MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT FINANCIERING VAN CIVIELE CRISISBEHEERSINGSOPERATIES

1. Samenvatting

De EU heeft meer doeltreffende en betrouwbare procedures nodig voor de snelle financiering van civiele crisisinterventie, met inbegrip van acties in GBVB-verband.

De financiering van die maatregelen uit de gewone begroting is in het verleden te omslachtig gebleken. Toch vormt de EG-begroting nog steeds het beste uitgangspunt, vooral ook omdat zij het aangewezen kader biedt om de naleving van de beginselen inzake goed bestuur en transparantie en de interne samenhang van het EU-optreden (zowel in GBVB-verband als communautair) te verzekeren. Om van de reguliere begroting gebruik te maken zullen echter zowel budgettaire als procedurele hinderpalen moeten worden overwonnen.

* Wat de middelen betreft, zou gebruik kunnen worden gemaakt van een nieuw flexibiliteitsinstrument voor civiele crisisinterventie, met inbegrip van GBVB-acties, en van de huidige noodreserve in de begroting. Het creëren van een nieuw flexibiliteitsinstrument zou het mogelijk maken bijkomende kredieten vrij te maken voor externe maatregelen in onvoorziene en uitzonderlijke crisissituaties en tegelijk toch binnen de in Berlijn overeengekomen algemene financiële vooruitzichten te blijven. Een soortgelijk gebruik van de noodreserve in bijzonder dringende gevallen zou tegelijk het prioritaire karakter van humanitaire maatregelen respecteren en bijkomende flexibiliteit en middelen voor EU-crisisbeheersing verstrekken.

* Wat de procedures betreft, dienen de huidige financieringsmechanismen in de begroting te worden herzien en verbeterd. Dit geldt evenzeer voor GBVB-financieringsprocedures als voor gewone communautaire instrumenten. Voor het beheer van het nieuwe flexibiliteitsinstrument dient een transparante en snelle procedure te worden gevonden.

Het verdere gebruik van de EG-begroting voor de meeste crisisbeheersingsmaatregelen zou geen beletsel vormen voor de mogelijkheid dat de lidstaten in uitzonderlijke gevallen een bijdrage leveren overeenkomstig artikel 28, lid 3, van het EU-Verdrag.

2. Inleiding

Sinds haar ontstaan is de Europese Gemeenschap via haar buitenlands beleid betrokken geweest bij conflictpreventie en crisisbeheersing. In het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam zijn nieuwe instrumenten ingevoerd voor politieke/diplomatieke maatregelen en voor veiligheids-/militair optreden in het kader van het GBVB/EVDB (Europees veiligheids- en defensiebeleid). Parallel met die ontwikkelingen is bij de internationale ervaring met crisisbeheersing in het afgelopen decennium een verschuiving tot stand gekomen in de aard en de omvang van de crisissituaties waarop de Europese Unie moet reageren. De combinatie van die twee ontwikkelingen stelt de Commissie voor een tweeledige uitdaging:

* zij dient de communautaire instrumenten en procedures te verbeteren om ze te versoepelen en aan te passen aan de behoeften van crisisinterventie, en

* zij dient te zorgen voor een gecoördineerde en coherente ontwikkeling van de communautaire instrumenten en de nieuwe instrumenten die in het kader van GBVB/EVDB beschikbaar zijn.

De bestaande pijlerstructuur van de Europese Unie is misschien niet optimaal voor een volledig geïntegreerde aanpak, en op de volgende intergouvernementele conferentie zal deze kwestie wellicht moeten worden behandeld. Dat is evenwel voor de toekomst. Onze taak nu is doeltreffende en geïntegreerde mechanismen op basis van het huidige Verdrag te ontwikkelen. In de afgelopen jaren zijn er talrijke voorbeelden geweest van een coherente en gecoördineerde interactie tussen de diverse EU-instrumenten binnen de bestaande structuren, met als recentste voorbeeld FYROM.

De Commissie speelt volledig haar rol binnen het streven van de Europese Unie om een doeltreffende en overkoepelende capaciteit voor crisisbeheersing en conflictpreventie te ontwikkelen. In een crisis moet de Unie in staat zijn snel te handelen. Daarbij mag geen verwarring bestaan over de verdeling van de taken.

Met het oog op de verbetering van haar vermogen om snel en doeltreffend op te treden in crisissituaties heeft de Commissie mechanismen ontwikkeld om de communautaire instrumenten sneller te mobiliseren. Het zopas goedgekeurde snellereactiemechanisme (SRM) [1] is daarvan een voorbeeld. Dat mechanisme biedt snel toegang tot de nodige budgettaire financieringsmiddelen doordat het functioneert via een afzonderlijk begrotingskrediet binnen de gewone begroting. De Commissie streeft er ook naar dat de programma's uit hoofde van de communautaire instrumenten zodanig worden opgezet dat bij crisissituaties soepel en snel kan worden gereageerd [2].

[1] Verordening (EG) nr. 381/2001 tot instelling van een snellereactiemechanisme, PB L 57 van 27.2.2001, blz. 5.

[2] Zoals voorgesteld in de mededeling van de Commissie over conflictpreventie COM(2001) 211 definitief.

De militaire aspecten van crisisoperaties kunnen niet uit de gewone begroting van de Europese Gemeenschappen worden bekostigd. Daarom zijn binnen het secretariaat van de Raad nieuwe structuren [3] ontwikkeld en worden regelingen ad hoc gecreëerd voor het financieren van operaties met militaire gevolgen.

[3] Zie de conclusies van het voorzitterschap van de bijeenkomst van de Europese Raad in Nice op 7, 8 en 9 december 2000, bijlage VI.

Artikel 28 van het EU-Verdrag bepaalt dat de uitgaven in verband met GBVB-maatregelen in crisissituaties in de regel ten laste van de gewone begroting komen. Dit draagt bij tot de samenhang en continuïteit van de externe maatregelen van de Europese Unie. Het Verdrag laat evenwel de mogelijkheid van een afwijking van die regel open.

3. Civiele crisisbeheersing in het kader van GBVB- en communautaire instrumenten

De Europese Rekenkamer heeft onlangs een verslag over het GBVB en een verslag over het Europees Bureau voor wederopbouw in Kosovo opgesteld, waarbij zij tot twee zeer verschillende beoordelingen kwam. Terwijl het Bureau werd geprezen voor zijn inzet en doeltreffendheid, werd het beheer van het GBVB beschouwd als log en vaak veel te langzaam. In verband met het GBVB wordt zowel verwezen naar onvoldoende deelname van de Commissie aan de voorbereiding van de maatregelen als naar coördinatieproblemen en andere moeilijkheden binnen de Commissie. Naast andere aanbevelingen, onder meer voor een transparanter beheer van het GBVB, pleit de Rekenkamer voor een meer vroegtijdige besluitvorming binnen de Raad, waar de bestaande maatregelen moeten worden verlengd, en voor de aanwending van het potentieel voor een sneller beheer door de Commissie.

De Gemeenschap heeft aanzienlijke ervaring met conflictpreventie, crisisbeheersing en crisisbeëindiging. Zo heeft de Gemeenschap bijvoorbeeld in Zuid-Afrika onder het apartheidsregime actief steun verleend aan de frontlijnstaten en NGO's. Sinds 1994 is haar optreden daar gericht op het ondersteunen van de overgang, hulp voor het verkiezingsproces en institutionele opbouw. In Guatemala heeft de Gemeenschap hulp geboden bij de tenuitvoerlegging van het vredesakkoord en bijgedragen tot de opbouw van de instellingen in essentiële sectoren zoals de rechtsorde en politiediensten. In Oost-Timor ondersteunt de Commissie het UNTAET-bestuur, en in de Balkan leidt de Gemeenschap een van de VN-pijlers in Kosovo, die zich bezighoudt met wederopbouw en steun voor het plaatselijk bestuur en de civiele samenleving.

De Europese Raad in Feira heeft vier prioritaire terreinen voor civiele crisisbeheersingsmaatregelen aangegeven: politie, rechtsstaat, civiele bescherming en civiel bestuur. Deze prioritaire terreinen maken deel uit van een veel ruimer geheel van civiele crisisbeheersingsmaatregelen waarvoor de Gemeenschap over een duidelijke bevoegdheid beschikt, zoals bijvoorbeeld handel, economische stimuleringsmaatregelen, humanitair optreden, rehabilitatie en opbouw van de instellingen. Voor vele maatregelen die zouden kunnen worden overwogen op de vier in Feira aangewezen prioritaire terreinen beschikt de Gemeenschap over bevoegdheid en waardevolle deskundigheid.

Het doel en de inhoud van een geplande operatie zijn bepalend voor de rechtsgrondslag [4] en dus voor de financieringsbron in het kader van de begroting, hetzij Gemeenschap, hetzij GBVB. In welke mate de Gemeenschap bevoegd is voor civiele crisisbeheersing van de Europese Unie is niet altijd duidelijk. In bijlage I worden een aantal grenzen tussen de eerste en de tweede pijler verduidelijkt.

[4] Zie de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie, onlangs bevestigd in zaak C-376/98 Duitsland/Europees Parlement en Raad [2000] Jur. I-8419.

In begrotingstermen bestaan er drie mogelijke categorieën crisisbeheersingsoperaties:

a) operaties op grond van een communautair instrument [5], die uit de desbetreffende begrotingslijn worden gefinancierd;

[5] Zie een overzicht van een aantal mogelijke crisisbeheersingsoperaties in het kader van de Gemeenschap (eerste pijler) in bijlage I.

b) GBVB-operaties zonder militaire of defensiegevolgen [6], die ten laste van de GBVB-begrotingslijn worden gefinancierd;

[6] GBVB-operaties zonder militaire of defensiegevolgen betreffen bijvoorbeeld structurele en langetermijnkwesties zoals non-profileratie, ontwapening, veiligheidstoezicht, veiligheidsondersteuning van vredesprocessen en stabilisatiemaatregelen, projecten voor terrorismebestrijding, politieke bevorderingsmaatregelen en opdrachten van speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie alsmede daarmee verband houdende voorbereidende informatiemissies. De verdere ontwikkeling van het EVDB in GBVB-verband zal het de Europese Unie uiteindelijk mogelijk maken militair op te treden, wat zal bijdragen tot een overkoepelende crisisbeheersingscapaciteit. De militaire dimensie van de crisisbeheersing is evenwel slechts een onderdeel van het overkoepelend GBVB-optreden in conflicten en crisissituaties.

c) EVDB-operaties met militaire of defensiegevolgen, die buiten de Gemeenschapsbegroting vallen.

In verband met a) operaties op grond van een communautair instrument kan worden genoteerd dat deze categorie maatregelen kan omvatten die op het eerste gezicht als "GBVB-maatregelen" zouden kunnen worden ingedeeld. Zo bijvoorbeeld vallen mijnopruiming, noodhulp aan burgers, bijstand bij de civiele bescherming, mensenrechten, institutionele opbouw, verkiezingsobservatie, consolidatie van democratie en de rechtsstaat, voedselhulp, zorg voor de middelen en veiligheid van vluchtelingen, rehabilitatie, wederopbouw, ontwikkeling van infrastructuur en economische hulp onder de communautaire instrumenten.

In verband met b) GBVB-operaties zonder militaire of defensiegevolgen zijn de communautaire begrotingsvoorschriften volledig van toepassing wanneer die maatregelen ten laste van de begroting komen (wat de algemene regel is op grond van artikel 28, hoewel er een uitzonderingsprocedure bestaat waarbij de uitgaven ten laste van de lidstaten komen). De Raad stelt een gezamenlijk optreden en de daartoe benodigde begrotingsmiddelen vast en de Commissie legt de aan de maatregel toegewezen begrotingsmiddelen vast, sluit de contracten en verricht de betalingen. Die uitgaven zijn onderworpen aan externe controles van de Rekenkamer, de wettelijke controle van de begrotingsuitvoering door het Europees Hof van Justitie en de kwijtingsprocedure in het Europees Parlement. Er bestaat dus een transparante en democratisch legitieme procedure voor de financiering van GBVB-operaties, hoewel het juist is dat die procedure op dit ogenblik te omslachtig is.

Wat betreft c) EVDB-operaties met militaire of defensiegevolgen hebben de permanente politieke en militaire structuren die in de afgelopen twee jaar zijn gecreëerd, tot doel te zorgen voor synergie tussen de civiele en militaire aspecten. Ook hier zijn het doel en de inhoud van een geplande operatie en niet de aard van het uitvoerend orgaan bepalend voor de rechtsgrondslag en de financieringsbron van een maatregel. Bij het toekomstig inzetten van de snellereactiemacht of andere militaire maatregelen is de situatie duidelijk: financiering uit eender welke lijn van de communautaire begroting zal onmogelijk zijn. Zelfs een militair orgaan kan echter crisisbeheersingstaken in GBVB-verband uitvoeren zonder dat die actie automatisch een "militair" karakter heeft [7]. Zulks kan bijvoorbeeld het geval zijn voor bepaalde waarnemings- of politieopdrachten.

[7] Zie bijvoorbeeld in verband met het beginsel dat doel en inhoud van een geplande operatie bepalend zijn voor de rechtsgrondslag, artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1257/96 betreffende humanitaire hulp, PB L 163 van 2.7.1996, blz. 1. Dit communautair instrument maakt de financiering mogelijk van extern (inclusief militair) personeel voor de opslag, het vervoer, de logistieke ondersteuning en de distributie van humanitaire hulpgoederen. Het is ook een van de mogelijke financieringsbronnen voor bijstand bij de civiele bescherming.

4. Procedurele en budgettaire hinderpalen voor de doeltreffendheid van GBVB-operaties

Het is duidelijk dat de huidige procedures voor GBVB-operaties in het kader van de begroting te omslachtig zijn voor crisissituaties. Bovendien zouden er in de huidige GBVB-begroting onvoldoende middelen beschikbaar zijn indien de Europese Unie ooit zou besluiten om bijvoorbeeld de EU-waarnemingsmissie in de Balkan uit te breiden of een grootscheepse politieoperatie op te zetten. Met andere woorden, zowel de procedurele als de budgettaire hinderpalen dreigen het potentieel en de geloofwaardigheid van de nieuwe mondiale rol van de Europese Unie te beperken.

4.1 Wegwerken van procedurele hinderpalen

Om het GBVB verder in het kader van de begroting te kunnen financieren is het van essentieel belang nieuwe procedures te ontwikkelen die aan de specifieke behoeften van de crisisbeheersing zijn aangepast en met name de betalingen sneller en soepeler te laten verlopen. De praktijk van de tenuitvoerlegging van het GBVB hinkt nog achterop bij de politieke verwachtingen. De begrotingsregels bevatten geen spoedmechanisme voor de snelle tenuitvoerlegging van GBVB-operaties, zulks in tegenstelling tot de situatie op andere gebieden. Daarom is het van groot belang dat de bepalingen inzake GBVB en crisisbeheersing in het voorstel [8] voor een vernieuwd financieel reglement (dat op 30 oktober door de Commissie is goedgekeurd) door de begrotingsautoriteit worden aanvaard.

[8] Van bijzonder belang in de voorgestelde bepalingen zijn:

De Commissie is bezig het beheer van financiële maatregelen op andere wijzen te vereenvoudigen. Zij verkort het besluitvormingsproces [9]. Zij delegeert de bevoegdheden inzake financieel beheer naar de externe delegaties, waardoor die sneller zullen kunnen optreden wanneer zij worden verzocht om de bevoegdheid voor de tenuitvoerlegging van een GBVB-actie op zich te nemen. Van belang is ook dat de Commissie bij de hervorming van de buitenlandse bijstand de projectcyclus voor buitenlandse steunprojecten binnen één uitvoerende eenheid heeft samengevoegd, wat ook voordelen voor het GBVB zal opleveren.

[9] Er wordt een machtiging van een Commissielid overwogen overeenkomstig artikel 13 van het Reglement van orde van de Commissie C(2000) 3614, PB L 308 van 8.12.2000, blz. 26.

4.2 Creëren van budgettaire flexibiliteit

In de regel komen uitgaven voor civiele crisisbeheersingsacties in GBVB-verband ten laste van de GBVB-begroting [10]. In uitzonderlijke gevallen kan de Raad met eenparigheid van stemmen besluiten de uitgaven aan de lidstaten aan te rekenen [11]. Uitgaven met militaire of defensiegevolgen zijn altijd ten laste van de lidstaten. De mogelijkheid om operationele uitgaven aan de lidstaten aan te rekenen is evenwel beperkt tot GBVB-acties. Het is juridisch niet mogelijk en het zou financieel niet gezond zijn uitgaven voor communautaire instrumenten aan de lidstaten aan te rekenen.

[10] Artikel 28, lid 3, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

[11] Zie bijlage II betreffende de geldende begrotingsregels.

De budgettaire hinderpalen zouden kunnen worden weggewerkt hetzij door systematisch gebruik te maken van de in artikel 28 van het EU-Verdrag geboden mogelijkheid om te putten uit de bijdragen van de lidstaten, hetzij door een grotere flexibiliteit binnen de gewone begroting te creëren. De eerste mogelijkheid wordt thans binnen de Raad besproken, in het kader van een mogelijk nieuw fonds ad hoc [12]. De tweede mogelijkheid, waarbij de GBVB-crisisuitgaven binnen de gevestigde begrotingsstructuren behouden zouden blijven, zou inhouden dat of een beter gebruik van de begrotingsreserves wordt gemaakt of wellicht dat vaker een beroep wordt gedaan op het nieuwe flexibiliteitsinstrument. De Commissie is van oordeel dat deze tweede mogelijkheid ernstig in overweging moet worden genomen.

[12] Zie Raadsdocument 10716/01 van 09.07.2001 betreffende de financiering van crisisbeheersingsoperaties, Raadsdocument 11910/01 van 17.09.2001 betreffende de financiering van GBVB/EVDB en Raadsdocument 13043/01 van 19.10.2001 betreffende de financiering van operaties met militaire of defensiegevolgen.

Het financieren van civiele GBVB-operaties in crisissituaties via een nieuw ad-hocfonds kan een aantrekkelijke oplossing lijken, maar er zouden in dat verband heel wat vragen rijzen:

* het EU-Verdrag zwijgt over het beheer en de controle van een dergelijk fonds. Tenzij het beheer aan de Commissie zou worden toevertrouwd, zoals voor het Europees Ontwikkelingsfonds, zouden de lidstaten parallel met het bestaande begrotingsmechanisme een orgaan moeten creëren, wat ingaat tegen een recente aanbeveling van de Rekenkamer waarin werd aangedrongen op een grotere transparantie bij de financiering van GBVB-operaties [13].

[13] Zie aanbeveling nr. 2 (punt 69) van speciaal verslag nr. 13/2001 over het beheer van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB), gepubliceerd op de website van de Rekenkamer (http://www.eca.eu.int/NL/reports_opinions.htm).

* de afstand tussen de eerste en de tweede pijler zou nog worden vergroot, waardoor de samenhang tussen de externe maatregelen van de Europese Unie in gevaar zou kunnen komen.

* ieder nieuw beheersorgaan zou verantwoordelijk moeten zijn voor alle aspecten van de begrotingscyclus, gaande van de voorbereiding via de implementatie, boekhouding en financiële controle tot en met mogelijke kwijtingsprocedures. Gezien het beperkte volume van de betrokken middelen naar verhouding van de totale EU-begroting zou het moeilijk zijn de administratieve structuren die die taken zouden moeten uitvoeren rendabel te laten werken.

* het gebrek aan parlementaire controle van een dergelijk fonds zou ernstige vragen doen rijzen in verband met de controleerbaarheid en de verdeling van de bevoegdheden tussen de twee takken van de begrotingsautoriteit. Met twee parallelle financieringsbronnen voor crisismaatregelen zou het moeilijk zijn een politieke dialoog over prioriteiten te voeren.

* een fonds ad hoc buiten de gewone begroting zou eerder kunnen worden beschouwd als een middel om de normale begrotingsprocedure te omzeilen dan als een poging om de doeltreffendheid van de bestaande mechanismen voor crisisinterventie, inclusief het GBVB-optreden, te verbeteren.

Samengevat zou een afzonderlijk fonds ad hoc waarschijnlijk eerder leiden tot een gebrek aan politieke en financiële samenhang dan tot een grotere cohesie.

Daarentegen zou het herzien of introduceren van nieuwe begrotingsmechanismen voor de GBVB-financiering van crisisoperaties kunnen gebeuren zonder belangrijke wijzigingen van de bestaande structuren voor begrotingsbeheer en onder naleving van de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam betreffende het GBVB. Die uitgaven zouden binnen de gewone EG-begroting blijven onder naleving van de beginselen van goed bestuur en transparantie waarop de Rekenkamer de nadruk heeft gelegd. De GBVB-financieringsmechanismen in de begroting zouden kunnen worden vereenvoudigd en de mogelijkheid zou blijven bestaan om overeenkomstig artikel 28, lid 3, van het EU-Verdrag in uitzonderlijke gevallen een beroep te doen op bijdragen van de lidstaten.

5. Invoering van een nieuw begrotingsmechanisme voor crisisinterventie

De communautaire en GBVB-kredieten worden allebei bepaald door de huidige financiële vooruitzichten, die tot 2006 lopen. De huidige beschikbare middelen voor crisisbeheersing zijn dus niet in overeenstemming met de zeer ambitieuze doelstellingen die sinds 1999 zijn ontwikkeld en zouden zeker onvoldoende zijn voor het financieren van crisismaatregelen zoals een vervanging van de plaatselijke politiediensten in niet-lidstaten. Hoewel het niet waarschijnlijk is dat dergelijke situaties zich zeer vaak zullen voordoen, dienen wij ons te bezinnen over de wijze waarop de in dergelijke gevallen benodigde middelen kunnen worden gemobiliseerd.

De meest logische oplossing zou zijn een crisisbeheersingsreserve [14] te creëren buiten de afdeling externe maatregelen (afdeling 4). Zulks zou in overeenstemming zijn met de recente koerswijziging qua reikwijdte en capaciteit van de EU, de Gemeenschap en het GBVB om op te treden in crisissituaties, maar zou een herziening van het plafond van de financiële vooruitzichten kunnen impliceren.

[14] Vergelijkbaar met de bestaande reserves (artikel 23, sub (c), van het interinstitutioneel akkoord van 6 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure). Rubriek 6 van de financiële vooruitzichten voorziet op dit ogenblik in de monetaire reserve, de reserve voor het garanderen van leningen aan niet-lidstaten en de reserve voor noodhulp.

Gezien het delicate karakter van een dergelijke stap zou het verstandig kunnen zijn hetzelfde doel eerder te proberen bereiken door een nieuw flexibiliteitsinstrument voor civiele crisisinterventie met inbegrip van GBVB-maatregelen te creëren en door het gebruik van de huidige noodreserve [15] uit te breiden tot GBVB-crisisinterventie. Met dat nieuwe flexibiliteitsinstrument zou het mogelijk worden op te treden in onvoorziene en uitzonderlijke omstandigheden en toch het plafond van afdeling 4 binnen de in Berlijn afgesproken algemene financiële vooruitzichten te houden. Dat nieuwe instrument moet worden gecreëerd door een nieuw interinstitutioneel akkoord tussen de Raad, het Parlement en de Commissie, die de procedures voor de mobilisering ervan moet vaststellen. Wat de noodreserve betreft, is de Commissie van oordeel dat terwijl de prioriteit voor humanitaire maatregelen wordt gehandhaafd [16], de bepalingen betreffende deze reserve al voorzien in de mogelijkheid van dat verruimde gebruik. In 2000 werd de reserve bijvoorbeeld aangewend voor de financiering van de speciale steun aan de Federale Republiek Joegoslavië voor het consolideren van de nieuwe democratische regering in de civiele crisis die volgde op de afzetting van Milosevic.

[15] Artikel 23, sub c), van het interinstitutioneel akkoord van 6 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure bepaalt: "De reserve voor spoedhulp heeft tot doel snel te kunnen voldoen aan gerichte hulpbehoeften van derde landen in verband met gebeurtenissen die bij de opstelling van de begroting niet konden worden voorzien, en bij voorrang voor humanitaire acties."

[16] De voorwaarden van het interinstitutioneel akkoord worden hernomen in artikel 16, lid 1, laatste zin, van Verordening (EG) nr. 2040/2000 betreffende de begrotingsdiscipline, PB L 244 van 29.09.2000, blz. 27, die luidt "Doel van deze reserve is bij onverwachte gebeurtenissen snel te kunnen voorzien in de concrete behoeften aan spoedhulp in derde landen, bij voorrang voor acties van humanitaire aard".

In beheerstermen uitgedrukt:

* In het licht van de eerdere ervaring zal moeten worden onderzocht hoe een snellere besluitvormingsprocedure voor het nieuwe flexibiliteitsinstrument kan worden ingevoerd, bijvoorbeeld door de goedkeuring van een aanvullende en gewijzigde begroting te versnellen. Er zal ook moeten worden nagegaan hoe andere tenuitvoerleggingsprocedures kunnen worden vereenvoudigd en versneld, met inbegrip van bijvoorbeeld flexibiliteitsbepalingen in de respectieve verordeningen en het sluiten van kaderovereenkomsten.

* Het mobiliseren van de middelen uit de noodreserve zou volgens de huidige regels verlopen, met inbegrip van een door de begrotingsautoriteit goed te keuren overschrijvingsvoorstel.

Deze aanpak, die gebruik maakt van het kader en de procedures die nu al op budgettair gebied bestaan, biedt drie voordelen: ten eerste wordt slechts een beroep op de nodige middelen van de lidstaten gedaan wanneer de reserve is geïmplementeerd, ten tweede is geen nieuwe financieringssleutel vereist, en ten derde worden de vaste administratieve uitgaven tot een minimum beperkt door gebruik te maken van de gevestigde structuren voor begrotingsbeheer.

CONCLUSIE

De Europese Unie moet groeien in haar nieuwe rol van speler op het wereldtoneel in crisissituaties en zich van de nodige middelen voorzien. Dit kan gebeuren binnen de bestaande begrotingsstructuren.

De communautaire instrumenten en de GBVB-instrumenten zijn complementair. Ze kunnen elkaar niet vervangen. Civiele crisisbeheersing kan voor het grootste deel aan de hand van communautaire instrumenten plaatsvinden.

De idee van een parallelle begrotingsprocedure buiten de bestaande structuren lijkt op het eerste gezicht aantrekkelijk maar zou kunnen leiden tot doublures, een vermindering van de beheersefficiency, een gebrek aan budgettaire transparantie en een gebrek aan samenhang binnen het algemeen financieel beheer in de EU.

Door integendeel op te treden binnen de bestaande structuren en de middelen die uit hoofde van de communautaire instrumenten en het GBVB voor crisisbeheersing beschikbaar zijn te maximaliseren en de operationele efficiency van die mechanismen te verbeteren zou de Europese Unie beter uitgerust zijn om haar rol bij conflictpreventie en crisisbeheersing te ontwikkelen. Die aanpak zou ook duidelijk maken dat er, zoals de Europese Raad herhaaldelijk heeft benadrukt, nauwe banden bestaan tussen crisisbeheersing op korte termijn en conflictpreventie op lange termijn.

BIJLAGE I

Communautaire instrumenten voor civiele crisisbeheersing

1. De instrumenten die de Gemeenschap kan inzetten, variëren van handel, economische stimuleringsmaatregelen en humanitaire actie tot institutionele opbouw. Het bij Verordening (EG) nr. 381/2001 (PB L 57 van 27.2.2001, blz. 5) ingestelde snellereactiemechanisme, dat is opgezet op basis van de bestaande communautaire instrumenten, maakt het mogelijk alle communautaire instrumenten (met uitzondering van de humanitaire instrumenten, waarvoor specifieke spoedprocedures bestaan) in crisisomstandigheden snel en flexibel in te zetten. Via het snellereactiemechanisme (SRM) kan de Commissie in spoedgevallen alle crisisbeheersingsacties uitvoeren waarin is voorzien in de instrumenten die in de bijlage bij de SRM-verordening zijn opgesomd, ongeacht het geografische toepassingsgebied van de verordening waarbij die instrumenten zijn ingesteld (zie overweging 4 en de artikelen 4 en 9 van Verordening (EG) nr. 381/2001). Voor de tenuitvoerlegging van het SRM moeten kaderovereenkomsten met de lidstaten worden gesloten (onder andere om procedures overeen te komen voor het inzetten bij crisisbeheersingsoperaties van civiel personeel van de lidstaten); voorts moeten aanbestedingen worden uitgeschreven voor het aanvullen van de huidige databases van deskundigen die de Commissie onderhoudt, waarop kan worden ingeschreven door organisaties uit de openbare en de particuliere sector; en daarnaast moeten kaderovereenkomsten worden gesloten met andere internationale organisaties.

2. Enkele specifieke terreinen waarvoor de Gemeenschap bevoegd is:

* Civiele bescherming

De definitie van een concrete doelstelling op het gebied van civiele bescherming voor crisisbeheersing, zoals gegeven in de conclusies van Feira en Göteborg, heeft tot onduidelijkheid geleid betreffende de procedures en het toepassingsgebied van dergelijke interventies. Er mag echter niet worden vergeten dat de bevoegdheid van de Gemeenschap ten aanzien van civiele bescherming zowel binnen als buiten de EU op solide grondvesten berust:

- binnen de EU wordt deze bevoegdheid ontleend aan het communautaire mechanisme voor nauwere samenwerking bij civiele beschermingsinterventies, dat voorziet in coördinatie van de middelen van de lidstaten en financiering van evaluatiemissies;

- buiten de EU berust deze bevoegdheid op twee gronden: het mechanisme voor civiele bescherming (dat van toepassing op operaties zowel binnen als buiten de EU) en de verordening inzake humanitaire hulp (artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1257/96 betreffende humanitaire hulp, PB L 163 van 2.7.1996, blz. 1).

* Politieacties

Wat het politieoptreden betreft heeft de Gemeenschap een gevestigde bevoegdheid en deskundigheid op het gebied van opleiding, bijstand aan plaatselijke korpsen en plaatselijke capaciteitsopbouw. Politionele missies kunnen diverse functies hebben. Wanneer de algemene doelstelling hervorming en herstructurering is, heeft de Gemeenschap een duidelijke bevoegdheid, zoals de voorbeelden van Guatemala, Zuid-Afrika, Algerije en meer recentelijk de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië laten zien. Ook om deze reden heeft de Commissie aanzienlijke sommen geld uitgetrokken bij Verordening (EG) nr. 2666/2000 (de Cards-verordening, PB L 206 van 7.12.2000, blz. 1) voor maatregelen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken in de Balkan.

* Onderzoeksmissies

Aan onderzoeksmissies wordt in veel gevallen deelgenomen door een combinatie van deskundigen op allerlei gebieden uit de lidstaten, zoals ingenieurs en forensische experts. Dergelijke onderzoeken moeten vaak binnen zeer korte tijd worden georganiseerd.

Door deze kenmerken zijn voor onderzoeksmissies speciale regelingen noodzakelijk. De Commissie kan daarvoor het snellereactiemechanisme inzetten. Zij werkt aan bepalingen op dit gebied voor het snellereactiemechanisme en zal binnen de met de lidstaten te sluiten kaderovereenkomsten procedures laten opnemen inzake de terbeschikkingstelling van deskundigen.

* Civiele waarnemingsmissies

De Commissie organiseert regelmatig waarnemingsmissies bij verkiezingen en om toe te zien op de mensenrechten. Zij doet dit in samenwerking met de lidstaten en met andere internationale organisaties.

Civiele waarnemingsmissies kunnen worden gefinancierd op grond van een aantal regelingen, zoals geografische instrumenten, verordeningen inzake mensenrechten en democratisering (Verordening (EG) nr. 975/1999, PB L 120 van 8.5.1999, blz. 1, en Verordening (EG) nr. 976/1999, PB L 120 van 8.5.1999, blz. 8) en het snellereactiemechanisme. Per geval wordt bekeken welke financieringsmogelijkheid het beste is.

* Opleiding

Om de lidstaten te helpen bij het verwezenlijken van de doelstellingen van Feira werkt de Commissie aan de eerste fase van een test-opleidingsprogramma voor personeel dat zich met civiele crisisbeheersing bezighoudt.

Gehoopt wordt dat in de tweede fase van dit programma tot overeenstemming kan worden gekomen met de lidstaten over de opleidingsmodules die door de instellingen van de lidstaten zullen worden verzorgd. In 2001-2002 wordt het project gefinancierd via de begrotingslijn voor de verordeningen inzake mensenrechten en democratisering. In een tweede fase, vanaf 2002, is voor de financiering van opleidingsprogramma's specifieke budgettaire ondersteuning vereist.

3. Andere voorbeelden van activiteiten die onder de communautaire instrumenten vallen, zijn te vinden in de bijlage bij de SRM-verordening met geografische en sectorale verordeningen en besluiten (voedselhulp, wederopbouw, NGO's enz.).

BIJLAGE II

FINANCIERING VAN MAATREGELEN OP HET GEBIED VAN CRISISBEHEERSING

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>