Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Economisch beleid van de landen uit de eurozone: convergerende en divergerende tendensen, resultaten en bevindingen"

(2002/C 125/17)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 31 mei 2001 besloten om, overeenkomstig artikel 23, derde alinea, van het reglement van orde, een advies op te stellen over het "Economisch beleid van de landen uit de eurozone: convergerende en divergerende tendensen, resultaten en bevindingen".

De afdeling "Economische en Monetaire Unie - economische en sociale samenhang", die met de desbetreffende voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 25 februari 2002. Rapporteur was de heer Nyberg.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 389e zitting (vergadering van 21 maart 2002) het volgende advies uitgebracht, dat werd goedgekeurd met 90 stemmen vóór, 1 stem tegen, en bij 3 onthoudingen.

1. Inleiding

1.1. In zijn advies over de "Coördinatie van de economische politiek in de EMU"(1) heeft het Economisch en Sociaal Comité verklaard dat de coördinatie van economische politiek(2) noodzakelijk is, en heeft het hiertoe een aantal richtsnoeren opgesteld:

- in de eerste plaats is het van belang welke richting economische beleidsmaatregelen hebben, m.a.w. zijn ze expansief of restrictief;

- in de tweede plaats moet worden gekeken naar de impact die maatregelen in het ene land hebben op de andere landen uit de eurozone. Bij vergelijkbare conjuncturele situaties moet worden gekozen voor maatregelen met een maximale impact in andere landen. Indien daarentegen een land "uit fase" is t.o.v. de overige landen, kan beter worden gekozen voor maatregelen met een minimale impact in andere landen;

- na het voeren van gemeenschappelijke discussies over de optimale beleidsmix per land moet het de lidstaten vrijstaan om zelf te bepalen welke maatregelen precies zullen worden genomen;

- als wordt nagegaan welke andere gevolgen maatregelen hebben, bijvoorbeeld voor de belastingdruk, dient dit een ondergeschikte rol te spelen; de gevolgen voor de feitelijke conjunctuur moeten op de voorgrond staan, en

- als naast de gewenste effecten op de conjunctuur nog positieve gevolgen t.a.v. andere doelstellingen kunnen worden bereikt, dienen dergelijke maatregelen uiteraard te worden nagestreefd.

1.2. Het Comité heeft besloten een vervolgadvies op te stellen ter voortzetting van de discussie over de coördinatie van het economisch beleid. In het advies wordt het economisch beleid van de afzonderlijke twaalf lidstaten die tot de eurozone behoren, onder de loep genomen, om na te gaan of in de praktijk op bepaalde beleidsterreinen convergentie plaatsvindt, of misschien juist divergentie. Welke invloed hebben in afzonderlijke lidstaten genomen maatregelen gehad op de economische situatie? Kunnen er na een paar jaar EMU al goede praktijkvoorbeelden worden gesignaleerd?

1.3. Onderhavig advies kan tevens worden gezien als onderdeel van de studies die het Comité jaarlijks verricht naar de Globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB). In deze studies ligt de nadruk op de algehele ontwikkeling van de economische situatie in de EU en de globale beleidslijnen. Er heeft zich tot dusverre nog geen gelegenheid voorgedaan om meer diepgaand studie te verrichten naar de afzonderlijke landen.

1.4. De cijfers die hier worden gebruikt, zijn voor het grootste deel ontleend aan publicaties van de D-G's "Economische en financiële zaken" en "Werkgelegenheid en sociale zaken" van de Europese Commissie(3).

2. Beleidsdoelstellingen

2.1. De doelstelling van het monetaire beleid wordt bepaald door de Europese Centrale Bank (ECB) en komt erop neer dat de inflatie op de middellange termijn onder de 2 % moet worden gehouden. In het advies wordt verder niet ingegaan op de maatregelen die de ECB neemt, noch op de rentevoeten die zij vaststelt, noch op haar openmarktoperaties. Daarentegen wordt uitgegaan van de huidige situatie, zoals die ontstaan is sinds de in het kader van het monetaire beleid genomen maatregelen. Uiteraard blijft een laag inflatiecijfer een van de belangrijkste doelstellingen van alle verantwoordelijke beleidsmakers.

2.2. Wat de overheidsbegroting betreft is het streven er vanouds op gericht geweest, het tekort niet verder te laten oplopen dan tot 3 % van het BBP. Deze oudere "doelstelling" is echter bijgesteld en thans wordt gestreefd naar een begroting die op de middellange termijn "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont". De discussies over het economisch beleid zoals die binnen de Commissie en de Raad worden gevoerd, duiden erop dat dit wordt gezien als een algemene doelstelling.

2.3. Voor de staatsschuld geldt nog altijd de op grond van de criteria van Maastricht geformuleerde doelstelling van maximaal 60 % van het BB.P, maar een en ander is op dit moment niet meer zo urgent omdat de schulden nadien zijn teruggedrongen. De komende jaren zullen slechts drie lidstaten van de EU een schuld hebben die hoger uitvalt dan 60 %. Deze doelstelling verdient meer aandacht naarmate de demografische veranderingen het noodzakelijk maken dat b.v. de rentelast zo laag mogelijk wordt gehouden.

2.4. Centraal in de discussies over de economische situatie en het economische beleid staan de doelstellingen van een sluitende begroting en terugdringing van de staatsschulden. Daarnaast lijkt de doelstelling van economische groei steeds meer aandacht te krijgen. Wat dit laatste betreft zijn geen streefcijfers vastgesteld. Groei wordt eerder gezien als een gevolg van de economische situatie en het economische beleid. Als de groei in een bepaald land achterblijft bij het gemiddelde, wordt het economische beleid van dat land niet automatisch ter discussie gesteld. Zonder economische groei expliciet als doelstelling aan te merken, kent de Commissie hieraan in haar economische studies niettemin een centrale plaats toe. Duurzame economische groei zou dan ook een van de prioriteiten van het economische beleid dienen te zijn.

2.5. In studies inzake het economisch beleid wordt vaak niet de nodige aandacht besteed aan de factor werkgelegenheid (of het nu gaat om terugdringing van de werkloosheid dan wel om opvoering van de arbeidsdeelname(4). Krachtige economische groei is niet alleen een doel op zich maar ook een noodzakelijke voorwaarde voor het bereiken van een laag werkloosheidspercentage en een hoge arbeidsdeelname. In dit advies wordt niet ingegaan op het loonbeleid en de mogelijke gevolgen daarvan voor de werkgelegenheid en de vraag. De invloed van zowel het proces van Luxemburg als dat van Cardiff op de werkgelegenheid is natuurlijk wel belangrijk, terwijl ook de structuurfondsen van belang zijn. Werkgelegenheid zou een van de prioriteiten van het economische beleid moeten zijn. Daarnaast zouden de lidstaten beoordeeld moeten worden op hun vorderingen bij het verwezenlijken van deze doelstelling in het kader van de GREB en het SGP(5).

2.6. Een hoog niveau van sociale bescherming, in de lijn van de basisartikelen in het Verdrag betreffende de Europese Unie(6) inzake versterking van de sociale samenhang, wordt zelden genoemd als doelstelling. Ook dit kan worden gezien als een uiteindelijk resultaat van toegenomen economische groei, als datgene waartoe alle beleidsmaatregelen in het kader van de GREB en SGP feitelijk dienen te leiden. Aan het verdelingsaspect en andere kwesties op het gebied van sociale stelsels wordt in de analyses vaak geen aandacht besteed. Dergelijke implicaties van het economische beleid vallen grotendeels onder de verantwoordelijkheid van de individuele lidstaten, zodat in dit advies de doelstelling van sociale bescherming verder niet zal worden behandeld. Daarom zal ook niet, zoals vaak wordt gedaan, met een beschuldigende vinger worden gewezen naar landen die hun belastingtarieven verlagen zonder dat daar een verlaging van de sociale uitkeringen tegenover staat.

2.7. Het Comité zal in dit advies over het economische beleid niet expliciet ingaan op het inflatiecijfer (dat onder het monetaire beleid valt). Het gaat in dit advies daarentegen om het groeicijfer als doelstelling, om de doelstellingen inzake werkloosheids- en participatieniveaus en om de sociale bescherming als een einddoel van groei, werkgelegenheid en andere tussendoelen.

3. Economisch beleid van de lidstaten in de periode 1999-2001 - algemeen overzicht

3.1. De Commissie wil vasthouden aan de SGP-doelstelling van een overheidsbegroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. Een van de redenen hiervoor is dat de lidstaten in de toekomst aldus de kans krijgen ook in het geval van groeivertraging gebruik te maken van de automatische stabilisatoren. Daarentegen is nog niet duidelijk vastgelegd wanneer sprake is van een recessie.

3.1.1. De beleidsmix op nationaal niveau dient niet alleen afgestemd te zijn op de economische situatie in het betreffende land, maar moet ook stroken met het begrotingsbeleid voor de eurozone in zijn geheel.

3.2. De Commissie wijst er terecht op dat de discussie zich niet te zeer mag toespitsen op de door het SGP opgelegde discipline, maar dat er ook aandacht moet zijn voor de bijdrage van de overheidsfinanciën aan groei en werkgelegenheid(7). Het Comité is het hier van harte mee eens, maar heeft wel behoefte aan meer aanbevelingen terzake. Waar aanbevelingen worden gedaan, zijn die vaak gericht tot landen waar een en ander hand in hand kan gaan met stabilisering van de begroting.

3.3. Op dit moment worden de discussies terecht gedomineerd door twee onderwerpen, nl. de bijdrage van het begrotingsbeleid aan de conjuncturele stabilisatie en de mate waarin de automatische stabilisatoren hun werk mogen doen. De volgende stap in het conjunctuurbeleid - discretionaire anticyclische maatregelen - wordt weliswaar in enkele landen gezet, maar deze maatregelen worden zelden expliciet "discretionair" genoemd. Ook dit is weer een voorbeeld van beleidsonderdelen die "hand in hand" gaan. Voorzover deze maatregelen kunnen worden omschreven als structurele hervormingen, verdienen zij zeker een plaats in de economische rapporten van de Commissie.

3.3.1. In haar rapport inzake overheidsfinanciën verklaart de Commissie dat "de begrotingsresultaten voor 2000 beter hadden kunnen zijn, maar dat sommige regeringen het hoger dan verwachte 'groeidividend' ten dele hebben weggegeven in de vorm van belastingverlagingen of uitgavenverhogingen"(8). Daarentegen zou men zich ook kunnen afvragen hoe de groeivooruitzichten voor 2001 eruit zouden hebben gezien als de lidstaten deze mogelijkheid niet hadden benut.

3.3.2. In dezelfde trant voortredenerend stelt de Commissie dat gebruik kan worden gemaakt van automatische stabilisatoren indien de economische ontwikkeling gevaar loopt, maar alleen als het land in kwestie geslaagd is in verwezenlijking van de doelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. De grootste problemen ontstaan echter juist doordat de landen die het dringendst behoefte hebben aan een dergelijke economische stimulans, nu juist de landen zijn die deze doelstelling niet hebben weten te verwezenlijken.

3.4. De Commissie heeft begrijpelijkerwijze bedenkingen tegen procyclische maatregelen. Deze zijn herhaaldelijk genomen, vooral in de jaren '90. Dit was een van de keerzijden van de toepassing van de criteria van Maastricht. Op het ogenblik nemen enkele landen die met groeivertraging te kampen hebben, opnieuw hun toevlucht tot een beleid dat men als procyclisch zou kunnen aanduiden, zulks o.g.v. een strikte naleving van het SGP. Daar wordt geen kritiek op geleverd. Daarentegen krijgen landen die zich zorgen maken om groeivertraging en passende tegenmaatregelen nemen, wel kritiek over zich heen omdat zij zich niet aan het SGP houden. Als men een uitweg wil vinden voor deze conflicterende doelstellingen, zal lering moeten worden getrokken uit de ervaringen die in de jaren '90 zijn opgedaan. Het zou verkeerd zijn om één van de doelstellingen los te laten. Welke doelstelling prioriteit geniet, hangt af van het betrokken D-G van de Commissie. Een en ander komt de samenhang van het beleid niet ten goede.

3.4.1. Door de groeivertraging die zich in 2001 heeft voorgedaan, zijn de problemen nog verergerd. Volgens de Commissie bestaat in enkele landen het gevaar van een inflatoire ontwikkeling, zijn niet alle landen erin geslaagd hun begroting in evenwicht te krijgen, maar mogen elders de automatische stabilisatoren hun werk doen. In alle landen, op twee na, blijven de mogelijke effecten van de automatische stabilisatoren beperkt tot 0,1 à 0,2 % van het BBP. Enkele landen hebben discretionaire maatregelen genomen. Nederland is bezig zijn overschot terug te dringen, wat in de gegeven situatie ook de aangewezen weg lijkt. Finland, Luxemburg en Ierland zijn ook bezig hun zeer grote overschotten terug te dringen. In deze gevallen kunnen de maatregelen worden gezien als een vorm van stimuleringsbeleid, waar de Commissie waarschijnlijk niet mee akkoord kan gaan. Overigens gaat het hier om kleine landen, zodat een en ander niet al te veel gevolgen zal hebben voor het totale inflatiecijfer. Ook voor landen die meer problemen hebben met hun groeicijfers, zou een dergelijk stimuleringsbeleid aantrekkelijk kunnen zijn. Duitsland laat zijn tekort verder oplopen, vooral door het gevoerde beleid van belastingverlaging. Het begrotingstekort in dat land komt in de buurt van de toegestane 3 %, wat te verklaren is als men kijkt naar de aanhoudend pessimistische groeiprognoses.

3.5. De Commissie tracht met verfijnde methoden de impact van zowel het economische als het monetaire beleid te meten en vast te stellen in hoeverre de maatregelen gedurende de eerste twee jaar van de EMU neutraal, expansief of restrictief zijn geweest. Het economische beleid schijnt gedurende de eerste jaren van de EMU neutraal geweest te zijn maar is geleidelijk aan losser geworden. Het monetaire klimaat was aanvankelijk vrij expansief maar is geleidelijk aan strakker geworden. Van de landen uit de eurozone is alleen Finland in 2000 een strakker economisch beleid gaan voeren. In Griekenland is het monetaire klimaat wat versoepeld. In de meeste andere landen is het toch al vrij strakke monetaire klimaat nog strakker geworden. In Ierland leidt het monetaire klimaat tot een hogere inflatie.

3.5.1. In 2001 zijn de wegen van de lidstaten veel verder uiteen gaan lopen. Finland, Nederland, Duitsland en Ierland voeren een minder stringent begrotingsbeleid. Waar het monetaire beleid in het ene land strakker aan het worden is, is er in het andere juist een tendens tot versoepeling. Op basis van berekeningen die de Commissie in het voorjaar heeft laten maken, beschikt alleen Duitsland in 2001 nog over behoorlijk wat onbenutte capaciteit. Er is o.a. ten gevolge van de terroristische aanslagen van 11 september 2001 een nieuwe situatie ontstaan: de vraag is teruggelopen en tal van landen hebben hun onbenutte capaciteit zien oplopen, wat indirect heeft geleid tot o.a. verlaging van rentevoeten.

4. Economische gevolgen

4.1. Macro-economische gevolgen

4.1.1. Bij de beoordeling van het economische beleid op de gevolgen voor de economische groei spelen tal van factoren een rol. Het is verkeerd om slechts uit te gaan van één maatregel, hoe belangrijk deze in verhouding met andere ook is. Het gaat om de mix van maatregelen die in zijn totaliteit en onderlinge wisselwerking geanalyseerd en geëvalueerd dient te worden. Een definitieve beoordeling is pas mogelijk als ook de timing van de maatregelen in aanmerking wordt genomen. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat veranderingen m.b.t. de uitgavenzijde van overheidsbegrotingen sneller doorwerken dan fiscale maatregelen.

4.1.2. Maatregelen die op beïnvloeding van de vraag zijn gericht, leveren sneller resultaat op dan maatregelen waarmee men het aanbod wil beïnvloeden. Omdat belastingverlagingen van invloed zijn op zowel de vraag- als de aanbodzijde, zou dit tot op zekere hoogte kunnen verklaren waarom de effecten zich minder snel doen gevoelen.

4.1.3. Al deze factoren dienen in aanmerking te worden genomen om tot een uitgebalanceerd economisch beleid te komen. Zo zal een belastingverlaging misschien niet de gewenste gevolgen voor de werkgelegenheid opleveren, terwijl bijvoorbeeld ook de effecten van een goedkopere kinderopvang of uitgebreidere voorzieningen op dit gebied kunnen achterblijven bij de verwachtingen. Maar als deze maatregelen in samenhang met elkaar worden genomen, kunnen ze per saldo meer effect sorteren.

4.1.4. Een andere oorzaak waarom het zo moeilijk is een economisch beleid uit te stippelen en de resultaten ervan te meten, is het onderscheid tussen de begroting van alle overheidsniveaus tezamen en die van alleen de centrale overheid. Regeringen en volksvertegenwoordigingen hebben normaliter slechts invloed op de begroting van de nationale overheid. In een aantal landen is afgesproken om de begrotingen van de decentrale overheden te koppelen aan die van de centrale overheid. In federale staten ligt een en ander uiteraard wat moeilijker. De ECB en de Commissie richten zich op de overheidsbegroting als geheel.

4.1.5. Vaak wordt gezegd dat er een zwaardere druk op het economische beleid komt te liggen als het monetaire beleid eenmaal vastligt. Wil men tegenwoordig iets doen aan verschillen in economische situatie, dan staan alleen de instrumenten van het economisch beleid ter beschikking. Daarentegen was het vóór het gemeenschappelijke monetaire beleid van de EMU nog zo dat economische beleidsmaatregelen ook indirecte effecten hadden. Deze effecten konden via de handel of een hogere inflatie verdwijnen, maar ook door hogere rentetarieven en volatiele wisselkoersbewegingen. Men kan daarom stellen dat er dankzij het gemeenschappelijke monetaire beleid niet alleen meer ruimte komt voor het economische beleid maar dat dit daardoor ook efficiënter wordt.

4.2. Groei en economische prestaties

4.2.1. Bij het beoordelen van de effecten van economische maatregelen is voorzichtigheid geboden, omdat er twee verschillende determinanten in het geding zijn: de concrete beleidsmaatregelen en de economische situatie (met name de groei), die weer voor een deel wordt bepaald door het vertrouwen van de consument en de producent. Zolang de economische groei zich het volgende jaar volgens de verwachtingen ontwikkelt, is er niet veel aan de hand. Dan is het mogelijk om bij voorbaat, na een inschatting van de effecten van dat groeicijfer, te bepalen of het economische beleid expansief, restrictief of neutraal moet zijn. In 1999 en 2000 hadden regeringen de neiging de economische groei te onderschatten. In een situatie waarin prestaties worden afgemeten aan verbetering van het begrotingssaldo en terugdringing van de staatsschuld, komen deze regeringen er gunstiger af dan wanneer zij enkel o.g.v. hun beleid zouden worden beoordeeld. In een jaar als 2001, waarin het groeicijfer in de meeste landen zal achterblijven bij de verwachtingen, kan het beleid als adequaat worden aangemerkt of te restrictief blijken.

4.2.2. Daarnaast is het groeicijfer in hoge mate afhankelijk van het concreet gevoerde beleid. Een beleid waardoor de koopkracht wordt aangetast, zal leiden tot een lagere consumptie en uiteindelijk ook tot een lagere groei. Dit soort onderlinge verbanden maakt een evaluatie van het beleid in feite heel lastig.

4.2.2.1. De Commissie spant zich zeer in de effecten van economische groei en die van beleidsmaatregelen uit elkaar te houden. De onverwacht snelle, algehele terugdringing van de begrotingstekorten was vooral te danken aan de onverwacht snelle groei. Verder wordt onderscheid gemaakt tussen effecten die het gevolg zijn van lagere betalingen van rente op staatsschulden en de effecten van automatische stabilisatoren enerzijds, en de effecten van discretionaire maatregelen anderzijds. De invloed van de discretionaire maatregelen blijkt slechts 0,1 % van het BBP uit te maken. Het is haast niet te doen om de invloed van afzonderlijke maatregelen te meten. De verlaging van de sociale premies in Spanje bijvoorbeeld maakte maar 0,1 % van het BBP uit. Hoe kunnen de gevolgen van deze maatregel voor het BBP apart worden bekeken als deze maatregel in combinatie met een groot aantal andere maatregelen is genomen?

4.2.3. Bovendien kunnen de cijfers politiek verschillend worden geïnterpreteerd. De Commissie is van mening dat de drie landen met continu omvangrijke tekorten de jaren van economische groei niet hebben benut om hun positie te verbeteren. Daarbij wordt er wel aan voorbijgegaan dat deze lidstaten tot de groep landen met de laagste groeicijfers behoorden en zich daarom in een situatie bevonden waarin economische stimuleringsmaatregelen te verdedigen waren. Als zij in de betreffende periode niet hun toevlucht hadden genomen tot stimuleringsmaatregelen, dan zou hun economische situatie op dit moment slechter zijn geweest maar hadden zij tegelijkertijd meer mogelijkheden gehad om daar verbetering in aan te brengen. Evaluatie van het beleid wordt bemoeilijkt als tegelijk de aard van de maatregelen en de timing ervan worden meegewogen.

4.2.4. De meeste landen hebben hun staatsschuld de afgelopen jaren teruggedrongen. Maar tegen de achtergrond van de hoge groeicijfers vallen de prestaties toch wat tegen. Laten we als voorbeeld België nemen, waar in 2000 de schulden met 5,5 % zijn teruggedrongen. In totaal is echter 4,5 % te danken aan het feit dat door het hogere groeicijfer de schulden automatisch een lager percentage van het BBP zijn gaan uitmaken. Er zijn geen cijfers beschikbaar waaruit blijkt in hoeverre de terugdringing van de schulden in de eurolanden het gevolg is van daadwerkelijke schuldaflossing. De Commissie gaat in op de terugdringing van de Spaanse staatsschulden in 2000 met 2,7 % (in totaal 2,5 % door toedoen van het gestegen groeicijfer), maar het Comité zou willen dat de Commissie ook met betrekking tot de andere landen dergelijke cijfers overlegde.

4.3. Automatische stabilisatoren

4.3.1. Als het tekort op de begroting minder bedraagt dan 3 % van het BBP (of liever als zij sluitend is), is het de vraag of men de automatische stabilisatoren nog wel ten volle moet laten werken. Hoe groot is trouwens de bijdrage van de automatische stabilisatoren aan de conjuncturele stabilisatie? Kan hierin verbetering worden aangebracht?

4.3.2. De algemene opvatting is dat automatische stabilisatoren(9) het meeste effect hebben als het structurele probleem (de schok) de vraagzijde betreft. Zo hebben bepaalde progressieve belastingtarieven en werkloosheidsuitkeringen, zowel in tijden van hoogconjunctuur als in tijden van laagconjunctuur, een temperend effect waar het de gevolgen voor de inkomens van de burgers betreft. Ze zijn het meest effectief in het geval van schokken die de consumptie betreffen, en het minst effectief als het gaat om schokken op het gebied van investeringen of de buitenlandse vraag. Schokken die de aanbodzijde betreffen, worden geacht diametraal tegengestelde gevolgen te hebben voor de inflatie en de output. Zo zal een hogere olieprijs de inflatie doen stijgen en de output doen dalen. In een dergelijk geval, als de doelstelling zowel expansief als restrictief is, is het moeilijk een automatische stabilisator te vinden.

4.3.3. Ook vertonen de diverse landen grote verschillen waar het aankomt op de mate waarin de overheidsbegroting gevoelig is voor conjunctuurschommelingen. Een economie met een openbare sector die sterk reageert op conjuncturele veranderingen via de automatische stabilisatoren, heeft tevens de mogelijkheid meer te bereiken via veranderingen in het economische beleid. De gevoeligheid werkt twee kanten op, d.w.z. is zowel een gevolg van conjunctuurschommelingen als van beleidsmaatregelen. Dergelijke landen hebben vaak moderne stelsels van sociale zekerheid.

4.3.4. Bovenstaande leidt tot de conclusie dat het onmogelijk is algemeen geldende uitspraken te doen over het gebruik van automatische stabilisatoren. De Commissie heeft berekeningen uitgevoerd op grond waarvan adequate streefniveaus voor tekorten resp. overschotten op de begroting kunnen worden vastgesteld voor de gehele conjunctuurcyclus. Deze niveaus variëren van land tot land. Hoe onstabieler een economie, des te hoger het vereiste overschot. Na de bepaling van dergelijke minimumniveaus zijn nieuwe streefniveaus vastgesteld die een vrije werking van de automatische stabilisatoren mogelijk moeten maken.

4.4. Investeringen

4.4.1. Er zijn allerlei overheidsuitgaven die een positief effect kunnen hebben op zowel de groei als de werkgelegenheid. Dit geldt voor "traditionele" uitgaven op gebieden als onderwijs, volksgezondheid, regionale overdrachten en sociaal beleid. Omvang en kwaliteit ervan vormen de hoeksteen van een moderne groeiende economie. Maar al zijn ze nog zo belangrijk, toch gaat de meeste aandacht uit naar onderzoek en investeringen van bedrijfsleven en overheid. Uit de conclusies van Lissabon, die een follow-up hebben gekregen in Stockholm, spreekt de politieke wil om dit beleid te verbeteren. Het is nog te vroeg om iets definitiefs te zeggen over de gevolgen voor groei en werkgelegenheid en om alle nodige maatregelen te nemen. Allereerst zal moeten worden gezocht naar relevante indicatoren voor deze maatregelen.

4.4.2. De eurolanden vertonen grote verschillen t.a.v. hun uitgaven en investeringen op het gebied van onderzoek en ontwikkeling. Ondanks deze verschillen kan er nauwelijks iets op tegen zijn als alle landen doorgaan met een beleid dat erop gericht is een groter aandeel van het BBP voor deze uitgaven uit te trekken. Hoewel de impact van recent genomen maatregelen nog niet valt te overzien, blijkt uit eerder opgedane ervaringen duidelijk dat maatregelen op deze gebieden effect sorteren. Hoge investeringen in IT (opleidingen, netwerken, gebruik) en onderzoek op dit gebied, zoals in de VS en de Noord-Europese landen, gaan hand in hand met hogere groei- en werkgelegenheidscijfers.

4.4.3. Het probleem met investeringsstatistieken is dat het hierin alleen om materiële investeringen gaat. Ook investeringen in menselijk kapitaal zouden erin verwerkt moeten worden. Wel zal het dan bijzonder moeilijk worden om een scheidslijn te trekken tussen "gewone" uitgaven voor onderwijs en op vergroting van het productievermogen gerichte uitgaven voor onderwijs en opleiding. Een mogelijke oplossing zou kunnen zijn om alle kosten voor onderwijs en opleiding die door ondernemingen worden opgebracht (hoewel ook de overheid hieraan kan bijdragen), te beschouwen als investeringen in menselijk kapitaal.

4.4.4. Veruit de meeste investeringen komen voor rekening van de particuliere sector en deze zijn dan ook in de eerste plaats verantwoordelijk voor de groei. Wat de fysieke investeringen door de overheid betreft, die eveneens belangrijk zijn voor de groei en een aanvulling vormen op de particuliere investeringen, levert de opzet van het SGP problemen op. Een land dat een groot aandeel van het BBP besteedt aan openbare investeringen, hetgeen ook wenselijk is, zal meer problemen ondervinden bij het streven naar een sluitende begroting, omdat dan meer bespaard zal moeten worden op andere publieke uitgaven, zodat de "extra" kosten van de investeringen kunnen worden opgevangen (tenzij deze buiten de begroting om worden gefinancierd; dan vallen ze dus niet binnen de beoordeling van het SGP). In een dergelijk geval kunnen de convergentiecriteria van de EMU leiden tot een vermindering van de openbare investeringen. In de jaren '90 van de vorige eeuw was de terugdringing van de tekorten op de overheidsbegroting voor maar liefst een derde te danken aan besparingen op fysieke investeringen door de overheid; het aandeel daarvan in het BBP is van 2,9 % in 1991 teruggelopen tot maar 2,3 % in 1999(10). Dit is economisch gezien des te onzinniger als men bedenkt dat dergelijke uitgaven het groeicijfer alleen maar opvijzelen en het uiteindelijk gemakkelijker zullen maken om de doelstellingen van het SGP te halen.

4.5. Veranderingen in belastingstelsels

4.5.1. Terwijl de positieve effecten van onderzoek en investeringen nauwelijks ter discussie staan, is er minder consensus als het gaat om de gevolgen die veranderingen in belastingstelsels voor de groei en werkgelegenheid hebben. Belastingstelsels zijn van invloed op de bereidheid om te werken, te sparen en te investeren. Niet alleen de hoogte van de tarieven heeft gevolgen, maar ook de opbouw van stelsels. Hieronder volgen enkele voorbeelden, maar volgens de Commissie kunnen er op dit moment nog geen eensluidende conclusies worden getrokken. Over het algemeen kan worden gesteld dat het lang duurt (enkele jaren) voordat de effecten aan het licht treden; bovendien zullen de veranderingen behoorlijk ingrijpend moeten zijn wil ons gedrag erdoor worden beïnvloed.

4.5.2. Verder moeten de veranderingen van belastingstelsels in een breder kader worden geplaatst en kunnen ze niet los worden gezien van de uitkeringsstelsels. De interactie tussen belastingen en uitkeringen moet als één samenhangend geheel worden gezien als de invloed op werkgelegenheid en groei wordt geanalyseerd. Ook dient het streven naar een hogere werkgelegenheidsniveau via veranderingen in belasting- en uitkeringsstelsels gepaard te gaan met een verschuiving van passieve naar actieve arbeidsmarktmaatregelen, waardoor een grotere arbeidsdeelname mogelijk wordt.

4.5.3. Het is onmogelijk in dit advies alle aspecten van de vergrijzing onder de loep te nemen, maar het Comité zou er wel op willen wijzen dat dit probleem het terugdringen van schulden des te urgenter maakt. Er zijn aanwijzingen dat een aantal landen zich hierdoor heeft laten weerhouden om in tijden van laagconjunctuur over te schakelen op een meer anticyclisch beleid.

4.5.4. In de jaren voorafgaande aan de derde fase van de EMU werd een zeer strak economisch beleid gevoerd. Al is het beleid nog altijd strak, toch heeft men de teugels enigszins laten vieren sinds de begrotingen vrijwel sluitend zijn geworden en de hervormingen resultaten zijn gaan afwerpen. In de meeste landen behelsden de veranderingen een verlaging van zowel de uitgaven als de belastingen, waardoor de openbare sector er relatief kleiner op is geworden. In enkele landen kwamen de veranderingen in het belastingstelsel neer op aanpassing van het systeem van belastinginning of op verandering van de belastinggrondslagen, zodat de belastingopbrengsten zijn toegenomen zonder dat men daarvoor de tarieven heeft moeten verhogen. Dit betekende een rechtvaardiger stelsel van belastingen.

4.6. Werkgelegenheid

4.6.1. Voor statistische gegevens inzake ontwikkelingen op het gebied van de werkgelegenheid moet men zich verlaten op publikaties als "Werkgelegenheid in Europa". Blijkbaar is het feit dat werkgelegenheid in de conclusies van Europese Raden is opgenomen, nog niet doorgedrongen tot alle diensten van de Commissie. Werkgelegenheidseffecten worden nog niet echt meegewogen bij de beoordeling van het economische beleid van de eurolanden.

4.6.2. In de periode 1999-2000 is de werkloosheid in Spanje, België en Ierland met meer dan 1 procentpunt per jaar gedaald. België en Ierland zijn hierin geslaagd ondanks het feit dat het werkloosheidsniveau in die landen toch al niet erg hoog lag. Acht van de twaalf landen zijn er niet in geslaagd hun werkloosheid met 1 procentpunt per jaar terug te dringen, en er zijn drie landen (Oostenrijk, Luxemburg en Portugal) die deze doelstelling maar voor de helft hebben kunnen verwezenlijken, al dient te worden gezegd dat deze landen toch al de laagste werkloosheidsniveaus hadden(11).

4.6.3. Als we daarentegen kijken naar de ontwikkeling van de participatie op de arbeidsmarkt, dan is deze het snelst toegenomen in Nederland, Ierland, Luxemburg en Spanje. Het minst is zij toegenomen in Oostenrijk, Duitsland en Spanje. Er bestaat geen duidelijk verband tussen veranderingen van het percentage actieven in de beroepsbevolking gedurende de afgelopen jaren en het niveau waarop dit daarvoor reeds lag. Er spelen hier blijkbaar tal van factoren.

4.6.4. Spanje blijkt het gedurende deze periode het beste gedaan te hebben, al moet daarbij aangetekend worden dat dit land toch al het hoogste werkloosheidsniveau en een laag percentage actieven in de beroepsbevolking had. Oostenrijk heeft het minst bereikt, maar daar was de werkloosheid toch al gering en lag het percentage actieven in de beroepsbevolking hoog(12). De diverse ontwikkelingen kunnen misschien op verschillende wijze worden verklaard, maar wat deze arbeidsmarktfactoren betreft, lijkt er toch een zekere convergentie te bestaan.

4.6.5. Het groeicijfer is een voor de hand liggende verklaring voor de verschillen die optreden. Daarnaast zijn hoge groeicijfers nauw gerelateerd aan een gunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid.

4.6.6. Niettemin vragen de soms tegengestelde ontwikkelingen op de nationale arbeidsmarkten om een diepgaander analyse van de factoren die bepalend zijn voor goede of slechte resultaten. Voor een deel ligt de verklaring in de discretionaire economische beleidsmaatregelen van de twaalf landen. In een door de studiegroep opgesteld begeleidend document met een beschrijving van het economisch beleid per land wordt de conclusie getrokken dat maatregelen op dit gebied van land tot land variëren.

5. Inconsistente aanbevelingen

5.1. Als naast de GREB ook andere beleidsterreinen in aanmerking worden genomen, zien we dat de aanbevelingen voor enkele landen in 2001 niet stroken met het stimuleringsbeleid zoals dat o.g.v. de lagere groeicijfers gerechtvaardigd lijkt. In haar algemene evaluatie van de economische situatie (monetair en conjunctureel) toont de Commissie zich voornamelijk bezorgd om de landen die kampen met oververhitting en inflatoire spanningen. Daarentegen maakt zij zich niet al te druk om landen waar niet voldoende vraag is om een verantwoorde economische groei mogelijk te maken. Dit geldt ook voor de meeste regeringen. Men kan aanvoeren dat in perioden van sterke groei het economische beleid over het algemeen genomen het gemeenschappelijke monetaire beleid kan ondersteunen, maar in perioden van teruglopende groei kunnen de twee met elkaar in conflict zijn. Een en ander stemt tot ernstige bezorgdheid t.a.v. de huidige economische situatie en de hiermee gepaard gaande beleidsaanbevelingen.

5.2. Er wordt zelden rekening gehouden met de gevolgen die het beleid van een bepaalde lidstaat heeft voor andere lidstaten; alleen de algehele situatie in de eurozone telt. Het lijkt dan meer te gaan om een wiskundige berekening, waarbij bijv. de inflatiecijfers van de lidstaten bij elkaar worden opgeteld, dan om een economische analyse van de feitelijke verhoudingen tussen de twaalf economieën. Ierland kan hier als voorbeeld dienen. De aanbeveling van de Ecofin-Raad aan dit land om het beleid minder expansief te maken, valt alleszins te rechtvaardigen indien de Ierse economie wordt beschouwd als een op zichzelf staand geheel. Maar de gevolgen van die al te sterke groei doen zich nauwelijks gevoelen in de gehele eurozone. De Ierse economie is zo klein dat de gevolgen ervan voor de inflatiedoelstelling hoegenaamd niet te merken zijn. De Ierse handel is zeer sterk georiënteerd op landen buiten de eurozone (zoals het VK), zodat ook deze nauwelijks van invloed is op de andere eurolanden.

5.3. Tijdens perioden van sterke groei kost het weinig moeite om gunstige cijfers voor werkloosheid en werkgelegenheid te halen, omdat deze gelijk op gaan met de groeicijfers. In een situatie van zwakke groei ligt het veel ingewikkelder. Als de groei onder de 3 % blijft, zal de werkgelegenheid niet automatisch toenemen en als de nadruk daarbij blijft liggen op het bereiken van een begrotingsevenwicht, bestaat duidelijk het gevaar dat het gekozen beleid juist tot meer werkloosheid leidt. Daarom dienen ook groeicijfers en ontwikkeling van de werkgelegenheid een centrale plaats te krijgen in de discussies over het economische beleid. De huidige economische ontwikkelingen zijn inmiddels zo evident geworden dat deze verandering tot uitdrukking moet komen in documenten van de Commissie en besluiten van de Raad.

5.4. Omdat de doelstellingen van het SGP voor een deel zijn opgenomen in het Verdrag, zijn hierop gebaseerde aanbevelingen van veel meer gewicht dan wanneer het gaat om doelstellingen die enkel tijdens bijeenkomsten van de Raad zijn goedgekeurd. Dit verschil in rechtsgrondslag zou bij aanbevelingen t.a.v. het concreet te voeren beleid geen al te grote rol mogen spelen. Aanbevelingen voor beleidsmaatregelen zouden meer gebaseerd moeten zijn op economische argumenten dan op politieke overwegingen.

6. Een nieuw kader voor de doelstellingen

6.1. Uit rapporten van de Commissie en besluiten van de Raad blijkt duidelijk dat prijsstabiliteit, begrotingsevenwicht en het terugdringen van schulden de belangrijkste doelstellingen zijn. Wij moeten lering trekken uit de eerste jaren van het eurotijdperk en daartoe is het zaak te streven naar verwezenlijking van de in het SGP genoemde doelstellingen. Vervolgens kan er een beleidsmix worden uitgewerkt waarbij alle economische beleidsdoelstellingen in aanmerking worden genomen.

6.2. De invloed van de groei op deze doelstellingen wordt precies berekend. Daarentegen wordt voorbijgegaan aan de invloed van het economische beleid op de groei en werkgelegenheid. Hierin schuilt waarschijnlijk de voornaamste verklaring voor het feit dat wij in onze aanbevelingen vaak eerder de neiging hebben om de nadruk te leggen op een expansief beleid. Terugdringing van begrotingsoverschotten of vergroting van tekorten zou heel goed kunnen worden aanbevolen als men zowel het begrotingsbeleid als de groei en werkgelegenheid voor ogen houdt. Daarom zou een minimale groei van 3 % als doelstelling op de middellange termijn, zoals vastgelegd in de conclusies van de Raad ook expliciet kunnen worden vastgelegd in de GREB en het SGP.

6.3. In Lissabon is een lange-termijndoelstelling voor werkgelegenheid geformuleerd, nl. terugdringing van de werkloosheid totdat een situatie van volledige werkgelegenheid is bereikt. Wat de arbeidsparticipatie betreft zijn de streefcijfers voor de lange termijn vastgesteld op 70 % (voor mannen) en 60 % (voor vrouwen). Deze lange-termijndoelstellingen zouden in het SGP moeten worden opgenomen als doelstellingen voor de middellange termijn, op grond waarvan dan een beleid kan worden ontwikkeld dat mikt op verwezenlijking van de doelstellingen voor de lange termijn.

6.4. Omdat inmiddels al enkele jaren ervaring is opgedaan met het SGP, is nu het moment aangebroken voor een voorlopige evaluatie en voor een precisering van de uitgangspunten van het economisch beleid in de eurolanden. Het Comité vraagt daarnaast aandacht voor een aantal op meer flexibiliteit afgestemde richtsnoeren voor het jaarlijks op te stellen beleid:

- de doelstellingen dienen afgestemd te zijn op de middellange termijn, zodat de resultaten per jaar kunnen worden beoordeeld;

- er moet te allen tijde rekening worden gehouden met conjunctuurcyclus-aspecten;

- korte-termijnevaluaties van de situatie per lidstaat dienen altijd gerelateerd te worden aan de doelstellingen voor de lange termijn, en

- deze dienen tevens te worden bezien tegen de achtergrond van de demografische ontwikkelingen in de respectieve lidstaten.

7. Afsluitende opmerkingen

7.1. Over het algemeen kan worden gesteld dat er een sterke behoefte bestaat aan een betere coördinatie van het economische beleid (incl. versterking van de macro-economische dialoog) en een behoefte aan meer flexibiliteit t.a.v. de beleidsaanbevelingen in SGP-kader. Daarnaast wil het Comité echter wijzen op enkele goede praktijken in de lidstaten, waarbij voldaan is aan alle verschillende doelstellingen inzake begrotingsevenwicht, terugdringing van schulden, inflatiecijfer, groei en werkgelegenheid. Verder horen bij een consistent beleid ook streefcijfers op het gebied van hervorming van de pensioenstelsels, nodig om de gevolgen van de vergrijzing op te vangen, en van financiering van openbare investeringen op sleutelterreinen, zulks in het verlengde van de conclusies van de Top van Lissabon.

7.2. Het heeft er alle schijn van dat maatregelen die gericht zijn op handhaving van een hoog groeicijfer, meer bijdragen tot een terugdringing van de schulden dan maatregelen waarmee men rechtstreeks beoogt schulden af te lossen door de begrotingsoverschotten aanzienlijk te laten oplopen. Daarom is een op hoge groeicijfers gericht beleid de beste garantie voor schuldreductie.

7.3. In sommige gevallen kan worden gesproken van structurele hervormingen, waarvan de effecten zich over langere tijd doen gevoelen, en in andere gevallen eerder van anticyclische maatregelen. In Griekenland schijnen de maatregelen ter bestrijding van belastingfraude - o.a. invoering van een negatieve inkomstenbelasting - effect te hebben gesorteerd. De belastingverlagingen in Duitsland, zowel t.a.v. inkomens als t.a.v. vennootschappen, zijn te beschouwen als goede voorbeelden van anticyclische maatregelen, hoewel deze niet primair als zodanig waren bedoeld. In België hebben de uitgavenplafonds en het akkoord met de regionale en lokale overheden een aanzienlijke impact op het begrotingsevenwicht gehad. Interessant is de Nederlandse oplossing om groei-effecten op de overheidsbegroting te compenseren met een combinatie van belastingverlagingen en aflossing van staatsschulden. Vanuit een oogpunt van verdeling is dit misschien rechtvaardig, maar het is de vraag of de conjunctuurcyclus er hierdoor stabieler op wordt. Het Finse begrotingsbeleid lijkt over het algemeen goed te stroken met de stringente maatregelen die, ondanks een ingrijpend veranderd inkomsten- en uitgavenpatroon, vereist zijn in een situatie van gunstige monetaire voorwaarden en hoge groei.

7.3.1. Enkele landen zijn overgegaan tot verandering van hun belastingstelsel om de belastingvlucht terug te dringen en de belastinggrondslagen te verbreden. Deze maatregelen hebben niet alleen effect gesorteerd, maar ook gezorgd voor convergentie in de opzet van belastingstelsels. Dit soort veranderingen zijn heel belangrijk en dienen te worden voortgezet.

7.3.2. Sommige landen zijn ook overgegaan tot verlaging van verschillende belastingtarieven. Dankzij de hoge groeicijfers heeft dit niet geleid tot lagere belastingopbrengsten, integendeel, deze zijn alleen maar toegenomen. Als de groeicijfers dalen, is het moeilijk voor te stellen dat deze tendens zal aanhouden en zullen de opbrengsten zich waarschijnlijk neerwaarts gaan ontwikkelen. De effecten van deze lagere belastingtarieven aan de vraagzijde doen zich op dit moment wellicht al gevoelen, maar de nagestreefde effecten aan de aanbodzijde zullen nog wel een tijd op zich laten wachten. Helaas zouden deze zich kunnen voordoen in een economische context waarin het de vraagzijde is die moet worden ondersteund. Hieruit blijkt eens te meer hoe moeilijk het is om veranderingen op fiscaal vlak op het juiste moment door te voeren.

7.3.3. Behalve de te verwachten convergentie van belastinggrondslagen en het moeilijker worden van belastingvlucht schijnt zich op dit moment ook een verschuiving voor te doen van belastingen op arbeid en inkomen naar andere vormen van belasting. Zowel qua structuur van de belastingstelsels als op het gebied van de tarieven tekenen zich bepaalde lichte maar niettemin duidelijk waarneembare convergerende tendensen af.

7.4. Enkele landen hebben in een of andere vorm plafonds voor hun uitgaven ingesteld. Hierdoor kunnen bepaalde problemen worden verholpen, zoals de neiging van overheidsuitgaven om automatisch omhoog te gaan als er meer openbare middelen ter beschikking komen. Aangenomen wordt dat een en ander geen electorale gevolgen heeft als hiertoe ruim van te voren en unaniem wordt besloten. Daarentegen kunnen hierdoor weer andere problemen ontstaan: als de uitgaven voor een aantal jaren van te voren worden vastgelegd, kan men al te gemakkelijk gebruik gaan maken van veranderde opbrengsten als anticyclische maatregelen geboden zijn. Bovendien kan men daardoor minder flexibel reageren als verandering optreedt in bepaalde "fundamentals" die de plafonds indertijd noodzakelijk hebben gemaakt.

7.5. Dit zijn enkele voorbeelden van goede praktijken, die deels voor afzonderlijke landen, deels meer in het algemeen gelden. Er dient op gewezen te worden dat wat voor het ene land geldt, niet automatisch voor de andere landen hoeft te gelden. De economische situatie kan per land zo verschillend zijn dat een en dezelfde maatregel niet overal even doeltreffend of gewenst is. De in onderhavig advies behandelde beleidsvormen en de opmerkingen over de toepasbaarheid ervan in één of meer landen, verdienen weliswaar in alle eurolanden aandacht, maar of ze ook werkelijk in een bepaald land bruikbaar zijn, hangt af van de specifieke situatie ter plaatse.

Brussel, 21 maart 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) PB C 139 van 11.5.2001, blz. 60.

(2) In dit advies komen die onderdelen van de economische politiek aan bod die vallen onder "begrotingsbeleid" (zowel ontvangsten als uitgaven op overheidsbegroting).

(3) "Europese economie. Rapporten en studies, nr. 3, 2000" en "Werkgelegenheid in Europa".

(4) Arbeidsdeelname (percentage actieven in de beroepsbevolking) = aandeel in procenten van de beroepsbevolking in de gehele bevolking

(5) SGP = Stabiliteits- en groeipact.

(6) Artikel 2 van het Verdrag.

(7) COM(2001) 355 def., blz. 3.

(8) Overheidsfinanciën in de EMU - 2001, blz. 2 (Europese economie. Rapporten en studies, nr. 3, 2001).

(9) Voor een bespreking van de voors en tegens van automatische stabilisatoren zie het ESC-advies in PB C 139 van 11.5.2001, blz. 60.

(10) Bruto-investeringen in vaste activa van de gehele overheid in EU15, Eurostat.

(11) Luxemburg is een speciaal geval: gunstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt werken daar in sterke mate door op de buurlanden.

(12) Luxemburg is een speciaal geval: gunstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt werken daar in sterke mate door op de buurlanden.