52004DC0109

Verslag van de Commissie aan de Raad - Eindverslag over de tweede fase van het Tempus-programma (1994-2000) /* COM/2004/0109 def. */


VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD - Eindverslag over de tweede fase van het Tempus-programma (1994-2000)

1. Inleiding

Dit verslag wordt gepresenteerd overeenkomstig Besluit 96/663/EG van de Raad van 21 november 1996 (PB L 306 van 28.11.1996) tot wijziging van Besluit 93/246/EEG en tot verlenging van de tweede fase van het Tempus-programma tot 2000. Daarin wordt bepaald dat de Commissie uiterlijk op 30 juni 2004 een eindverslag over de tweede fase van het programma indient. In dit verslag wordt nagegaan welk effect het Tempus-programma in de deelnemende landen heeft gehad en in welke mate het de hervormingen in deze landen heeft bevorderd. Dit verslag is een vervolg op het tussentijdse verslag over het Tempus II-programma [1] dat de Commissie in maart 1998 heeft gepresenteerd en is gebaseerd op de bevindingen en conclusies van het verslag van de onafhankelijke beoordelaar.

[1] COM(1998) 379

Het verslag is als volgt onderverdeeld:

2. Tempus: een programma dat zich in de loop van de tijd heeft ontwikkeld

2.1. De start van het programma

Het Tempus-programma heeft de partnerlanden gedurende meer dan tien jaar geholpen bij de hervorming of herstructurering van hun hoger-onderwijssystemen door samenwerking met de lidstaten te bevorderen. Het programma is gebaseerd op de veronderstelling dat hoger-onderwijsinstellingen van groot belang zijn voor het sociale en economische overgangsproces en voor de culturele ontwikkeling. Het zijn ook centra van kennis en human resources, die nieuwe generaties politieke leiders opleiden.

Er zij erop gewezen dat het Tempus-programma weliswaar vooral bedoeld is om de partnerlanden te helpen, maar ook de EG-lidstaten meer toegang tot bepaalde hoog ontwikkelde kennisgebieden in die landen verschaft en duurzame partnerschappen tot stand brengt die voor beide zijden nuttig zijn.

Het Tempus-programma werd voor het eerst voorgesteld tijdens de bijeenkomst van de Raad Onderwijs in december 1989, het jaar waarin de val van de Berlijnse muur een proces op gang bracht dat uiteindelijk de kaart van Europa volledig zou hertekenen.

De Europese Gemeenschap greep deze historische kans aan en zette twee programma's (Phare [2] en later Tacis [3]) op om de landen van Midden- en Oost-Europa (LMOE) [4] en de landen van de vroegere Sovjetunie (plus Mongolië) te helpen met de overgang naar de democratie en de markteconomie en om voor politieke stabiliteit in de regio te zorgen.

[2] Verordening (EEG) nr. 3096/89 van de Raad van 18.12.1989, PB L 375 van 23.12.1989, blz. 11-12.

[3] Verordening (Euratom, EG) nr. 1279/96 van de Raad van 25.6.1996, PB L 165 van 4.7.1996, blz. 1-11.

[4] Bulgarije, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Tsjechië.

Onderwijs werd als een van de pijlers van het overgangsproces beschouwd. De doorlichting en hervorming van de onderwijsstructuren en -stelsels in de partnerlanden was noodzakelijk om de burgers voor te bereiden op de uitdagingen van een concurrerende economie en een meerpartijenstelsel waarin maatschappelijke organisaties een steeds grotere rol zouden spelen.

Als onderdeel van Phare keurde de Europese Gemeenschap in mei 1990 de eerste fase van het Tempus-programma (Tempus I) goed.

Aanvankelijk was het programma actief in de LMOE; tussen 1992 en 1993 werd het uitgebreid tot de Russische Federatie, Oekraïne, Belarus en Albanië. Tijdens een korte periode (1991) was het ook actief in Joegoslavië. De middelen voor het programma werden op nationale basis vastgesteld in het kader van de algemene begroting van de programma's Phare en Tacis.

Het programma is bedoeld om multilaterale samenwerking tussen hoger-onderwijsinstellingen in de lidstaten en de partnerlanden te bevorderen en daardoor de overdracht van knowhow aan te moedigen, met het oog op het stimuleren van:

- academische ontwikkeling en verbetering, onder andere de ontwikkeling van nieuwe leerplannen, onderwijsmethoden, lesmateriaal, enz.;

- de openstelling van instellingen voor internationale samenwerking (onder andere meer interregionale samenwerking) in het algemeen en in het bijzonder voor samenwerking binnen de zich ontwikkelende Europese onderwijsruimte;

- het verwerven van managementvaardigheden door het wetenschappelijk en administratief personeel, om voor een evenwicht te zorgen tussen de pas verworven autonomie van de instellingen, de toenemende vraag naar controleerbaarheid en de behoefte aan grotere financiële duurzaamheid;

- het openstellen van de onderwijsstelsels van de partnerlanden voor maatschappelijke organisaties.

Van meet af aan heeft het Tempus-programma partnerschappen en netwerken van hoger-onderwijsinstellingen in de EG en de partnerlanden gesteund. Deze partnerschappen (gezamenlijke Europese projecten - GEP's) waren gedurende de hele looptijd van het programma de voornaamste soort projecten. Ze vormden het kader voor een hele reeks specifieke resultaten, zoals:

- nieuwe leerplannen, onderwijsmethoden en lesmateriaal;

- opleidingen voor bestuursleden en personeel van universiteiten;

- beleidsstukken en aanbevelingen;

- nieuwe structuren binnen instellingen, zoals diensten voor internationale betrekkingen;

- automatisering van universitaire voorzieningen, met name van bibliotheken.

Naast de GEP's zijn ook de individuele mobiliteitsbeurzen (IMB's) een belangrijk soort project in het kader van Tempus. Dankzij deze beurzen konden meer dan 15 000 docenten en studenten stages en studieperioden in het buitenland volgen.

2.2. Van Tempus I naar Tempus II

De structuur en de opzet van Tempus zijn tot op heden in grote mate ongewijzigd gebleven. Toch heeft het programma een hele ontwikkeling doorgemaakt. Het heeft zich aangepast aan de veranderende politieke context en heeft bijgedragen aan de toetreding van de LMOE tot de Europese Unie. De ervaring die de belanghebbenden met het programma hebben opgedaan, heeft ook belangrijke aanwijzingen opgeleverd voor de toekomst van Tempus in andere geopolitieke gebieden (zie de recente uitbreiding van het programma tot de Middellandse-Zeelanden).

Van meet af aan was de bottom-up benadering in universiteiten een essentieel kenmerk van het programma. Aanvankelijk konden werkteams op faculteits- of afdelingsniveau zonder goedkeuring van bovenaf projectvoorstellen indienen, wat ze sterk motiveerde om veranderingen op gang te brengen. De westerse partners waren al even gemotiveerd om aan het hervormingsproces bij te dragen. Zo begon een dynamisch proces, dat aanvankelijk zeer positief was omdat het het programma op gang hielp te brengen. Later bleek het echter noodzakelijk om meer planning op institutioneel niveau in het programma in te voeren.

Met de besluiten 93/246/EEG en 96/663/EG van de Raad over Tempus II en Tempus II bis werden niet alleen de voortzetting van de basisaanpak en de uitbreiding van het programma tot nieuwe landen in het Tacis- en Phare-gebied goedgekeurd, maar werden ook hogere verwachtingen geschapen.

Met name voerde Tempus II specifieke nationale doelstellingen in, wat een top-down (of strategisch) element aan het programma toevoegde. Met de nationale prioriteiten beschikken de onderwijsautoriteiten in de begunstigde landen en de Commissie over een instrument om de aanvragers en de (uit de nationale Phare- en Tacis-begroting gefinancierde) activiteiten van Tempus sterker te sturen in de richting van wat zij als de behoeften van de hervorming van de hoger-onderwijsstelsels op lange termijn beschouwen. De doelstellingen van Tempus II reiken dus verder dan mobiliteit en bottom-up vernieuwing van de leerplanontwikkeling en het management van universiteiten die kenmerkend waren voor Tempus I.

Tempus II bis (zie bijlage I) voerde "institutionele opbouw" in als nieuw werkgebied. In het kader van Tempus Phare werd institutionele opbouw aan het toetredingsproces van de begunstigde landen gekoppeld. Projecten voor institutionele opbouw werden beschouwd als instrumenten om de nationale administratieve, economische en wetgevende instanties te helpen om zich op hun rol in de Europese Unie voor te bereiden. Doel was met name hun personeel via samenwerking tussen universiteiten en met knowhow van universiteiten in de EU te scholen met het oog op de omzetting van het acquis communautaire, het geheel van de Gemeenschapswetgeving. Met dit instrument werden de projecten van het Tempus-programma opengesteld voor niet-universitaire instellingen.

Andere nieuwe elementen die in de tweede fase van het programma werden ingevoerd om de ambitieuzere doelstellingen te helpen verwezenlijken, waren compacte maatregelen (Phare) en compacte projecten (Tacis). Deze twee soorten activiteiten (naast de GEP's en de IMB's) waren bedoeld als nieuwe instrumenten voor acties in verband met de hervorming van het management van de universiteiten en institutionele opbouw.

Ondanks de wijzigingen die in de tweede fase van het programma zijn ingevoerd, de ambitieuze omschakeling op een meer strategische aanpak en de openstelling voor maatschappelijke organisaties bleef het programma grotendeels zijn bottom-up imago behouden en bleven veruit de meeste projecten gericht op de hervorming van de leerplannen. De omschakeling zou waarschijnlijk zichtbaarder geweest zijn indien tegelijk de financiële bijdrage was opgetrokken. Feitelijk is de jaarlijkse begroting gedurende de zes jaar van de tweede fase van Tempus (1994-1999) tot minder dan 40% van de oorspronkelijke begroting teruggebracht (zie bijlage I).

Er zij erop gewezen dat de financiering in verhouding tot de omvang van het hoger onderwijs gedurende de periode 1994-1999 verschilde naar gelang van het partnerland. In de Phare-landen heeft het overgrote deel van de hoger-onderwijsinstellingen aan één of meer Tempus-projecten deelgenomen. In Rusland daarentegen hebben slechts 100 van de ongeveer 800 hoger-onderwijsinstellingen aan Tempus deelgenomen. Op een totaal van 1 386 gefinancierde GEP's waren er 1 120 in de kandidaat-lidstaten in de Phare-regio, 184 in de Tacis-landen en 82 in de landen van ex-Joegoslavië (plus Albanië).

Wat de financiering betreft, bedroeg de bijdrage van Tempus Phare ongeveer 30% van de uitgaven voor hoger onderwijs in de partnerlanden. In Rusland was dat slechts 1%.

In de volgende punten moeten deze ruwe financiële cijfers in gedachten worden gehouden. In de Phare-landen kan een diepgaander effect worden verwacht dan bijvoorbeeld in Rusland, waar een eerder ongelijk effect te verwachten is.

3. Overzicht van de externe evaluatie

3.1. Het bestek

Sinds de goedkeuring van Tempus I heeft het programma drie evaluaties ondergaan:

- evaluatie van de eerste fase 1990-1994;

- tussentijdse evaluatie van de tweede fase 1994-1996;

- evaluatie van het Tempus-programma in de landen die in aanmerking komen voor deelname aan Tacis [5].

[5] Verordening (Euratom, EG) nr. 1279/96 van de Raad van 25.6.1996, PB L 165 van 4.7.1996, blz. 1-11.

Overeenkomstig de besluiten van de Raad over Tempus II bis heeft de Commissie een openbare aanbesteding voor de opstelling van een evaluatieverslag over de tweede fase van het Tempus-programma (1994-1999) uitgeschreven.

De opdracht werd behaald door ECORYS Nederland BV en het contract werd in oktober 2002 ondertekend. De evaluatie werd uitgevoerd tussen oktober 2002 en juli 2003 en werd afgesloten met een workshop over de "geleerde lessen" in Brussel, waaraan een aanzienlijk deel van de belanghebbenden in het programma deelnamen. Het eindverslag werd in oktober 2003 ingediend bij de Commissie en werd in december 2003 definitief goedgekeurd.

In dit verslag worden de bevindingen van de externe evaluatie uiteengezet.

In het bestek van de aanbesteding werd vermeld dat de evaluatie de Commissie moest helpen zich een gefundeerd oordeel te vormen over het effect van het programma op middellange termijn en de mate waarin de tweede fase van het Tempus-programma de verwachte resultaten heeft opgeleverd.

Overeenkomstig bovengenoemde besluiten van de Raad moest de externe beoordelaar nagaan in hoeverre het Tempus-programma de volgende resultaten heeft opgeleverd:

1. De mate waarin het programma heeft bijgedragen tot aanpassingen van de wetgeving in de begunstigde landen met het oog op:

- (waar van toepassing) meer convergentie van de onderwijsstelsels met die in de EG,

- onderwijsstelsels die beter zijn voorbereid op de veranderende sociaal-economische situatie, met name ten aanzien van de markteconomie en meerpartijensystemen,

- (specifiek voor pretoetredingslanden) de omzetting in nationale wetgeving van het acquis communautaire, met name wat de gereglementeerde beroepen betreft.

2. De mate waarin het programma hervormingen in het hoger onderwijs (met inbegrip van polytechnische en technische scholen) heeft gestimuleerd die geleid hebben tot:

- meer openheid en bereidheid tot internationale samenwerking bij de instellingen;

- nieuwe managementmethoden en -structuren zoals die nodig zijn bij onafhankelijkere instellingen van hoger onderwijs met meer eigen verantwoordelijkheid.

3. De mate waarin het Tempus-programma geleid heeft tot leerplanontwikkeling en hervormingen waardoor docenten en studenten vaardigheden en kwalificaties hebben verworven die noodzakelijk zijn voor het overgangsproces en voor de nieuwe sociaal-economische realiteit.

4. De mate waarin het Tempus-programma heeft bijgedragen tot de opleiding van beleidsmakers in de begunstigde landen en de mate waarin personeel met Tempus-ervaring een rol heeft gespeeld en nog speelt in universiteiten in de partnerlanden.

5. De mate waarin het Tempus-programma duurzame partnerschappen in het hoger onderwijs tussen EG-lidstaten en partnerlanden heeft aangemoedigd.

De beoordelaar heeft het bovenstaande samengevat in de volgende acht verwachte resultaten:

1. Bijdrage aan aanpassingen in de wetgeving die tot meer convergentie van de onderwijsstelsels in de begunstigde landen met die in de EG leiden;

2. Bijdrage aan aanpassingen in de wetgeving die de onderwijsstelsels beter helpen voor te bereiden op de veranderende sociaal-economische situatie en met name de markteconomie en meerpartijensystemen (leerplanontwikkeling, mobiliteit en ECTS);

3. Bijdrage aan de omzetting in nationale wetgeving van het acquis communautaire, met name wat gereglementeerde beroepen betreft;

4. Hervormingen in hoger-onderwijsinstellingen die leiden tot meer openheid en bereidheid tot internationale samenwerking bij de instellingen;

5. Hervormingen in hoger-onderwijsinstellingen die leiden tot nieuwe managementmethoden en -structuren zoals die nodig zijn in onafhankelijkere hoger-onderwijsinstellingen met meer eigen verantwoordelijkheid;

6. Leerplanontwikkeling en hervormingen waardoor docenten en studenten vaardigheden en kwalificaties hebben verworven die noodzakelijk zijn voor het overgangsproces en voor de nieuwe sociaal-economische realiteit (leerplanontwikkeling en inzetbaarheid);

7. Bijdrage aan de opleiding van beleidsmakers (institutionele opbouw) en behoud van personeel met Tempus-ervaring (IMB's) aan de universiteiten;

8. Ontwikkeling van duurzame partnerschappen tussen hoger-onderwijsinstellingen in de begunstigde landen en de EU-lidstaten.

3.2. De aanpak van de evaluatie

De beoordelaars stelden voor om een overzicht van de literatuur over het programma te geven. Het gaat om de vorige evaluatieverslagen, de Tempus-effectstudies die in de EG en de begunstigde landen op nationaal niveau zijn verricht, en het verslag van de afdeling Tempus van de Europese Stichting voor opleiding over de bijdrage van Tempus aan de toetreding (dit verslag gaat alleen over Hongarije, Polen, Bulgarije en Roemenië).

De aldus verzamelde informatie zou echter duidelijk onvoldoende zijn voor de evaluatie. Om deze informatie aan te vullen met meer gestructureerde, zowel kwantitatieve als kwalitatieve informatie, hebben de beoordelaars drie vragenlijsten opgesteld om de resultaten van het project en het effect van het programma achteraf te beoordelen:

- een on-linevragenlijst voor GEP-coördinatoren;

- een vragenlijst voor gestructureerde vraaggesprekken met GEP-deelnemers in de begunstigde landen;

- een vragenlijst voor gestructureerde vraaggesprekken met hoger-onderwijsautoriteiten in de begunstigde landen;

Doel van de vragenlijsten was na te gaan of de verwachte resultaten waren bereikt en de bevindingen te staven. De respons op de vragenlijst bedroeg 43%, wat de beoordelaar zeer bevredigen vond. ECORYS heeft voor deze opdracht een beroep gedaan op nationale deskundigen. Daardoor konden de gestructureerde vraaggesprekken voor 100% tot een goed einde worden gebracht. De contractant organiseerde de vergaderingen en leidde de vraaggesprekken. Op dezelfde wijze werden in twintig landen hoger-onderwijsautoriteiten ondervraagd.

De beoordelaar heeft ongetwijfeld voor deze aanpak gekozen om binnen de grenzen van de voorgestelde begroting voor de studie te blijven. Er zijn twee opmerkingen bij de gekozen aanpak. De eerste betreft de keuze van de beoordelaar om in beperkte mate gebruik te maken van de eindverslagen over de GEP's. Deze bevatten informatie uit de eerste hand over de resultaten van de afzonderlijke projecten. Een grondige analyse van deze verslagen zou wellicht een nuttige aanvulling op de bevindingen van de vragenlijsten en de vraaggesprekken zijn geweest. Deze onvolkomenheid wordt gedeeltelijk verholpen doordat de beoordelaar het verslag van de Europese Stichting voor opleiding heeft gebruikt. Dit is op de eindverslagen gebaseerd, maar gaat alleen in op kwesties in verband met de toetreding en blijft beperkt tot vier landen. De tweede opmerking is dat niet alle geënquêteerden noodzakelijk het beste geplaatst waren om op alle vragen te antwoorden. Hierna worden daarvan verscheidene voorbeelden gegeven.

4. De belangrijkste conclusies van de externe evaluatie

4.1. De resultaten van het programma

Dit gedeelte schetst de verwachte resultaten en de overeenkomstige effecten die deze evaluatie heeft vastgesteld. Ook de opmerkingen van de Commissie zijn opgenomen.

4.1.1. Gevolgen voor de wetgeving

Het in de opdracht opgenomen verzoek om na te gaan in welke mate het Tempus-programma heeft bijgedragen tot aanpassingen van de wetgeving (Resultaat 1) mag verrassend lijken, aangezien een hervorming van de wetgeving niet de hoofddoelstelling van het Tempus-programma is en dat ook nooit is geweest. Het feit dat het programma weinig of geen rechtstreekse invloed heeft op de hervorming van het hoger onderwijs is namelijk vaak gesignaleerd. Deze kritiek is in een aantal vroegere evaluatieverslagen met betrekking tot het programma gedeeltelijk geventileerd. Zo stond bijvoorbeeld in de uit 1998 daterende "Evaluation of the Tempus Programme in the NIS and Mongolia" van FTP International te lezen dat het Tempus-programma tot nu toe geen zichtbare invloed had op het nationale beleid inzake hoger onderwijs van de afzonderlijke partnerlanden, noch op de onderwijswetgeving. Dit gebrek aan invloed op het beleidsniveau werd algemeen beschouwd als de onvermijdelijke keerzijde van de bottom-up benadering van het programma. Aangezien het de bedoeling was dat faculteiten en departementen de belangrijkste actoren zouden zijn, kon Tempus alleen indirecte effecten op lange termijn hebben op eventuele hervormingen van de onderwijsstelsels. Veel betrokkenen bij het programma deelden die mening en aanvaardden die situatie. Sommigen dachten zelfs dat dit al bij al het maximum was wat met een door de EU gefinancierd samenwerkingsprogramma kon worden bereikt. Het viel in feite te betwijfelen of van bovenaf opgelegde maatregelen een sterke en onmiddellijke invloed zouden hebben gehad, gelet op het wijdverspreide scepticisme ten aanzien van de overheid en van bovenaf opgelegde maatregelen na de val van het communisme.

Aangezien de Commissie de beoordelaar evenwel de opdracht heeft gegeven om dat resultaat te evalueren, was het haar bedoeling om na te gaan of er op middellange termijn een duidelijker verband dan vroeger zou zijn ontstaan tussen de Tempus-activiteiten en het hervormingsproces dat in de meeste partnerlanden van het programma loopt. De vaststellingen van de eindevaluatie schijnen het hierboven beschreven beeld gedeeltelijk te veranderen. Het is natuurlijk verleidelijk om dat toe te schrijven aan de heroriëntering van het programma naar een strategischer aanpak. Het verslag geeft een aantal interessante aanwijzingen die dat standpunt schijnen te bevestigen. Tempus blijkt een grote bijdrage te hebben geleverd tot de bewustmaking van de beleidsmakers omtrent de noodzaak van hervormingen van de wet- en regelgeving.

De Russische testcase die in het verslag wordt gepresenteerd verdient van dichtbij te worden bekeken. Er wordt bewijsmateriaal aangevoerd dat de resultaten van Tempus ter beschikking zijn gesteld van de zogenoemde "Verenigingen voor onderwijs en onderwijsmethodes", speciale organen die op basis van een bottom-up benadering onderwijsnormen moeten opstellen. Aan de hand van extra ondersteunend bewijsmateriaal dat tijdens gestructureerde interviews met de bevoegde autoriteiten is verzameld, kwam de beoordelaar tot een conclusie die kennelijk niet strookt met de hierboven vermelde conclusie. In de evaluatie wordt vastgesteld dat Russische academici die aan Tempus hebben deelgenomen, achteraf in staat waren (in het bijzonder via de academische steungroepen) om de nieuwe strategiedocumenten te beïnvloeden en eventueel de recente wetgeving, die sterk Europees is gekleurd, te oriënteren. Deze opvallende tegenstelling tussen de huidige en de vorige vaststellingen kunnen veel verklaringen hebben. De meest voor de hand liggende, maar misschien ook de meest waarschijnlijke verklaring is dat in 1998, wanneer het verslag van FTP International werd gepubliceerd, de omvang van de doorstroming naar boven, die intrinsiek traag en onder de oppervlakte verloopt, nog niet volledig kon worden ingeschat.

Er dient evenwel ook met een aantal andere elementen rekening te worden gehouden. In de eerste plaats is niet alleen op grond van gestructureerde interviews, maar ook op basis van de on-linevragenlijst geconcludeerd dat het programma en positief effect had op de wetswijzigingen. Zoals de beoordelaar vermeldt, waren alle respondenten projectcoördinatoren, dus personen die rechtstreeks bij de projecten betrokken zijn en voor de academische inhoud verantwoordelijk zijn. Enigszins positieve antwoorden waren dus te verwachten.

In de tweede plaats hebben de respondenten deze specifieke vraag over het effect van het programma ondanks de inspanningen van de beoordelaar op vrij uiteenlopende manieren geïnterpreteerd. De respondenten gaven zeer verschillende voorbeelden van veranderingen van regels en reglementeringen op het niveau van de faculteit, de universiteit en het land. Ook dat verklaart een aanvullende vermelding van de beoordelaar dat de landen van het voormalige Joegoslavië (plus Albanië) geen invloed hoger dan het niveau van de faculteit hebben gerapporteerd. In landen waar de rector hoofdzakelijk een representatieve rol vervult en de decaan traditioneel rechtstreeks met de verantwoordelijke ministerie over zijn budget onderhandelt, is dat geen verrassing. Bovendien mogen we niet vergeten dat het programma in alle landen van het voormalige Joegoslavië pas is ingevoerd toen fase II van het Tempus-programma reeds een heel eind was gevorderd en dat een billijke effectbeoordeling waarschijnlijk nog niet mogelijk is (zoals het ook voor Rusland te vroeg was om in 1998 een effectbeoordeling te maken).

Het bovenstaande doet ons concluderen dat de heroriëntering van het programma naar een strategischer aanpak het effect van het programma op de wetgeving tot een realiteit heeft gemaakt, maar (in overeenstemming met de andere vaststellingen hieronder) er kan worden gezegd dat het imago van het programma, dat door een hoofdzakelijk bottom-up benadering gekenmerkt wordt, in grote mate ongewijzigd is gebleven.

De vaststellingen die verband houden met de invloed van het programma op de aanpassing van het stelsel van hoger onderwijs aan de veranderende sociaal-economische behoeften (Resultaat 2) variëren nogal. De meerderheid van de autoriteiten voor hoger onderwijs in de Phare-zone vond dat er een grote directe invloed was; in Rusland werd de invloed als klein en indirect ervaren. In de kleinere Tacis-landen werd in de enquête vaak voor de antwoorden "kleine directe invloed" en "grote indirecte invloed" gekozen. Het is moeilijk om een eenduidige en rechtlijnige verklaring te geven voor deze verschillen. Hier worden een aantal veronderstellingen gedaan. In de eerste plaats leent het verschil tussen directe en indirecte invloed en tussen grote en kleine invloed zich misschien niet voor deze specifieke vraag. In de tweede plaats mag niet uit het oog worden verloren dat projectcoördinatoren zoals hierboven reeds vermeld in de enquête een belangrijke rol hebben gespeeld. In de huidige Phare-projecten kunnen projectcoördinatoren volgens de Tempus-regels zowel tot de partnerlanden als tot de EU-landen behoren, terwijl projectcoördinatoren in Tacis-projecten tot de EU moeten behoren. Het is dan ook geen verrassing dat zo'n kwalitatief oordeel in sterke mate afhangt van de culturele en politieke achtergrond en de rol en het perspectief van de respondenten.

De Commissie is het eens met de conclusie van de beoordelaar (die is bereikt door een gemiddelde te maken van alle respondenten uit alle regio's) dat Tempus II een groot indirect effect had op de aanpassing aan de sociaal-economische omstandigheden.

De bijdrage van het programma aan de harmonisatie van leerplannen voor de zeven gereglementeerde beroepen die onder de EG-richtlijnen vallen was een minder controversieel thema (Resultaat 3). Uit het onderzoek blijkt dat bijna de helft van de Phare-projecten op de ene of de andere manier gereglementeerde beroepen betrof, meestal doordat voor de desbetreffende richtingen (meer voor geneeskunde en dierengeneeskunde dan voor andere richtingen) beste praktijken en leerplanhervormingen werden ingevoerd, ook al heeft de beoordelaar geen diepgaande analyse uitgevoerd van de bijdrage van het Tempus-programma aan tot de tenuitvoerlegging van de EG-richtlijnen. Misschien is het nuttig te vermelden dat zelfs indien de opdracht deze aangelegenheid uitdrukkelijk tot de kandidaat-lidstaten heeft beperkt, de bijdrage van het Tempus-programma tot de opleiding dierengeneeskunde (een van de faculteiten met de hoogste werkingskosten!) in de landen van het voormalige Joegoslavië nauwelijks kan worden onderschat. In de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië bijvoorbeeld bestond er vóór de opsplitsing van de Joegoslavische Republiek geen faculteit dierengeneeskunde, en de faculteit dierengeneeskunde in Sarajevo was tijdens de oorlog volledig verwoest. In beide gevallen wordt de bijdrage van het Tempus-programma aan de oprichting en de heropbouw van de faculteit algemeen erkend.

De Commissie erkent net als de beoordelaar de bijdrage van Tempus tot de hervorming van het leerprogramma voor de gereglementeerde beroepen.

4.1.2. Bijdrage tot de hervorming van het hoger onderwijs

De aanzienlijke bijdrage van het Tempus-programma tot de openheid voor en bereidheid tot internationale samenwerking (Resultaat 4) is een van de onbetwiste vaststellingen van het externe evaluatieverslag. Uit de enquête bij projectcoördinatoren blijkt duidelijk het belang van de tweede fase van het programma voor de informatisering, de betere toegang tot en het grotere gebruik van informatie- en communicatietechnologie in de klas; voor de uitwisseling van studenten en docenten; voor de toegang tot internationale wetenschappelijke literatuur; voor de goedkeuring van leerboeken en onderwijsmateriaal in een EU-taal; voor de invoering van onderwijs en opleiding in een EU-taal; en tot slot voor de oprichting van internationale bureaus in instellingen voor hoger onderwijs. Het effect is door de meerderheid van de respondenten in alle geografische gebieden als groot en direct gedefinieerd. Alleen in de Phare-landen en in Rusland vond een niet onaanzienlijk deel van de respondenten dat het effect klein was. In Phare-landen kan dat gemakkelijk worden verklaard doordat het internationalisatieproces vroeg van start is gegaan en de tweede fase van het Tempus-programma minder te bieden had. In Rusland daarentegen is de perceptie dat de invloed klein was waarschijnlijk toe te schrijven aan de lagere penetratiegraad van het programma ingevolge een proportioneel lager budget in vergelijking met de omvang en de behoeften van de sector van het hoger onderwijs.

De Commissie beschouwt de conclusies in het verslag van de beoordelaar op dit specifieke punt als een bijkomende indicatie dat het algemene ontwerp van het programma wel degelijk deugt.

Het effect van het programma op het management van de universiteiten (Resultaat 5) bleek een relatief controversieel onderwerp te zijn en de feedback van de beoordelaar kan vrij onbeslist voorkomen. Ongeveer 10% van alle gezamenlijke Europese projecten waren projecten op het gebied van het universiteitsmanagement. De beoordelaar zag dan ook een duidelijk risico van statistische insufficiëntie indien alleen gegevens werden verzameld uit de enkele projecten voor universiteitsmanagement die in de steekproef voorkwamen. Daarom werd ervoor gekozen om het onderzoek uit te breiden tot alle GEP's waarvan werd beweerd dat ze enige invloed hadden op het universiteitsmanagement (ook al waren die projecten niet in de eerste plaats daarop gericht, maar wel op de ontwikkeling van een leerplan). De Commissie neigt tot dezelfde conclusie als de beoordelaar, met name dat het effect niet onaanzienlijk was, maar dat systematische aandacht voor universiteitsmanagement het gevaar voor botsingen tussen ouderwetse structuren en pressie voor hervormingen misschien zou hebben vergroot en dat de zachte aanpak waarvoor is gekozen misschien wel de beste is om een maximaal relatief effect te bereiken.

Er moet evenwel rekening mee worden gehouden dat de projecten van het type universiteitsmanagement ongelijk waren verspreid over de verschillende geografische gebieden. Er waren er praktisch geen in de Tacis-landen, maar ze waren in een aantal Phare-landen bijzonder populair tijdens de laatste twee jaren van het Tempus II-programma. In Polen bijvoorbeeld was 51% van het totale aantal voorstellen dat in 1998 werd ingediend van het type universiteitsmanagement, terwijl dat in Slovenië maar 15 % was. Dat kan een aanwijzing zijn voor de verschillende niveaus van bereidheid om hervormingen uit te voeren in de diverse landen. Onder de noemer universiteitsmanagementproject zijn ook vrij uiteenlopende soorten projecten gegroepeerd, gaande van het verstrekken van uitrusting aan een faculteit of een centrale bibliotheek tot het instellen van managementinformatiesystemen voor de ontwikkeling van strategische planning en de invoering van democratische beginselen in het bestuur van universiteiten. Er bestond algemene overeenstemming over het effect op meer materiële gebieden (informatisering, actualisering van diensten en faciliteiten, de levering van uitrusting enz.). Over de andere aspecten liepen de meningen vaak meer uiteen. De autoriteiten voor het hoger onderwijs benadrukten in hun antwoorden het effect van Tempus op hun eigen bevoegdheidsgebied, met name het besluitvormingsproces, terwijl de deelnemers aan de GEP's aspecten als interne hervormingen onderstreepten. In bepaalde gevallen werd het effect als een neveneffect van Tempus-activiteiten beschouwd.

Kort samengevat bevestigen de vaststellingen een gemengd antwoord. Dat is voor een deel toe te schrijven aan de gevoeligheid van het thema voor de respondenten, en voor een ander deel aan de objectief gezien heterogene situaties waarin het programma liep.

Resultaat 6 besteedde vooral aandacht aan het effect van het programma op de ontwikkeling van het leerplan. De leerplanontwikkelingsprogramma's vormden de kern van het Tempus-programma en de vaststellingen van het evaluatieverslag hieromtrent zijn dus van het grootste belang. De uitwisselingen van studenten en docenten is een essentieel onderdeel van deze projecten. Het verslag vermeldt duidelijk het belang van dit onderdeel van het Tempus-programma: alleen al het contact dat duizenden studenten en docenten krijgen met nieuwe ideeën en sociale omgevingen heeft in zeer grote mate bijgedragen tot de bewustmaking van nationale en maatschappelijke waarden en heeft tezelfdertijd de dialoog tussen de culturen, het kritisch denken en de verandering van houding ten aanzien van studie, werk en leven in het algemeen gestimuleerd.

De leerplanontwikkelingsprojecten hadden meer bepaald tot doel de inhoud van de bestaande cursussen te actualiseren en te herstructureren en volledig nieuwe leerplannen in te voeren. Modernisering en herstructurering van cursussen en leerplannen kwamen het vaakst voor in de Tacis-landen. In de Phare-landen lag de nadruk meer op de invoering van nieuwe onderwerpen, met een duidelijke voorkeur voor interdisciplinaire onderwerpen. Wat het belang voor de behoeften van de arbeidsmarkt betreft van programma's die tot een universitair diploma leiden, heeft het Tempus-programma een bijdrage geleverd door te reageren op de zich ontwikkelende vraag naar nieuwe bekwaamheden, zelfs met een beperkte betrokkenheid van de verschillende economische actoren.

Met een specifieke vraag vestigde de beoordelaar de aandacht op het belang dat de verschillende groepen van in aanmerking komende landen aan Tempus hechten. Op de vraag of de wijzigingen van de leerplanontwikkeling die dankzij Tempus werden doorgevoerd er zonder Tempus al dan niet zouden zijn gekomen, liepen de antwoorden vrij sterk uiteen naar gelang van de gebieden waar het programma operationeel was. In de Tacis-landen bijvoorbeeld vermeldde een groot aandeel van de respondenten dat veel veranderingen helemaal niet zouden hebben plaatsgevonden, terwijl het overheersende standpunt in de Phare-landen was dat de hervormingen vroeg of laat toch zouden zijn doorgevoerd, maar dat Tempus het proces heeft versneld. In de landen van het voormalige Joegoslavië en in Albanië tot slot waren de mensen van mening dat de hervormingen zonder Tempus waarschijnlijk veel later zouden hebben plaatsgevonden. Velen voegden daaraan toe dat "later" waarschijnlijk "te laat" zou zijn geweest.

De Commissie is bijzonder tevreden dat algemeen wordt beschouwd dat het programma een positief effect had op de inzetbaarheid van de studenten op de arbeidsmarkt en op de reputatie van de universiteiten en hun vermogen om studenten aan te trekken.

4.1.3. Bijdrage tot de ontwikkeling van human resources

De bijdrage van het programma tot de opleiding van beleidsmakers moest onder Resultaat 7 worden geanalyseerd. Het van 2001 daterende onderzoek van het effect van Tempus in Letland - dat in het evaluatieverslag wordt vermeld - geeft inzicht in de loopbaanontwikkeling van een aantal deelnemers aan het programma. Er wordt een lijst gepresenteerd waarop onder meer het hoofd van de raad voor het hoger onderwijs, het hoofd van de Letse conferentie van rectoren, verschillende rectoren, het hoofd van het departement hoger onderwijs en onderzoek van het ministerie van Onderwijs en verschillende hoge ambtenaren van het ministerie zijn vermeld. Hoewel nooit een grote cohortstudie is uitgevoerd om de loopbaan te volgen van mensen die vroeger een Tempus-beurs hebben ontvangen, meent de beoordelaar (en hij heeft daarvoor een aantal goede redenen) dat Letland geen uitzondering is en dat het programma in het bijzonder in kleine landen de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen enorm heeft beïnvloed. Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat de Tempus-ervaring de academische kennis van de deelnemers en/of hun sociale vaardigheden heeft versterkt en heeft bijgedragen tot hun bevordering naar hogere ambten zowel binnen als buiten hun academische instellingen. Dat is een belangrijke conclusie en een frappant voorbeeld van hoe de bottom-up benadering op middellange termijn doeltreffend kan zijn.

Ook de bekwaamheid van universiteiten om opgeleide mensen te behouden, werd onderzocht. De mobiliteit van docenten en studenten wordt vaak verondersteld het gevaar van braindrain te vergroten. Dat bleek niet uit het onderzoek. Toch moet worden opgemerkt dat de gebruikte steekproef in dit specifieke geval (projectcoördinatoren en autoriteiten voor hoger onderwijs) waarschijnlijk niet erg geschikt was. Een onderzoek onder voormalige ontvangers van een beurs voor individuele mobiliteit zou zeker meer significante resultaten hebben opgeleverd.

4.1.4. Naar een duurzaam partnerschap?

Het laatste resultaat (Resultaat 8) waarover de beoordelaar om een antwoord werd verzocht, betreft het duurzame partnerschap, dat voor elk gefinancierd samenwerkingsprogramma van essentieel belang is. In het verslag staat duidelijk te lezen dat het enthousiasme voor academische samenwerking de grootste stuwkracht van het programma is. De overgrote meerderheid van de Tempus-deelnemers is bereid om contact te houden met de Tempus-partners. De resultaten van het onderzoek wijzen er sterk op dat meer dan de helft van de GEP-consortia er inderdaad in is geslaagd om een duurzaam partnerschap tot stand te brengen. Dat is hoe dan ook een indrukwekkend resultaat.

Misschien moet op één punt voorbehoud worden gemaakt. In bijstandsprogramma's wordt duurzaamheid gedefinieerd als de bekwaamheid om een passend resultaat aan te houden gedurende een langere periode nadat de financiële ondersteuning is stopgezet. Deze definitie moet worden aangepast aan de specifieke kenmerken van het Tempus-programma. Aangezien Tempus een partnerschapsprogramma is, kan het in grote mate worden beschreven als een samenwerkingsprogramma, dat een grotere bijdrage levert dan alleen technische bijstand. Een Tempus-project kan bijgevolg als duurzaam worden beschouwd indien de partnerschappen (waardevolle netwerken van academische contacten binnen en buiten de EU die tijdens het project tot stand zijn gekomen) na de stopzetting van de projectfinanciering actief en relevant blijven. De vormen van duurzaam partnerschap na afloop van de projecten die het vaakst in het onderzoek werden vermeld waren academische netwerking en deelname aan conferenties, de uitwisseling van academisch personeel, gezamenlijk onderzoek en gezamenlijke publicaties en geregelde uitwisseling van studenten. Duurzame partnerschappen kosten natuurlijk altijd wel iets, maar de beoordelaars benadrukten dat de Tempus-projecten, ook al werden ze symbolisch gefinancierd door de EG, altijd grotendeels steunden op persoonlijk inzet en goodwill.

Een opmerkelijk feit is dat de partnerschappen het belangrijkst blijken te zijn geweest in de Tacis-landen, waar meer dan 80% van de respondenten vermeldde een vorm van duurzaam partnerschap te hebben behouden. Dat kan onder meer worden toegeschreven aan het feit dat het Tempus-programma in deze regio het enige programma van die aard was, terwijl de universiteiten in de Phare-landen toegang hebben tot andere programma's aan de hand waarvan ze de internationale samenwerking kunnen voortzetten. Velen vermeldden met name het Socrates-programma als het meest voor de hand liggende overkoepelende programma om de samenwerking voort te zetten. Ook de universiteitsbudgetten werden genoemd als een belangrijke bron van financiering om de samenwerking voort te zetten (samen met bilaterale programma's, multilaterale organisaties, private stichtingen en nieuwe Tempus-projecten). De enige uitzondering in dit rooskleurige scenario vormen misschien de landen van het voormalige Joegoslavië (en Albanië), waar de autoriteiten voor het hoger onderwijs niet erg optimistisch lijken over de duurzaamheid van de partnerschappen.

Een interessante aanvulling op het voorgaande zijn de aansporingen voor EU-universiteiten om aan Tempus deel te nemen. Ook dit aspect is door de beoordelaar onderzocht. De wens om mee te helpen aan het overgangsproces was zeer verrassend even hoog ingeschaald als de professionele belangstelling voor een gemeenschappelijke leerplanontwikkeling. Natuurlijk is ook de belangstelling van de instellingen om communautaire financiering te ontvangen onderzocht en blijkbaar worden Tempus-GEP's nog steeds beschouwd als een netto inkomstenbron voor universiteiten in de EU.

4.2. Het programmabeheer

In de opdracht was niet voorzien in een evaluatie van het programmabeheer, maar met de instemming van de Commissie hebben de beoordelaars besloten een aantal vragen hierover in het onderzoek op te nemen.

In de on-linevragenlijst werden de volgende aspecten onder de loep genomen:

1. Het informatiemateriaal dat aan de kandidaten wordt verstrekt;

2. De technische ondersteuning van het programma en de rapporteringsmechanismen m.b.t. het projectbeheer;

3. De steun van de nationale Tempus-bureaus (NTB's) of van de Tempus-informatiepunten (TIP's).

Het informatiemateriaal werd over het algemeen op prijs gesteld. Er was evenwel enige kritiek op de procedures voor administratieve rapportering en facturering, die beide werden beschreven als tijdrovend en op een buitensporige manier op controle gericht. Vertegenwoordigers van EU-universiteiten vermeldden dat deze zware administratieve last als één van de belangrijkste hinderpalen werd beschouwd die nieuwe universiteiten ervan weerhouden aan het programma deel te nemen.

De waardering van de steun van de nationale Tempus-bureaus verschilde aanzienlijk volgens de regio's. In de tien toetredende landen van de Phare-zone en in de landen van het voormalige Joegoslavië (plus Albanië) werd de steun zeer op prijs gesteld. In de Tacis-zone waren de antwoorden minder enthousiast: 30% was niet tevreden met de beschikbare steun. Dit resultaat weerspiegelt de situatie in de Russische Federatie, waar Tempus er een tijdlang niet in is geslaagd om een bureau te openen. Dat lijkt een uitstekende respons op de oproepen van de instellingen voor hoger onderwijs evenwel niet in de weg te hebben gestaan.

Deze resultaten beantwoorden over het algemeen aan de verwachtingen. De jongste jaren is een aanzienlijke inspanning geleverd om de administratieve procedures te verbeteren en de projectcyclus te vereenvoudigen, en er kan worden verwacht dat de gevolgen van deze verbeteringen geleidelijk duidelijk zullen worden.

5. Samenvatting van de conclusies

De Commissie is het eens met de vaststellingen van de beoordelaar dat de tweede fase van Tempus heeft aangetoond dat het programma flexibel is en zich kan aanpassen aan de verschillende sociaal-economische omstandigheden en beleidsperspectieven in de verschillende regio's waar het programma loopt. Er is ook aangetoond dat de dialoog met de nationale autoriteiten en het mechanisme om nationale prioriteiten te bepalen goede instrumenten zijn om het programma af te stemmen op de dringendste plaatselijke behoeften en ervoor te zorgen dat de Tempus-activiteiten meer kans maken om zich te verankeren en zodoende hervormingen op lange termijn te ondersteunen.

Uit het verslag van de externe beoordelaar blijkt duidelijk dat Tempus II een aanzienlijke bijdrage heeft geleverd tot de opheffing van hinderpalen voor de internationale mobiliteit van studenten. De kern van het programma blijft leerplanontwikkeling. Het duurzaamste effect van Tempus was waarschijnlijk het effect op het onderwijzend personeel, dat het hoger onderwijs tijdens de volgende decennia vorm zal geven, én op het verstrekken aan studenten van de vaardigheden en kwalificaties die ze nodig hebben op de arbeidsmarkt en voor hun loopbaanontwikkeling.

Het verheugt de Commissie in het bijzonder dat de instrumenten van het programma voor de verschillende omgevingen even geschikt en aanpasbaar zijn gebleken. In de Phare-landen heeft Tempus II mogelijk gemaakt dat de sector van het hoger onderwijs zich heeft geopend voor dialoog en samenwerking met EU-partners. Het programma kwam ook tegemoet aan de behoefte aan nieuwe vaardigheden in verband met het proces van economische hervorming en toetreding tot de EU. Tot slot droeg het programma ertoe bij dat deze landen nu het best geplaatst zijn om ten volle de voordelen te genieten van deelname aan andere EU-onderwijsprogramma's zoals met name Socrates.

In de landen van het voormalige Joegoslavië (plus Albanië) vormde de deelname aan Tempus een veiligheidsnet voor onderwijs en wetenschap tijdens een periode van sterk dalende nationale middelen voor de sector. In het voormalige Joegoslavië in het bijzonder heeft regionale samenwerking het verwoestende effect van het uiteenvallen van het vroegere staatsstelsel voor hoger onderwijs helpen afzwakken.

In de Tacis-landen was de financiële bijdrage maar bescheiden, maar toch erkennen de projectdeelnemers en nationale autoriteiten over het algemeen dat het effect van Tempus op de leerplanontwikkeling en -hervorming de verwachtingen te boven is gegaan doordat het programma de aanzet heeft gegeven voor de verandering.

Dit verslag moet bijdragen tot de analyse van het effect op middellange termijn van de tweede fase van het Tempus-programma. De Commissie erkent niettemin dat andere aspecten nader konden worden onderzocht:

- het proces om de pas ontwikkelde cursussen in de gewone leerplannen in te bouwen;

- de hinderpalen voor de doeltreffende verspreiding van de Tempus-resultaten;

- de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt en de betrekkingen van Tempus met de industrie en de particuliere sector;

- het effect van Tempus op het verschijnsel braindrain.

Lijst van documenten

Final Report of the second phase of the Tempus Programme door Ecorys

Evaluation of the first two years of Tempus II door Kehm, Mauworm, Over, Reisz, Steube, Teichler

Evaluation of the Tempus Programme in the NIS and Mongolia door FTP International

Tempus @ 10 door Ard Jongsma

From Association towards Accession door Ewa Kolanowska, ESO (Turijn)

Bijlage I

Wetgeving

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage II

Chronologie en totale toewijzingen per land tijdens de periode 1994-1999

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>