen) zou een goede zaak zijn, maar de Commissie zegt slechts dat men de mogelijkheid moet overwegen dat twee of meer instellingen hun gegevens samenvoegen. Het EESC erkent dat gegevensbanken in het algemeen nuttig zijn, maar vraagt zich af of in dit geval de resultaten de kosten van de samenvoeging rechtvaardigen: de desbetreffende systemen lopen per instelling sterk uiteen. Verder zijn de criteria voor de gegevensverzameling niet altijd homogeen.

3.3

Verwarrend zijn verder de redenen voor uitsluiting (art. 93), waartoe o.m. behoren (art. 93.1.a) de rechterlijke beslissingen die „in kracht van gewijsde zijn gegaan”. De voorschriften worden opgesteld met inachtneming van de door de grondwet van de meeste lidstaten bekrachtigde wetten en beginselen, en zijn als zodanig onaantastbaar; het EESC tekent echter aan dat in sommige lidstaten de beroepsprocedures tegen een rechterlijke beslissing „van de eerste graad” (rechtbank) via nog twee fasen van vonnis kunnen verlopen (beroep, cassatie), en dat een vonnis pas als „definitief” wordt beschouwd als alle beroepsmogelijkheden uitgeput zijn. Tussen beide fases kan geruime tijd verlopen; ondertussen kan een vonnis in eerste of tweede instantie, ook al is het overtuigend gemotiveerd, niet worden beschouwd als een juridisch geldige grond voor uitsluiting. In de praktijk is het de taak van de verantwoordelijken om alle voorzichtigheid te betrachten bij gunning van opdrachten of contracten. Het zal evenwel niet altijd eenvoudig zijn, zeker in bepaalde gevallen, om een besluit te nemen dat de wetgeving in acht neemt en dat tegelijkertijd blijk geeft van de vereiste behoedzaamheid.

3.3.1

Bovengenoemd voorschrift is zeer zeker onbetwistbaar, maar biedt alle aanleiding tot verwarring; verder lijkt de samenhang met het volgende lid, 93.1.b, in het gedrang te komen, dat in uitsluiting van aanbestedingsprocedures voorziet van hen voor wie het volgende geldt: „hun is een in artikel 96 bedoelde administratieve sanctie opgelegd”. Het is altijd mogelijk om tegen een opgelegde administratieve sanctie in beroep te gaan via administratieve of juridische weg, maar de voorgestelde tekst lijkt te willen impliceren dat een administratieve sanctie definitief is, ook al is deze slechts in uitvoering. Vergelijking van deze twee voorschriften geeft aanleiding tot twijfels omtrent de logische en juridische criteria die eraan ten grondslag lagen: enerzijds laat art. 93.1.a toe dat de „vermeende” schuldigen van zware overtredingen een rechtsvermoeden van onschuld genieten totdat zij definitief veroordeeld zijn, terwijl volgens art. 93.1.b de in uitvoering zijnde (dus voor hoger beroep vatbare) administratieve sancties een grond voor onmiddellijke uitsluiting vormen. Het EESC wil art. 93.1.b niet „flexibeler” maken, maar hooguit een aanvullend criterium vinden dat art. 93.1.a minder „open” maakt.

3.4

Het hoofdstuk over de subsidies (artikel 108 e.v.) verdient zeer bijzondere aandacht, niet alleen vanwege de gevoeligheid van het onderwerp, maar ook omdat de besteding van openbare middelen aan velerlei verschillende begunstigden, op grond van de meest uiteenlopende redenen, aan de publieke opinie kritiek kan ontlokken. Dergelijke kritische opmerkingen kunnen dan wel tot op zekere hoogte gerechtvaardigd zijn, maar vaak komen ze voort uit een feitelijk of verondersteld gebrek aan transparantie, waarvan ook de moeilijk te begrijpen voorschriften en de criteria voor de toepassing ervan de oorzaak kunnen zijn. Het is overigens zo dat het allesbehalve eenvoudig is om voorschriften te formuleren om greep te krijgen op zo'n uiteenlopend en pluriform geheel, met een casuïstiek die nauwelijks tot duidelijk afgebakende schema's is terug te brengen. Transparantie (hier vooral opgevat als heldere begrippen en duidelijke taal) is dus de grootste garantie van de administratie tegen de verantwoordelijkheden die voortvloeien uit haar vèrreikende discretionaire bevoegdheid.

3.4.1

Een moeilijk te begrijpen passage is bijvoorbeeld het gedeelte in art. 109, waar in lid twee staat: „Subsidies mogen niet tot doel of tot gevolg hebben dat zij winst opleveren” , terwijl in het volgende lid 3, sub c) wordt gesteld: „Lid 2 is niet van toepassing op acties die beogen de financiële capaciteit van een begunstigde te vergroten of inkomsten voort te brengen”. Het verschil in de praktijk tussen „winst” en „inkomsten” is onduidelijk: het EESC wenst dat de formulering van het voorschrift wordt verduidelijkt, zowel wat vorm als inhoud aangaat.

3.4.2

Artikel 109, lid 2, sub d), stelt dat de vrijstelling van het verbod om winst op te leveren ook van toepassing is op geringe subsidies, als zij (art. 113 bis, lid 1, sub c) en d)) de vorm hebben van vaste bedragen of van forfaitaire financiering. Ten aanzien van de begrippen „geringe waarde” of „irrelevant”, verwijst het EESC naar de hiervoor in par. 2.2 geplaatste opmerking: het lijkt nodig een evenwicht te vinden tussen het begrip „geringe waarde” voor de EU en de „subjectief relevante waarde” voor de begunstigden van de subsidies. In ieder geval dient de kwestie te worden opgelost en in het FR aan de orde te komen, niet in de uitvoeringsbepalingen.

3.4.3

Nergens in het FR is met betrekking tot subsidies, met name die van geringe waarde, sprake van een verplichte verantwoording, noch van enige verplichting om verslag uit te brengen over de feitelijke besteding van de ontvangen middelen. Het EESC neemt kennis van de wens van de Commissie om de administratieve kosten terug te dringen, maar het kan niet aanvaarden dat publieke middelen beschikbaar worden gesteld zonder dat men er een voorstelling van heeft hoe die vervolgens besteed worden. Er dient een steekproefsgewijze controle van de verantwoordingen te komen, en tevens van de sancties voor degenen die in gebreke blijven, al was het maar om het beginsel van goed beheer van de publieke zaak te verdedigen.

3.4.4

Ook artikel 114 biedt stof tot nadenken. Alinea 4 luidt: „De ordonnateur kan de aanvragers (…) doeltreffende, evenredige en afschrikkende administratieve en financiële sancties opleggen”; men kan zich echter afvragen welke garanties de begunstigden van subsidies bieden (die vaak, ook wat vermogen betreft, in heel andere omstandigheden verkeren dan begunstigden van aanbestedingen of contracten) waaruit blijkt dat zij aan de uit sancties voortvloeiende verplichtingen kunnen of willen voldoen. Naar de mening van het EESC moet de lidstaat waar subsidie-aanvragers gevestigd zijn, optreden als tussenpersoon voor het verzoek en garanderen dat de verplichtingen die voortvloeien uit eventuele administratieve of financiële sancties worden nagekomen.

4.1

Het EESC stemt in met de strekking van het Commissievoorstel voor een nieuw Financieel Reglement, met name wat betreft de afschaffing van centrale controles ex ante, de vervanging hiervan door controles die worden verricht voorafgaande aan de goedkeuring van betalingen voor reeds goedgekeurde projecten.

4.2

Anderzijds maant het EESC tot voorzichtigheid bij het honoreren van verzoeken van financiële diensten van talloze instellingen waar het gaat om vereenvoudiging of afschaffing van diverse formaliteiten en controles voor contracten en subsidies van „geringe omvang”. Ook al staat het buiten kijf dat de controles veel mankracht en tijd vergen, meent het Comité dat het lovenswaardige streven om de kosten te beteugelen getemperd zou moeten worden door een overweging van geheel tegengestelde aard: de noodzaak om bij burgers in Europa en betrokkenen niet de indruk te wekken van simplisme of nonchalance als het gaat om „geringe” bedragen.

4.3

De organisaties uit het maatschappelijk middenveld verzoeken van hun kant dat elke wijziging van het FR plaatsvindt in overleg met de Commissie, in een geest van wederzijds begrip en erop toeziend dat er voor beide partijen goed financieel beheer plaatsvindt. Het EESC steunt dit verzoek, maar herinnert eraan dat elk goedgekeurd besluit een gezond en transparant beheer van overheidsgeld niet in de weg mag staan.