51999DC0719

Witboek over voedselveiligheid /* COM/99/0719 def. */


WITBOEK OVER VOEDSELVEILIGHEID

(door de Commissie ingediend)

INHOUD

SAMENVATTING

HOOFDSTUK 1: INLEIDING

HOOFDSTUK 2: DE BEGINSELEN VAN VOEDSELVEILIGHEID

HOOFDSTUK 3: ESSENTIËLE ELEMENTEN VAN HET VOEDSELVEILIGHEIDS-BELEID: VERZAMELING EN ANALYSE VAN INFORMATIE

HOOFDSTUK 4: OPRICHTING VAN EEN EUROPESE VOEDSELAUTORITEIT

HOOFDSTUK 5: REGELGEVINGSASPECTEN

HOOFDSTUK 6: CONTROLES

HOOFDSTUK 7: INFORMATIEVERSTREKKING AAN DE CONSUMENT

HOOFDSTUK 8: DE INTERNATIONALE DIMENSIE

HOOFDSTUK 9: CONCLUSIES

BIJLAGE

SAMENVATTING

Het bereiken van de hoogste voedselveiligheidsnormen in de EU is een cruciale beleidsprioriteit voor de Commissie. Dat is het uitgangspunt voor dit Witboek. Hierin wordt een radicaal nieuwe aanpak voorgesteld. Het waarborgen van een hoog niveau van voedselveiligheid staat daarbij centraal.

Europese Voedselautoriteit

De Commissie is van mening dat een hoog niveau van voedselveiligheid het best kan worden bereikt door een onafhankelijke Europese Voedselautoriteit op te richten. Deze autoriteit moet een aantal belangrijke taken krijgen, waaronder het verstrekken van onafhankelijke wetenschappelijke adviezen over alle aspecten met betrekking tot voedselveiligheid, het beheer van systemen voor snelle waarschuwingen, communicatie en dialoog met de consumenten over voedselveiligheids- en gezondheidskwesties en het onderhouden van netwerken met nationale instanties en wetenschappelijke organen. De Europese Voedselautoriteit zal voor de Commissie de nodige analyses verrichten. Het is de verantwoordelijkheid van de Commissie om uit te maken welke maatregelen zij naar aanleiding van die analyses neemt. Als de nodige wetgeving in werking is getreden kan de Europese Voedselautoriteit in 2002 opgericht zijn. Alvorens onze voorstellen nader uit te werken verzoeken wij alle belanghebbende partijen ons uiterlijk eind april hun standpunt mede te delen. Daarna zal de Commissie met een definitief wetgevingsvoorstel komen.

Wetgeving inzake voedselveiligheid

Naast de oprichting van de onafhankelijke autoriteit zullen er tal van andere maatregelen genomen worden om de wetgeving betreffende alle aspecten van voedselproducten "van boer tot bord" te verbeteren en samenhangender te maken.

De Commissie heeft al een hele reeks maatregelen aangegeven die nodig zijn om de voedselveiligheidsnormen te verhogen. In dit Witboek worden meer dan 80 verschillende acties geschetst die voor de komende jaren worden overwogen.

De afgelopen decennia hebben zich grote ontwikkelingen voorgedaan, zowel in de productie- en verwerkingsmethoden voor voedsel als in de controles om na te gaan dat aanvaardbare veiligheidsnormen in acht worden genomen. De bestaande Europese wetgeving moet dan ook op een aantal gebieden gemoderniseerd worden.

In aansluiting op het Groenboek van de Commissie over het levensmiddelenrecht (COM(97) 176 def.) en de raadpleging daarover zal een nieuw wettelijk kader worden voorgesteld. Dit zal de hele voedselketen, inclusief de diervoederproductie bestrijken, een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van de consument vastleggen, en de primaire verantwoordelijkheid voor een veilige voedselproductie leggen bij de bedrijven, de producenten en de leveranciers. Er komen adequate controles op nationaal en Europees niveau. De traceerbaarheid van producten door de hele voedselketen heen is een cruciaal punt. Het voedselveiligheidsbeleid zal zich baseren op wetenschappelijke adviezen en waar nodig zal het voorzorgsbeginsel worden toegepast. Het is belangrijk dat snel doeltreffende vrijwaringsmaatregelen genomen kunnen worden als zich ergens in de voedselketen een noodsituatie voordoet.

Er worden voorstellen gedaan voor de sector diervoeder om te waarborgen dat bij de vervaardiging alleen geschikte materialen worden gebruikt en het gebruik van additieven beter onder controle gehouden wordt. Bepaalde aspecten van de voedselkwaliteit, zoals additieven en smaakstoffen voor levensmiddelen en gezondheidsclaims, komen ook aan bod, terwijl de controles op nieuwe voedingsmiddelen worden verbeterd.

De risico's in verband met de verontreiniging van voedsel zijn door de recente dioxinecrisis maar al te duidelijk gebleken. Er zullen maatregelen genomen worden om verbeteringen aan te brengen op gebieden waar de bestaande wetgeving onvoldoende bescherming biedt.

Voedselveiligheidscontroles

De ervaring van de eigen inspectiedienst van de Commissie, die regelmatig de lidstaten bezoekt, heeft geleerd dat er grote verschillen zijn in de wijze waarop de communautaire wetgeving wordt uitgevoerd en gehandhaafd. Het gevolg hiervan is dat de consumenten niet overal in de Gemeenschap op dezelfde bescherming kunnen rekenen en het moeilijk is de doeltreffendheid van de op nationaal vlak genomen maatregelen te evalueren. Voorgesteld wordt dat er in samenwerking met de lidstaten een communautair kader voor de opzet en werking van de nationale controlesystemen tot stand wordt gebracht. Daarbij wordt rekening gehouden met de beste praktijken op dit gebied en de ervaring van de inspectiedienst van de Commissie. Er zal worden uitgegaan van in onderling overleg vastgestelde criteria voor het functioneren van die systemen en dit zal resulteren in duidelijke richtsnoeren voor de toepassing daarvan.

Ter ondersteuning van de controles op communautair niveau zullen er naast de bestaande inbreukprocedures snellere, eenvoudigere handhavingsprocedures worden opgezet.

De controles op ingevoerde producten aan de buitengrenzen van de Gemeenschap zullen worden uitgebreid tot alle diervoeders en voedingsmiddelen en er zullen maatregelen worden genomen om de coördinatie tussen de inspectieposten te verbeteren.

Informatieverstrekking aan de consument

Om de consumenten ervan te overtuigen dat de in het Witboek voorgestelde maatregelen werkelijk tot hogere voedselveiligheidsnormen leiden moeten zij op de hoogte gehouden worden. De Commissie zal samen met de nieuwe Europese Voedselautoriteit een dialoog met de consumenten stimuleren om hen bij het nieuwe voedselveiligheidsbeleid te betrekken. Tegelijkertijd moeten de consumenten beter geïnformeerd worden over nieuwe voedselveiligheidsproblemen en over de risico's van sommige voedingsmiddelen voor bepaalde groepen.

De consumenten hebben recht op bruikbare, duidelijke informatie over de kwaliteit en de bestanddelen van voedsel, zodat zij met kennis van zaken hun keuze kunnen maken. Er zullen voorstellen worden gedaan voor de etikettering van voedingsmiddelen, uitgaande van de bestaande regels. De consumenten zullen worden gewezen op het belang van een evenwichtige voeding en het effect daarvan op de gezondheid.

Internationale dimensie

De Gemeenschap is 's werelds grootste importeur en exporteur van voedingsmiddelen. De in het Witboek voorgestelde acties moeten naar behoren aan onze handelspartners worden gepresenteerd en uitgelegd. Een actieve rol van de Gemeenschap in internationale gremia is van groot belang om de Europese ontwikkelingen op het gebied van voedselveiligheid toe te lichten.

Conclusies

Door middel van het in het Witboek voorgestelde pakket van maatregelen kan de voedselveiligheid op een meer gecoördineerde en geïntegreerde manier worden geregeld, zodat de gezondheidsbescherming op een zo hoog mogelijk peil komt te staan.

De wetgeving zal worden herzien en waar nodig gewijzigd teneinde haar samenhangender, vollediger en up-to-date te maken. Het toezicht op de naleving van de wetgeving op alle niveaus zal worden gestimuleerd.

De Commissie is van mening dat de oprichting van een nieuwe autoriteit, die voor de hele Unie het wetenschappelijke referentiepunt zal worden, zal bijdragen aan een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de consument en daardoor zal helpen het vertrouwen van de consument te herstellen en in stand te houden.

Voor het welslagen van de in dit Witboek gepresenteerde maatregelen is de steun van het Europees Parlement en de Raad onontbeerlijk. De uitvoering ervan vereist de inzet van de lidstaten. Het Witboek doet voorts een beroep op de bedrijven in de voedselsector; zij immers zijn als eerste verantwoordelijk voor de dagelijkse toepassing van de voedselveiligheidsvoorschriften.

Grotere transparantie op alle niveaus van het voedselveiligheidsbeleid is de rode draad die door dit Witboek loopt en een wezenlijk element om bij de consumenten meer vertrouwen te wekken in het voedselveiligheidsbeleid van de EU.

HOOFDSTUK 1: INLEIDING

1. Het voedselbeleid van de Europese Unie moet uitgaan van hoge voedselveiligheidsnormen die de gezondheid van de consument beschermen en bevorderen. De productie en consumptie van voedsel neemt in elke samenleving een centrale plaats in en heeft consequenties op economisch en sociaal gebied en vaak ook voor het milieu. Hiermee moet met de ontwikkeling van een voedselbeleid rekening gehouden worden, al moet de bescherming van de gezondheid daarbij vooropstaan. Verder kunnen de toestand en kwaliteit van het milieu, in het bijzonder de ecosystemen, van invloed zijn op verschillende stadia van de voedselketen. Het milieubeleid is dus ook van groot belang om te waarborgen dat de consument veilig voedsel krijgt.

2. De landbouw- en voedingssector is van groot belang voor de Europese economie als geheel. De voedsel- en drankenindustrie is een van de grootste industriesectoren in de EU, met een jaarproductie van bijna 600 miljard euro, dat is zo'n 15% van de totale industriële productie. Uit internationale vergelijking blijkt dat de EU de grootste producent van levensmiddelen en dranken is. Wat de werkgelegenheid in de industrie betreft komt de voedsel- en drankenindustrie op de derde plaats; zij biedt werk aan meer dan 2,6 miljoen mensen, waarvan 30% in het midden- en kleinbedrijf. De landbouwsector heeft op haar beurt een jaarproductie van ongeveer 220 miljard euro en de werkgelegenheid aldaar komt neer op 7,5 miljoen voltijdbanen. De export van landbouwproducten, voedingsmiddelen en dranken vertegenwoordigt ongeveer 50 miljard euro per jaar. Gezien het economische belang van voedsel en de essentiële rol ervan voor ons bestaan is voedselveiligheid voor de hele samenleving, en vooral voor de overheid en de producenten, een zaak van de hoogste prioriteit.

3. De consumenten moeten kunnen beschikken over een breed aanbod aan veilige producten van hoge kwaliteit, afkomstig uit alle lidstaten. Dit is de wezenlijke taak van de interne markt. De voedselproductieketen wordt almaar complexer. Wil de gezondheid van de consumenten adequaat beschermd worden, dan mag die keten geen zwakke schakels bevatten. Dit moet gelden ongeacht of het voedsel in de Europese Gemeenschap wordt geproduceerd dan wel uit derde landen wordt ingevoerd. Een doeltreffend voedselveiligheidsbeleid moet ervan uitgaan dat de verschillende elementen van de voedselproductie met elkaar verband houden. Dit vereist evaluatie en bewaking van de risico's voor de gezondheid van de consument die verbonden zijn aan de grondstoffen, de landbouwpraktijken en de verwerking van voedsel; er is regelgeving nodig om deze risico's te beheren en er moeten controlesystemen worden opgezet en toegepast om de uitvoering van deze regelgeving na te gaan en af te dwingen. Elk element is deel van een cyclus: zo kunnen ontwikkelingen in de voedselverwerking aanpassing van de regelgeving noodzakelijk maken en kan feedback van de controlesystemen bijdragen aan het onderkennen en beheren van zowel bestaande als nieuwe risico's. Elk onderdeel van de cyclus moet goed functioneren om de hoogst mogelijke voedselveiligheidsnormen te kunnen handhaven.

4. Gelet op het bovenstaande vereist het onderwerp voedselveiligheid een alomvattende, geïntegreerde aanpak. Dat betekent niet dat de EU als enige verantwoordelijk zou moeten zijn voor alle aspecten van de voedselveiligheid. Maar wel moeten al die aspecten op communautair niveau in aanmerking genomen moeten worden. Zo moet de EU-wetgeving in alle lidstaten overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel op efficiënte wijze ten uitvoer gelegd kunnen worden. De verantwoordelijkheid daarvoor dient in eerste instantie juist op nationaal, regionaal en lokaal niveau te liggen. Als gevolg van de interne markt blijft deze verantwoordelijkheid echter niet tot het nationale niveau beperkt: elke lidstaat is verantwoordelijk voor het op zijn grondgebied geproduceerde voedsel, niet alleen ten overstaan van zijn eigen burgers maar van alle burgers van de EU en van derde landen.

5. Er dient op te worden gewezen dat de Europese voedselketen een van de veiligste ter wereld is en dat het huidige systeem in de regel goed heeft gefunctioneerd. Al vanaf de beginjaren van de Gemeenschap zijn in de Europese wetgeving maatregelen inzake voedselveiligheid opgenomen. Van oudsher werden die maatregelen hoofdzakelijk sectorgewijs opgezet. Gezien echter de toenemende integratie van de nationale economieën op de interne markt, de ontwikkelingen in de landbouw en de voedselverwerking en de nieuwe handling- en distributiepatronen is een nieuwe aanpak nodig, die in dit Witboek wordt uiteengezet.

De recente crisissen op het gebied van diervoeder en levensmiddelen hebben de systemen voor voedselveiligheid van de Gemeenschap en de lidstaten onder een ongekende druk gezet. Deze crisissen hebben zwakke punten blootgelegd die door de verantwoordelijke autoriteiten (Commissie, lidstaten en Parlement) moeten worden aangepakt om de bestaande systemen verscherpt toe te passen, te verbeteren en verder te ontwikkelen.

6. De voedselveiligheid moet op een meer gecoördineerde en geïntegreerde wijze worden aangepakt. Aldus kunnen de bestaande zwakke punten worden verholpen terwijl tegelijkertijd een kader voor voedselveiligheid wordt opgezet dat internationaal werkelijk toonaangevend is en een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid en de consumenten biedt, zoals het EG-Verdrag verlangt. Geen enkel systeem echter, hoe compleet ook, kan functioneren zonder de volledige medewerking van alle betrokken partijen. De inzet van de lidstaten en van de bedrijven in de sector, alsmede van derde landen, is hiervoor van doorslaggevend belang.

7. De Europese Unie moet ervoor zorgen dat het grote publiek weer vertrouwen krijgt in de voedselvoorziening, de voedingswetenschap, de voedselwetgeving en de controle op voedingsmiddelen. Dit Witboek over voedselveiligheid beschrijft een uitvoerige reeks acties die nodig zijn om de bestaande EU-wetgeving op het gebied van voedsel aan te vullen en te moderniseren en samenhangender, begrijpelijker en flexibeler te maken, een betere handhaving van die wetgeving te bevorderen en een grotere transparantie voor de consument te creëren. Aldus wordt geantwoord op de conclusies van de Europese Raad van december 1999 in Helsinki.

De Commissie is vastbesloten om de in dit Witboek aangegeven acties met voorrang te verwezenlijken. De bijlage omvat een uitvoerig actieplan voor voedselveiligheid met een gedetailleerd tijdschema voor de in de komende drie jaar te nemen maatregelen. Volgens dit tijdschema zal de Commissie de belangrijkste voorstellen vóór eind 2000 indienen, zodat de Gemeenschap eind 2002 kan beschikken over een samenhangende, actuele voedselwetgeving en een nieuwe Europese Voedselautoriteit. De Commissie zou het op prijs stellen als het Parlement en de Raad hun volledige medewerking verlenen aan de verwezenlijking van dit ambitieuze programma.

Naar aanleiding van het Groenboek over het levensmiddelenrecht in de Europese Unie (COM(97) 176 def.) heeft al op grote schaal overleg en discussie plaatsgevonden over verbeteringen in de voedselwetgeving van de EU. Dit Witboek beschrijft de veranderingen die de Commissie op dit gebied voorstelt. Een verdere maatregel is het voornemen van de Commissie om een Europese Voedselautoriteit op te richten. De Commissie wenst een publiek debat over dit voorstel op gang te brengen, gefundeerde reacties te ontvangen en uitvoerig overleg te plegen. Daarom verzoekt zij belanghebbenden om uiterlijk eind april 2000 op hoofdstuk 4 van dit Witboek te reageren.

HOOFDSTUK 2: DE BEGINSELEN VAN VOEDSELVEILIGHEID

Dit Witboek doet voorstellen om het voedselveiligheidsbeleid van de EU tot een pro-actief, dynamisch, samenhangend en alomvattend instrument te maken waarmee een hoog niveau van gezondheids- en consumentenbescherming kan worden gewaarborgd.

8. Het leidend beginsel van dit Witboek is dat voor het voedselveiligheidsbeleid een alomvattende, geïntegreerde aanpak gevolgd moet worden. Dat betekent dat het betrekking moet hebben op de hele voedselketen [1] ("van boer tot bord"), alle sectoren van de voedingsindustrie, alle lidstaten, de buitengrenzen van de EU en de EU als geheel, besluitvormingsinstanties op internationaal en communautair niveau, en alle stadia van de beleidsontwikkeling. Om deze geïntegreerde aanpak te verwezenlijken moeten de in dit Witboek genoemde pijlers van de voedselveiligheid (wetenschappelijke advisering, verzameling en analyse van gegevens, regelgeving en controle alsmede informatieverstrekking aan de consument) volledig op elkaar afgestemd zijn.

[1] Met de term "voedselketen" wordt in dit Witboek bedoeld de totale keten van diervoeder en levensmiddelen.

9. De taken van alle betrokkenen in de voedselketen (diervoederfabrikanten, landbouwers, fabrikanten van voedingsmiddelen en andere bedrijven in de levensmiddelensector, de bevoegde autoriteiten in de lidstaten en in derde landen, de Commissie, de consumenten) moeten duidelijk worden omschreven: de diervoederfabrikanten, landbouwers en levensmiddelenbedrijven hebben de primaire verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid; de bevoegde autoriteiten houden toezicht op de uitoefening van deze verantwoordelijkheid door middel van nationale bewakings- en controlesystemen en de Commissie concentreert zich op het evalueren van het vermogen van de bevoegde autoriteiten om die systemen toe te passen door middel van audits en inspecties op nationaal niveau. Ook de consumenten moeten inzien dat zij er de verantwoordelijkheid voor dragen levensmiddelen op juiste wijze te bewaren, te hanteren en te bereiden. Aldus kan op systematische, consistente wijze een beleid "van boer tot bord" ten uitvoer worden gelegd dat alle sectoren van de voedselketen omvat, waaronder de diervoederproductie, de primaire productie, de be- en verwerking van voedsel, de opslag, het transport en de detailhandel.

10. Voor een succesvol voedselbeleid is vereist dat diervoeders en levensmiddelen alsmede de ingrediënten daarvan traceerbaar zijn. Er moeten geschikte procedures worden ingevoerd om die traceerbaarheid te vergemakkelijken. Dit omvat de verplichting voor de diervoeder- en levensmiddelenbedrijven om te zorgen voor doeltreffende procedures om diervoeder en levensmiddelen van de markt te halen als zich een risico voor de gezondheid van de consument voordoet. Verder moeten de bedrijven een registratie bijhouden van de leveranciers van grondstoffen en ingrediënten, zodat de bron van een probleem kan worden opgespoord. Er zij echter op gewezen dat éénduidige tracering van diervoeder en voedsel en de ingrediënten ervan een complexe zaak is, waarbij rekening gehouden moet worden met de specifieke kenmerken van de verschillende sectoren en goederen.

11. Deze alomvattende geïntegreerde aanpak zal resulteren in een samenhangender, effectiever en dynamischer voedselbeleid. Dat beleid moet de tekortkomingen verhelpen die voortvloeien uit de huidige sectoriële, starre aanpak, waarbij onvoldoende snel en flexibel kon worden opgetreden tegen risico's voor de menselijke gezondheid. Het beleid dient voortdurend getoetst te worden en zo nodig te worden aangepast om onvolkomenheden te verbeteren, nieuwe risico's aan te pakken en nieuwe ontwikkelingen in de productieketen te volgen. Tevens moet deze aanpak transparant worden opgezet, zodat alle partijen erbij betrokken worden en effectief aan nieuwe ontwikkelingen kunnen bijdragen. De transparantie die al gecreëerd is door de wetenschappelijke adviezen en inspectierapporten openbaar te maken moet worden uitgebreid tot andere terreinen die met voedselveiligheid verband houden.

12. Risicoanalyse moet de grondslag van het voedselveiligheidsbeleid zijn. De EU moet haar beleid baseren op de drie componenten van risicoanalyse: risico-evaluatie (wetenschappelijk advies en analyse van informatie), risicobeheer (regelgeving en toezicht) en risicomelding.

13. De Commissie zal bij het ontwikkelen van haar maatregelen ten behoeve van de voedselveiligheid uit blijven gaan van de beschikbare wetenschappelijke kennis van het hoogste niveau. In hoofdstuk 4 wordt beschreven hoe de onafhankelijke wetenschappelijke advisering zal worden opgezet en welke rol de nieuwe Europese Voedselautoriteit daarbij zal spelen. De Commissie is zich ervan bewust dat de consumenten en de voedingsindustrie erop moeten kunnen vertrouwen dat bij deze adviezen de hoogste standaarden inzake onafhankelijkheid, kwaliteit en transparantie gehanteerd zullen worden.

14. Waar van toepassing zal bij beslissingen inzake risicobeheer het voorzorgsbeginsel worden gevolgd. De Commissie zal hierover een mededeling uitbrengen.

15. Bij het besluitvormingsproces in de EU kunnen ook andere legitieme factoren betrokken worden die van belang zijn voor de bescherming van de gezondheid van de consument en de bevordering van eerlijke handelspraktijken in de voedingssector. De definitie van de reikwijdte van dergelijke legitieme factoren wordt momenteel op internationaal niveau bestudeerd, met name in het kader van de Codex Alimentarius. Voorbeelden van dergelijke factoren zijn milieuoverwegingen, dierlijk welzijn, duurzame landbouw, de verwachtingen van de consument ten aanzien van de productkwaliteit, eerlijke informatieverstrekking en vaststelling van de essentiële kenmerken van producten en de verwerkings- en productiemethoden.

HOOFDSTUK 3: ESSENTIËLE ELEMENTEN VAN HET VOEDSELVEILIGHEIDSBELEID: VERZAMELING EN ANALYSE VAN INFORMATIE

De verzameling en analyse van informatie zijn essentiële elementen van het voedselveiligheidsbeleid en van bijzonder belang voor het identificeren van potentiële gevaren in verband met diervoeder en voedsel.

16. Er zijn tal van methoden en indicatoren om problemen op het spoor te komen. Dit kunnen gegevens zijn van controles op bepaalde punten van de diervoeder- en voedselketen, surveillancenetwerken voor ziekten, epidemiologische onderzoeken en laboratoriumanalyses. Een correcte analyse van de gegevens vergemakkelijkt de bestudering van de ontwikkeling van bekende gevaren in verband met voedsel en de opsporing van nieuwe; aldus kan het voedselveiligheidsbeleid beter omlijnd en waar nodig aangepast worden. De lidstaten spelen bij de verzameling van informatie een fundamentele rol, die duidelijk omschreven moet worden.

Toezicht en bewaking

17. De Commissie verzamelt een grote hoeveelheid informatie over zaken die met voedselveiligheid verband houden. De belangrijkste informatiebronnen zijn netwerken voor gezondheidsmonitoring en ziektesurveillance (met name de meldsystemen voor overdraagbare ziekten krachtens Beschikking 2119/98), bewakingsprogramma's voor zoönosen en residuen, systemen voor snelle waarschuwing, informatiesystemen in de landbouw, meting van radioactiviteit in het milieu alsmede onderzoekswerkzaamheden en de bijbehorende onderzoeksnetwerken. De bestaande systemen zijn echter onafhankelijk van elkaar opgezet en er is dus niet altijd sprake van coördinatie tussen de verschillende informatiebronnen. Bovendien wordt een groot deel van de informatie niet volledig benut. Integratie van gegevensverzamelingssystemen en analyse van de gegevens moeten op dit gebied de leidende beginselen zijn, willen wij maximaal profijt trekken van de huidige systemen voor gegevensverzameling. De Gemeenschap heeft behoefte aan een volledig, doeltreffend systeem voor toezicht en bewaking op het gebied van de voedselveiligheid, dat alle bovengenoemde informatiebronnen omvat. De expertise van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie zou daarbij van nut kunnen zijn.

Het eerste doel moet permanente dagelijkse verwerking van de informatie zijn, zodat onmiddellijk op potentiële gevaren kan worden gereageerd. Verder zou de Commissie met een dergelijk systeem meer pro-actief en prospectief te werk kunnen gaan. Het streven moet zijn potentiële gevaren vroegtijdig op te sporen en crisissen te voorkomen in plaats van daarop te reageren. Ook zou de beleidsplanning en -prioritering op de lange termijn hierdoor gemakkelijker worden.

Waarschuwingssystemen

18. Over het algemeen functioneert het systeem voor snelle waarschuwingen over levensmiddelen goed voor voedsel dat voor de eindverbruiker bestemd is. Er zijn verscheidene andere meldingssystemen op diverse gebieden, zoals besmettelijke ziekten bij mens en dier, dierlijke producten die aan de buitengrenzen van de EU worden tegengehouden, verplaatsingen van levende dieren en het Ecurie-systeem voor stralingsgevaar. Ook hier is een geïntegreerd gebruik van de informatie echter problematisch vanwege de uiteenlopende doelstellingen en toepassingsgebieden van die systemen. Bovendien worden bepaalde gebieden, zoals veevoer, in het geheel niet bestreken.

Er moet een alomvattend, geharmoniseerd wettelijk kader worden opgezet waardoor het huidige systeem voor snelle waarschuwing wordt uitgebreid tot alle levensmiddelen en diervoeders. Het systeem moet de bedrijven verplichten noodsituaties op voedselveiligheidsgebied te melden en de consumenten en beroepsorganisaties adequaat te informeren. Verder moet er een koppeling met andere systemen voor snelle waarschuwing komen. Het systeem moet ook worden uitgebreid tot derde landen met het oog op informatie afkomstig van en bedoeld voor die landen.

Onderzoek

19. Wetenschappelijke kwaliteit vereist investeringen in O&O om de wetenschappelijke kennis met betrekking tot voedselveiligheid te vergroten. Uit hoofde van het vijfde kaderprogramma voor onderzoek worden er communautaire O&O-projecten uitgevoerd op basis van meerjarige werkprogramma's. Deze programma's bestaan uit indirecte actie (acties voor gezamenlijke rekening) en directe actie door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie. Het doel is hoofdzakelijk het verkrijgen van meer wetenschappelijke kennis en het bijdragen aan een degelijke wetenschappelijke basis voor beleid en regelgeving. Het vijfde kaderprogramma is gericht op de oplossing van problemen, waarbij de burgers en hun behoeften centraal staan. Er wordt vooral onderzoek verricht inzake geavanceerde levensmiddelentechnologieën, veiligere methoden voor de productie en distributie van voedsel, nieuwe methoden voor het evalueren van verontreiniging en chemische risico's en blootstellingen, de rol van de voeding bij de bevordering van de gezondheid en geharmoniseerde systemen voor levensmiddelenanalyses.

In specifieke gevallen waar de menselijke gezondheid in gevaar kan komen, moet echter vaak onmiddellijk ad-hoc-onderzoek plaatsvinden. Tot op heden kon in die behoefte gedeeltelijk worden voorzien door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie; het huidige systeem moet echter flexibeler worden en over voldoende middelen kunnen beschikken om naar aanleiding van noodsituaties op voedselgebied direct O&O-projecten te financieren. Daarom moeten er de nodige budgettaire en administratieve procedures komen om op noodsituaties te kunnen reageren, met inbegrip van een regelmatige herziening van het onderzoekprogramma en speciale gerichte oproepen tot het indienen van voorstellen.

Wetenschappelijke samenwerking

20. Nationale instellingen en organisaties in de hele Gemeenschap verzamelen in het kader van het programma voor wetenschappelijke samenwerking (SCOOP) wetenschappelijke informatie over tal van onderwerpen in verband met voedselveiligheid. Slechts op een klein aantal gebieden is de wetenschappelijke informatie gecoördineerd om een Europees beeld te verkrijgen; meestal ontbreekt de communautaire dimensie juist, zodat onvoldoende informatie beschikbaar is om een risico-evaluatie op EU-niveau uit te voeren. Het stellen van prioriteiten voor het natrekken van wetenschappelijke informatie moet worden verbeterd en gecoördineerd met het werkprogramma van het of de wetenschappelijke comités. Ook moet waar van toepassing wetenschappelijke samenwerking met derde landen tot stand gebracht worden.

Analytische ondersteuning

21. Om de Commissie en de laboratoria in de lidstaten gespecialiseerde steun op het gebied van analyses te bieden is er een systeem van communautaire referentielaboratoria opgezet voor producten van dierlijke oorsprong. Deze ontwikkelen detectiemethoden en helpen de laboratoria in de lidstaten met de toepassing daarvan. Er moet een doeltreffend centraal beheer komen zodat die laboratoria een werkelijk netwerk van communautaire laboratoria ten dienste van het EU-beleid worden. Gezien zijn wetenschappelijke capaciteiten en infrastructuur zou het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek deze taak op zich kunnen nemen. Voorts moet worden nagegaan of er ook voor nieuwe gebieden communautaire referentielaboratoria moeten worden opgezet.

Wetenschappelijke informatie is de basis van het voedselveiligheidsbeleid. Het spreekt vanzelf dat wetenschappelijke adviezen over voedselveiligheid van de hoogste kwaliteit moeten zijn. Deze adviezen moeten tijdig worden verstrekt aan degenen die met de besluitvorming ter bescherming van de gezondheid van de consument zijn belast en die moeten erop kunnen vertrouwen.

Het huidige systeem van wetenschappelijke advisering

22. Het systeem voor het verstrekken van wetenschappelijke adviezen aan de Commissie is in 1997 geheel gereorganiseerd, waarbij de nadruk gelegd is op de basisbeginselen kwaliteit, transparantie en onafhankelijkheid. Er zijn momenteel acht sectoriële wetenschappelijke comités die adviezen uitbrengen [2], waarvan er vijf rechtstreeks of indirect te maken hebben met diervoeder en voedingsmiddelen. Bovendien is er een wetenschappelijke stuurgroep opgericht die adviezen uitbrengt over multidisciplinaire aangelegenheden, BSE, geharmoniseerde risico-evaluatieprocedures en de coördinatie van vraagstukken die op het terrein van verscheidene sectoriële comités liggen (bv. antibioticaresistentie). Deze coördinatie is van groot belang aangezien voedselveiligheidsvraagstukken steeds meer de integrale keten van boer tot bord betreffen. Het secretariaat van de comités wordt door de diensten van de Commissie verzorgd.

[2] Menselijke voeding, diervoeding, veterinaire maatregelen in verband met de volksgezondheid, planten, gezondheid en welzijn van dieren, cosmetische producten en niet-voedingsproducten, geneesmiddelen en medische hulpmiddelen, toxiciteit, ecotoxiciteit en milieu.

De leden van deze comités worden gekozen na een zorgvuldige beoordeling van hun wetenschappelijke kwaliteiten op hun vakgebied. Hun onafhankelijkheid is gewaarborgd door strikte opgave van hun belangen te eisen.

Voor de radioactieve besmetting van diervoeder en levensmiddelen zijn speciale groepen van wetenschappelijke deskundigen opgericht uit hoofde van artikel 31 van het Euratom-Verdrag.

Aard van de aan de comités voorgelegde vraagstukken

23. Vele vraagstukken betreffen de beoordeling van door het bedrijfsleven ingediende dossiers met het oog op communautaire toelating (bestrijdingsmiddelen, nieuwe voedingsmiddelen, additieven in levensmiddelen en diervoeder). Andere hebben betrekking op specifieke gezondheidsproblemen, zoals contaminanten of microbiologische risico's. Een derde categorie betreft uitvoeriger risico-evaluaties, bijvoorbeeld op het gebied van antibioticaresistentie.

Verplichte raadpleging van de comités

24. Sommige onderdelen van de voedselveiligheidswetgeving vereisen dat de Commissie een wetenschappelijk comité raadpleegt voordat zij voorstellen doet die gevolgen kunnen hebben voor de volksgezondheid. Dit is niet systematisch het geval in andere wetgeving op voedselveiligheidsgebied en deze situatie zal nader moeten worden bekeken, zodat uiteindelijk alle wetgeving op dit gebied berust op onafhankelijke wetenschappelijke adviezen.

Beperkingen van het huidige systeem

25. Sinds de hervorming hebben de comités zo'n 256 adviezen uitgebracht; veel daarvan omvatten evaluaties van een groot aantal afzonderlijke stoffen. Inmiddels is duidelijk geworden dat het huidige systeem onvoldoende capaciteit heeft en moeite heeft om aan de toenemende vraag te voldoen. Verder kon de recente dioxinecrisis alleen worden beheerd door werk op andere gebieden te laten liggen en is gebleken dat er een systeem nodig is dat snel en flexibel kan reageren. Als gevolg van het gebrek aan capaciteit is vertraging ontstaan met consequenties voor het wetgevingsprogramma van de Commissie - waardoor zij niet adequaat kon reageren op problemen in verband met de gezondheid van de consument - en voor het bedrijfsleven, waar commerciële belangen op het spel staan. Deze situatie zal nog verder verslechteren doordat er steeds vaker een beroep op de wetenschappelijke comités wordt gedaan, bijvoorbeeld als gevolg van het voorgestelde programma voor de hervorming van de levensmiddelenwetgeving dat verderop in dit Witboek wordt behandeld.

De noodzaak van systematische verstrekking van gegevens voor risico-evaluatie

26. Voor risico-evaluatie zijn nauwkeurige, actuele wetenschappelijke gegevens nodig. Die kunnen bijvoorbeeld bestaan uit epidemiologische informatie, prevalentiecijfers en blootstellingsgegevens. Er is momenteel nauwelijks ondersteuning beschikbaar voor het verstrekken van dergelijke informatie en hier moet verandering in komen. Naarmate de Europese Unie wordt uitgebreid moeten ook gegevens voor de nieuwe lidstaten in beschouwing genomen worden. Met het oog op het opzetten van doeltreffende systemen voor informatieverzameling op Europees en mondiaal niveau is een nieuwe benadering nodig, waarbij de beschikbare middelen optimaal worden benut.

De noodzaak van wetenschappelijke netwerken

27. Op veel gebieden zou het bovengeschetste gebrek aan capaciteit kunnen worden verholpen door het tijdrovende voorbereidende werk dat comitéleden en externe deskundigen moeten verrichten te beperken.

De communautaire risico-evaluaties voor bestrijdingsmiddelen, biociden en chemische stoffen worden al ondersteund door netwerken van instellingen in de lidstaten, die uit hoofde van sectoriële wetgeving zijn opgezet. Dit is het werk en de doelmatigheid van de betrokken wetenschappelijke comités zeer ten goede gekomen. Hierdoor is een doeltreffend systeem van intercollegiale toetsing mogelijk geworden, zodat de expertise van de lidstaten maximaal kan worden benut zonder dat afbreuk gedaan wordt aan de onafhankelijkheid van de comités. Netwerken zijn ook bijzonder nuttig voor gegevensverzameling. Deze benadering moet worden uitgebreid en nagegaan moet worden hoe de bestaande netwerken beter kunnen worden benut.

Slotopmerkingen

28. De in dit hoofdstuk aangegeven tekortkomingen tonen duidelijk aan dat er betere systemen nodig zijn om het algemene doel, een betere bescherming van de gezondheid van de consument en het herstel van het vertrouwen in het voedselveiligheidsbeleid van de EU, te verwezenlijken. Daarom zullen er verbeteringen worden aangebracht op het gebied van toezicht en bewaking, het systeem voor snelle waarschuwingen, onderzoek naar voedselveiligheid, wetenschappelijke samenwerking, analytische ondersteuning en wetenschappelijke advisering. De oprichting van een Europese Voedselautoriteit die onder meer voor deze gebieden verantwoordelijk is, wordt in het volgende hoofdstuk beschreven. Bij de oprichting van de autoriteit en de verbetering van het huidige systeem in de overgangsfase zal rekening gehouden worden met het rapport 'The future of scientific advice in the EU' van de professoren Pascal, James en Kemper.

HOOFDSTUK 4: OPRICHTING VAN EEN EUROPESE VOEDSELAUTORITEIT

De Commissie is voornemens een onafhankelijk Europese Voedselautoriteit op te richten met bijzondere verantwoordelijkheden voor risico-evaluaties en voor de communicatie in verband met de veiligheid van voedsel.

29. Een van de hoogste prioriteiten van de Commissie is het nemen van doeltreffende maatregelen ter waarborging van een hoog niveau van consumentenbescherming waardoor het vertrouwen van de consumenten hersteld en in stand gehouden kan worden. Dit is een veelomvattende opgave. Ten eerste gaat het om het vertrouwen zelf - hoe kan dat worden bereikt- Ten tweede moeten wij er niet alleen voor zorgen dat het vertrouwen hersteld wordt, maar wat nog belangrijker is, dat het ook blijft bestaan. Met andere woorden, het systeem waarmee het vertrouwen wordt hersteld moet zo duurzaam en flexibel zijn dat het vertrouwen van de consument op de lange termijn gewaarborgd is.

Naast de in dit Witboek voorgestelde maatregelen is de Commissie van plan om een Europese Voedselautoriteit op te richten. In dit hoofdstuk worden de voornaamste criteria daarvoor besproken. De Commissie is van mening dat er grote structurele veranderingen nodig zijn in de wijze waarop de voedselveiligheidsproblematiek wordt aangepakt, gezien de ervaring van de afgelopen jaren en de algemeen aanvaarde noodzaak om een functionele scheiding aan te brengen tussen de evaluatie en het beheer van risico's. Oprichting van een nieuwe autoriteit is de doeltreffendste manier om de nodige veranderingen door te voeren met het oog op de bescherming van de volksgezondheid en het herstel van het vertrouwen van de consument. Het algemeen belang komt dus bij de beoogde autoriteit pertinent op de eerste plaats.

Dit hoofdstuk is bedoeld om een publiek debat op gang te brengen en gefundeerde reacties op te roepen. De Commissie wenst over de oprichting van een Europese Voedselautoriteit breed overleg te plegen. Belanghebbende partijen worden daarom verzocht om uiterlijk eind april 2000 hierop te reageren.

Potentiële taken van de autoriteit

30. De rol van de autoriteit moet worden vastgelegd in de context van het risicoanalyseproces, dat bestaat uit risico-evaluatie, risicobeheer en risicomelding.

31. Risico-evaluatie is bedoeld om wetenschappelijk advies te verstrekken. Uitvoerige verzameling en analyse van gegevens is een conditio sine qua non voor deugdelijk, up-to-date wetenschappelijk advies. Netwerken voor toezicht en bewaking op het gebied van de volks- en diergezondheid, informatiesystemen in de landbouw en systemen voor snelle waarschuwing, alsmede O&O-programma's, spelen een belangrijke rol bij de productie van wetenschappelijke kennis.

32. Wetgeving en controle zijn de twee componenten van het risicobeheer.

De wetgeving bestaat uit primaire wetgeving die door de Raad alleen of samen met het Parlement wordt vastgesteld, en uitvoeringswetgeving die de Commissie uit hoofde van haar bevoegdheden vaststelt. Wetgeving behelst politieke besluitvorming en daarbij moeten niet alleen wetenschappelijke afwegingen gemaakt worden, maar moeten ook de wensen en behoeften van de samenleving in aanmerking genomen worden. Er moet een duidelijke scheiding zijn tussen risicobeheer en risico-evaluatie.

De Commissie heeft als hoedster van de Verdragen de verantwoordelijkheid om erop toe te zien dat de communautaire wetgeving naar behoren in nationaal recht wordt omgezet en naar behoren door de nationale autoriteiten in de lidstaten wordt uitgevoerd en gehandhaafd. Deze controletaak wordt vervuld door het Voedsel- en Veterinair Bureau (VVB) van de Commissie, dat over zijn bevindingen verslag uitbrengt en aanbevelingen doet. De verslagen van het VVB zijn voor de Commissie essentieel als zij moet besluiten of er in de Gemeenschap of voor invoer uit derde landen vrijwaringsmaatregelen moeten worden genomen of inbreukprocedures tegen lidstaten moeten worden ingeleid. Voorts maakt de Commissie gebruik van de diensten van het VVB bij de totstandbrenging van overeenkomsten met derde landen ter erkenning van de gelijkwaardigheid van de voedselveiligheidscontroles krachtens de WTO/SPS-overeenkomst, om de gezondheidssituatie in de betrokken derde landen te evalueren.

33. Het onderbrengen van het risicobeheer bij de autoriteit zou op drie enorme problemen stuiten.

Ten eerste is er grote vrees dat door het overdragen van regelgevende bevoegdheden aan een onafhankelijke autoriteit de democratische verantwoording al te zeer zou worden uitgehold. Het huidige besluitvormingsproces biedt een hoge mate van verantwoording en transparantie en datzelfde zou in een gedecentraliseerde structuur moeilijk te realiseren zijn.

Ten tweede moet de controlerende taak bij het risicobeheersproces van de Commissie centraal staan wil zij doeltreffend ten behoeve van de consument kunnen optreden; met name moet zij kunnen nagaan of de aanbevelingen voor maatregelen naar aanleiding van de controles naar behoren worden opgevolgd. Om haar verantwoordelijkheden krachtens de verdragen na te komen moet de Commissie zowel de regelgeving als de controle in eigen hand houden.

Ten derde laten de huidige institutionele regelingen van de Europese Unie niet toe dat er een autoriteit met regelgevende bevoegdheden opgericht wordt; hiervoor zouden de bepalingen van het EG-Verdrag moeten worden gewijzigd.

Om deze redenen wordt niet voorgesteld om bevoegdheden inzake risicobeheer aan de autoriteit over te dragen.

34. Risicomelding is essentieel om de consumenten op de hoogte te houden en te vermijden dat ten onrechte ongerustheid over de voedselveiligheid ontstaat. Hiervoor is vereist dat de wetenschappelijke adviezen snel en op grote schaal beschikbaar gesteld worden, behoudens de gebruikelijke waarborging van het handelsgeheim indien nodig. Bovendien moeten de consumenten kunnen beschikken over gemakkelijk toegankelijke, begrijpelijke informatie, niet alleen over deze adviezen, maar ook over andere onderwerpen in verband met de bescherming van de gezondheid van de consument.

Voordelen van een speciale autoriteit

Met het oog op doeltreffende, passende en snelle actie is het essentieel dat de wetenschappelijke risico-evaluatie zo groot mogelijke erkenning geniet.

35. De autoriteit zou verantwoordelijk worden voor het voorbereiden en uitbrengen van wetenschappelijke adviezen, het verzamelen en analyseren van informatie ter onderbouwing van die adviezen en van de communautaire besluitvormingsprocessen, het volgen van de ontwikkelingen rond voedselveiligheidskwesties en het doorgeven van haar bevindingen aan alle betrokken partijen.

Door de wijze waarop de autoriteit haar taken vervult, zou zij blijk moeten geven van de hoogste mate van onafhankelijkheid, wetenschappelijke kwaliteit en transparantie in haar optreden. Aldus zou zij al snel kunnen uitgroeien tot het gezaghebbende referentiepunt voor de consumenten, de voedselindustrie, de autoriteiten van de lidstaten en op internationaal niveau.

36. Een speciale autoriteit zou de beste oplossing zijn om flexibel en snel op te treden zoals de tegenwoordige omstandigheden vereisen. Zij zou een uniek, duidelijk zichtbaar contactpunt voor alle betrokken zijn. Niet alleen zou zij een verzamelplaats van hoge wetenschappelijke kwaliteit zijn, maar ook aan consumenten adviezen en aanwijzingen kunnen verstrekken over belangrijke ontwikkelingen op voedselveiligheidsgebied. Zij zou voorlichtingsacties kunnen houden waardoor de consument bewuste keuzes kan maken en beter op de hoogte is van kwesties in verband met voedselveiligheid.

37. De autoriteit dient nauw samen te werken met de nationale instanties en instellingen die met voedselveiligheid belast zijn. Er zal een netwerk van wetenschappelijke contactpunten in heel Europa en daarbuiten worden opgezet, met de autoriteit als spil, om te garanderen dat alle betrokkenen bij de analyse worden betrokken, een beter inzicht krijgen in de basis van de uitgebrachte wetenschappelijke adviezen en die gemakkelijker accepteren.

De Commissie en de overige instellingen van de EU hebben de belangrijke taak de autoriteit te steunen en van voldoende geld en personeel te voorzien; ook zullen zij ten volle rekening moeten houden met de door haar uitgebrachte adviezen.

Doelstellingen van een Europese Voedselautoriteit

Het voornaamste doel van een Europese Voedselautoriteit is bij te dragen aan een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de consument op het gebied van de voedselveiligheid, zodat het vertrouwen van de consument hersteld en in stand gehouden kan worden.

38. De autoriteit moet de grondbeginselen onafhankelijkheid, kwaliteit en transparantie eerbiedigen wil zij haar taken met succes kunnen vervullen. Onlosmakelijk daarmee verbonden is dat de autoriteit over haar optreden strikte verantwoording verschuldigd is aan de Europese instellingen en burgers.

Daarom moet de autoriteit:

- zich baseren op de best mogelijke wetenschappelijke kennis;

- onafhankelijk zijn van industriële en politieke belangen;

- openstaan voor strikte publieke controle;

- uit wetenschappelijk oogpunt gezaghebbend zijn;

- nauw samenwerken met nationale wetenschappelijke instanties.

39. Dit Witboek baseert zich op de ervaring van de Commissie met wetenschappelijke adviezen en een analyse van een aantal al bestaande voorbeelden, zoals het Europees Bureau voor de Geneesmiddelenbeoordeling (EMEA) van de EU en de Food and Drug Administration (FDA) in de Verenigde Staten. Ook is rekening gehouden met het rapport van de professoren James, Kemper en Pascal, getiteld 'The future of scientific advice in the EU'.

De Commissie is van mening dat de Europese Voedselautoriteit een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid, los van de bestaande communautaire instellingen, moet worden teneinde haar taken op het gebied van de evaluatie en melding van risico's onafhankelijk te kunnen vervullen en een zo groot mogelijke invloed te hebben op de bescherming van de gezondheid van de consument en het herstel van het vertrouwen.

40. Zoals gezegd stellen de bepalingen van het Verdrag in zijn huidige vorm grenzen aan de activiteiten die aan de autoriteit kunnen worden toegewezen; een uitbreiding van de bevoegdheden van de autoriteit in de toekomst is echter heel wel mogelijk. Dit kan echter alleen worden overwogen in het licht van de ervaring die met het functioneren van de autoriteit is opgedaan en het vertrouwen dat zij heeft weten op te bouwen, alsmede de eventueel daarvoor noodzakelijke verdragswijzigingen.

41. Onafhankelijkheid: de huidige strikte eisen die ten aanzien van hun onafhankelijkheid worden gesteld aan de wetenschappers die adviezen verstrekken, moeten bij de nieuwe autoriteit worden gehandhaafd. Willen wij het vertrouwen van de consument herwinnen, dan moet de autoriteit niet alleen onafhankelijk van druk van buitenaf te werk gaan, maar moet dat ook door alle betrokkenen worden aanvaard. Niettemin moet de autoriteit representatief zijn en verantwoording afleggen. De Commissie zal nagaan hoe het juiste evenwicht kan worden gevonden tussen onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht, met inachtneming van de standpunten van de overige instellingen en partijen. De keuze van het hoofd van de autoriteit zal bijzondere aandacht vereisen.

42. Kwaliteit: om de autoriteit in staat te stellen als verzamelpunt van wetenschappelijke kwaliteit en kennis te fungeren en geschillen over wetenschappelijke vraagstukken te beslechten zal zij snel moeten bewijzen dat zij op internationaal niveau een vooraanstaande plaats inneemt. Niet alleen moet daarvoor de hoge kwaliteit van de onafhankelijke wetenschappers gewaarborgd zijn, ook moet personeel van topniveau worden gevonden en aangesteld en moet optimaal gebruik worden gemaakt van de beschikbare informatiesystemen. De personeelsbezetting van de autoriteit zal dan ook bijzondere aandacht krijgen, zodat zij kan beschikken over deskundigen met de juiste kwalificaties, die de nodige ondersteuning kunnen bieden aan de onafhankelijke wetenschappers die de wetenschappelijke adviezen moeten uitbrengen, en aan de verzameling en analyse van de benodigde gegevens. Bovendien moeten er systemen worden gecreëerd om de beste wetenschappers op de verschillende gebieden te vinden en die in te schakelen als dat nodig is.

De autoriteit moet verder voldoende snel en flexibel kunnen reageren op crisissituaties op het gebied van de voedselveiligheid en tevens projecten van langere termijn kunnen uitvoeren.

43. Transparantie houdt niet alleen in dat de bevindingen en aanbevelingen van de autoriteit snel openbaar gemaakt worden, maar ook dat de procedures waarbij ze tot stand gekomen zijn zo open zijn als maar mogelijk is, teneinde het fundamentele recht van toegang van de burgers zoals vastgelegd in het Verdrag te eerbiedigen. Dit vereist duidelijke, openbare procedures voor het werk van de autoriteit. Bovendien moeten de details van haar werkprogramma op ruime schaal bekendgemaakt worden.

Hoewel bij de discussies waarop wetenschappelijke adviezen worden bereikt bepaalde aspecten inzake vertrouwelijkheid in acht genomen moeten worden, moeten die adviezen zo open mogelijk gepresenteerd en toegelicht worden. Ook in de toekomst zullen deze adviezen door de autoriteit aan de Commissie en het Parlement worden gezonden en tegelijkertijd op internet worden gezet, zodat alle betrokken partijen volledig op de hoogte gehouden worden.

Taken van de autoriteit

44. De beoogde taken van de autoriteit zijn het verlenen van wetenschappelijk advies, het verzamelen en analyseren van informatie en het melden van risico's. Deze onderwerpen worden in de hoofdstukken 3 en 7 van dit Witboek nader besproken.

45. Wetenschappelijk advies: de autoriteit dient de Commissie te voorzien van wetenschappelijke adviezen en informatie over alle aangelegenheden die rechtstreeks of indirect gevolgen hebben voor de gezondheid en veiligheid van de consument in verband met de consumptie van voedsel. Dit omvat de primaire voedselproductie (landbouw- en veeteeltaspecten), industriële procédés, opslag, distributie en detailhandel. De autoriteit zal zich zowel met de risico's als met de voedingsaspecten bezighouden. Verder vallen diergezondheid en dierenwelzijn onder haar bevoegdheid en zal zij ook risico-evaluaties op andere gebieden in aanmerking nemen, met name op milieu- en chemisch gebied, indien er een overlap is met de risico-evaluatie met betrekking tot voedsel.

De Commissie is van mening dat de wetenschappelijke werkzaamheden die nu door de wetenschappelijke comités op het gebied van de voedselveiligheid worden verricht, de kerntaak van de voorgestelde autoriteit moeten vormen. In dat verband zullen de opzet en de mandaten van de bestaande wetenschappelijke comités opnieuw worden bestudeerd, zodat de wetenschappelijke advisering alle aan de autoriteit toegekende verantwoordelijkheden dekt. Het comité (eventueel kunnen het meerdere comités zijn) zal op verzoek van de Commissie advies uitbrengen. Voorts moet het een pro-actieve rol te spelen door nieuwe gevaren voor de gezondheid en opkomende gezondheidsproblemen te signaleren, die dan door de autoriteit nader moeten worden onderzocht.

46. De autoriteit zal ervoor zorgen dat de nodige wetenschappelijke deskundigen in de Europese Unie en daarbuiten snel gevonden kunnen worden. Daartoe moet zij kunnen beschikken over een wereldwijd netwerk van wetenschappelijke deskundigheid en voldoende flexibel zijn om snel op veranderende situaties te reageren.

47. De autoriteit moet de meest recente wetenschappelijke ontwikkelingen kunnen bijhouden en leemten in lopend onderzoek of onderwerpen waarvoor snel gericht werk nodig is kunnen aangeven. Daartoe moet zij een eigen budget hebben om op ad-hocbasis snel gericht onderzoek te kunnen laten doen naar aanleiding van onverwachte crisissituaties op gezondheidsgebied, in nauw overleg met het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie, de nationale wetenschappelijke instanties en internationale organisaties. Ook moet rekening worden gehouden met de werkzaamheden van de netwerken die door de communautaire onderzoekprogramma's zijn opgezet; er moeten mechanismen in het leven worden geroepen om ervoor te zorgen dat er een wederzijdse uitwisseling tot stand komt tussen die onderzoekprogramma's en de autoriteit.

48. Het wetenschappelijk comité (of de comités) moet zich kunnen concentreren op zijn kerntaak, het opstellen van wetenschappelijke adviezen. Ter ondersteuning hiervan zal er een wetenschappelijk secretariaat worden opgezet, dat als intermediair tussen het comité en de risicobeheerders moet fungeren. Voorts moet er interne wetenschappelijke ondersteuning komen die een groot deel van het voorbereidende werk voor het comité op zich neemt.

49. Verzameling en analyse van informatie: het is dringend nodig dat de momenteel in de Gemeenschap en daarbuiten beschikbare informatie op het gebied van voedselveiligheid wordt opgespoord en benut. Dit is een essentiële taak voor de autoriteit en op dit punt zijn grote verbeteringen mogelijk. Indien deze informatie op de juiste wijze wordt benut, kan dat er in belangrijke mate toe bijdragen dat potentiële problemen zo snel mogelijk geconstateerd worden en dat het wetenschappelijk advies zich richt op de gezondheidsproblematiek in bredere zin.

50. De autoriteit zal pro-actief te werk moeten gaan door toezicht- en bewakingsprogramma's op het gebied van voedselveiligheid op te zetten en uit te voeren. Zij dient een netwerk van contacten op te bouwen met soortgelijke instanties, laboratoria en consumentengroeperingen in de hele Europese Unie en in derde landen.

De autoriteit moet in staat zijn om de resultaten van die programma's onmiddellijk te evalueren en daarop in te spelen, zodat werkelijke of potentiële gevaren snel onderkend worden. Bovendien moet de autoriteit een prognosesysteem opzetten waarmee opduikende gevaren vroegtijdig kunnen worden gesignaleerd, zodat crisissen zo mogelijk kunnen worden voorkomen.

51. Communicatie: door open en rechtstreeks met consumenten over voedselaangelegenheden te communiceren zal de autoriteit voor het publiek een grote zichtbaarheid krijgen. Zij dient speciale aandacht aan te schenken aan het informeren van alle belanghebbende partijen over haar bevindingen; dat geldt niet alleen voor de wetenschappelijke adviezen, maar ook voor de resultaten van de toezicht- en bewakingsprogramma's.

De autoriteit moet het logische eerste aanspreekpunt zijn wanneer wetenschappelijke informatie over onderwerpen in verband met voedselveiligheid en voeding nodig is of er problemen zijn geconstateerd. In het kader van haar taak om het vertrouwen van de consument te herstellen dient zij er verder voor te zorgen dat de nodige informatie over deze onderwerpen gepubliceerd wordt. De Commissie blijft uiteraard verantwoordelijk voor het bekendmaken van besluiten met betrekking tot het beheer van risico's.

Reactie op crisissen

52. In geval van een noodsituatie met betrekking tot de voedselveiligheid zal de autoriteit relevante informatie verstrekken, analyseren en aan de Commissie en de lidstaten doorgeven en de nodige wetenschappelijke expertise inschakelen om het best mogelijke wetenschappelijke advies te verkrijgen. Zij moet in crisissituaties snel en doeltreffend te werk kunnen gaan en een essentiële ondersteuning leveren voor de reactie van de EU. Dit zal de planning met het oog op crisissituaties en de aanpak daarvan op Europees niveau ten goede komen en de consumenten duidelijk maken dat er voor een pro-actieve benadering gekozen is om problemen aan te pakken.

53. De autoriteit zal het systeem voor snelle waarschuwingen beheren, waarmee urgente problemen op het gebied van de voedselveiligheid geïdentificeerd en snel gemeld kunnen worden. De Commissie zal deel uitmaken van het netwerk en daardoor steeds onmiddellijk geïnformeerd worden. Afhankelijk van de aard van de crisis kan de autoriteit worden verzocht follow-up-werkzaamheden te verrichten, waaronder monitoring en epidemiologische surveillance.

Netwerken met nationale instanties en wetenschappelijke organen

54. De Europese Voedselautoriteit dient een toegevoegde waarde te bieden: zij moet nauw samenwerken met nationale wetenschappelijke organen en instellingen voor voedselveiligheid en op hun expertise voortbouwen. Hierdoor zal een netwerk worden gecreëerd, bedoeld om de bestaande structuren en middelen optimaal en zo doeltreffend mogelijk te gebruiken. Daartoe zal een van de taken van de autoriteiten zijn het vormen van een netwerk van topinstituten, zodat haar eigen wetenschappelijke staf een beroep kan doen op de meest geavanceerde wetenschappelijke expertise op alle relevante gebieden overal in de Europese Unie en op internationaal niveau. Ook de nationale instanties kunnen aldus toegang krijgen tot wetenschappers van topniveau. Dankzij de dynamische wederzijdse uitwisselingen zal de autoriteit een steeds belangrijker plaats innemen. Dit zal er uiteindelijk toe leiden dat de autoriteit wordt gezien als de meest gezaghebbende bron van kennis over voedselveiligheid in de EU.

55. In het netwerk moet optimaal gebruikgemaakt worden van de bestaande wetenschappelijke en technische capaciteiten en infrastructuur van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (GCO).

Contacten met de diensten van de Commissie

56. Zodra de autoriteit haar werkzaamheden aanvangt, moeten de diensten van de Commissie er ten nauwste mee samenwerken. Dit geldt in het bijzonder voor de diensten die belast zijn met de opstelling van wetgeving, het toezicht op de naleving en de uitvoering van controles en inspecties (VVB), alsmede het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek en de diensten die het communautaire O&O-werk beheren. Aldus kan optimaal gebruikgemaakt worden van de constateringen van de autoriteit en wordt die op de hoogte gehouden van zaken die voor haar eigen werk rechtstreeks van belang zijn. Ook kan de autoriteit aan de behoeften van de diensten van de Commissie tegemoet komen. Deze contacten mogen natuurlijk geen afbreuk doen aan de specifieke taak die aan de autoriteit is toegewezen.

Middelen

57. De middelen die benodigd zijn voor het opzetten en beheren van de wetenschappelijke advisering, de verzameling en analyse van informatie en het onderhouden van doeltreffende netwerken met wetenschappelijke organen in de lidstaten mogen niet worden onderschat. Naast haar taken op wetenschappelijk gebied en op dat van de informatieverstrekking zal de autoriteit een grote hoeveelheid administratieve en financiële werkzaamheden moeten verrichten. Zij zal uitvoerig gebruikmaken van informatie- en communicatietechnologieën en het gebruik daarvan door de op nationaal niveau met voedselveiligheid belaste organen en instellingen bevorderen. Het functioneren van de autoriteit zal uiteindelijk bepaald worden door de kwaliteit en omvang van de menselijke, financiële en materiële middelen die haar worden toegewezen. De benodigde middelen kunnen pas in detail worden bepaald in het licht van de besluiten die na het raadplegingsproces en uitvoerige haalbaarheidsstudies worden genomen. Gedetailleerde gegevens hierover zullen worden gepresenteerd in het definitieve voorstel van de Commissie tot oprichting van de autoriteit, met inachtneming van de komende discussies in de Commissie over de politieke prioriteiten en de daaraan verbonden toewijzing van operationele middelen en personeel.

Vestiging van de autoriteit

58. Wil de autoriteit haar taken doelmatig vervullen en in crisissituaties snel geraadpleegd kunnen worden, dan moet zij nauwe contacten tot stand brengen met de diensten van de Commissie die belast zijn met voedselveiligheid en met de overige instellingen van de EU. Ook dient zij gemakkelijk toegankelijk te zijn, niet alleen voor de wetenschappers die de wetenschappelijke adviezen moeten opstellen, maar ook voor alle andere betrokkenen die zich tot haar willen wenden. Dit is niet alleen van belang met het oog op een optimaal gebruik van de middelen, maar ook om te laten zien dat de autoriteit openstaat en aanspreekbaar is, met name wat haar taken op het gebied van de communicatie betreft. Daarom is de Commissie van oordeel dat de autoriteit op een gemakkelijk toegankelijke locatie gevestigd moet worden.

Kandidaat-landen

59. De kandidaat-landen zullen bij het werk worden betrokken overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad in Luxemburg, waarin werd onderstreept dat het voor deze landen van belang is zich vertrouwd te maken met de werkmethoden en beleidsvelden van de Unie. Hiervoor zullen specifieke regelingen worden opgezet in het kader van de werkzaamheden voor de oprichting van de autoriteit.

Tijdschema

De Commissie acht het van het grootste belang dat de autoriteit er snel komt.

60. Voor de officiële oprichting van de nieuwe autoriteit is het volgende tijdschema opgesteld:

- publicatie Witboek: januari 2000

- raadplegingstermijn: eind april 2000

- voorstel van de Commissie: september 2000

- oprichtingsbesluit: december 2001

- aanvang werkzaamheden autoriteit: 2002.

61. Dit is een ambitieus tijdschema, vooral gelet op de omvang van deze taak; de Commissie acht het niettemin haalbaar gezien haar ervaringen met de oprichting van het EMEA. Het is niet voldoende dat de autoriteit volgens een strak schema snel van start kan gaan, tegelijkertijd moet ook het bestaande systeem worden verbeterd. De Commissie zal een speciaal team samenstellen dat snel maatregelen moet nemen ten aanzien van de in dit hoofdstuk van het Witboek genoemde punten.

62. Versterking van het huidige systeem van risico-evaluatie en -melding is een essentieel onderdeel van de maatregelen om binnen twee jaar over een werkelijk operationele autoriteit te kunnen beschikken. De Commissie zal met inachtneming van de middelen die de komende twee jaar beschikbaar zijn, nagaan of de bestaande wetenschappelijke ondersteunings- en adviesstructuren in de periode die aan de oprichting van de autoriteit voorafgaat kunnen worden versterkt.

HOOFDSTUK 5: REGELGEVINGSASPECTEN

63. In hoofdstuk 4 heeft de Commissie uiteengezet waarom het risicobeheer in een institutioneel kader moet blijven dat volledig politiek verantwoordelijk is. Ook al wordt er een Europese Voedselautoriteit opgericht, het opstellen en goedkeuren van wetgeving blijft de taak van de Commissie, het Parlement en de Raad.

64. De Europese Unie beschikt over omvangrijke wetgeving met betrekking tot de primaire productie van landbouwproducten en de industriële productie van verwerkte voedingsmiddelen. Deze wetgeving is de afgelopen dertig jaar onder invloed van wetenschappelijke, maatschappelijke, politieke en economische krachten geëvolueerd, in het bijzonder met het oog op de totstandbrenging van de interne markt, maar het heeft daarbij ontbroken aan algehele samenhang. Daarom was al in het Groenboek over de algemene beginselen van het levensmiddelenrecht in de Europese Unie (COM(97) 176 def.) aangegeven dat deze wetgeving ingrijpend moest worden herzien.

65. De voedselproductie is een uiterst complex geheel. Aan producten van dierlijke en plantaardige oorsprong zijn intrinsieke gevaren verbonden als gevolg van microbiologische en chemische verontreiniging. Niettemin stond de bescherming van de gezondheid van de Europese consument dankzij het huidige wettelijke kader en de operationele organisatie over het algemeen op een hoog peil. Het werkelijke probleem is niet zo zeer gelegen in ontoereikende juridische instrumenten, maar in de uiteenlopende manieren waarop op situaties in specifieke sectoren wordt gereageerd en de vele acties die in gang moeten worden gezet wanneer een probleem de grenzen tussen de sectoren overschrijdt. Een van de zwakste schakels in het systeem is het ontbreken van een duidelijke wil bij alle belanghebbende partijen om potentiële risico's vroegtijdig te melden, zodat de nodige wetenschappelijke evaluaties en beschermende maatregelen vroeg genoeg kunnen worden gestart en de EU pro-actief in plaats van reactief kan handelen.

In de bijlage staan alle voorgestelde maatregelen vermeld, te beginnen met de prioritaire maatregelen; ook is de verwachte datum van goedkeuring aangegeven, al kan dit voor sommige initiatieven later uitvallen als gevolg van de beperkte middelen.

Een nieuw wettelijk kader voor voedselveiligheid

Er moet een samenhangend, transparant stelsel voorschriften voor voedselveiligheid komen.

66. De Commissie is van plan voorstellen te doen voor een nieuw wettelijk kader teneinde tot een samenhangende aanpak te komen en de beginselen, verplichtingen en definities op dit gebied vast te leggen. Deze voorstellen sluiten aan bij de uitvoerige raadpleging die de Commissie in 1997 is gestart met de publicatie van haar Groenboek over het levensmiddelenrecht en zijn bedoeld om de gemeenschappelijke beginselen voor de voedselwetgeving vast te leggen en voedselveiligheid tot het hoofddoel van de EU-wetgeving op dit gebied te maken.

67. Deze voorstellen omvatten een algemene levensmiddelenwetgeving waarin de in hoofdstuk 2 genoemde beginselen voor voedselveiligheid worden opgenomen. Over de voorstellen zal in een zo vroeg mogelijk stadium breed overleg met alle belangengroepen plaatsvinden en waar van toepassing zullen de gevolgen van de wetgevingsvoorstellen worden geanalyseerd. De afzonderlijke rechtsinstrumenten moeten voor alle betrokken partijen duidelijk, eenvoudig en begrijpelijk zijn. Ook moet er nauw worden samengewerkt met de bevoegde autoriteiten op de juiste niveaus in de lidstaten met het oog op een correcte, samenhangende naleving en handhaving en het vermijden van onnodige administratieve procedures.

68. Deze voorstellen bieden ook een algemeen kader voor gebieden die niet onder specifieke geharmoniseerde regels vallen maar waar de werking van de interne markt wordt gewaarborgd door wederzijdse erkenning, zoals door het Europees Hof van Justitie is vastgesteld in de jurisprudentie van de "Cassis de Dijon"-zaak. Dit houdt in dat bij het ontbreken van communautaire harmonisatie de lidstaten het in de handel brengen van producten die legaal in een andere lidstaat in de handel zijn gebracht, alleen mogen beperken indien en voorzover dit gerechtvaardigd is vanwege een legitiem belang, zoals de bescherming van de gezondheid, en de maatregelen niet buiten proportie zijn. De Commissie zal daarbij gebruik blijven maken van alle middelen die tot haar beschikking staan, zowel formele (inbreukprocedures) als informele (netwerken van vertegenwoordigers van de lidstaten, vergaderingen, enz.) om geschillen over handelsbelemmeringen te beslechten. Er zullen maatregelen op communautair niveau worden overwogen als een handelsbelemmering gerechtvaardigd blijkt om redenen van voedselveiligheid.

Nieuw wettelijk kader voor diervoeder

De veiligheid van voedsel van dierlijke oorsprong begint met veilig diervoeder.

69. Hoewel niet alle incidenten met betrekking tot de diervoeder- en voedselketen door middel van wetgeving kunnen worden voorkomen, kunnen daarmee wel de nodige eisen en controles worden ingevoerd om problemen vroegtijdig op te sporen en snel in te grijpen. De in de diervoedersector benodigde maatregelen zijn daarvan een goed voorbeeld. De in hoofdstuk 2 genoemde voedselveiligheidsbeginselen moeten van toepassing worden op de diervoedersector, met name om de verantwoordelijkheden van de diervoederproducenten duidelijk vast te leggen en een algemene vrijwaringsclausule te verstrekken. Meer in het bijzonder moet duidelijk bepaald worden welke materialen al dan niet gebruikt mogen worden bij de productie van diervoeder, dierlijke bijproducten daaronder begrepen. Een positieve lijst van voederstoffen zou het best tegemoetkomen aan de huidige onduidelijkheid op dat gebied, maar dat is een complexe, tijdrovende aangelegenheid. Op korte termijn moet de huidige negatieve lijst met spoed uitgebreid worden. De Commissie is echter vastbesloten om op middellange termijn een positieve lijst tot stand te brengen. Voorts zal een herziening van de communautaire wetgeving worden voorgesteld om gestorven dieren en afgekeurd materiaal uit de diervoederketen te weren. Voor diervoeder zou dan alleen materiaal gebruikt mogen worden dat afkomstig is van dieren die geschikt zijn verklaard voor menselijke consumptie.

Er zal een wetgevingsvoorstel worden gedaan voor de evaluatie, toelating en etikettering van nieuwe voedingsmiddelen, met name genetisch gemodificeerde organismen en daarvan afgeleid diervoeder.

De verschillende categorieën producten die in diervoeder worden gebruikt (additieven, geneesmiddelen, supplementen) moeten duidelijker worden omschreven om grijze gebieden te vermijden en duidelijk te maken welke eisen voor elk geval van toepassing zijn. In het kader van haar brede aanpak ter beheersing en beperking van antibioticaresistentie zal de Commissie ook het gebruik van antibiotica als groeibevorderaars in de EU verder verbieden of doen beëindigen, afhankelijk van hun toepassingen in de humane en veterinaire geneeskunde.

Nu er meer inzicht komt in de oorzaken en gevolgen van de dioxinecrisis is duidelijk gebleken dat voor de diervoederindustrie dezelfde strenge eisen en controles moeten gelden als voor de voedselproductie. Doordat interne controles (goede fabricagepraktijken, zelfcontroles, rampenplannen) en mechanismen voor de traceerbaarheid ontbraken kon de dioxinecrisis uitgroeien en zich verspreiden door de hele voedselketen. Er zal wetgeving worden voorgesteld om deze gebreken te verhelpen, onder meer voor de invoering van officiële goedkeuring van alle diervoederfabrieken en officiële controles op nationaal en communautair niveau. Om het kader voor de diervoedersector gelijk te trekken met dat van de levensmiddelensector zal het systeem voor snelle waarschuwingen over levensmiddelen worden uitgebreid tot diervoeder.

Diergezondheid en dierenwelzijn

Gezondheid en welzijn van voedselproducerende dieren is essentieel voor de volksgezondheid en de consumentenbescherming.

70. Diergezondheid is ook een belangrijke factor voor de voedselveiligheid. Sommige ziekten, zoönosen genaamd, kunnen via besmet voedsel op de mens worden overgedragen, bijvoorbeeld tuberculose, salmonellose, en listeriose. Deze ziekten kunnen voor bepaalde bevolkingscategorieën zeer ernstig zijn. Listeriose kan encefalitis en spontane abortus veroorzaken, salmonellose is een opkomend volksgezondheidsprobleem. Om maatregelen te kunnen nemen moet eerst een juist beeld van de situatie beschikbaar zijn. Daarom moet er een communautair bewakingssysteem voor via het voedsel overgedragen ziekten en zoönosen komen en moeten geharmoniseerde aangifteprocedures worden ingevoerd. Met de daaruit verkregen informatie kan de Commissie gemakkelijker streefdoelen vaststellen en effectievere maatregelen nemen om de prevalentie van zoönosen te doen dalen.

De bestaande uitroeiings- en bestrijdingsprogramma's, zoals voor tuberculose en brucellose, moeten worden voortgezet en waar mogelijk geïntensiveerd, in het bijzonder in de lidstaten wier status met betrekking tot die ziekten nog problematisch is. Er moet bijzondere aandacht geschonken worden aan de bestrijding van hydatidose en Brucella melitensis in mediterrane regio's. De informatie in verband met de zoönosebewaking moet beter benut worden met het oog op de vaststelling van programma's op communautair niveau.

Dit Witboek bevat alleen specifieke voorstellen ter verbetering van de gezondheid en het welzijn van dieren voorzover die van rechtstreeks belang zijn voor het voedselveiligheidsbeleid. De Commissie is zich ervan bewust dat gezondheid en welzijn van dieren in een bredere context een belangrijk onderwerp is. In de context van dit Witboek wordt erkend dat vraagstukken in verband met het welzijn van dieren beter in het voedselbeleid geïntegreerd moeten worden. In het bijzonder moet in de wetgeving aandacht geschonken worden aan de gevolgen daarvan voor de kwaliteit en veiligheid van producten van dierlijke oorsprong.

71. De wetgeving in verband met BSE/TSE bestaat hoofdzakelijk uit ad hoc vastgestelde vrijwaringsmaatregelen. Per definitie worden bij de vaststelling van dergelijke maatregelen niet alle communautaire instellingen betrokken. Ook is de aanpak daarbij niet volledig consistent. Om hier wat aan te doen heeft de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement een algemeen voorstel op basis van artikel 152 van het Verdrag voorgelegd dat alle maatregelen ter bestrijding van BSE en andere overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE) bestrijkt. Zolang dit voorstel nog niet is goedgekeurd, zullen noodmaatregelen worden genomen om in de tussentijd een hoog beschermingsniveau te waarborgen. De belangrijkste maatregelen zijn regels voor het verwijderen van specifiek risicomateriaal in combinatie met een voorlopige indeling naar BSE-status, versterking van de epidemiologische surveillance op basis van tests bij bepaalde dieren met een verhoogd risico (gestorven of door noodslachting gedode dieren), actualisering van het voederverbod en embargo's in het licht van recente wetenschappelijke adviezen.

Bovendien is de Commissie van mening dat verdere tests ter bepaling van de incidentie van BSE in de hele Unie wenselijk zijn. Dit hangt uiteraard af van de beschikbaarheid van geschikte post-mortem-tests. De Commissie zal deze kwestie blijven volgen en in het licht van de ontwikkelingen voorstellen doen voor een geschikt testprogramma.

Hygiëne

Een gecoördineerde, alomvattende benadering ten aanzien van de hygiëne is een essentieel element van de voedselveiligheid.

72. In de loop der tijd heeft de Gemeenschap uitvoerige eisen met betrekking tot de hygiëne van voedsel opgesteld. Het betreft hier meer dan twintig besluiten ter waarborging van de veiligheid van geproduceerd en in de handel gebracht voedsel. Deze voorschriften zijn echter stuksgewijze tot stand gekomen met het oog op de interne markt, teneinde een hoog beschermingsniveau te waarborgen. Als gevolg daarvan zijn er nu een aantal uiteenlopende hygiëneregelingen voor voedsel van plantaardige en dierlijke oorsprong, die alleen om historische redenen gerechtvaardigd zijn. Bovendien vallen bepaalde gebieden, zoals de productie van voedsel van plantaardige oorsprong op de boerderij (primaire productie) erbuiten. Er zal een nieuwe, algemene verordening worden voorgesteld waarin de bestaande wettelijke voorschriften worden gebundeld tot een duidelijke, samenhangende regeling voor de hele voedselketen. Uitgangspunt daarbij zal zijn dat de voedselproducenten volledig verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van het door hen geproduceerde voedsel. Dat moet gebeuren door toepassing van gevarenanalyse en controlebeginselen alsmede inachtneming van hygiënevoorschriften op alle niveaus in de voedselketen. De Commissie zal nagaan hoe het midden- en kleinbedrijf het best kan worden geholpen met de uitvoering van deze voorschriften, met name door de samenstelling van handleidingen te ondersteunen. Verder zullen een procedure voor het vaststellen van microbiologische criteria en waar van toepassing doelstellingen inzake voedselveiligheid worden ingevoerd.

Contaminanten en residuen

Voor contaminanten en residuen moeten grenswaarden worden vastgesteld en gecontroleerd.

73. Onder "contaminanten" worden doorgaans verstaan stoffen die niet met opzet aan het voedsel toegevoegd zijn. Zij kunnen in het voedsel terechtkomen door milieuverontreiniging, landbouwpraktijken, productie- en verwerkingsmethoden, opslag, verpakking of transport of als gevolg van frauduleuze handelingen. Slechts voor een klein aantal contaminanten zijn er specifieke communautaire voorschriften; wel bestaan er tal van maatregelen op nationaal niveau. Als gevolg hiervan loopt de bescherming van de gezondheid van de consument over de EU uiteen, en worden de controle-instanties en het bedrijfsleven voor praktische problemen gesteld. Hoe ernstig dit is, bleek tijdens de dioxinecrisis, toen in het kader van een vrijwaringsmaatregel ad-hocgrenswaarden werden vastgesteld die alleen golden voor producten van Belgische oorsprong. Er moeten dus duidelijk normen voor contaminanten in de hele voedselketen worden vastgesteld. De wetenschappelijke basis voor het vaststellen van deze grenswaarden moet met voorrang aandacht krijgen.

74. Sommige stoffen komen door doelbewust gebruik in voedsel terecht. Dit geldt voor residuen van bestrijdingsmiddelen in voedsel van plantaardige of dierlijke oorsprong en voor diergeneesmiddelen in voedsel van dierlijke oorsprong. De communautaire wetgeving bevat voorschriften voor het vaststellen van maximumwaarden voor residuen van deze stoffen in voedsel en landbouwproducten. De lidstaten zijn verplicht om na te gaan of deze grenzen worden aangehouden maar er zijn geen geharmoniseerde voorschriften en de controleactiviteiten lopen van land tot land uiteen. Bovendien zijn er maar weinig geaccrediteerde laboratoria die de bewaking in de lidstaten kunnen verrichten. Op het gebied van bestrijdingsmiddelen is het streven van de Commissie om geleidelijk voor alle combinaties van bestrijdingsmiddelen en goederen grenswaarden vast te stellen. Verder zullen acties worden ondernomen om tekortkomingen op het gebied van de bewaking en laboratoriumtests te verhelpen.

Op dit moment zijn er tal van bestrijdingsmiddelen in de handel die nog niet op communautair niveau zijn geëvalueerd, terwijl er ook steeds nieuwe bestrijdingsmiddelen komen waarvoor toelating wordt aangevraagd. De goedkeuringsprocedure voor nieuwe bestrijdingsmiddelen moet sneller worden. Parallel daaraan moet de herziening van de al goedgekeurde bestrijdingsmiddelen worden gestroomlijnd, zodat producten waarvoor onvoldoende veiligheidsgegevens bestaan of waarbij aan de veiligheid getwijfeld wordt snel kunnen worden geweerd. Hierdoor zal het gebruik van veiliger bestrijdingsmiddelen worden bevorderd.

De risico-evaluaties voor de goedkeuring van bestrijdingsmiddelen en het vaststellen van maximumwaarden voor residuen worden echter belemmerd doordat er geen voldoende nauwkeurige gegevens over voedingspatronen zijn. Om deze leemte op te vullen zal er een uitvoerige studie worden gedaan om een gegevensbank over voedingspatronen op te zetten; die gegevensbank zal ook een belangrijk hulpmiddel zijn voor de risico-evaluatie van andere contaminanten, additieven, enz.

75. De wetgeving over radioactieve besmetting van levensmiddelen en diervoeder wordt vastgesteld op grond van artikel 31 van het Euratom-Verdrag en in het geval van ingevoerde producten op grond van artikel 133 van het Verdrag. Wat dit onderwerp betreft zal de post-Tsjernobyl-wetgeving voortdurend opnieuw worden bekeken.

Nieuwe voedingsmiddelen

De communautaire bepalingen voor nieuwe voedingsmiddelen moeten verscherpt en gestroomlijnd worden.

76. De procedure voor het verlenen van vergunningen voor het in de handel brengen van nieuwe voedingsmiddelen (d.w.z. voedingsmiddelen en voedselingrediënten die nog niet voor menselijke consumptie zijn gebruikt, in het bijzonder producten die genetisch gemodificeerde organismen bevatten of daarvan zijn afgeleid) moet duidelijker en doorzichtiger worden. De vrijstellingen van deze bepalingen dienen te worden herzien. Daarom zal de Commissie een uitvoeringsverordening vaststellen om de procedures van Verordening (EG) nr. 258/97 betreffende nieuwe voedingsmiddelen te preciseren en te zijner tijd een voorstel indienen om die verordening te verbeteren overeenkomstig de herziene regelgeving voor de doelbewuste introductie van GGO's krachtens Richtlijn 90/220/EEG. Ook moeten de etiketteringsbepalingen worden aangevuld en geharmoniseerd.

Additieven, smaakstoffen, verpakking en voedseldoorstraling

De bestaande communautaire wetgeving betreffende additieven, smaakstoffen, verpakking en voedseldoorstraling moet worden bijgewerkt en aangevuld.

77. De bepalingen inzake levensmiddelenadditieven en smaakstoffen moeten op verscheidene punten gewijzigd worden. Ten eerste moet de Commissie uitvoeringsbevoegdheden krijgen om de communautaire lijsten van toegestane additieven bij te houden en moet de status van enzymen worden verduidelijkt. Ten tweede moeten de communautaire lijsten van kleurstoffen, zoetstoffen en andere additieven bijgewerkt worden. Ten derde moeten de zuiverheidscriteria voor zoetstoffen, kleurstoffen en andere bronnen worden gewijzigd en moeten er zuiverheidscriteria worden vastgesteld voor levensmiddelenadditieven, vervaardigd uit nieuwe bronnen. Verder zal de Commissie een verslag uitbrengen over de inname van additieven via de voeding. De maatregelen op het gebied van smaakstoffen waren tot dusver gericht op chemisch gedefinieerde smaakstoffen. Naar aanleiding van de innovaties op dit terrein en de nieuwe inzichten in de toxicologische effecten van stoffen die van nature in smaakstoffen aanwezig zijn moeten er verdere maatregelen worden genomen. De Commissie zal het register van smaakstoffen bijwerken, een programma voor de evaluatie daarvan opstellen en een lijst maken van additieven die in smaakstoffen mogen worden gebruikt.

78. De Commissie zal ook nagaan of het communautaire kader voor materialen die met levensmiddelen in aanraking komen moet worden gewijzigd teneinde deze sector beter te beheren en de etiketteringsvoorschriften te verbeteren. De structuur en transparantie van de richtlijnen inzake kunststoffen zal worden verbeterd en overwogen zal worden of deze bepalingen tot coatings moeten worden uitgebreid. Voor de materialen die nog niet geharmoniseerd zijn (papier, rubber, metalen, hout, kurk) zal de Commissie blijven samenwerken met de andere Europese instanties die op dit gebied werkzaam zijn (CEN, Raad van Europa).

79. Voorts zal de Commissie een richtlijn voorstellen ter aanvulling van de lijst van levensmiddelen die met straling mogen worden behandeld en de gegevens publiceren over de in de lidstaten gebruikte bestralingsinstallaties, alsmede een lijst van installaties in derde landen die als zijnde gelijkwaardig zijn goedgekeurd. Ook zal zij een richtlijn opstellen over de bestanddelen van natuurlijk mineraalwater en over de voorwaarden voor het gebruik van met ozon verrijkte lucht bij de behandeling van bepaalde soorten mineraalwater.

Noodmaatregelen

De mogelijkheid om vrijwaringsmaatregelen te nemen is een onmisbaar hulpmiddel voor het beheer van noodsituaties op het gebied van de voedselveiligheid.

80. De dioxinecrisis heeft aangetoond dat het huidige kader voor de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen naar aanleiding van een geconstateerd risico voor de gezondheid van de consument niet consistent is. De Commissie beschikt momenteel niet over een juridisch instrument om op eigen initiatief vrijwaringsmaatregelen vast te stellen voor diervoeder of voor verwerkte voedingsmiddelen van niet-dierlijke oorsprong afkomstig uit een van de lidstaten. De mechanismen voor het vaststellen van vrijwaringsmaatregelen verschillen al naar de sector. De enige manier om deze verschillen uit de weg te ruimen en de manco's op te vullen is het vaststellen van één noodprocedure voor alle soorten voedsel en diervoeder, ongeacht de geografische oorsprong daarvan. De Commissie zal een daartoe strekkend voorstel doen.

Besluitvormingsprocedure

De besluitvormingsprocedure moet worden gestroomlijnd en vereenvoudigd tot een doeltreffende, transparante en snelle procedure.

81. Communautaire wetgeving op het gebied van voedsel kan op verschillende bepalingen van het EG-Verdrag worden gebaseerd: artikel 95 in het geval van maatregelen voor de voltooiing of de werking van de interne markt (met als uitgangspunt een hoog niveau van bescherming van de consument en de gezondheid), artikel 152 voor maatregelen op veterinair en fytosanitair gebied die rechtstreeks gericht zijn op de bescherming van de volksgezondheid, artikel 153 op het gebied van consumentenbescherming en artikel 37 wanneer het accent ligt op de landbouwaspecten. Afhankelijk van de juridische grondslag worden de maatregelen op voorstel van de Commissie goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement volgens de medebeslissingsprocedure of alleen door de Raad na raadpleging van het Europees Parlement.

Artikel 202 van het EG-Verdrag bepaalt dat de Raad in de besluiten die hij neemt de Commissie de bevoegdheden verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt, behalve in bijzondere gevallen waarin de Raad zich het recht voorbehoudt bepaalde uitvoeringsbevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen. Dankzij deze overdracht van bevoegdheden kan de Commissie doorgaans de wetenschappelijke adviezen die zij ontvangt snel in de praktijk omzetten door de desbetreffende wetgeving te wijzigen of de nodige beschikkingen te geven. In sommige gevallen echter (met name voor levensmiddelenadditieven) heeft de Commissie nog geen uitvoeringsbevoegdheden gekregen, zodat het wanneer een wetenschappelijk advies is uitgebracht nog enige jaren kan duren voordat de lijst van toegelaten stoffen is bijgewerkt (ongeacht of het de toelating van een nieuwe stof, het verbod van een toegelaten stof, dan wel een wijziging van de voorwaarden voor het gebruik van een toegelaten stof betreft).

82. In de gevallen waarin de Commissie wel over uitvoeringsbevoegdheden beschikt (bijvoorbeeld smaakstoffen, extractiemiddelen, contaminanten, residuen van bestrijdingsmiddelen, materialen die met levensmiddelen in aanraking komen, dieetproducten, bestraalde voedingsmiddelen en diepgevroren levensmiddelen) is de huidige procedure om het wetenschappelijk advies in wet- of regelgeving om te zetten soms onbevredigend: de toepasselijke procedures lopen uiteen en zijn log, er zijn verschillende diensten en verschillende comités bij betrokken, er gelden uiteenlopende regels en de middelen zijn schaars en versnipperd.

83. Alle procedures voor de uitvoering van de communautaire voedselwetgeving en de aanpassing daarvan aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang moeten worden herzien. Daarbij moet het aantal comités dat zich bezighoudt met delegatiewetgeving en de goedkeuring van afzonderlijke besluiten omlaaggebracht worden en moet een en ander worden gestroomlijnd. Er moet betere coördinatie komen zodat voedselveiligheidsvraagstukken integraal van boer tot bord worden behandeld door toepassing van één regelgevingsprocedure voor delegatiewetgeving, één beheersprocedure voor de goedkeuring van afzonderlijke besluiten en een noodprocedure voor alle urgente kwesties op het gebied van voedselveiligheid. De nieuwe procedures moeten in overeenstemming zijn met het recente comitologiebesluit.

84. Er moeten duidelijke strikte termijnen worden vastgelegd voor de opstelling van een wijziging of een besluit door de Commissie, het advies van het Permanent Comité en de definitieve wijziging of beslissing van de Commissie. In alle stadia van het regelgevingproces moet naar grotere transparantie worden gestreefd. Er moet intensief gebruikgemaakt worden van informatie- en communicatietechnologieën om het opstellen en volgen van wijzigingen en besluiten te automatiseren en de circulatie daarvan tussen alle betrokken partijen te versnellen.

HOOFDSTUK 6: CONTROLES

Om de verschillende controlevoorschriften te herzien zal een omvattend wetgevingsvoorstel worden ingediend. Hierbij zal rekening worden gehouden met het algemene beginsel dat alle onderdelen van de voedselproductieketen aan officiële controles moeten zijn onderworpen.

Ontwikkeling van de EU-wetgeving

85. Over een periode van meer dan dertig jaar werden in verschillende communautaire wetgevingsbesluiten wettelijke voorschriften voor officiële controles zowel op nationaal als op EU-vlak vastgesteld. Ook al beogen deze instrumenten hetzelfde, toch zijn er verschillen in de praktische aanpak van deze controles. Zij bevatten ook ongerijmdheden, hetgeen tot gevolg heeft dat de wettelijke basis voor het uitvoeren van officiële controles zowel in de lidstaten als in derde landen onvolledig is. Er is behoefte aan een verduidelijking en herziening van de bestaande wetgeving inzake levensmiddelencontrole en er moet voor worden gezorgd dat deze alle productiestappen bestrijkt. Voorts dienen bepaalde gedetailleerde normen voor vleesinspectie te worden herzien omdat zij niet meer in overeenstemming zijn met moderne praktijken voor de handhaving van voedselveiligheid.

86. De bestaande wetgeving kent een stelsel waardoor de lidstaten een vergoeding kunnen vragen om de kosten voor controles van producten van dierlijke oorsprong te dekken. De lidstaten kunnen voor de controle op bepaalde producten van dierlijke en niet-dierlijke oorsprong uit hoofde van de post-Tsjernobyl-wetgeving heffingen aan de importeurs opleggen. De hoogte van de vergoedingen verschilt van lidstaat tot lidstaat en binnen de lidstaten. Bovendien is er geen wettelijke basis voor een soortgelijk controlesysteem voor veevoeder en levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong.

87. Deze herziening van de wetgeving zal het gebrek aan eenvormigheid bij het vaststellen en innen van de vergoedingen aanpakken en deze praktijk tot de thans niet bestreken gebieden uitbreiden. Voor de personeels- en uitrustingsvereisten dienen gemeenschappelijke doelstellingen op EU-niveau te worden vastgesteld, terwijl ook gewaarborgd dient te worden dat de vergoedingen uitsluitend voor de financiering van de controles worden aangewend.

Controles op de toepassing van de EU-wetgeving

88. Het bedrijfsleven, de nationale overheden en de Europese Commissie zijn samen verantwoordelijk voor een veilige voedselproductie. Het bedrijfsleven moet de wettelijke bepalingen in acht nemen en op eigen initiatief de risico's zo klein mogelijk houden. De nationale overheden dienen erop toe te zien dat het bedrijfsleven de normen voor de voedselveiligheid respecteert. Zij moeten een controlesysteem op de naleving van de communautaire bepalingen instellen en waar nodig de naleving ervan afdwingen. Deze systemen moeten op communautair niveau worden ontwikkeld, zodat een geharmoniseerde aanpak gevolgd wordt.

89. Om de doeltreffendheid van deze controlesystemen te waarborgen voert de Commissie door middel van het Voedsel- en Veterinair Bureau (VVB) een programma van financiële controles en inspecties uit. Bij deze controles wordt nagegaan of de nationale autoriteiten erin geslaagd zijn om effectieve controlesystemen op te zetten en toe te passen. Daartoe worden ook individuele bedrijven bezocht om na te gaan of er daadwerkelijk aanvaardbare maatstaven worden aangehouden.

90. Recente crisissituaties op het gebied van de voedselveiligheid hebben gebreken in de nationale controlesystemen aan het licht gebracht. De kern van het probleem is het ontbreken van een geharmoniseerde communautaire aanpak voor het opzetten en ontwikkelen van nationale controlesystemen.

91. Bijgevolg is er een duidelijke behoefte aan een communautair kader voor nationale controlesystemen. Dit kader zal de kwaliteit van de controles op communautair niveau verbeteren en zo in de hele Europese Unie de veiligheidsnormen voor levensmiddelen verhogen. De toepassing van deze controlesystemen moet wel een nationale verantwoordelijkheid blijven. Dit communautair kader zou drie kernelementen moeten omvatten.

- Het eerste element zijn de op communautair niveau vastgestelde operationele criteria die door de nationale autoriteiten zouden moeten worden nageleefd. Deze criteria moeten de belangrijkste referentiepunten zijn waaraan de bevoegde autoriteiten door het VVB worden getoetst. Hierdoor zou het VVB in staat worden gesteld om een samenhangende en omvattende aanpak voor de controle van de nationale systemen te ontwikkelen.

- Het tweede element is het opstellen van communautaire richtsnoeren voor controle. Deze moeten een samenhangende nationale aanpak bevorderen, in het licht van de risico's prioriteiten vaststellen en de meest efficiënte controleprocedures bepalen. Een communautaire strategie zou een omvattende, geïntegreerde aanpak van de uitvoering van de controles mogelijk maken. Deze richtsnoeren zouden eveneens advies geven over de ontwikkeling van systemen om de werking en de resultaten van de controleacties te registreren, alsook communautaire prestatie-indicatoren vastleggen.

- Het derde element van het kader is een verbeterde administratieve samenwerking voor de ontwikkeling en de toepassing van controlesystemen. Zo kan aan de uitwisseling van optimale praktijken tussen nationale autoriteiten een versterkte communautaire dimensie worden toegevoegd. Dit zou ook een bevordering betekenen van de wederzijdse hulp tussen lidstaten door een integratie en aanvulling van het bestaande wettelijke kader. Voorts zou dit punten omvatten als opleiding, informatie-uitwisseling en strategisch lange-termijn-denken op communautair niveau.

92. De ontwikkeling van dit omvattende communautaire kader voor nationale controlesystemen is duidelijk een kwestie van samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten. De ervaring van het VVB zal bij de ontwikkeling hiervan essentieel zijn.

93. Sinds de totstandkoming van de interne markt is het belang van doeltreffende en geharmoniseerde gezondheidscontroles aan de buitengrenzen van de Europese Unie overduidelijk geworden. Het huidige systeem van grenscontroleposten onder de verantwoordelijkheid van de autoriteiten van de individuele lidstaten bestrijkt alleen producten van dierlijke oorsprong. Bovendien biedt het geen voldoende gecoördineerde aanpak van de grenscontroles. De wettelijke basis voor grenscontroles moet alle producten omvatten en dient te voorzien in een doeltreffender controlesysteem op communautair niveau.

94. Er moet worden overwogen of de Commissie verdere bevoegdheden dient te krijgen, naast de al bestaande inbreukprocedures, indien controles ernstige overtredingen van de EU-regelgeving aan het licht brengen. In het bijzonder moet het aldus mogelijk zijn om op basis van een doeltreffende en transparante follow-up van de VVB-inspectieverslagen in geval van onmiddellijk gevaar voor de volksgezondheid snel op te treden. Indien nodig zou het ook mogelijk moeten zijn communautaire financiële steun in te trekken of reeds toegekende steun terug te vorderen.

HOOFDSTUK 7: INFORMATIEVERSTREKKING AAN DE CONSUMENT

Risicomelding

Risicomelding mag geen passieve overdracht van informatie zijn, maar moet een interactieve dialoog met en respons van alle belanghebbenden impliceren.

95. Risicomelding betekent informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen over de aard van het risico en over de maatregelen om het risico te beheersen. Dit is een fundamentele verantwoordelijkheid van de overheid waar het erom gaat risico's voor de volksgezondheid het hoofd te bieden. Om doeltreffend te zijn, moeten de risicobeoordeling en de beslissingen inzake risicobeheer transparant en openbaar zijn. De Commissie heeft door een nieuwe aanpak sinds 1997 deze transparantie gewaarborgd en alle informatie over wetenschappelijke adviezen, inspecties en controles openbaar gemaakt. Dit beleid is een essentieel aspect voor risicomelding en vertrouwen bij de bevolking en dient derhalve actief te worden voortgezet.

96. Bij alle aspecten van voedselveiligheid is het van essentieel belang dat de consument als een volwaardige belanghebbende wordt erkend en dat met de belangen van de consument rekening wordt gehouden door

- het raadplegen van de bevolking over alle aspecten van voedselveiligheid

- het bieden van een kader voor discussies (openbare hoorzittingen) tussen wetenschappelijke deskundigen en consumenten

- het bevorderen van een transnationale dialoog tussen consumenten zowel op Europees als op wereldvlak.

97. Het is van belang dat alle beleidsstappen in alle openheid worden gezet. Hoe goed een nieuw systeem ook moge zijn, zonder transparantie zijn de consumenten niet in staat de ontwikkeling van de nieuwe maatregelen te volgen en de verbeteringen die eruit voortkomen volledig naar waarde te schatten. Transparantie zal leiden tot een noodzakelijk kritisch toezicht door het publiek en staat borg voor democratische controle en verantwoordelijkheid.

98. Ten slotte dient het bestaan van onvermijdelijke risico's voor bepaalde delen van de bevolking op een meer pro-actieve wijze te worden gemeld. Bijvoorbeeld moeten vrouwen in de vruchtbare leeftijd, zwangere vrouwen, jonge kinderen, ouderen en mensen met immunodeficiëntie uitdrukkelijker gewaarschuwd worden voor mogelijke risico's van bepaalde levensmiddelen.

Etikettering en reclame

De consument moet beschikken over essentiële en precieze informatie om tot een bewuste keuze te kunnen komen.

99. Verplichte etiketteringsnormen moeten derhalve garanderen dat de consument kennis heeft van de eigenschappen van het product waardoor de keuze, de samenstelling, de bewaring en het gebruik van een product worden bepaald. De producent moet in staat gesteld worden extra informatie op het etiket aan te brengen, op voorwaarde dat deze waarheidsgetrouw en niet misleidend is.

Binnen de Wereldhandelsorganisatie is etikettering een belangrijk punt in het handelsbeleid op zeer verschillende terreinen, waaronder ook de voedselveiligheid, zowel in het kader van de Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen als de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire normen. De Gemeenschap heeft daarom te kennen gegeven dat zij multilaterale richtsnoeren voor etikettering zal nastreven. Deze richtsnoeren zouden overbodige geschillen moeten vermijden. Voor de Gemeenschap is dit van bijzonder belang in het licht van haar standpunt over het informatierecht van de consument.

100. Naar aanleiding van de aan de gang zijnde codificatie van de etiketteringsrichtlijn is de Commissie voornemens een nieuwe wijziging voor te stellen waardoor de thans bestaande mogelijkheid om geen melding te maken van de componenten van samengestelde ingrediënten die minder dan 25% van het eindproduct uitmaken, zou worden ingetrokken. Een volledige opsomming van de ingrediënten zal de consument niet alleen optimaal informeren over de samenstelling van een voedselproduct, maar tegelijk wordt aldus de consumenten die om gezondheidsredenen of uit ethische motieven bepaalde ingrediënten moeten of willen vermijden, de noodzakelijke informatie geboden. In dit verband is het probleem van de "carry-over" van additieven nog onopgelost. Voorts wordt de vermelding overwogen van ingrediënten die als allergeen bekend staan, maar waarvoor thans alleen de naam van de categorie dient te worden vermeld. Zo worden allergiegevoelige consumenten in staat gesteld deze producten te mijden.

101. De etiketteringsrichtlijn verbiedt dat aan levensmiddelen eigenschappen worden toegekend inzake het voorkomen, behandelen of genezen van ziekten, of dat op deze eigenschappen wordt gezinspeeld. De Commissie blijft de mening toegedaan dat dergelijke gezondheidsclaims niet op etiketten van levensmiddelen of in de reclame ervoor thuishoren. Het is uiteraard zo dat een evenwichtige voeding een vereiste is voor een goede gezondheid, maar claims dat de inname van bepaalde voeding ziekten kan voorkomen, behandelen of genezen, kunnen de consument in werkelijkheid tot een onevenwichtige voedingskeuze leiden. De Commissie zal echter onderzoeken of bijzondere bepalingen in de EU-wetgeving moeten worden ingevoerd voor "gezondheidsclaims" (bijvoorbeeld claims in verband met de heilzame werking van een voedingsstof voor bepaalde normale lichaamsfuncties) en voor "voedingsclaims" (zoals claims die de aanwezigheid, afwezigheid of hoeveelheid van een voedingsstof in een levensmiddel aangeven, of de waarde ervan, vergeleken met gelijksoortige levensmiddelen). Voorts zal de Commissie nagaan of het noodzakelijk is om de voorschriften van de richtlijn inzake de etikettering van levensmiddelen met de behoeften en de verwachtingen van de consument in overeenstemming te brengen.

102. Aansluitend bij deze aanpak inzake de etikettering van levensmiddelen moeten de verweermiddelen van consumenten en concurrenten tegen misleidende reclameboodschappen ook voor bovenvermelde vormen van claims kunnen worden aangewend. De Commissie zal in dit verband een voorstel doen tot wijziging van de richtlijn inzake misleidende reclame en ervoor zorgen dat de bepalingen voor reclame en etikettering in verband met deze claims een samenhangend wettelijk kader vormen.

103. Voorts zal de Commissie de wenselijkheid onderzoeken om specifieke etiketteringsvoorschriften voor bepaalde categorieën van levensmiddelen te herzien of in te voeren. Bijzondere regels, zoals de verplichte aanduiding van herkomst voor vers fruit, waardoor de consument van deze producten beter wordt geïnformeerd, zijn niet met de algemene regels in tegenspraak. De Commissie zal tevens de bepalingen voor de etikettering van nieuwe voedingsmiddelen verduidelijken en in het bijzonder van producten die van genetisch gemodificeerde organismen zijn afgeleid. Zij zal ook een initiatief nemen met betrekking tot de etikettering van additieven die door genetische manipulatie zijn gemaakt en van levensmiddelen en voedselingrediënten die zonder genetische manipulatie geproduceerd worden (zogenaamde "GGO-vrije levensmiddelen").

Voeding

De consumenten hebben steeds meer belangstelling voor de voedingswaarde van de levensmiddelen die zij kopen en er is een stijgende behoefte om de consumenten correcte informatie te bieden over het voedsel dat zij consumeren.

104. De bescherming van de volksgezondheid blijft niet beperkt tot de chemische, biologische en fysische veiligheid van het voedsel. Hieronder moet ook het streven vallen om de inname van essentiële voedingsstoffen te waarborgen en tegelijk de inname te vermijden van andere, voor de gezondheid schadelijke elementen, waaronder antinutritionele factoren. Wetenschappelijke informatie heeft aangetoond dat een aangepaste en gevarieerde voeding erg belangrijk is voor het behoud van een goede gezondheid en het algemene welzijn. Dit geldt allicht vooral vandaag de dag, aangezien er nieuwe producten met een gemodificeerde voedingswaarde op de markt komen, die het gedrag en het welzijn van de consument in gunstige of ongunstige zin kunnen beïnvloeden. Bovendien wordt de informatie die de consument in staat stelt een correcte keuze te doen, niet steeds in een duidelijke en toegankelijke vorm beschikbaar gesteld.

105. Wat dieetvoeding betreft (d.w.z. levensmiddelen bestemd voor de bijzondere voedingsbehoeften van specifieke groepen van de bevolking), zal de Commissie een bijzondere richtlijn opstellen inzake voeding die is afgestemd op grote spierinspanning. Zij zal tevens een verslag over levensmiddelen voor diabetici opstellen, en de voorwaarden voor het gebruik van de vermelding "natriumarm" of "natriumvrij", en "glutenvrij" bepalen. De Commissie zal ook twee voorstellen voor richtlijnen inzake voedingssupplementen (d.w.z. geconcentreerde bronnen van voedingsstoffen zoals vitaminen en mineralen) en verrijkte voedingsmiddelen (d.w.z. levensmiddelen waaraan voedingsstoffen zijn toegevoegd) aan de Raad en het Parlement voorleggen. Ten slotte zullen zuiverheidscriteria moeten worden vastgesteld voor voedingsstoffen die aan levensmiddelen voor bijzondere voeding worden toegevoegd of die aanwezig zijn in voedingssupplementen en levensmiddelen waaraan voedingsstoffen zijn toegevoegd.

106. Een aantal acties op communautair niveau werd in het kader van het vierde en vijfde kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling georganiseerd. Deze acties bieden enkele elementen die voor het voedingsbeleid van belang zouden moeten zijn. De Commissie denkt na over de ontwikkeling van een omvattend en samenhangend voedingsbeleid en zal met het oog daarop een actieplan voorstellen.

107. Een aantal van de aspecten die in dit Witboek aan bod zijn gekomen heeft ook zijn belang voor de vaststelling van een beleid op dit gebied. Een doeltreffende tenuitvoerlegging van een voedingsbeleid vereist in het bijzonder een doeltreffende bewaking, gegevensvergaring en -analyse. Daarom zou informatie over de inname van levensmiddelen, over voedingswijzen en voedingstoestand in nationale en communautaire gegevensbanken moeten worden verzameld. Bovendien zouden onderzoek en studies inzake voeding moeten worden bevorderd, zou actief wetenschappelijk advies moeten worden ingewonnen en de resultaten daarvan in alle openheid openbaar gemaakt. Een ander belangrijk aspect voor het voedingsbeleid is doeltreffende en correcte informatieverstrekking aan de consument. In dit verband is de richtlijn inzake voedingswaarde-etikettering van belang. Speciale aandacht dient te worden besteed aan het opstellen van adequaat informatiemateriaal, waaronder de voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen, maar ook informatiecampagnes. Er zullen voorstellen voor aanbevelingen van de Raad voor richtsnoeren inzake voeding worden gedaan. Ook zal moeten worden toegezien op een adequate informatieverstrekking aan de consument.

HOOFDSTUK 8: DE INTERNATIONALE DIMENSIE

Het basisbeginsel is dat geïmporteerde levensmiddelen en diervoeder aan gezondheidseisen dienen te beantwoorden die ten minste zo streng zijn als de Gemeenschap voor haar eigen productie heeft vastgesteld.

108. De Gemeenschap is 's werelds grootste importeur en exporteur van levensmiddelen en verhandelt een toenemende verscheidenheid aan levensmiddelen met landen in de hele wereld. In het licht van deze enorme handel in levensmiddelen kan voedselveiligheid niet alleen als een interne beleidsaangelegenheid worden beschouwd. Voor voedselproducten op de internationale markt bestaat dezelfde bezorgdheid inzake zoönosen, contaminanten en andere problemen, of deze producten nu naar de Gemeenschap worden ingevoerd of uit de Gemeenschap worden uitgevoerd. De communautaire maatregelen om deze gezondheidseisen te doen naleven moeten volgens de verplichtingen van de Wereldhandelsorganisatie ofwel aan de internationale normen beantwoorden, ofwel, als dit niet het geval is, op voldoende wetenschappelijke basis worden genomen. In gevallen waarin de wetenschappelijke basis niet voldoet, kunnen op grond van de beschikbare informatie ter zake voorlopige maatregelen worden getroffen.

109. Het internationale kader inzake voedselveiligheid heeft een grote ontwikkeling gekend door de belangrijkere rol van bepaalde internationale organisaties zoals de Codex Alimentarius en het Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten (OIE) in het kader van de overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire normen (SPS-overeenkomst) van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO).

110. De Gemeenschap speelt een actieve rol in het Comité voor sanitaire en fytosanitaire normen (SPS Committee) en in andere comités van de Wereldhandelsorganisatie om te waarborgen dat binnen het internationale rechtskader het recht van de landen om strenge volksgezondheidsnormen voor de voedselveiligheid te handhaven wordt aangemoedigd en verdedigd. In dit verband beoogt de Gemeenschap het bestaande kader van de Wereldhandelsorganisatie voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel op het gebied van de voedselveiligheid duidelijker te maken en te versterken, in het bijzonder om een methode overeen te komen voor de maatregelen die uit hoofde van dit beginsel worden genomen. De globale aanpak inzake voedselveiligheid van dit Witboek zal, indien hij wordt goedgekeurd, ertoe bijdragen dat de rol van de Gemeenschap in de Wereldhandelsorganisatie verder wordt versterkt.

Sommige derde landen gebruiken sanitaire en fytosanitaire argumenten zonder wetenschappelijke basis om de toegang voor communautaire voedselproducten tot hun markt te weigeren. De SPS-overeenkomst voorziet in het recht tot inzage van de risicobeoordeling waarop de maatregel van het derde land is gebaseerd. Een dergelijke risicobeoordeling moet tijdig aan een zorgvuldig onderzoek worden onderworpen om ongerijmdheden en zwakke punten te onderkennen en de bij de SPS-overeenkomst bepaalde raadplegingsprocedure in te leiden.

111. Er zal snel voortgang worden gemaakt met de werkzaamheden tot toetreding van de Europese Gemeenschap tot de Codex Alimentarius en het Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten.

112. Consumenten overal ter wereld mogen terecht verwachten dat communautaire exportgoederen aan dezelfde strenge normen beantwoorden als binnen de Gemeenschap gelden. De voedselveiligheidsnormen voor uit de Gemeenschap geëxporteerde producten moeten derhalve ten minste zo streng zijn als de normen voor producten op de interne markt van de Gemeenschap. Onderzocht zal worden of hiertoe een systeem voor communautaire exportcertificaten moet worden opgezet.

113. De Gemeenschap heeft reeds een aantal bilaterale internationale overeenkomsten over gezondheidsmaatregelen gesloten, waaronder de erkenning van de gelijkwaardigheid van door derde landen toegepaste gezondheidsmaatregelen. De mogelijkheid tot sluiting van verdere overeenkomsten zal worden bestudeerd. Dit omvat ook de noodzaak om met derde landen op technisch vlak en op het vlak van onderzoek en technologische ontwikkeling samen te werken. Om te voldoen aan de verplichtingen van de SPS-overeenkomst moet de Gemeenschap garanderen dat alle wetgeving inzake sanitaire en fytosanitaire normen voorziet in de mogelijkheid om de gelijkwaardigheid ook geval per geval te erkennen.

114. De Gemeenschap zal het onderhandelingsproces voor overeenkomsten met naburige landen en gebieden als Noorwegen, Zwitserland en Andorra inzake de overname van het communautaire acquis voor voedselveiligheid en andere sanitaire en fytosanitaire normen voortzetten.

115. Met betrekking tot de komende uitbreiding van de Gemeenschap is het van wezenlijk belang dat de kandidaat-lidstaten de grondbeginselen van het Verdrag uitvoeren, en met name komen tot wetgeving inzake voedselveiligheid en tot controlesystemen die gelijkwaardig zijn aan die binnen de Gemeenschap. Dit is een grote opgave voor deze landen, zowel wat de modernisering van hun productie- en verwerkingsinstallaties, als wat de invoering van de noodzakelijke wetgevende en controlemechanismen betreft. Het bestaande stelsel van communautaire steun zal, waar nodig, de kandidaat-lidstaten hulp bieden bij de noodzakelijke aanpassing van hun wetgeving en bij de oprichting van relevante instellingen om deze wetgeving uit te voeren en op de toepassing ervan toe te zien, in overeenstemming met de in de partnerschappen voor toetreding bepaalde prioriteiten.

HOOFDSTUK 9: CONCLUSIES

116. Door middel van het in het Witboek voorgestelde pakket van maatregelen kan de voedselveiligheid op een meer gecoördineerde en geïntegreerde manier worden geregeld, zodat de gezondheidsbescherming op een zo hoog mogelijk peil komt te staan.

De wetgeving zal worden herzien en waar nodig gewijzigd teneinde haar samenhangender, vollediger en up-to-date te maken. Het toezicht op de naleving van de wetgeving op alle niveaus zal worden gestimuleerd.

De Commissie is van mening dat de oprichting van een nieuwe autoriteit, die voor de hele Unie het wetenschappelijke referentiepunt zal worden, zal bijdragen aan een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de consument en daardoor zal helpen het vertrouwen van de consument te herstellen en in stand te houden.

117. Voor het welslagen van de in dit Witboek gepresenteerde maatregelen is de steun van het Europees Parlement en de Raad onontbeerlijk. De uitvoering ervan vereist de inzet van de lidstaten. Het Witboek doet voorts een beroep op de bedrijven in de voedselsector; zij immers zijn als eerste verantwoordelijk voor de dagelijkse toepassing van de voedselveiligheidsvoorschriften.

Grotere transparantie op alle niveaus van het voedselveiligheidsbeleid is de rode draad die door dit Witboek loopt en een wezenlijk element om bij de consumenten meer vertrouwen te wekken in het voedselveiligheidsbeleid van de EU.

BIJLAGE

Actieplan voor voedselveiligheid [3]

[3] Dit actieplan omvat niet alle op grond van verplichtingen in de EU-wetgeving aan de gang zijnde acties

>RUIMTE VOOR DE TABEL>