Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Het voorkomen van nieuwe belemmeringen voor de interne markt" (Waarnemingspost interne markt) (98/C 157/11)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 10 juli 1997 besloten, overeenkomstig artikel 23, lid drie, van het Reglement van Orde een advies op te stellen over "Het voorkomen van nieuwe belemmeringen voor de interne markt".

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 4 maart 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Vever.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 25 en 26 maart 1998 gehouden 353e Zitting (vergadering van 25 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 76 stemmen vóór en 7 stemmen tegen, bij 6 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In de Europese Unie wordt op initiatief van de Commissie momenteel gewerkt aan een actieprogramma om de interne markt tegen het eind van 1998 te voltooien. Zowel de inhoud als het tijdschema van dit programma komen tegemoet aan de wens die het Comité al sedert 1995 heeft uitgesproken en die erop neerkwam dat werkzaamheden die pas op de plaats maakten nieuw leven moest worden ingeblazen, teneinde in het proces ter voltooiing van de interne markt beslissende vooruitgang te boeken met het oog op de aanstaande invoering van de euro.

1.2. Het actieprogramma heeft de volledige steun van het Comité, dat er naar aanleiding van een op 5 maart 1997 gehouden hoorzitting op gewezen heeft dat alleen de goedkeuring van de nog ontbrekende richtlijnen niet genoeg is om voor een vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal te zorgen. Voor een duurzame werking van de interne markt is het van doorslaggevend belang dat er middelen worden gevonden om het ontstaan van nieuwe belemmeringen, dat gevoed wordt door de groeiende en alsmaar aanhoudende stroom van nieuwe nationale voorschriften, te voorkomen. Ondanks de inmiddels goedgekeurde richtlijnen en de daadwerkelijke vooruitgang die er bij de vrijmaking van de handel binnen de Gemeenschap is geboekt, is het ook nu nog een stuk eenvoudiger om nieuwe obstakels voor de interne markt op te werpen dan om deze aan de bron te verhinderen of om ze in een later stadium op communautair niveau uit de weg te ruimen.

1.3. Met het uitbrengen van een initiatiefadvies over het voorkomen van nieuwe belemmeringen voor de interne markt wil het Comité de aandacht van de communautaire instellingen en de lid-staten vestigen op dit essentiële aspect van de voltooiing van de interne markt, dat nog te vaak over het hoofd wordt gezien. Het welslagen van het actieprogramma hangt voor een groot deel af van het belang dat gehecht wordt aan het vinden van middelen om het overvloedige ontstaan van nieuwe belemmeringen op doeltreffende en duurzame wijze aan de bron te bestrijden.

2. Juridische situatie inzake nationale voorschriften

2.1. De werking van de interne markt moet leiden tot een evenwicht tussen vrije vestiging en vrij verkeer enerzijds en sociale, gezondheids-, consumenten- en milieubescherming anderzijds, waarbij rekening moet worden gehouden met een gedeelde verantwoordelijkheid tussen communautaire, nationale en soms ook regionale overheden. Het systeem berust op vier hoofdelementen: de principiële verplichting om nationale handelsbeperkingen op te heffen, onderlinge aanpassing van de nationale wetgeving op gebieden die voor de werking van de interne markt van groot belang zijn, wederzijdse erkenning van nationale bepalingen om vrij verkeer mogelijk te maken, en voorafgaande kennisgeving van nationale wetgevingsvoorstellen die op de interne markt van invloed kunnen zijn (waarbij ook de mogelijkheid bestaat om achteraf controle uit te oefenen).

2.2. Op grond van de artikelen 30 t/m 36 van het Verdrag moeten de lid-staten een eind maken aan alle kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking, tenzij er dringende redenen zijn om beperkende nationale bepalingen in stand te houden. Deze dringende redenen, met name de bescherming van de consument en van het milieu, mogen echter niet tot willekeurige discriminatie of tot een verkapte beperking van de handel tussen de lid-staten leiden. Commissie en Hof van Justitie zien erop toe dat dergelijke beperkingen en maatregelen van gelijke werking gerechtvaardigd zijn en in verhouding staan tot het nagestreefde doel. In het arrest "Cassis de Dijon" is erop gewezen dat vrij verkeer de regel moet blijven en dat nationale beperkingen alleen bij uitzondering kunnen worden toegestaan. Thans valt echter te constateren dat lid-staten bij het vaststellen van regels met grote regelmaat een beroep doen op artikel 36.

2.3. Ter bevordering van een minimale convergentie van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen dient de Europese Unie al naar gelang de behoeften specifieke maatregelen goed te keuren die bijdragen tot de totstandbrenging en werking van de interne markt (artikel 100 A). De regeling inzake de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lid-staten in het kader van de interne markt is hoofdzakelijk op deze bepaling gebaseerd. Dit betekent dat voorstellen ter zake door de Raad met meerderheid van stemmen moeten worden goedgekeurd en dat de medebeslissingsprocedure van toepassing is (behalve voor bepalingen inzake belastingheffing en vrij personenverkeer). Deze gemeenschappelijke regelgeving is gericht op wat in het Verdrag "een hoog beschermingsniveau" op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming wordt genoemd, maar laat de lid-staten niettemin een vaak aanzienlijke speelruimte om aanvullende maatregelen uit te vaardigen, hetgeen er bij gebrek aan voldoende toezicht mede toe kan leiden dat de interne markt opnieuw versplinterd raakt.

2.4. De EU probeert trouwens mechanismen te ontwikkelen om de gelijkwaardigheid van de door de lid-staten toegepaste maatregelen na te gaan, zodat voor wederzijdse erkenning kan worden gezorgd zonder dat - zelfs bij gebrek aan harmonisatie of in geval van slechts gedeeltelijke harmonisatie (artikel 100 B) - het vrije verkeer in de interne markt in gevaar komt. Deze mechanismen worden echter nog lang niet door alle lid-staten op doeltreffende en vereenvoudigde wijze toegepast.

2.5. Om te zorgen voor doorzichtigheid van en controle op nationale initiatieven die van invloed kunnen zijn op de werking van de interne markt, is er met Richtlijn 83/189/EEG een procedure inzake voorafgaande kennisgeving ingesteld, die op 1 januari 1997 bij Beschikking (EG) nr. 3052/95 is aangevuld met een kennisgevingsplicht voor afzonderlijke maatregelen die wederzijdse erkenning in de weg kunnen staan, en nu op alle landbouw- en industrieproducten betrekking heeft. Op grond hiervan is iedere lid-staat verplicht de Commissie en via haar ook de andere lid-staten in kennis te stellen van voorstellen voor technische voorschriften die de werking van de interne markt kunnen beïnvloeden. Ieder nationaal voorstel voor een technisch voorschrift moet drie maanden in de wachtkamer blijven om de Commissie, die opmerkingen van andere lid-staten kan ontvangen en ook de betrokken bedrijfstakken kan raadplegen, de gelegenheid te geven het te onderzoeken en dienaangaande zonodig maatregelen te nemen (verzoek om de "wachtkamerperiode" tot zes maanden uit te breiden, verzoek om het voorstel aan te passen, of eventueel een met redenen omkleed advies ter inleiding van een verdragsinbreukprocedure).

2.6. Zo kan de Commissie nagaan wat de aangemelde maatregelen voor effect zullen hebben op de werking van de interne markt, of zij conform de communautaire regels zijn (Verdrag en regelgeving), en of zij, indien zij voor belemmeringen zorgen, gerechtvaardigd en proportioneel zijn. Het Hof van Justitie heeft trouwens geoordeeld dat ondernemingen en particulieren zich kunnen beroepen op afwezigheid van voorafgaande kennisgeving om een nieuw nationaal technisch voorschrift niet toe te passen. Door de bank genomen kan gezegd worden dat deze informatie- en controleprocedure functioneert, maar uit het feit dat het aantal aanmeldingen flink toeneemt, blijkt dat er nog heel wat moet worden gedaan om de lid-staten meer discipline bij te brengen. Overigens geldt de procedure momenteel alleen voor ontwerpvoorschriften betreffende producten en niet voor ontwerpvoorschriften betreffende diensten, al heeft de Commissie voorstellen ingediend om de procedure in het vervolg ook te doen gelden voor informatiemaatschappijdiensten. De goedkeuring van deze voorstellen, waarmee het Comité heeft ingestemd, is op handen.

2.7. In het Verdrag is trouwens de mogelijkheid ingebouwd dat er achteraf controle wordt uitgeoefend, niet alleen door de Commissie, maar ook door de lid-staten, waarmee de mogelijkheid wordt geschapen een niet-nakomingsprocedure in te leiden. Deze procedure lijkt in de praktijk echter nauwelijks aanleiding te hebben gegeven tot dergelijke acties.

2.8. Bepalingen inzake vrij personenverkeer ten slotte vallen slechts gedeeltelijk onder communautaire procedures. Bepaalde politieke, veiligheids- en justitiële aspecten hiervan, alsook vraagstukken betreffende onderdanen van derde landen, betreffen namelijk ook de werking van de met het Verdrag van Maastricht gecreëerde "derde pijler", waarvoor speciale procedures op het gebied van intergouvernementele samenwerking gelden. Met het Verdrag van Amsterdam is evenwel gepoogd om, in een context van meer flexibiliteit en samenwerking, de samenhang tussen communautaire en intergouvernementele bevoegdheden te versterken. Om deze redenen wordt in dit advies slechts zijdelings naar kwesties inzake vrij personenverkeer verwezen. Het Comité zal hier later in een breder verband dieper op moeten ingaan.

3. Recente ontwikkeling van nationale voorschriften

3.1. Allereerst kan een duidelijke toename worden vastgesteld van nationale voorschriften die tot nieuwe belemmeringen kunnen leiden. Het aantal aanmeldingen per jaar is gestegen van ongeveer 350 tijdens de eerste jaren van tenuitvoerlegging van de procedure van Richtlijn 83/189/EEG tot ongeveer 450 in de jaren daarna. Voor 1997 is een recordaantal van 900 bereikt. Hierbij inbegrepen zijn 230 Nederlandse regels die te laat zijn aangemeld, maar zelfs al wordt dit uitzonderlijke geval buiten beschouwing gelaten, dan nog blijven er 670 aanmeldingen over, hetgeen een zeer forse toename van 40 % betekent ten opzichte van het jaar daarvoor. Dit wijst erop dat de procedure werkt en dat de lid-staten hun kennisgevingsplicht nakomen, maar duidt ook op een wildgroei in het aantal voorstellen voor nationale voorschriften, met als gevolg een verhoogde werkdruk bij de Europese Commissie, die ze allemaal moet bestuderen. Daarbij zijn naast DG XV en DG III ook andere DG's betrokken, al naar gelang hun technische bevoegdheden.

3.2. Wat een en ander nog erger maakt, is dat in de voorbije jaren het overgrote deel (90 %) van deze nieuwe nationale initiatieven betrekking had op gebieden die in theorie geharmoniseerd zijn. Het gaat daarbij met name om de sectoren telecommunicatie, landbouwproducten en levensmiddelen, bouwnijverheid en openbare werken, machinebouw en vervoer. De technische voorschriften in kwestie hebben met name betrekking op hygiëne, veiligheid en gezondheid, consumentenbescherming en milieu. Hiervoor zijn verscheidene oorzaken aan te geven. Ten eerste is hier sprake van sectoren en gebieden waar de overheid, zowel op communautair als nationaal niveau, meer redenen heeft dan elders om regels vast te stellen. Ten tweede heeft de communautaire regelgeving ruimte geschapen voor nationale regelgeving, omdat zij voornamelijk gericht is op "essentiële vereisten". Maar terwijl de Commissie ervoor zorgt dat deze essentiële vereisten op het gebied van veiligheid en gezondheid zowel minimum- als maximumnormen vormen, zijn de lid-staten soms geneigd te denken dat zij daarbovenop aanvullende normen kunnen vaststellen, waarbij ze op het gebied van consumenten- en milieubescherming ook nog eens serieuze speelruimte behouden om regels uit te vaardigen die verder gaan dan de gemeenschappelijke voorschriften.

3.3. Afgezien van de aanhoudende wirwar van nationale technische voorschriften moet gewezen worden op de ontwikkeling van nationale en soms ook regionale keurmerken en labels, die, al zijn ze juridisch niet bindend, eveneens kunnen bijdragen tot het belemmeren van de vrije handel op de interne markt. De wederzijdse erkenning van nationale certificaten wordt soms ook belemmerd door bepaalde kopers die in de praktijk hardnekkig om nationale certificaten blijven vragen.

3.4. Uit de door de Commissie gemaakte analyse van de kennisgevingen blijkt dat een derde daarvan geen opmerkingen aan de Commissie ontlokte, dat nog een derde tot geringe opmerkingen leidde, en dat de Commissie over de rest ernstigere zaken had op te merken. Dit heeft de Commissie tot het verzoek gebracht, de periode waarin het aangemelde voorstel in de wachtkamer moet blijven, van drie tot zes maanden te verlengen. Door de bank genomen kan gesteld worden dat de helft van de kennisgevingen echt tot een min of meer belangrijk probleem op het vlak van het Gemeenschapsrecht aanleiding gaf. In het leeuwendeel van de gevallen hebben de lid-staten zich geconformeerd aan de opmerkingen van de Commissie, die verzocht het voorstel aan te passen of op zijn minst een bepaling in te bouwen inzake wederzijdse erkenning van producten die uit een andere lid-staat worden ingevoerd.

3.5. Ook moet worden opgemerkt dat de lid-staten zelf via deze informatieprocedure de mogelijkheid hebben gekregen om elkaar onderling te controleren en de Commissie met redenen omklede adviezen te doen toekomen over initiatieven die naar hun mening problemen opleveren. Zo worden zij er dus toe aangezet een soort collectieve en gedeelde controle uit te oefenen, wat zij inderdaad ook doen: zij trekken ongeveer even vaak aan de bel als de Commissie zelf. Hieruit blijkt goed hoe nuttig deze procedure is.

3.6. Ten slotte zij erop gewezen dat, terwijl het aantal nationale voorschriften dus is gegroeid, de communautaire regelgeving inzake de interne markt de afgelopen jaren een afname te zien heeft gegeven. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te duiden. Ten eerste zijn de meeste voor de werking van de interne markt noodzakelijke richtlijnen al eerder vastgesteld, nl. in het kader van het programma voor 1992. Ten tweede heeft de nadruk die de voorbije jaren gelegd is op de nagestreefde verlichting van de communautaire regelgeving, met name als gevolg van de aanbevelingen van het Molitor-rapport, de Commissie ertoe aangespoord om haar voorstellen meer op essentiële zaken te concentreren (in het kader van het plan voor betere wetgeving) en minder nieuwe voorstellen in te dienen dan in het verleden.

3.7. Kwantitatief is er dus duidelijk sprake van een onevenwichtige situatie. Zo hebben de lid-staten in de periode 1992-1994 in totaal 1 346 nationale regelgevingsmaatregelen vastgesteld, en de Gemeenschap slechts 116. En de landen die het meest op beperking van de communautaire regelgeving hebben aangedrongen (zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk), zijn paradoxaal genoeg juist de landen die de meeste nieuwe nationale voorstellen hebben aangemeld. Daarnaast is communautaire regelgeving per definitie deregulerend, omdat zij erop gericht is 15 uiteenlopende bepalingen door één bepaling te vervangen, terwijl nationale regelgeving in principe alleen maar tot nieuwe maatregelen leidt, zonder dat er andere verdwijnen (ook al kunnen deze maatregelen in een bepaalde context voor de burger of voor de consument gerechtvaardigd zijn).

4. Waarom een nieuw evenwicht noodzakelijk is

4.1. Indien het ontstaan van nieuwe belemmeringen niet doeltreffender aan de bron wordt bestreden, zal de beoogde voltooiing van de interne markt (waarbij aangetekend dat er zelfs op een als "voltooid" beschouwde interne markt onvermijdelijk nationale en/of regionale verschillen zullen blijven bestaan) steeds verder uit het zicht verdwijnen. Bij de instandhouding van een blijvend goed functionerende interne markt zal men dan ook, zelfs als de voornaamste richtlijnen eenmaal zijn goedgekeurd, voortdurend op problemen stuiten, waarvoor passende "zelfcorrigerende" oplossingen moeten worden gevonden.

4.2. Zolang er over deze kwestie niet grondig is nagedacht en er geen acties zijn ondernomen die mede gericht zijn op de regelgeving op nationaal en regionaal niveau, zal de regelgeving inzake de interne markt niet op bevredigende wijze verlicht, vereenvoudigd en verduidelijkt kunnen worden.

4.3. Ook lijkt het noodzakelijk dat de lid-staten hun houding aanpassen in het licht van de komst van de euro. Zoals het stabiliteits- en groeipact de lid-staten ertoe dwingt hun economisch en begrotingsbeleid op elkaar af te stemmen, zo ook zou de werking van de interne markt met één munt tot meer convergentie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, en in elk geval ook tot een constant streven naar "eurocompatibiliteit" moeten aansporen.

4.4. Voorts moet gezorgd worden voor meer doorzichtigheid bij nieuwe nationale maatregelen, teneinde te voorkomen dat de zaken uit de hand lopen. Dit gevaar zou namelijk kunnen voortvloeien uit twee nieuwe elementen die in het in 1997 ondertekende Verdrag van Amsterdam zijn opgenomen. Op de eerste plaats staat het de lid-staten op grond van artikel 95, lid 5, van het nieuwe Verdrag (ex. artikel 100, lid 4) niet alleen vrij om strengere nationale bepalingen dan de communautaire te handhaven, maar ook om nieuwe strengere bepalingen te treffen, terwijl artikel 95, lid 3 (ex. artikel 100, lid 3) de lid-staten al een hoog niveau van bescherming van hun onderdanen garandeert. De Commissie behoudt de bevoegdheid om deze maatregelen gedurende zes maanden te controleren, maar bij gebrek aan besluit van de Commissie na afloop van deze periode geldt dat de bepalingen stilzwijgend zijn goedgekeurd. Op de tweede plaats hebben de lid-staten op grond van artikel 176 (ex. artikel 130 T) de mogelijkheid om op milieugebied maatregelen te treffen die verder gaan dan die welke de EU op basis van artikel 176 (voorheen artikel 130 S) heeft vastgesteld.

4.5. Deze kwestie wint nog aan belang in het vooruitzicht van nieuwe toetredingen, waarmee de lid-staten nog meer mogelijkheden zullen krijgen om aan de bron nieuwe obstakels op te werpen. Alvorens het zover is, moeten er dus passende oplossingen gevonden en in praktijk gebracht worden.

4.6. Zo is het zaak, een nauwe, duurzame en bevredigende relatie tot stand te brengen tussen datgene wat er voor de werking van de interne markt noodzakelijk is, consumenten- en milieubescherming en subsidiariteit. Zo'n relatie dient te stoelen op maatregelen waarmee gezorgd wordt voor een vlotter handelsverkeer, eenvoudigere regelgeving, het beter op elkaar aansluiten van nationale maatregelen, en in het algemeen een grotere doorzichtigheid op het niveau van de interne markt.

5. Aanbevolen maatregelen op nationaal niveau

5.1. In algemene zin gesproken lijkt het absoluut noodzakelijk dat de lid-staten hun houding ten opzichte van de overvloed aan regelgeving veranderen. De Europese Raad heeft inmiddels erkend dat werk moet worden gemaakt van verlichting van de regelgeving in de lid-staten zelf. De tot de communautaire instellingen gerichte aanbevelingen van het rapport-Molitor - betere ordening en verdere vereenvoudiging van de bestaande regelgeving en minder nieuwe regelgeving - dienen dus ook voor de lid-staten zelf te gelden. De lid-staten zou verzocht moeten worden de Commissie jaarlijks een verslag voor te leggen waaruit blijkt in welke mate zij tot de verlichting en vereenvoudiging van de regelgeving in Europa hebben bijgedragen. De Commissie zou deze gegevens dan ten behoeve van de Europese Raad in een samenvattend verslag kunnen bundelen.

5.2. De lid-staten zouden vooral minder nationale voorschriften moeten vaststellen op gebieden waarop de Gemeenschap harmonisatiemaatregelen heeft getroffen. Hierbij zou het in eerste instantie moeten gaan om maatregelen ter omzetting van richtlijnen in nationaal recht, waarbij de lid-staten ervoor moeten zorgen geen overmatige bestuursrechtelijke voorschriften vast te stellen die verder gaan dan de doelstelling van de richtlijn.

5.3. Wanneer een lid-staat een nationale regelgevingsmaatregel vaststelt die van invloed kan zijn op de interne markt, zou hij in principe verplicht moeten zijn om in zo'n regel een duidelijke standaardbepaling op te nemen die voor alle lid-staten gelijk is en waarin staat dat de lid-staat in het kader van een Europese kennisgevingsprocedure rekening heeft gehouden met de middelen waarmee belemmeringen voor de invoer van producten die rechtmatig in een andere lid-staat geproduceerd en in het verkeer gebracht zijn, zo doeltreffend mogelijk kunnen worden voorkomen.

5.4. Ook zou ervoor gezorgd moeten worden dat nationale normalisatie-instanties in de praktijk geen nationale normen goedkeuren op een gebied waarop een Europese norm wordt voorbereid.

5.5. Voorts is het zaak dat nationale verkozenen, ambtenaren, magistraten en juristen beter worden opgeleid inzake de vereisten van de interne markt, met name inzake het beginsel van "nationale behandeling" van onderdanen van de Gemeenschap, dat nog geen ingang heeft gevonden in de bestuurlijke cultuur (regels betreffende sociale zekerheid, belastingheffing, verblijfsvraagstukken, enz.). Deze opleidingsvereiste zou ook moeten gelden op regionaal en lokaal niveau, waar voldoende kennis van de communautaire regelgeving vaak ontbreekt. Zo moet er voor de concrete toepassing van regels op het gebied van de erkenning van de gelijkwaardigheid van kwalificaties en het verblijfsrecht van onderdanen van de Gemeenschap dikwijls een rechtstreeks beroep worden gedaan op de bevoegde instantie.

5.6. Ook EU-onderdanen uit andere lid-staten zouden beter geïnformeerd moeten worden, zodat zij beter op de hoogte zijn van de belangrijkste regels en administratieve procedures en gemakkelijker het recht op vrije vestiging in de Unie ook daadwerkelijk kunnen uitoefenen.

5.7. De EVA-lid-staten, die reeds nauw betrokken zijn bij de overname van het acquis communautaire, en voor zover mogelijk ook de kandidaat-lid-staten van de EU, die dit acquis geleidelijk in hun wetgeving moeten integreren, zouden ertoe moeten worden aangezet soortgelijke maatregelen te nemen, waarop door de Commissie ook adequaat zou moeten worden toegezien.

6. Aanbevolen maatregelen op communautair niveau

6.1. Bovenstaande tot de lid-staten gerichte aanbevelingen zouden gemakkelijker ten uitvoer kunnen worden gelegd als de lid-staten zich daar gezamenlijk toe zouden verbinden, b.v. via een gedragscode. Deze zou de vorm kunnen krijgen van een aanbeveling van de Raad, waarover de Commissie dan zou moeten waken.

6.2. Voorts mag niet uit het oog worden verloren dat de verlichting van de communautaire regelgeving haar grenzen heeft, temeer daar de lid-staten zelf nog steeds tot excessieve weten regelgeving geneigd zijn. Een van de manieren om de verlichting en vereenvoudiging van de regelgeving in Europa te stimuleren bestaat erin, de communautaire regelgeving op een peil te houden dat toereikend is om nationale regels onderling te kunnen aanpassen. Maar de communautaire regelgeving moet vooral doeltreffender worden gemaakt.

6.3. Op dit punt moet allereerst worden opgemerkt dat harmonisatie behoorlijk aan doeltreffendheid inboet als daarbij slechts een minimumniveau wordt vastgesteld en de lid-staten vrij zijn om verstrekkendere maatregelen te treffen. Dit is vaak het geval bij harmonisatie op het gebied van met name milieu- en consumentenbescherming, waar lid-staten nationale regels kunnen uitvaardigen die verder gaan dan de Europese. Deze asymmetrie kan ertoe leiden dat de harmonisatie haar doel voor een flink deel voorbijschiet; afwijkingen doen immers afbreuk aan een uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht, doordat het vrij verkeer van producten en personen, het vrij verlenen van diensten en de vrije vestiging in de interne markt erdoor geschaad worden. De harmonisatie moet op efficiëntere wijze vorm worden gegeven, waarbij overwogen kan worden om op bepaalde gebieden die zich daartoe lenen, meer gebruik te maken van verordeningen in plaats van richtlijnen. Met dergelijke maatregelen wordt de mogelijkheid om uiteenlopende aanvullende nationale regels vast te stellen beperkt en zou bovendien een belangrijke bijdrage tot de verlichting en vereenvoudiging van de regelgeving in Europa kunnen worden geleverd. Wil dit nieuwe soort voorschriften daadwerkelijk worden toegepast, dan moeten alle lid-staten erachter staan. Hiertoe is het zaak dat niet alleen de lid-staten, maar alle betrokken kringen vooraf doelmatig en uitvoerig worden geraadpleegd over de geplande maatregel en over de meest geschikte manier om die ten uitvoer te leggen.

6.4. Ook zou opnieuw gekeken moeten worden naar de voorwaarden waaronder gebruik gemaakt kan worden van open of optionele richtlijnen. In sommige gevallen beschikken de lid-staten bij de toepassing van bepaalde richtlijnen over een zeer aanzienlijke "restbevoegdheid" (b.v. de mogelijkheid om op Europese lijsten voorkomende producten of stoffen uit te kiezen die zij op hun grondgebied willen toestaan of verbieden). Bij de toepassing van richtlijnen is het soms weliswaar noodzakelijk een bepaalde soepelheid te betrachten, maar deze mag niet ten koste gaan van de nagestreefde harmonisatie. Er zou derhalve minder vaak van de mogelijkheid van optionele richtlijnen gebruik moeten worden gemaakt.

6.5. De procedure inzake het verstrekken van informatie over en het vooraf aanmelden van ontwerpvoorschriften zou voortaan ook moeten gelden voor diensten, die momenteel niet onder de werkingssfeer van Richtlijn 83/189/EEG vallen. Snelle goedkeuring door de Raad en het Parlement van het Commissievoorstel inzake uitbreiding van de werkingssfeer van deze richtlijn tot informatiemaatschappijdiensten zou in dit verband een eerste stap in de goede richting zijn ().

6.6. De Commissie zou de Europese vertegenwoordigers van de betrokken sectoren rechtstreeks moeten raadplegen over voorstellen voor nationale voorschriften die bij haar zijn aangemeld. Kennisgevingen van voorstellen voor voorschriften van de lid-staten zouden ook voor alle belanghebbenden toegankelijk moeten zijn, b.v. door middel van een via Internet te raadplegen databank. Daarmee zouden de gebruikers van de interne markt eveneens een overzichtelijk beeld moeten kunnen krijgen van de nationale voorschriften die in de interne markt van kracht zijn.

6.7. I.v.m. wederzijdse erkenningen moet worden vastgesteld dat deze op gebieden waar Europese normen ontbreken niet altijd werken, waardoor belemmeringen voor de interne markt in stand worden gehouden. Bepaalde controles, met name van levensmiddelen, zijn nog niet erkend. Als gevolg van de moeilijkheden die de Europese Organisatie voor keuring en certificatie (EOTC) ondervindt bij het vervullen van haar taak op verschillende gebieden die voor de werkzaamheden van bedrijven van belang zijn, met name kwaliteitswaarborgstelsels, worden nationale certificeringsinstanties ertoe aangezet bilaterale overeenkomsten inzake wederzijdse erkenning te sluiten. Het is dus zaak de praktische toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning opnieuw onder de loep te nemen, en wel vanuit de volgende invalshoeken:

6.7.1. De Commissie en de lid-staten zouden ten behoeve van de economische actoren opnieuw een uitgebreide voorlichtingscampagne over de betekenis van het EG-merkteken op touw moeten zetten.

6.7.2. Op Europees niveau moet opnieuw gewerkt worden aan meer doorzichtigheid op het gebied van wederzijdse erkenning van conformiteitscontroles op producten. Te vaak wordt namelijk geconstateerd dat producten die tussen de lid-staten worden verhandeld nog steeds verschillende keren worden gecontroleerd, of controle nu verplicht is of niet. Op Europees niveau zouden voor kwaliteitscontroles nu eens echt gemeenschappelijke referentiepunten moeten worden vastgesteld.

6.7.3. Conformiteitsverklaringen van leveranciers waaruit blijkt dat aan de essentiële EU-vereisten is voldaan, zouden door lid-staten over het algemeen als toereikend moeten worden beschouwd. Er hoeft dan dus niet nog eens extra te worden gecontroleerd, mits daarnaast een doeltreffend systeem voor de uitwisseling van informatie over niet-conforme producten tussen de lid-staten wordt opgezet. Voor producten uit derde landen zou een en ander moeten afhangen van reciprociteit.

6.7.4. Wat de conformiteitsmerktekens zelf betreft, komt het niet zelden voor dat er naast het EG-merk nog nationale of technische merktekens op producten worden aangebracht. Dit druist in tegen de doelstelling van eenvoud en transparantie, die inzake technische handelsbelemmeringen voor het handelsverkeer voorop dient te staan. Het zou buitengewoon zinvol zijn als de Commissie, de lid-staten en de verschillende actoren die bij conformiteitscertificering betrokken zijn, nog eens grondig over die kwestie zouden nadenken.

6.7.5. Ten slotte dienen de controles aan de buitengrenzen van de EU en de EER te worden opgevoerd, zodat op geen enkele wijze gesjoemeld wordt met het aanbrengen van het EG-merkteken op ingevoerde producten, en met name op massaproducten.

6.8. Om na te gaan of de harmonisatierichtlijnen en de bepalingen inzake wederzijdse erkenning ook echt bijdragen tot het uit de weg ruimen van de belemmeringen, zou in de "scoreborden" die de Commissie in het kader van haar actieprogramma publiceert, plaats moeten worden ingeruimd voor een "test inzake daadwerkelijke opheffing van de belemmeringen" die verder gaat dan het strikt juridische kader inzake omzetting van richtlijnen.

6.9. Ofschoon er de afgelopen jaren al vooruitgang is geboekt, is het ook van fundamenteel belang dat de Europese normalisatie-instellingen meer middelen krijgen, teneinde over zoveel mogelijk gemeenschappelijke referentiepunten te beschikken.

6.10. Inzake het vrij verkeer van werknemers zou het actieplan van Commissaris Flynn () een vervolg moeten krijgen, uitgaande van de aanbevelingen van de groep-Veil van maart 1997.

6.11. Ten slotte moet worden vastgesteld dat vooral het MKB, waartoe volgens de in de EU gehanteerde definitie 99,8 % van alle ondernemingen in de Unie behoort, van de interne-marktbelemmeringen te lijden heeft. Zeer kleine en ambachtelijke bedrijven, die niet over de nodige juridische, menselijke en financiële middelen beschikken, worden door deze belemmeringen extra zwaar getroffen. Zo blijven de verhoopte voordelen van de grote interne markt voor duizenden en duizenden ondernemingen buiten bereik.

Daarom dringt het Comité er bij de Commissie en de lid-staten op aan, een voorlichtingscampagne op te zetten om kleine ondernemingen inzicht te geven in hun rechten binnen de interne markt, en in dit verband de bestaande voorlichtingsstructuren, zoals het netwerk van Euro Info Centres, te versterken.

7. Conclusies

Op het gebied van de werking van de interne markt is er ontegenzeglijk vooruitgang geboekt, maar de lid-staten stellen nog steeds talrijke nationale voorschriften vast op terreinen waar van communautaire harmonisatie sprake zou moeten zijn. Deze ontwikkeling, die voor de Commissie een zware controlewerklast tot gevolg heeft, baart om twee redenen zorgen. Ten eerste blijkt eruit dat de lid-staten de doelstelling van verlichting van de regelgeving, waar zij op Europees niveau op aandringen, zelf nauwelijks serieus nemen. Ten tweede leidt zij ertoe dat er voortdurend nieuwe potentiële handelsbelemmeringen worden gecreëerd, ook al is het met de procedure inzake voorafgaande kennisgeving mogelijk geworden een groot aantal daarvan in de kiem te smoren.

Het lijkt derhalve absoluut noodzakelijk de vinger aan de pols te houden en door te gaan met het bestuderen van deze toestand (nieuwe ontwikkelingen, betrokken sectoren, vorm die de belemmeringen aannemen). Die ontwikkeling neemt momenteel namelijk een zodanige vlucht dat de werking van de interne markt en de voltooiing daarvan op de helling kunnen komen te staan. Om het tij te keren dringt het Comité erop aan snel werk te maken van nieuwe maatregelen, zowel op nationaal als communautair niveau.

7.1. Op nationaal niveau:

7.1.1. M.b.t. de verlichting en verduidelijking van de regelgeving in Europa moeten de lid-staten dezelfde discipline opbrengen die zij van de Unie verlangen en jaarlijks een rapport uitbrengen over hun bijdrage op dit gebied.

7.1.2. Bij de omzetting van richtlijnen moeten de lid-staten erop toezien dat er geen overmatige bestuursrechtelijke worden vastgesteld die verder gaan dan de doelstelling van die richtlijnen.

7.1.3. Nationale regelgevingsvoorstellen die van invloed kunnen zijn op de interne markt moeten een standaardbepaling bevatten waarin staat dat de lid-staat in het kader van een Europese kennisgevingsprocedure rekening heeft gehouden met de middelen om belemmeringen voor de invoer van producten die rechtmatig in een andere lid-staat geproduceerd en op de markt gebracht zijn, zo doeltreffend mogelijk te voorkomen.

7.1.4. Er zouden maatregelen moeten worden genomen om de kennis die verkozenen, ambtenaren en juristen in de lid-staten op het gebied van de vereisten van de interne markt bezitten, te verbeteren.

7.1.5. EU-onderdanen uit andere lid-staten dienen beter te worden voorgelicht over vigerende procedures, met name om het voor hen gemakkelijker te maken het recht op vrije vestiging uit te oefenen.

7.1.6. Europese landen die nauw bij de interne markt zijn betrokken (EVA-landen, kandidaat-lid-staten), zouden ertoe moeten worden aangespoord soortgelijke maatregelen te treffen.

7.2. Op communautair niveau:

7.2.1. Bovenstaande tot de lid-staten gerichte aanbevelingen zouden gemakkelijker ten uitvoer kunnen worden gelegd als de lid-staten zich daar gezamenlijk toe zouden verbinden, b.v. via een gedragscode.

7.2.2. De communautaire regelgeving zou gehandhaafd moeten worden op een niveau dat toereikend is om nationale voorschriften op efficiënte wijze onderling te kunnen aanpassen.

7.2.3. Op bepaalde gebieden die zich daartoe lenen, zouden richtlijnen plaats moeten maken voor verordeningen.

7.2.4. Van open of optionele richtlijnen zou slechts in beperkte mate en in duidelijk gemotiveerde gevallen gebruik mogen worden gemaakt.

7.2.5. Het vooraf aanmelden van ontwerpvoorschriften zou voortaan niet alleen meer voor producten moeten gelden, maar ook voor diensten, om te beginnen met informatiemaatschappijdiensten.

7.2.6. De vertegenwoordigers van de Europese sociaal-economische partners zouden rechtstreeks geraadpleegd moeten worden over de aangemelde voorstellen voor nationale voorschriften. Daarnaast zouden de kennisgevingen te raadplegen moeten zijn via Internet, waar ook een overzichtelijk beeld verkregen zou moeten kunnen worden van de nationale voorschriften die in de interne markt van kracht zijn.

7.2.7. Voorts is het zaak, opnieuw een uitgebreide voorlichtingscampagne over het EG-merkteken op touw te zetten, de wederzijdse erkenning van conformiteitscontroles doorzichtiger te maken, en de controles aan de buitengrenzen beter te harmoniseren. Conformiteitsverklaringen van leveranciers zouden moeten volstaan, mits er een doelmatig systeem voor de uitwisseling van informatie over niet-conforme producten tussen de lid-staten wordt uitgewerkt.

7.2.8. In de "scoreborden" van de Commissie over de omzetting van richtlijnen zou plaats moeten worden ingeruimd voor een test waarmee kan worden nagegaan of de belemmeringen ook daadwerkelijk uit de weg zijn geruimd.

7.2.9. Om over zoveel mogelijk gemeenschappelijke referentiepunten te beschikken, zouden de Europese normalisatie-instellingen meer middelen moeten worden toegewezen.

7.2.10. Het actieplan van Commissaris Flynn over het vrij verkeer van werknemers zou een vervolg moeten krijgen.

7.2.11. Voor het midden- en kleinbedrijf zou een voorlichtingscampagne moeten worden opgezet en de Euro Info Centres zouden meer middelen moeten krijgen.

Brussel, 25 maart 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB C 158 van 26.5.1997.

() COM(97) 586 def. van 12 november 1997.

BIJLAGE 1 bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

De volgende passages uit het Afdelingsadvies, voor handhaving waarvan ten minste een kwart van de stemmen is uitgebracht, zijn ten gevolge van door de Voltallige Vergadering goedgekeurde wijzigingsvoorstellen geschrapt:

Paragraaf 6.3

De harmonisatie moet op efficiëntere wijze vorm worden gegeven, waarbij overwogen kan worden om op bepaalde technische gebieden die zich daartoe lenen, meer gebruik te maken van verordeningen in plaats van richtlijnen, of eventueel verbindendere richtlijnen vast te stellen door niet alleen minimum-, maar ook maximumnormen op te leggen. Met dergelijke maatregelen wordt de mogelijkheid om uiteenlopende aanvullende nationale regels vast te stellen beperkt en zou bovendien een belangrijke bijdrage tot de verlichting en vereenvoudiging van de regelgeving in Europa kunnen worden geleverd. Wil dit nieuwe soort voorschriften daadwerkelijk worden toegepast, dan moeten alle lid-staten erachter staan. Hiertoe is het zaak dat niet alleen de lid-staten, maar alle betrokken kringen vooraf doelmatig en uitvoerig worden geraadpleegd over de geplande maatregel en over de meest geschikte manier om dit ten uitvoer te leggen.

Uitslag van de stemming over het schrappen van de schuingedrukte zinsnede

Vóór: 45, tegen: 26, onthoudingen: 8.

Paragraaf 7.2.1

Om de tenuitvoerlegging van deze aanbevelingen te vergemakkelijken zou de Raad een verbintenis van de lid-staten tot uitdrukking moeten brengen. Dit zou kunnen gebeuren via een aanbeveling waarin een gedragscode is opgenomen om het ontstaan van ongewenste nieuwe belemmeringen aan de bron te voorkomen.

Uitslag van de stemming over het schrappen van deze paragraaf

Vóór: 52, tegen: 30, onthoudingen: 5.

BIJLAGE 2 bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

>RUIMTE VOOR DE TABEL>