28.4.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 109/44

(1)

Na prenotificatiecontacten heeft het Verenigd Koninkrijk op 22 oktober 2013 maatregelen aangemeld ten behoeve van de nieuwe kerncentrale Hinkley Point C (hierna „HPC” genoemd) door middel van een elektronische aanmelding, welke door de Commissie diezelfde dag nog is geregistreerd.

(2)

De Commissie heeft op 18 december 2013 een formeel onderzoek ingeleid ten aanzien van de aangemelde maatregelen, omdat zij ernstige twijfel had over de verenigbaarheid met de staatssteunvoorschriften.

(3)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd op 31 januari 2014 op de website van directoraat-generaal Concurrentie gepubliceerd en op 7 maart 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft belanghebbenden verzocht hun opmerkingen te maken.

(4)

Het Verenigd Koninkrijk heeft op 31 januari 2014 zijn opmerkingen bij het besluit tot inleiding van de procedure gezonden.

(5)

De Commissie heeft van belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. Deze zijn doorgestuurd aan het Verenigd Koninkrijk, dat in de gelegenheid werd gesteld om te reageren; de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk werden ontvangen op 13 juni en 4 juli 2014.

(6)

De aangemelde maatregelen bestaan ten eerste uit een Contract for Difference (hierna „CfD” genoemd) dat inkomstensteun biedt tijdens de operationele fase van HPC. Het Verenigd Koninkrijk had in eerste instantie een investeringscontract aangemeld, dat als een early CfD (voorloper-CfD) werd beschreven. Omdat de onderhandelingen tussen het Verenigd Koninkrijk en de onderneming die volledig eigenaar was van de begunstigde ten tijde van dit besluit, EdF Energy plc (hierna „EdF” genoemd), langer aansleepten dan vooraf was verwacht, werd het investeringscontract in zijn geheel vervangen door een CfD. EdF is de Britse dochteronderneming van het Franse elektriciteitsbedrijf Electricité de France.

(7)

De begunstigde is NNB Generation Company Limited (hierna „NNBG” genoemd), die ten tijde van dit besluit volledig in handen is van EdF. Het CfD is een privaatrechtelijke overeenkomst tussen NNBG en de CfD-tegenpartij, Low Carbon Contracts Company Ltd Een aparte overeenkomst wordt gesloten tussen de minister van Energie en Klimaatverandering (hierna „de minister” genoemd) en de aandeelhouders van NNBG. Deze aparte overeenkomst heeft alleen betrekking op delen van de transactievoorwaarden, in het bijzonder op de delen die betrekking hebben op mogelijke gebeurtenissen die tot stopzetting leiden, en op winstdelingsmechanismen.

(8)

Overeenkomstig het CfD ontvangt NNBG inkomsten die bepaald worden door de som van de groothandelsmarktprijs waartegen zij de elektriciteit verkoopt, en een difference payment (compensatie) die gelijk is aan het verschil tussen de vooraf vastgestelde uitoefenprijs en de referentieprijs die in de voorafgaande referentieperiode werden waargenomen.

(9)

Als de referentieprijs lager is dan de uitoefenprijs, zal de CfD-tegenpartij het verschil tussen de uitoefenprijs en de referentieprijs betalen, zodat gewaarborgd wordt dat NNBG uiteindelijk relatief stabiele inkomsten ontvangt, die onderhevig zijn aan haar verkoopstrategie en productiehoeveelheid. Als de referentieprijs echter hoger is dan de uitoefenprijs, is NNBG verplicht het verschil aan de CfD-tegenpartij te betalen. Ook in dit geval zal NNBG daarom relatief stabiele inkomsten ontvangen.

(10)

De referentieprijs is een gewogen gemiddelde van de groothandelsprijzen die het Verenigd Koninkrijk heeft vastgesteld voor alle producenten die via het CfD worden gesteund. In het geval van NNBG is de relevante referentieprijs de basislastmarkt-referentieprijs, die geldt voor alle basislastproducenten (2).

(11)

Met name is de basislastmarktreferentieprijs momenteel zo vastgesteld dat de dagelijkse prijsgegevens worden gebruikt die door de London Energy Brokers' Association (LEBA) en de NASDAQ OMX Commodities Exchange worden gepubliceerd, met betrekking tot de prijs voor het aankopen van elektriciteit van één seizoen (d.w.z. zes maanden) voorafgaand aan levering, of de prijs van één seizoen vooruit (hierna „season-ahead-prijs” genoemd) (3).

(12)

De basislastmarkt-referentieprijs wordt eenmaal per seizoen berekend, onmiddellijk voorafgaand aan ieder seizoen, waarbij het rekenkundig gemiddelde van de dagelijks gepubliceerde season-ahead-prijzen van elke dag van het voorafgaande seizoen worden gebruikt. Dit gemiddelde wordt gewogen om te waarborgen dat het op iedere referentie-index verhandelde volume evenredige invloed krijgt.

(13)

NNBG is verplicht om een vooraf bepaald minimaal prestatieniveau te halen, maar is niet gehouden aan een vooraf vastgesteld productieniveau. Er wordt vooral verwacht dat de centrale operationeel is bij een lastfactor van 91 %. Als NNBG deze lastfactor niet bereikt, betekent dat impliciet dat zij het van dit project verwachte inkomstenpeil niet bereikt.

(14)

NNBG ontvangt difference payments gebaseerd op de gemeten productie tot een maximaal productieniveau („bovengrens”) dat in het CfD wordt vastgesteld. Er worden geen betalingen gedaan voor de boven die bovengrens uitkomende productie die op de markt wordt verkocht. De door NNBG geproduceerde elektriciteit wordt op de markt verkocht.

(15)

Het CfD wordt afgesloten met de CfD-tegenpartij, d.w.z. een entiteit die zal worden gefinancierd door middel van een wettelijke verplichting voor alle vergunninghoudende leveranciers.

(16)

Deelname aan het uiteindelijke contract is afhankelijk van de uiteindelijke investeringsbeslissing van EdF/NNBG, en van een akkoord over de financieringsregelingen (met inbegrip van de voorwaarden van een schuldgarantie door de Britse overheid), en de definitieve goedkeuring van de partijen.

(17)

Volgens het CfD-kader zijn vergunninghoudende leveranciers gezamenlijk aansprakelijk voor alle verplichtingen die voortvloeien uit het contract, en is de tegenpartij bij het contract alleen aansprakelijk voor zover aan deze tegenpartij gelden zijn overgemaakt door de vergunninghoudende leveranciers of door de Britse overheid. Elke leverancier is aansprakelijk voor zijn aandeel van de markt, dat wordt vastgesteld aan de hand van het gemeten elektriciteitsverbruik. Volgens dit kader moet ingeval van niet-naleving van de betalingsverplichtingen de minister een andere tegenpartij aanwijzen, betalingen innen bij andere leveranciers, of producenten rechtstreeks betalen.

(18)

Daarnaast zal de tegenpartij een settlement agent belasten met, enerzijds, de bevoegdheid om inkomsten te verwerven (d.w.z. de bevoegdheid om betalingen bij leveranciers te innen) en, anderzijds, de verplichting om betalingen te doen aan en betalingen te ontvangen van stroomproducenten. De Britse overheid is voornemens om een dochteronderneming van Elexon (d.w.z. de instantie die momenteel optreedt als settlement agent in het Verenigd Koninkrijk, en volledig eigendom is van de Britse transmissiesysteembeheerder, National Grid) aan te wijzen als settlement agent.

(19)

De tegenpartij van de stroomproducent wordt, volgens het CfD, bevoegd om beslissingen te nemen en heeft beoordelingsvrijheid, bijvoorbeeld om te besluiten dat een producent zijn verplichtingen nakomt of dat deze zekerheden moet stellen ter garantie van betalingen in het kader van de regeling, of afziet van bepaalde vereisten, afhankelijk van de specifieke marktomstandigheden. De Britse overheid is voornemens om verdere aanwijzingen te geven voor de parameters die mogelijk de beoordelingsvrijheid van de tegenpartij beperken voor het nemen van beslissingen met betrekking tot het functioneren van het CfD.

(20)

Figuur 1 laat zien wat de respectieve taken zijn voor elke partij die bij het functioneren van het CfD betrokken zal zijn.

Figuur 1

Functies en verantwoordelijkheden bij de uitvoering van het CfD

Bron: Autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk.

(21)

Het Verenigd Koninkrijk en EdF zijn de CfD-voorwaarden overeengekomen. Deze voorwaarden worden vertaald in een definitief contract vóór de uiteindelijke ondertekening van de overeenkomst en de definitieve investeringsbeslissing door EdF.

(22)

Veel van de overeengekomen voorwaarden weerspiegelen die van CfD's voor andere technologieën, met name voor technologieën inzake hernieuwbare energie. Dergelijke voorwaarden zijn openbaar (4). Andere voorwaarden zijn specifiek voor het CfD voor HPC.

(23)

Volgens de overeengekomen voorwaarden wordt de uitoefenprijs vastgesteld op 92,50 GBP/MWh in de nominale prijzen van 2012. Wanneer een investeringsbeslissing voor de bouw van de nieuwe kerncentrale Sizewell C wordt genomen, gebruikmakend van hetzelfde ontwerp en met de mogelijkheid om sommige kosten te delen voor de reactoren van HPC, wordt de uitoefenprijs verlaagd tot 89,50 GBP/MWh, opnieuw in nominale termen van 2012.

(24)

De uitoefenprijs wordt volledig geïndexeerd volgens de consumentenprijsindex (hierna „CPI” genoemd), zoals bij andere CfD's. De aanpassing aan de CPI vindt eenmaal per jaar plaats, met als uitgangsdatum november 2011. Jaarlijks wordt de uitoefenprijs bijgesteld op de eerste dag van het seizoen, aan de hand van de laatst beschikbare CPI, zoals gepubliceerd door het nationaal bureau voor de statistiek (ONS) voor februari.

(25)

De looptijd van het CfD gaat uiterlijk in op het Target Commissioning Window (TCW) (de streeftermijn voor oplevering) voor elke reactor, nl. […] (5) jaar vanaf de streefdatum voor oplevering. Na deze datum gaat de CfD-looptijd in, ongeacht of de centrale operationeel is of niet.

(26)

De uiterste datum is de […] verjaardag van de laatste dag van de streeftermijn voor oplevering van de tweede reactor. Als op of vóór de uiterste datum nog geen van beide reactoren is opgeleverd, mag de CfD-tegenpartij het contract beëindigen. De uiterste datum kan worden verlengd ingeval van overmacht of aansluitingsproblemen.

(27)

Er zijn twee mechanismen inzake winstdeling (gain-share). Het eerste is gebaseerd op bouwkosten (6) en voorziet erin dat:

(28)

De tweede winstdelingsregeling is gebaseerd op het rendement op eigen vermogen (ROE). Er werden twee drempelwaarden vastgesteld (6).

(29)

Een eerste drempelwaarde is vastgesteld op het niveau van de op het tijdstip van dit besluit geschatte interne opbrengstvoet (IRR) op eigen vermogen gegenereerd door de recentste versie van het financiële model (7), of 11,4 % op basis van het toegezegde eigen vermogen en in nominale termen. Alle winst boven dit niveau wordt verdeeld tussen de CfD-tegenpartij (30 %) en NNBG (70 %).

(30)

Een tweede drempelwaarde is hoger vastgesteld tussen 13,5 % in nominale termen of 11,5 % in reële termen (CPI-inflatie), gebaseerd op hetzelfde model als in punt a). Alle winst boven deze drempelwaarde wordt verdeeld tussen de CfD-tegenpartij (60 %) en NNBG (40 %).

(31)

Op twee data kunnen de voorwaarden met betrekking tot de operationele kosten worden opengebroken (opex reopeners). De eerste is 15 jaar na het opstarten van de eerste reactor, en de tweede is 25 jaar na het opstarten. Deze aanpassingen van de operationele kosten bieden een manier om langetermijnkostenrisico's te beperken en leidt tot veranderingen in de uitoefenprijs, in beide richtingen. Het mechanisme biedt ruimte voor een stijging of daling van de uitoefenprijs op basis van de bekende werkelijke kosten en gecorrigeerde prognoses van toekomstige kosten voor de volgende operationele kosten, die hoe dan ook geheel en uitsluitend vereist zijn om de productiefaciliteit continu in bedrijf te houden:

(32)

Alle kosten met betrekking tot ontwerp, exploitatie volgens redelijke en voorzichtige normen, beschikbaarheid of capaciteit van de productiefaciliteit, kapitaaluitgaven anders dan voor onderhoud, uitgaven voor een nieuwe structuur (niet in een bestaand gebouw), financiering, en bepaalde kosten voor de overdracht van kernafval worden van de aanpassing van de voorwaarden uitgesloten.

(33)

De gecorrigeerde kostenramingen die gebruikt worden bij de aanpassing van de operationele kosten, worden gebaseerd op een rapport dat gemaakt is door NNBG en goedgekeurd door de CfD-tegenpartij, rekening houdende met benchmarkkosten van andere kerncentrales die EPR-technologie gebruiken en andere kerncentrales die in Noord-Amerika en de Europese Unie drukwaterreactortechnologie gebruiken, die hoe dan ook volgens redelijke en voorzichtige normen opereren. De aanpassing van de uitoefenprijs wordt berekend op basis van de bovenste helft van de referentiekosten.

(34)

De uitoefenprijs (of een vast bedrag of een reeks van jaarlijkse betalingen aan de CfD-tegenpartij) wordt verlaagd om de wijzigingen weer te geven in het door NNBG verschuldigde belastingbedrag in omstandigheden met betrekking tot de financiering door de aandeelhouder en belastingstructuur van NNBG. Op dit punt is een verhoging niet toegestaan.

(35)

Een eenmalige vooruitziende aanpassing van de uitoefenprijs wordt toegepast voor bedrijfsbelastingen na de officiële herwaardering door het Valuation Office Agency (VOA) nadat de centrale in bedrijf is gesteld. Verdere wijzigingen van de bedrijfsbelastingen vinden via de aanpassingen van de operationele kosten plaats.

(36)

Naast het verstrekken van informatie zoals voorzien in de algemene CfD-standaardvoorwaarden, moet NNBG bepaalde garanties bieden over de informatie in de aan de Britse overheid verstrekte gegevens en modellen met betrekking tot de kosten van het project. Het contract voorziet in het gebruik van een overeengekomen financieel model om de verschillende uitoefenprijzen vast te stellen en andere wijzigingen zoals vermeld in de voorwaarden.

(37)

NNBG wordt beschermd en kan sommige kosten terugvorderen bij kwalificerende wetswijzigingen (QCIL's).

(38)

Kwalificerende wetswijzigingen zijn onvoorzienbare individueel gerichte wetswijzigingen, specifieke wetswijzigingen, specifieke wijzigingen in de belastingwetgeving, andere wetswijzigingen of wijzigingen in de rechtsgrondslag.

(39)

Een individueel gerichte wetswijziging is een wetswijziging waarvan de voorwaarden specifiek (en niet gewoonweg indirect of afgeleid of op grond van het onevenredige effect van een algemeen toepasselijke wetswijziging) betrekking hebben op het project, de productiefaciliteit of NNBG, maar niet anderszins.

(40)

Een specifieke wetswijziging is een wetswijziging waarvan de voorwaarden specifiek (en niet gewoonweg indirect of afgeleid of op grond van het onevenredige effect van een algemeen toepasselijke wetswijziging) betrekking hebben op nucleaire productiefaciliteiten, of productiefaciliteiten die onder een CfD vallen.

(41)

Een specifieke belastingwetswijziging is: i) een verandering van of nieuwe belasting op uranium, of ii) een wetswijziging of wijziging van de praktijken van de belastingdienst (HMRC), met als gevolg dat de fiscale behandeling van NNBG minder gunstig is dan die vastgesteld in bepaalde specifieke verklaringen van de belastingdienst.

(42)

Van een verandering in de reguleringsgrondslag is sprake wanneer: i) het ONR (of de toezichthouder die deze opvolgt) niet langer de productiefaciliteit reguleert op basis van de beoordeling of een offer dat vereist is om risico's te verminderen, overdreven onevenredig zou zijn met het daarmee te behalen voordeel, of ii) het betrokken milieuagentschap (of de toezichthouder die deze opvolgt) een risicoverlagende optie voor de productiefaciliteit niet langer als een aanvaardbaar milieurisico beoordeelt op basis van de vraag of de kosten van uitvoering niet evenredig zijn met het behaalde milieuvoordeel.

(43)

Er wordt alleen compensatie voor kwalificerende wetswijzigingen betaald als het totale bedrag van alle vorderingen in dat verband meer is dan 50 miljoen GBP in nominale en geïndexeerde termen van 2012. Dubbele terugvorderingen zijn niet toegestaan. De uitoefenprijs wordt slechts eenmalig bijgesteld voor een kwalificerende wetswijziging tijdens de resterende looptijd van het contract, gebruikmakend van het overeengekomen financiële model, of door het berekenen van de netto actuele waarde van de benodigde bijstelling.

(44)

NNBG ontvangt, onder bepaalde voorwaarden, compensatie in het geval van een „politieke stopzetting” van HPC (door het Verenigd Koninkrijk, de Europese Unie of een internationale bevoegde autoriteit) anders dan om gezondheidsredenen, nucleaire veiligheid, zekerheid, milieu, nucleair transport of nucleaire voorzorgsmaatregelen (kwalificerende stopzetting).

(45)

Bovendien wordt compensatie beschikbaar gesteld wanneer de productiefaciliteit moet worden gesloten door omstandigheden met betrekking tot de nucleaire aansprakelijkheidsverzekering, ook wanneer de Britse overheid geen alternatieve verzekeringsregelingen heeft goedgekeurd die door de producent zijn voorgesteld, als de Britse overheid dit redelijkerwijze wel had moeten doen, en er geen andere goedgekeurde verzekeringsmogelijkheden beschikbaar zijn voor de producent.

(46)

De beschermingsmaatregelen bij een kwalificerende stopzetting zijn inclusief het recht van overdracht van NNBG aan de Britse overheid (en voor de Britse overheid om overdracht te vragen) in aanvulling op de betaling van compensatie door de CfD-tegenpartij of de Britse overheid.

(47)

Gronden tot beëindiging gelden alleen voor NNBG. Het is aan de CfD-tegenpartij om het contract op te zeggen in het geval van een weloverwogen beëindiging.

(48)

Het HPC-project, en NNBG in het bijzonder, heeft niet alleen voordeel van het CfD, maar ook van de door de staat afgegeven kredietgarantie op de uitgegeven schuld (hierna „de kredietgarantie” genoemd).

(49)

Uit te geven obligaties worden ondersteund door de kredietgarantie. Dit laatste kan worden gezien als een verzekeringscontract, ter garantie van tijdige betaling van de hoofdsom en de rente over deze schuld, die kan oplopen tot 17 miljard GBP (8).

(50)

De kredietgarantie wordt afgegeven door Infrastructure UK (IUK), een afdeling van het ministerie van Financiën van het Verenigd Koninkrijk die toezicht houdt op het beheer van de UK Guarantee-regeling. De kredietgarantie is van het type van een whole business-schuldplatform voor de langetermijnfinanciering van HPC.

(51)

Infrastructure UK gaat ervan uit dat de transactie op de juiste manier gestructureerd is voor een beoordeling op een niveau dat gelijk is aan BB+/Ba1-rating voor HPC. De garantiepremie heeft een niveau van 295 basispunten.

(52)

Onder deze regeling worden de obligaties die als onderdeel van de financieringsstructuur worden uitgegeven, afgedekt door een garantie die wordt afgegeven door de Lord Commissioners of the Treasury (de garant). Bovendien is een overbruggingsfaciliteit opgenomen die wordt verstrekt door commerciële banken (en niet gegarandeerd volgens de UK Guarantee-regeling). Het restant van het voor de transactie toegezegde kapitaal wordt geleverd door de aandeelhouders. kunnen met aan De financiële structuur kan, met goedkeuring van de garant, worden uitgebreid met andere kapitaalbronnen.

(53)

De financieringsbronnen ten tijde van het besluit zijn als volgt gepland:

(54)

De financieringsstructuur is zo vormgegeven dat eerst het basisvermogen alle verliezen absorbeert voordat de obligaties enig verlies lijden. Het voorwaardelijke vermogen biedt extra zekerheid dat er een datum zal zijn waarop de garant zich ervan vergewist heeft dat, onder meer, HPC is opgeleverd en operationeel is, en dat op die datum alle benodigde reserves volledig gefinancierd zijn („financial close”).

(55)

De verplichtingen van de aandeelhouders met betrekking tot het vermogen zijn vastgesteld in een Equity Contribution Agreement, waarbij ook de garant partij is, zodat deze garanties ontvangt met betrekking tot het verschaffen van het vermogen.

(56)

Om te waarborgen dat het vermogen de hierboven beschreven kenmerken voor verliesabsorptie biedt wanneer er sprake is van wanbetaling, hebben de partijen twee voorwaarden opgesteld (de Base Case Condition (9) en de FFS Failure Condition (10)), op basis waarvan de garant kan eisen dat het basisvermogen respectievelijk het voorwaardelijke vermogen versneld wordt „bespoedigd”, d.w.z. dat dit onmiddellijk wordt verstrekt en toegekend tot voldoening van de obligaties en de aan de garant verschuldigde bedragen. Dit samenstel van voorwaarden moet ervoor te zorgen dat de aandeelhouders (en niet de garant) de voornaamste blootstelling aan de levensvatbaarheid van de EPR-technologie behouden totdat er, door het succes van eerdere projecten zoals Flamanville 3 en Taishan 1, objectief bewijs is voor vertrouwen.

(57)

Totdat aan de Base Case Condition is voldaan, is er aan het opgenomen schuldbedrag een bovengrens van minimaal: de mijlpaal voor de bovengrens van de schuld voor de relevante mijlpaal van het project en […] % van het basisvermogen, verminderd met het ontwikkelingsvermogen, d.w.z. […] miljard GBP. Tabel 1 toont een praktisch voorbeeld van de kenmerken van verliesabsorptie van het vermogen.

Tabel 1

Basisscenario drawdown-profiel en Base Case Condition niet vervuld

Bron: Verklaring Infrastructure UK van 12 september 2014.

Base Case Drawdown Profile

Base Case Condition Not Met (by 31 December 2020)

(58)

Nadat aan de Base Case Condition is voldaan, is de eerste bescherming van de garant tijdens de bouwperiode het volume voorwaardelijk vermogen dat opgenomen kan worden om voor overschrijding van de kosten te betalen samen met de mijlpalen van het project, zodat het schuldbedrag in een periode beperkt wordt.

(59)

De toezeggingen van de aandeelhouders met betrekking tot het basisvermogen en het voorwaardelijke vermogen worden volledig door krediet ondersteund door middel van instrumenten inclusief, en zonder beperking, garanties van moedermaatschappijen, kredietbrieven of andere vormen van kredietondersteuning die acceptabel zijn voor de garant.

(60)

De aandeelhouders vestigen ten behoeve van de verplichtingen van en aan NNBG vaste (11) en/of variabele (12) zekerheden (13), met inbegrip van een kwalificerende floating charge (14), op alle activa, eigendommen en ondernemingen. NNBG en de uitgever van de obligaties (een voor dit doel nieuw opgerichte onderneming) vestigen ten behoeve van de verplichtingen elk uitgebreide vaste en/of variabele zekerheden, met inbegrip van kwalificerende floating zekerheden, op al hun activa, eigendommen en ondernemingen. De zekerheden worden geflankeerd door directe overeenkomsten met de contracterende partijen met betrekking tot bepaalde belangrijke contracten.

(61)

Als gevolg van de bijzondere aard van de transactie en het grote belang van veiligheid, wordt bij het uitwinnen van de zekerheid rekening gehouden met de instemming van de Britse toezichthouder inzake veiligheid en het feit dat het afval alleen kan worden afgevoerd naar een entiteit die een vergunning heeft of zal hebben voor nucleaire installaties voor het HPC-terrein.

(62)

De zekerheden die worden toegekend door de aandeelhouders, NNBG en de uitgever zijn bedoeld om te waarborgen dat de partijen met pandrecht (15): i) maximale voorrang hebben op de vorderingen van schuldeisers zonder pandrecht van de betrokken schuldenaar in het geval van insolventie van de schuldenaar; ii) de mogelijkheid open houden voor de partijen met pandrecht om de in pand gegeven activa te verkopen en de opbrengst van deze verkoop aan te wenden om de uitstaande verplichtingen waarvoor onderpand is verschaft, te voldoen, indien dit de beste manier is om bedragen maximaal in te vorderen, en iii) maximale controle uitoefenen in het geval van insolventie van een van de zekerheidsgevers en de beleidsdoeleinden van de zekerheid behalen door de aanstelling van een administrative receiver (bewindvoerder) voor de betrokken activiteiten en activa van de schuldenaar.

(63)

De obligaties zijn ongedekte verplichtingen van de uitgever en delen niet in enige zekerheid die door de uitgever of door een ander lid van de HPC-groep wordt toegekend.

(64)

Met betrekking tot de rangorde van de schuldeisers wordt de opbrengst van de uitwinning van de door NNBG gestelde zekerheden in de praktijk toegepast in de volgende rangorde:

(65)

Deze rangorde voor de executieopbrengsten kan niet worden gewijzigd zonder toestemming van de garant.

(66)

De financiering van de transactie is verdeeld in fasen op basis van het behalen van mijlpalen in de uitvoering van het project.

(67)

In de periode na de datum waarop de maximumbedragen aan obligaties (niet zijnde SZC-obligaties) zijn uitgegeven, wordt het basisvermogen verstrekt volgens een schema waarbij het voorwaardelijke vermogen wordt aangewend om kostenoverschrijdingen ten opzichte van dat schema te voldoen.

(68)

Er mag geen dividend aan aandeelhouders worden uitgekeerd vóór de financial close.

(69)

De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk betogen dat na de financial close de kredietgarantie beschermd blijft door diverse structurele en contractueel bepaalde verzachtende omstandigheden, met inbegrip van belangrijke beperkingen ten aanzien van het tijdstip waarop dividend kan worden uitgekeerd en een […]-maands reserve voor de schuldendienst (die kan worden gefinancierd door contanten, stand-by kredietbrieven of acceptabele garanties) die kunnen oplopen tot […] miljard GBP. De marktnorm bij projectfinanciering zou een schuldendienstreserve van zes maanden zijn.

(70)

Vermoedelijk wordt op de kredietgarantie alleen een beroep gedaan na de financial close als: a) er een zeer aanzienlijke afwijking in de operationele prestaties is en, als gevolg daarvan, de voor de schuldendienst beschikbare kasstroom sterk afneemt ten opzichte van de daarvoor verwachte kasstroom, en b) deze afwijking een substantieel deel uitput van de schuldendienstreserve waarin door de structuur wordt voorzien, zoals hierboven vermeld.

(71)

Als er (in welke mate dan ook) een beroep op de schuldendienstreserve wordt gedaan, moet deze weer volledig aangevuld worden voordat er dividend kan worden uitgekeerd.

(72)

De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voeren aan dat, gezien de reikwijdte van de structurele bescherming tegen wanbetaling en de aanwezigheid van trigger events en potentiële maatregelen om wanbetaling te voorkomen, executie alleen zal moeten plaatsvinden in een zeer beperkt aantal en onwaarschijnlijke omstandigheden. Indien executie noodzakelijk is, zijn de omstandigheden echter waarschijnlijk onverwacht en ernstig, waarvoor vaste executiemaatregelen niet de meest geschikte maatregelen zijn. Infrastructure UK meent dat flexibiliteit nodig is om de mogelijkheden waarover zij beschikt, te bezien wanneer die gebeurtenissen plaatsvinden, zodat zij haar belangen beter kan beschermen. Daarom heeft Infrastructure UK gekozen voor een maximale en flexibele reeks executiemogelijkheden, samen met beoordelingsvrijheid om op het betrokken tijdstip de wijze van executie te bepalen.

(73)

De Commissie heeft, ten behoeve van haar beoordeling, de head of terms voor de financiering ontvangen zoals die tot dusver zijn overeengekomen met betrekking tot de projectfinanciering van HPC. Deze bevatten de overeenstemming tussen de partijen over de belangrijkste voorwaarden van de financieringsdocumenten, zonder dat de gefinaliseerde wetsvoorstellen op de datum van dit besluit beschikbaar zijn. De Britse autoriteiten verklaren dat de overige voorwaarden en de definitieve financieringsdocumenten standaardclausules zullen bevatten die elke investeerder bij een gelijksoortig project zou trachten te krijgen. Aangezien de Commissie een en ander niet heeft kunnen verifiëren, moeten de definitieve documenten, indien daarmee de maatregelen zoals die nu aan de Commissie zijn gepresenteerd op enige manier worden gewijzigd, door de Britse autoriteiten aan de Commissie ter kennis worden gebracht.

(74)

In het CfD is bepaald dat de NNBG-investeerders recht hebben op compensatie als de Britse overheid besluit om HPC te sluiten om politieke redenen (en niet vanwege zorgen over gezondheid, zekerheid, veiligheid, milieu, transport of beveiliging). Deze betalingen worden op dezelfde manier gefinancierd als betalingen in het kader van CfD's (d.w.z. door een leveringsheffing). De CfD gaat vergezeld van een overeenkomst met de minister die wordt gesloten tussen de minister en de NNBG-investeerders.

(75)

In die overeenkomst is bepaald dat wanneer, na een politieke stopzetting, de tegenpartij verzuimt om compensatie te betalen aan de NNBG-investeerders, de overeengekomen compensatie door de minister aan de investeerders wordt betaald. De overeenkomst voorziet niet in aanvullende compensatiebetalingen aan NNBG of haar investeerders.

(76)

De Commissie heeft talrijke reacties ontvangen gedurende de raadpleging inzake het besluit tot inleiding van de procedure, die tot en met 7 april 2014 liep. Hieronder is een beschrijving te vinden van de opmerkingen die relevant zijn voor de beoordeling uit oogpunt van de staatssteunregels.

(77)

De opmerkingen van belanghebbenden worden behandeld in de relevante onderdelen van de beoordeling zonder specifieke verwijzing naar de specifieke opmerking.

(78)

Gezien het aantal reacties, worden deze beschreven door deze per onderwerp te groeperen.

(79)

Een respondent was het eens met de Britse overheid dat met de maatregelen geen staatssteun gemoeid was en verwees daarvoor naar het bewijsmateriaal van het Verenigd Koninkrijk ter ondersteuning van zijn DAEB-beoordeling.

(80)

Een belanghebbende voerde aan dat HPC een dienst van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd) beheert, omdat zij een openbare-dienstverplichting vervult door te waarborgen dat er op korte, middellange en lange termijn aan de energiebehoefte voldaan wordt, en dat het project op een duidelijke en transparante wijze wordt uitgevoerd, hetgeen geen van de deelnemende ondernemingen een economisch voordeel oplevert. HPC verbetert ook de voorzieningszekerheid, doordat zij de afhankelijkheid van geïmporteerde brandstoffen vermindert en het gebruik van fossiele brandstoffen verlaagt.

(81)

Een van de tegenstanders van de zienswijze van het Verenigd Koninkrijk dat met deze maatregelen geen staatssteun gemoeid is, merkte op dat de maatregel niet in overeenstemming is met de Altmark-criteria omdat het CfD alleen compensatie biedt voor het beheer van een DAEB.

(82)

Diverse respondenten merkten op dat andere ondernemingen niet konden inschrijven voor dit project.

(83)

Verschillende belanghebbenden hebben aangevoerd dat de aangemelde maatregel niet onder het DAEB-steunkader van de Europese Unie valt, omdat het Verenigd Koninkrijk heeft verzuimd om duidelijk een openbare-dienstverplichting te definiëren waarvoor het compensatie zou toekennen, en dat het de voorwaarden niet heeft nageleefd voor de toewijzing van een publieke taak, zoals uiteengezet in artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad (17).

(84)

Verschillende belanghebbenden merkten op dat de steunmaatregelen onverenigbaar zijn met de Altmark-criteria, omdat: het produceren van elektriciteit een standaard economische activiteit is en kernenergie dus moet concurreren met andere elektriciteitsbronnen in een vrijgemaakte interne elektriciteitsmarkt; de maatregel geen doelstelling van gemeenschappelijk belang heeft; er geen objectief criterium lijkt te zijn om de looptijd van 35 jaar te rechtvaardigen; kernenergie en hernieuwbare energiebronnen door de maatregel verschillend worden behandeld; de maatregel op onbekende parameters is gebaseerd, en er een kosten-batenanalyse ontbreekt. Bovendien kan, doordat kernenergie alleen basislaststroom kan produceren, dit onmogelijk een DAEB zijn. Ten slotte is het risico op overcompensatie aanzienlijk.

(85)

Diverse respondenten voerden aan dat de maatregelen staatssteun vormen omdat: deze bilaterale overeenkomsten tussen de staat en een onderneming inhouden; de betalingen specifiek bedoeld zijn voor het produceren van kernenergie; de staatsbegroting direct door de betalingen wordt geraakt, en met het contract voor kernenergie steun en bijzondere voorwaarden worden verstrekt die verder gaan dan steun voor hernieuwbare energiebronnen.

(86)

Een respondent merkte op dat de stap van een prijs per eenheid kernafval naar een maximale bovengrens op het tarief voor de overdracht van kernafval, steun en meer subsidies voor nieuwe nucleaire bedrijven met zich meebrengt.

(87)

Een van de positieve reacties is een respondent die opmerkt dat kernenergie een grote bijdrage kan leveren aan de productie van koolstofarme elektriciteit en kan helpen om de sector van de elektriciteitsproductie te verbreden. Ook werd opgemerkt dat kernenergie weliswaar niet alle extra vermogen voor de komende decennia in het Verenigd Koninkrijk kan leveren, maar waarschijnlijk wel een belangrijke rol zal spelen in het vervangen van nucleair vermogen dat buiten gebruik wordt gesteld, en tegemoet zal komen aan de toekomstige vraag.

(88)

Diverse respondenten meenden dat het Verenigd Koninkrijk in een andere positie verkeert dan andere EU-lidstaten omdat het een eiland is en minder mogelijkheden heeft voor interconnectoren. Een vergelijking met Finland of Frankrijk gaat niet op omdat deze lidstaten een beduidend andere marktstructuur hebben en daar economische langetermijnovereenkomsten beschikbaar zijn om de bouw van kerncentrales te ondersteunen. Bovendien zou het Verenigd Koninkrijk niet in staat zijn om de discontinuïteit van hernieuwbare energie te beheren door, wanneer geen stroom uit hernieuwbare energiebronnen wordt geproduceerd, grote hoeveelheden energie uit buurlanden in te voeren, en de problemen van zich af te schuiven wanneer die energiebronnen wel stroom produceren. Het marktfalen in het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot een interne Europese elektriciteitsmarkt is daarom altijd groter dan op het Europese vasteland en vereist meer maatregelen om dit te corrigeren. Bovendien zal steun aan kernenergie bijdragen aan de diversificatie van de energievoorziening en daardoor de veerkracht van het Britse energiesysteem versterken.

(89)

Een respondent wees op specifiek marktfalen met betrekking tot kernenergie, vooral de lange bouwtijd en de operationele levensduur die leiden tot een investeringsrendementtermijn van meer dan 30 jaar, tot ver na 2050. Daarnaast heeft de ervaring van andere lidstaten met betrekking tot stroomstoringen geleerd dat niet volledig mag worden vertrouwd op grensoverschrijdende interconnectie, en dat geen enkele transmissiesysteembeheerder in staat is om interconnectiecapaciteit op dezelfde manier te waarborgen als capaciteit op een binnenlands vermaasd netwerk. Staatssteun voor het HPC-project kan minder mededingingsverstorend zijn in vergelijking met de introductie van andere maatregelen zoals capaciteitsmarkten.

(90)

Een respondent voerde aan dat HPC niet nadelig zou zijn voor de doelstelling van de bescherming van het milieu, omdat het functioneren van HPC op de voet gevolgd wordt door betrokken instanties, zoals het Office for Nuclear Regulation (ONR). HPC zou ook moeten voldoen aan de regelgeving voor milieuvergunningen 2010.

(91)

Verschillende belanghebbenden voerden aan dat er momenteel technologieën bestaan om nucleair afval veilig op te slaan.

(92)

Diverse belanghebbenden merkten op dat het huidige samenstel beleidsmaatregelen onvoldoende is om investeringen in kernenergie te versnellen, vooral nu de ETS-prijs van koolstof te laag is, dat de bodemprijs van koolstof in het Verenigd Koninkrijk zal de prijzen niet genoeg opdrijven om investeringen in kernenergie te stimuleren, en dat de UK Guarantee-regeling op zich niet voldoende is om investeringen te steunen, omdat deze geen antwoord biedt voor het probleem van de economische levensvatbaarheid van kernenergie op lange termijn. Tot slot zou de koolstofvoetafdruk van kernenergie gelijk zijn aan die van wind, en ver beneden die van mariene hernieuwbare energie, zonne-energie en biomassatechnologieën liggen.

(93)

Een belanghebbende voerde aan dat het Verenigd Koninkrijk hernieuwbare energiebronnen ondersteunt, maar dat deze technologieën niet geschikt zijn voor de levering van basislastelektriciteit, terwijl het Verenigd Koninkrijk, door op gas te vertrouwen, afhankelijk zou worden van fossiele brandstoffen en zich aan geopolitieke risico's zou blootstellen.

(94)

Een respondent gaf aan dat de Commissie de nettomilieuwinst van HPC moet beoordelen in vergelijking met de huidige energiemix in het Verenigd Koninkrijk. Als HPC volgens deze criteria beoordeeld wordt, zou zij heel duidelijk een belangrijk milieuvoordeel bieden.

(95)

Diverse belanghebbenden wezen erop dat lidstaten vrij zouden moeten zijn om hun eigen energiemix te kiezen en de benodigde stimuleringsmaatregelen te nemen, bij gebreke waarvan efficiënte particuliere langetermijninvesteringen in koolstofarme productiecapaciteit zouden worden tegengehouden. De Commissie zou geen bevoegdheid hebben om invloed uit te oefenen op dergelijke besluiten. Bovendien hebben kerncentrales hoge vooraf te financieren kapitaalkosten en lage marginale exploitatiekosten die, samen met de afwezigheid van een verband tussen exploitatiekosten en elektriciteitsmarktprijzen, bepalen of er een risico bestaat, dat zonder overheidsmaatregelen niet efficiënt aan consumenten kan worden doorberekend.

(96)

Diverse belanghebbenden hadden kritiek op punt 337 van het besluit tot inleiding van de procedure, vooral omdat er na de liberalisering van de energiemarkt twintig jaar geleden in het Verenigd Koninkrijk geen investeringen meer zijn gebeurd in nieuwe kerncentrales. Ook de dreiging van veranderingen in het regeringsbeleid en andere politieke risico's maken dit soort investering moeilijk voor particuliere investeerders.

(97)

Diverse belanghebbenden wezen erop dat kapitaalkosten ongeveer 75 % van de gemiddelde kosten van elektriciteit (LCOE's) uitmaken (18), vergeleken met 10 tot 15 % voor elektriciteit uit gasgestookte centrales zonder CCS. Ook werd opgemerkt dat een kosteneffectieve overschakeling naar een koolstofvrije economie onder de eigen modellering inhoudt dat er een niveau gehaald moet worden van 50 g CO2/kWh in 2030, in vergelijking met de huidige niveaus van rond 500 g CO2/kWh, hetgeen alleen tegen de laagste kosten kan worden gehaald indien nieuw nucleair vermogen een belangrijke penetratiegraad (bv. 11 tot 18 GW) heeft behaald. Het voordeel in contante waarde van een grootschalig nucleair programma zou 23 miljard GBP bedragen. Ook zou met een langetermijncontract voor kernenergie de efficiëntie behouden blijven bij het inzetten van elektriciteitscentrales, hetgeen relevant zou kunnen zijn voor zowel kerntechnologie als hernieuwbare technologieën, gezien hun lage marginale kosten.

(98)

Een respondent voerde aan dat het niet-ondersteunen van de vroege ontwikkeling van een nieuwe technologie zoals EPR, zou kunnen leiden tot een verminderde belangstelling van beleggers voor die technologie, zowel binnen als buiten het Verenigd Koninkrijk.

(99)

Een respondent gaf aan dat het Euratom-Verdrag niet los van het huidige beleid van de Commissie kan worden toegepast, aangezien artikel 40 van dat verdrag vereist dat de Commissie op gezette tijdstippen doelstellingen voor de productie van kernenergie publiceert, en dat de doelstellingen van dat verdrag alleen kunnen worden nagestreefd in overeenstemming met de andere bepalingen van datzelfde verdrag.

(100)

Een respondent merkte op dat het vóór de liberalisering mogelijk was om te investeren in kernenergie door tarief-gefinancierde projecten, die investeringsrisico's uitschakelden.

(101)

Een belanghebbende zei dat nucleaire brandstof als bron divers is en een zeer hoge waardering heeft met betrekking tot energiezekerheid.

(102)

Een belanghebbende merkte op dat er geen andere bewezen koolstofarme basislasttechnologieën zouden zijn dan kernenergie, die op dezelfde capaciteitsniveaus ingezet zouden kunnen worden. Gezien het profiel van politiek risico in de gehele Europese Unie, zouden investeerders steeds meer beducht zijn om bijzonder veel kapitaal toe te zeggen voor deze nieuwe vorm van elektriciteitsproductie. Ten slotte zouden de prognoses van de Commissie over de investering in nieuwe kernenergie in 2027-2030 twijfelachtig zijn door onzekerheden.

(103)

Diverse belanghebbenden merkten op dat het Verenigd Koninkrijk geen gelijksoortig mechanisme zou hebben als het Finse Mankala-bedrijfsmodel (een gezamenlijke investering van energieproducerende bedrijven en energie-intensieve industrieën), waarmee de asymmetrie tussen het risico van de vooraf gefinancierde kapitaalkosten en de momentane elektriciteitsprijs op lange termijn beheerst kan worden.

(104)

Een belanghebbende merkte op dat de meeste hernieuwbare technologieën in het begin van de twintigste eeuw zijn uitgevonden, waardoor ondersteuning ervan minder gerechtvaardigd is dan ondersteuning van kernenergie op basis van technologische rijpheid.

(105)

Verschillende belanghebbenden merkten op dat de reactoren ten vroegste in 2023 operationeel zullen zijn, waardoor de centrale geen antwoord kan bieden op de uitdagingen op het gebied van voorzieningszekerheid die het Verenigd Koninkrijk als rechtvaardigingsgrond voor de maatregelen heeft aangevoerd.

(106)

Een belanghebbende merkte op dat nucleaire technologie geen voorzieningszekerheid biedt, omdat het de energieproductie afhankelijk maakt van invoer van splijtbaar nucleair materiaal. Een andere belanghebbende merkte op dat de afhankelijkheid van geïmporteerde brandstoffen moet worden verminderd om de voorzieningszekerheid te verbeteren.

(107)

Een respondent merkte op dat het energiebeleid van de Britse overheid door de politiek wordt beïnvloed en de ontwikkeling van windmolenparken en zonnecentrales op het land beperkt.

(108)

Diverse respondenten merkten op dat nucleaire technologie de voorzieningszekerheid bemoeilijkt, omdat deze de flexibiliteit mist die nodig is om, bij ongeplande storingen, gereduceerde capaciteit of routineonderhoud, vraag en aanbod op het netwerk in evenwicht te houden. Kernenergie wordt ook geassocieerd met onvoorspelbare schokken die veel back-up vereisen, in tegenstelling tot de veranderlijkheid van wind die in grote mate vooraf voorspelbaar zou zijn. Dezelfde respondenten vinden dat kernenergie ook een slechte manier is om uitstoot te verminderen; dit is gebaseerd op onderzoek dat zou aantonen dat de nucleaire cyclus 9 tot 25 keer meer CO2 produceert dan windenergie.

(109)

Diverse respondenten merkten op dat de bijdrage van nucleaire technologie aan een koolstofvrije economie niet substantieel is, gebaseerd op statistische vergelijkingen.

(110)

Diverse belanghebbenden merkten op dat de maatregel geen energiezekerheid biedt, omdat deze de capaciteit die buiten gebruik wordt gesteld, niet snel genoeg vervangt en vertrouwt op uraniumreserves, die uitgeput kunnen raken.

(111)

Diverse respondenten wezen erop dat subsidies konden leiden tot afscherming van de markt voor andere, meer innovatieve technologieën en technologieën die minder belastend zijn voor het milieu, en dat deze niet gerechtvaardigd zijn en onverenigbaar met het beginsel „de vervuiler betaalt”. Toekomstige generaties zouden de kosten dragen die voortkomen uit de langetermijnmaatregel.

(112)

Diverse respondenten wilden benadrukken dat een aantal lidstaten, in het bijzonder onder meer Duitsland, Oostenrijk, Ierland en Italië tegen kernenergie zijn, en dat andere lidstaten, zoals Portugal, Denemarken, Estland en Griekenland, geen kernenergie hebben, en er dus geen gemeenschappelijke doelstelling kan zijn met betrekking tot kernenergie.

(113)

Diverse respondenten merkten op dat een technologie die 60 jaar lang subsidie nodig heeft en van alle directe en indirecte kosten is vrijgesteld, en bovendien een gegarandeerd contract van 35 jaar vereist, niet gezien kan worden als levensvatbaar.

(114)

Een belanghebbende merkte op dat er geen geschikte oplossing is voor radioactief afval dat moet worden afgevoerd.

(115)

Een respondent voerde aan dat het Verenigd Koninkrijk nieuwe kernenergie een buitensporige voorkeursbehandeling geeft, door de vele onzekerheden rond verwijdering van het afval weg te nemen en door investeerders zekerheid te bieden.

(116)

Diverse respondenten bekritiseerden de risicobeoordeling die door het Verenigd Koninkrijk was uitgevoerd, door aan te voeren dat er in het ontwerp geen rekening is gehouden met een opeenvolging van onverwachte gebeurtenissen, zoals is voorgevallen in Fukushima en bij andere grote nucleaire ongelukken. Ook werd kritiek geuit op de stellingen dat in het ergste geval van redelijkerwijs te verwachten ongevallen/incidenten bij HPC (waaronder terreuraanslagen) het maximumpercentage van een lek in de vorm van een containment bypass niet boven de 0,03 % van de kerninventaris van de reactor per dag uitkomt.

(117)

Diverse respondenten merkten op dat onduidelijk was of het Verenigd Koninkrijk rekening had gehouden met de ontwikkeling van nieuwe technologieën, die de flexibiliteit van het elektriciteitsnetwerk verbeteren (bv. dynamische prijsstelling, contracten voor afschakelbare last of een dynamische lastbegrenzer in de industrie, samenvoeging van diensten en het optimaliseren van de vraag van huishoudens).

(118)

Een respondent bekritiseerde het belang dat het Verenigd Koninkrijk aan de productie van basislastelektriciteit toekent, gelet op de veranderingen die plaatsvinden in de energiesector, waardoor het de vraag is of basislast tegen het midden van de jaren 2020 nog net zo relevant is als vandaag. Vooral systeemflexibiliteit zou veel belangrijker worden.

(119)

Diverse belanghebbenden merkten op dat HPC niet de eerste centrale in zijn soort (First of a Kind — hierna „FOAK” genoemd) zou zijn, maar eerder de vijfde of zesde, rekening houdende met de centrales in Finland en Frankrijk, en de twee die in China zijn gebouwd. Bovendien werden in Finland en Frankrijk gelijksoortige centrales besteld zonder dat staatssteun werd verleend.

(120)

Een belanghebbende beargumenteerde dat de zonne-energiesector jaarlijks evenveel energie kan leveren als de van HPC verwachte productie en tegen vergelijkbare kosten, en dat in 2020 (of kort daarna) windenergie op zee goedkoper zou kunnen zijn dan kernenergie.

(121)

Een belanghebbende merkte op dat de eigen cijfers van de Britse overheid zouden aantonen dat nieuwe kernenergie niet nodig is, in tegenstelling tot diverse documenten en toespraken waarin ten onrechte wordt beweerd dat de vraag naar elektriciteit zou kunnen verdubbelen of zelfs verdrievoudigen, hetgeen in tegenspraak is met het eigen onderzoek van de overheid met betrekking tot de vraag naar elektriciteit op lange termijn en de tot en met 2025 benodigde capaciteit.

(122)

Onder de positieve reacties waren er verschillende respondenten die opmerkten dat kernenergie een grote bijdrage kan leveren aan de productie van koolstofarme elektriciteit en kan helpen om de sector van elektriciteitsproductie te diversifiëren. Zij merkten ook op dat kernenergie weliswaar niet alle extra capaciteit voor de komende decennia in het Verenigd Koninkrijk kan leveren, maar waarschijnlijk wel een cruciale rol zal spelen bij het vervangen van nucleair vermogen dat buiten gebruik wordt gesteld, en bij het voldoen aan de toekomstige vraag.

(123)

Diverse respondenten merkten op dat zonder overheidsmaatregelen particuliere investeringen zich alleen zouden richten op rendement op korte termijn, hetgeen nieuwe kernenergie onmogelijk zou maken.

(124)

Een respondent gaf aan dat, zonder steun, exploitanten geen prikkel zouden krijgen om in nieuwe kerncentrales te investeren, en dat de kosten voor nieuwe projecten aanzienlijk lager zouden zijn na een succesvolle afronding van het eerste project. Ook werd opgemerkt dat de derde generatie reactoren niet kan worden vergeleken met bestaande centrales, en dat zonder prijsstabiliteit op lange termijn het onmogelijk zou zijn om particuliere investeringen in kernenergie te krijgen.

(125)

Diverse respondenten meenden dat het programma van het Verenigd Koninkrijk voor de bouw van nieuwe centrales aanzienlijke voordelen zou opleveren voor de werkgelegenheid in het Verenigd Koninkrijk en in Europa.

(126)

Diverse respondenten merkten op dat de steun zou betekenen dat hoogopgeleide, gespecialiseerde arbeidskrachten hun kennis en kunde zouden kunnen behouden en nieuwe technieken zouden kunnen ontwikkelen, hetgeen ook van vitaal belang kan zijn voor het ontmantelen van de kernreactoren die momenteel in bedrijf zijn. Zij hadden ook opmerkingen over de positieve impact die de steun zou bieden voor toeleveranciers.

(127)

Diverse respondenten wezen erop dat Britse ondernemingen voorstander zijn van een brede energiemix, en dat zij vooral kernenergie, windenergie en waterkracht zouden steunen. Het Britse programma zou zorgen voor een stabieler investeringsklimaat voor ondernemingen, vooral voor grote elektriciteitsgebruikers.

(128)

Diverse respondenten merkten op dat het voorgestelde mechanisme, in vergelijking met het groene-certificatensysteem dat momenteel alleen voor hernieuwbare energie gebruikt wordt, het voordeel heeft dat het overcompensatie beperkt.

(129)

Diverse belanghebbenden merkten op dat de staat een verplichting heeft om besluiten van investeerders te stimuleren om te gaan diversifiëren, omdat vrijgemaakte markten de voordelen van de voorzieningszekerheid van een lidstaat niet kunnen internaliseren.

(130)

Een belanghebbende bekritiseerde de zienswijze van de Commissie dat CfD's de meeste marktrisico's uitsluiten, aangezien feed-in-tarieven in veel lidstaten alom worden gebruikt om hernieuwbare energiebronnen te steunen, en er geen reden is om kernenergie anders te behandelen.

(131)

Verschillende respondenten gaven aan dat nucleaire technologie niet milieuvriendelijk, niet hernieuwbaar maar eindig, en extreem duur zou zijn, ondanks het feit dat het een volwassen technologie zonder leereffect is.

(132)

Een belanghebbende merkte op dat het CfD-mechanisme risico's beperkt, terwijl NNBG nog steeds aan basisrisico's wordt blootgesteld, en dat het overcompensatie voorkomt omdat betalingen alleen plaatsvinden wanneer de referentieprijs lager is dan de uitoefenprijs. Bovendien beperkt de vermogenswinstdelingsregeling de overcompensatie en krijgt NNBG geen gegarandeerd vast aandeel in de inkomsten of winst. Ten slotte zal het CfD de prijzen stabiliseren, hetgeen een betere investeringsomgeving oplevert.

(133)

Verschillende belanghebbenden voerden aan dat de uitoefenprijs moet worden vergeleken met die van andere koolstofarme technologieën en niet met de kosten van gascentrales, en dat toekomstige prijzen, en niet de huidige prijzen, in aanmerking genomen zouden moeten worden.

(134)

Diverse belanghebbenden merkten op dat het CfD voor HPC een looptijd van 35 jaar heeft, terwijl contracten voor hernieuwbare energiebronnen een kortere looptijd hebben en normaal gesproken niet langer lopen dan 15 jaar. Bovendien is een kerncentrale 60 jaar operationeel, en hernieuwbare installaties slechts 20 tot 25 jaar, hetgeen resulteert in een lagere verhouding van de subsidie ten opzichte van de operationele levensduur. CfD's beschermen het Verenigd Koninkrijk tegen het betalen van hogere bouwkosten.

(135)

Een belanghebbende verschafte een kostenbeoordeling waaruit moest blijken dat de kosten aanzienlijk zouden dalen na de eerste centrale, tot 60 tot 75 GBP/MWh in 2030. Ook werd gesteld dat de uitoefenprijs van de aangemelde maatregel binnen de in de analyse vermelde bandbreedte zou vallen, d.w.z. tussen 85 en 100 GBP/MWh.

(136)

Verschillende belanghebbenden voerden aan dat alleen een klein aantal technologieën, die geen van alle in de toekomst aanzienlijke hoeveelheden elektriciteit kunnen leveren, op dit moment als goedkoper kan worden beschouwd.

(137)

Verschillende belanghebbenden merkten op dat, wanneer bij hernieuwbare energiebronnen alle kosten voor systeemdiensten in aanmerking worden genomen, kernenergie tegen de door het Verenigd Koninkrijk aangemelde uitoefenprijs een veel goedkopere optie zou zijn.

(138)

Een belanghebbende voerde aan dat de beslissing van de Commissie om nucleaire projecten van het gebruik van mechanismen van het CfD-type uit te sluiten, belangrijke potentiële impact zou kunnen hebben op de mogelijkheden van de Nuclear Decommissioning Authority (NDA) om een oplossing te implementeren voor het verwerken van het Britse civiele plutonium. Ook werd aangevoerd dat, dankzij de Britse overheid, de afvalgerelateerde kosten slechts een minimaal/weinig relevant aandeel zouden vertegenwoordigen van de kosten voor de belastingbetaler.

(139)

Verschillende respondenten merkten op dat investeringssteun niet op exploitatiesteun in mindering wordt gebracht.

(140)

Een respondent merkte op dat alle overeenkomsten, en alle wijzigingen daarvan die invloed hebben op de financiering, of op de praktische regelingen met betrekking tot ontmanteling, beheer en verwijdering van afval en verbruikte splijtstof, openbaar moeten zijn voor het publiek en parlementair toezicht. Ook werd opgemerkt dat belangrijke informatie over kostenmodellen niet openbaar is gemaakt.

(141)

Diverse belanghebbenden maakten zich zorgen dat het Verenigd Koninkrijk aanvullende steun zou kunnen verstrekken aan NNBG, onder meer in de vorm van een regeling die de aansprakelijkheid van nucleaire bedrijven beperkt. Sommige belanghebbenden waren ook van mening dat voor andere technologieën dan kernenergie volledige aansprakelijkheid zou gelden, terwijl voor nucleaire technologie slechts een regeling van beperkte aansprakelijkheid zou gelden.

(142)

Een andere vorm van ondersteuning die mogelijk niet in de aangemelde steun was begrepen, betreft het onderschatten van de kosten voor het beheer en de verwijdering van nucleair afval volgens het contract voor de overdracht van kernafval; het Verenigd Koninkrijk is voornemens nieuwe nucleaire bedrijven te verplichten dit soort contract af te sluiten. Sommige belanghebbenden hadden gelijksoortige opmerkingen, dat het beginsel „de vervuiler betaalt” werd geschonden omdat de ontmantelingskosten niet volledig in aanmerking worden genomen.

(143)

Een respondent uitte zijn bezorgdheid over mogelijke kostenoverschrijdingen, gebaseerd op ervaringen met de modellen voor de Europese drukwaterreactor (hierna „EPR” genoemd) in Finland en Frankrijk.

(144)

In het Verenigd Koninkrijk zou aan bestaande nucleaire bedrijven reeds financiële ondersteuning worden verschaft door een aantal financiële instrumenten, onder meer aansprakelijkheidsbeperkingen, het verzekeren van commerciële risico's, subsidies voor de kosten voor de verwijdering van kernafval en subsidies voor de kosten van antiterreurmaatregelen.

(145)

Verschillende belanghebbenden merkten op dat de steun zou resulteren in het verplaatsen van het economisch risico van de onderneming naar de belastingbetaler, en een lock-in waardoor de energieprijzen de komende 35 jaar zouden gaan stijgen.

(146)

Verschillende belanghebbenden voerden aan dat de uitoefenprijs te hoog is, waardoor HPC de duurste energiecentrale wordt die ooit gebouwd is. Verstoringen zouden extra kosten doen ontstaan.

(147)

Een belanghebbende merkte op dat de evenredigheidsbeoordeling pas uitsluitsel kan geven wanneer de bepalingen met betrekking tot winstdeling en de aanpassingen van kosten volledig zijn aangemeld.

(148)

Een belanghebbende gaf aan dat de uitoefenprijs hoger zou zijn dan wat Duitsland voor windenergie op het land betaalt.

(149)

Een belanghebbende merkte op dat het billijk zou zijn om aan te nemen dat redelijkerwijs niet valt te verwachten dat de kosten van de EPR aanzienlijk zouden afnemen als daarvoor steun zou worden verleend, en dat de betreffende reactor niet als opkomende technologie zou kwalificeren.

(150)

Verschillende belanghebbenden voerden aan dat diverse opkomende technologieën voor hernieuwbare energie veel kosteneffectiever zouden kunnen blijken te zijn dan HPC, en dat volgens ramingen in een recent rapport door Carbon Connect (19) het rendement voor EdF en andere investeerders in HPC veel hoger zou zijn dan voor andere projecten, met een verwacht vermogensrendement van rond 19 tot 21 %, veel hoger dan het vermogensrendement dat van Private Finance Initiative (PFI) projecten wordt verwacht. Als bovendien rekening zou worden gehouden met de kosten voor volledige verzekering tegen kernrampen, zouden de economische argumenten vóór kernenergie vergeleken met andere koolstofarme energiebronnen sterk worden ondermijnd. Ten slotte wees een recent rapport van de commissie overheidsfinanciën van het Britse Lagerhuis (Committee of Public Accounts) en van de Nuclear Decommissioning Authority (NDA) erop dat de historische kosten van kernenergie meer dan 2,5 miljard GBP per jaar bedragen, of 42 % van de totale begroting van het ministerie van Energie en Klimaatverandering (Department of Energy & Climate Change — DECC).

(151)

Verschillende belanghebbenden voerden aan dat er een redelijk vermoeden van overcompensatie bestond.

(152)

Een belanghebbende had berekend dat, wanneer de uitoefenprijs over 35 jaar wordt omgezet naar een gelijkwaardige uitoefenprijs over 15 jaar, deze ongeveer 117 GBP/MWh in reële termen van 2012 zou bedragen, of meer dan 20 % hoger dan die voor windenergie op land en 10 tot 15 % hoger dan die voor biomassaconversie. Ook mag worden aangenomen dat de kosten van windenergie op land tegen 2023 verder zouden afnemen als gevolg van de verdere uitbouw van dit soort energie, waardoor het verschil nog aanzienlijker wordt.

(153)

Verschillende belanghebbenden merkten op dat de prijzen voor alternatieve technologieën, in het bijzonder die van hernieuwbare energie, in de toekomst waarschijnlijk zouden dalen, met als gevolg een relatieve overcompensatie van het HPC-project.

(154)

Een belanghebbende voerde aan dat het Verenigd Koninkrijk niet in de markt heeft gezocht naar gelijkwaardige capaciteit of productie voor dezelfde periode. In Frankrijk en Finland liggen de prijzen voor stroom uit kernenergie tussen 45 en 50 EUR/MWh. Rapporten van financieel analisten geven aan dat EdF een jaarlijkse IRR op eigen vermogen van tussen 25 en 35 % zou behalen. Ten slotte zouden CfD's het voor kernenergie gemakkelijker maken om de referentieprijs te bereiken dan voor hernieuwbare energiebronnen, en zou een combinatie van de bodemprijs voor koolstof (CPF) en de capaciteitsmarkt investeringen in nieuwe kernenergie ondersteunen.

(155)

Tussen de positieve reacties waren er verschillende belanghebbenden die aanvoerden dat de maatregel geen belangrijk effect op de mededinging of het handelsverkeer tussen de lidstaten zou hebben, omdat hij geen belangrijke invloed op de welvaart van de consument heeft en niet tot hogere detailhandelsprijzen zou leiden. Ook zou NNBG worden blootgesteld aan marktwerking en prikkels om op de groothandelselektriciteitsmarkt te concurreren.

(156)

Verschillende belanghebbenden voerden aan dat een gelijk speelveld moet worden gecreëerd voor alle koolstofarme technologieën, zodat subsidies voor nieuwe kernenergie consistent zijn met het huidige ondersteuningsbeleid voor hernieuwbare energiebronnen. Verschillende belanghebbenden voerden aan dat technologische neutraliteit bewaard moet worden, zodat nucleaire technologie niet gediscrimineerd wordt.

(157)

Verschillende belanghebbenden merkten op dat de maatregelen geen investeringen in hernieuwbare energiebronnen konden verdringen, omdat deze ook door CfD's worden ondersteund. Sommige belanghebbenden voerden verder aan dat de steun integendeel juist als katalysator voor nieuwe investeringen in technologieën voor energieproductie zou werken.

(158)

Een belanghebbende merkte op dat HPC naar verwachting een geïnstalleerd vermogen van iets meer dan 3 GW zal hebben, terwijl de markt in het Verenigd Koninkrijk in zijn geheel algauw 80 GW zal bereiken. In dit opzicht zou marktverstoring door de steun niet aanzienlijk zijn (bv. 4 %).

(159)

Verschillende belanghebbenden merkten op dat de toename dankzij alternatieven voor nieuwe kernenergie onvoldoende capaciteit zou kunnen leveren om als haalbare opties te kunnen worden beschouwd. Vooral de toename door vraagrespons is onzeker, energie-efficiëntie zou extra beleidsmaatregelen vereisen, en interconnectie zou een cruciale bijdrage kunnen leveren aan een efficiënt gebruik van middelen, maar de belangrijkste obstakels hiervoor zouden de politiek en regelgeving zijn.

(160)

Verschillende respondenten voerden aan dat de maatregelen de mededinging zouden verstoren. Dit zou gebeuren door het wegdrukken van alternatieve technologieën, en vooral door discriminatie of verschuiving van investeringen in hernieuwbare technologieën. Er zouden ook verstoringen zijn van het handelsverkeer op de interne markt, omdat importeurs niet kunnen concurreren met de gesubsidieerde prijs van kernenergie, hetgeen zou leiden tot kunstmatige overschotten in andere lidstaten.

(161)

Een respondent merkte op dat de steun de concurrentie tussen bestaande kerncentrales en nieuwe kerncentrales zou verstoren, omdat de laatstgenoemde wel exploitatiesteun ontvangen en de eerstgenoemde niet. Een andere belanghebbende voerde aan dat technologische neutraliteit bewaard moet worden, zodat nucleaire energie niet gediscrimineerd wordt.

(162)

Een belanghebbende merkte op dat subsidies voor nucleaire energie de omvang van de markt die voor hernieuwbare energietechnologieën open staat, waarschijnlijk zouden doen krimpen, en het installeren van nieuwe productiecapaciteit voor hernieuwbare energie in de Europese Unie verder zouden bemoeilijken.

(163)

Een belanghebbende bekritiseerde de deskundigenstudie van prof. Green en dr. Staffell, vooral omdat: hun methode ongeschikt zou zijn om welvaartsanalyses of beoordelingen van verstoringen uit te voeren; hun aannames ongeschikt zouden zijn om het bestaan van marktfalen op de financiële markt na te gaan; de aanname van de exogeneïteit van de WACC niet gerechtvaardigd zou zijn, en de studie geen rekening zou houden met verwerving van kennis, externe effecten van koolstof, diversiteit van aanbod, en marktkracht.

(164)

Een belanghebbende merkte op dat de steun de onbalans tussen de volledige kosten van andere energietechnologieën en nucleaire technologie aanzienlijk groter maakt, en zo ten koste zou gaan van consumenten en hogere belastingbedragen zou vergen. Ook zou EdF een dominante positie op de Britse energiemarkt innemen, zeker wanneer een verlenging van de economische levensduur van bestaande kerncentrales zou worden toegestaan.

(165)

Een belanghebbende voerde aan dat het betalen van CfD-verschillen op basis van gemeten productie een verstorende invloed zou kunnen hebben op de markt, omdat producenten elektriciteit zelfs tegen negatieve prijzen kunnen verkopen en op het CfD vertrouwen om toch positieve inkomsten te krijgen.

(166)

Een belanghebbende voerde aan dat de omvang van de steun investeringen in toekomstige interconnectoren zou ondermijnen, waaronder interconnectoren tussen Schotland en IJsland (geothermische elektriciteit) en tussen Engeland en de Scandinavische landen (geothermische energie, windenergie, getijdenenergie).

(167)

Verschillende respondenten merkten op dat overcompensatie niet uitgesloten kon worden aangezien dit steunpakket, naast het CfD, ook een kredietgarantie bevat.

(168)

Verschillende respondenten hadden het over wilde zwijnen die in maart 2013 nog grote hoeveelheden straling zouden bevatten, 27 jaar na het ongeval in Tsjernobyl. Verschillende respondenten verzochten om een tweede raadplegingsronde, wanneer de aangemelde maatregel zou zijn gefinaliseerd.

(169)

Verschillende respondenten wezen erop dat de Britse regering in haar verkiezingsmanifest had beloofd dat er geen overheidssubsidies voor kernenergie zouden worden gegeven.

(170)

Een belanghebbende merkte op dat het Verenigd Koninkrijk bleef vertrouwen op wat het een succesvolle afronding van processen met betrekking tot nieuw te bouwen installaties noemde maar dat het, bij het maken van plannen en het vaststellen van de kosten, voorbijgaat aan de aanzienlijke onzekerheden over de locatie, de bouw en de exploitatie van een geologische bergingsfaciliteit. Ook waren er kritische geluiden over de huidige voorstellen van het Verenigd Koninkrijk over het beheer en de verwijdering van nucleair afval.

(171)

Het Verenigd Koninkrijk heeft op 31 januari 2014 zijn antwoord op het besluit tot inleiding van de procedure gezonden. Het antwoord van het Verenigd Koninkrijk bevat verschillende analyses, waaronder de volgende:

(172)

Het Verenigd Koninkrijk herhaalt in zijn antwoord hetzelfde standpunt dat het ook in de aanmelding had uiteengezet. Er wordt vooral vermeld dat nieuwe kernenergie een belangrijk onderdeel zou zijn van de energiemix in het Verenigd Koninkrijk, waarmee een koolstofvrije, veilige en gevarieerde elektriciteitsvoorziening tegen haalbare kosten kan worden bereikt.

(173)

De argumenten van het Verenigd Koninkrijk worden hieronder gedetailleerd uiteengezet.

(174)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de aangemelde maatregelen geen steun vormen, volgens de Altmark-criteria voor het CfD en volgens de garantiemededeling (20) voor de garantie. Subsidiair, bleef het Verenigd Koninkrijk van mening dat de steun verenigbaar is met het DAEB-steunkader (21). Mocht dat niet het geval zou zijn, dan is de steun verenigbaar op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.

(175)

Met betrekking tot de eerste Altmark-voorwaarde, d.w.z. het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang (DAEB), stellen de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat de bouw van HPC binnen een gespecificeerd tijdsschema en de exploitatie ervan binnen het CfD-kader een DAEB vormen, waarmee de doelstellingen van algemeen belang van de Britse overheid moeten worden behaald.

(176)

De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verduidelijken de definitie van de DAEB. De DAEB zou bestaan uit het waarborgen van investeringen in nucleair vermogen van de nieuwe generatie die binnen een specifieke termijn moet worden geleverd. Naar verluidt zou geen enkele particuliere investeerder, handelend onder de huidige marktvoorwaarden, binnen de in het CfD gestelde termijn investeren in een kerncentrale van de nieuwe generatie. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk stellen dat er aanzienlijk marktfalen bestaat met betrekking tot de bouw van nieuwe nucleaire installaties, hetgeen rechtvaardigt dat een DAEB wordt afgebakend.

(177)

Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk wordt in de elektriciteitsrichtlijn (22) erkend dat bij de openbare-dienstverplichtingen volgens artikel 3, lid 2, rekening kan worden gehouden met de noodzaak capaciteit op lange termijn te leveren om voorzieningszekerheid te waarborgen. Volgens hen zou er geen reden zijn om deze grondslag te beperken tot openbare-dienstverplichtingen met betrekking tot de levering van reserveopwekkingscapaciteit. HPC zou bijdragen aan de langetermijnplanning voor voorzieningszekerheid van het Verenigd Koninkrijk door op lange termijn aanzienlijke opwekkingscapaciteit te leveren, zoals voorzien in artikel 3, lid 2, van de elektriciteitsrichtlijn, namelijk voor de termijn van 35 jaar waarin de difference payments worden uitbetaald in het kader van het CfD. Het feit dat HPC niet tijdig genoeg operationeel zou zijn om mogelijke lage capaciteitsniveaus vóór 2020 op te vangen, zou niet bepalend zijn gezien de langetermijnoriëntatie in tegenstelling tot een kortetermijnoriëntatie van de doelstelling van algemeen belang. Het feit dat het Verenigd Koninkrijk capaciteitsproblemen zou kunnen krijgen voordat de HPC-centrale in bedrijf is, doet niet af aan de beweegredenen voor dit project. Bovendien zou het Verenigd Koninkrijk, zonder verdere initiatieven, met capaciteitsproblemen blijven kampen tijdens de jaren 2020 en daarna, en zou het een energiemix moeten uitwerken om deze uitdagingen het hoofd te blijven bieden.

(178)

Doordat zij op langetermijnbasis aanzienlijk bijdraagt aan de voorzieningszekerheid van het Verenigd Koninkrijk inzake koolstofarme elektriciteit, zou de investering in nieuwe nucleaire opwekkingscapaciteit, die binnen een specifieke periode geleverd en in gebruik moet zijn en binnen het CfD-kader moet functioneren, bijdragen aan de verwezenlijking van een algemeen of openbaar belang dat als DAEB kan worden aangemerkt. Volgens de Britse overheid wordt binnen een tijdschaal die voldoende is om de doelstellingen van algemeen belang van het Verenigd Koninkrijk te halen, geen nieuwe basislastcapaciteit, en in het bijzonder nucleaire projecten, geleverd door ondernemingen die volgens normale marktvoorwaarden opereren.

(179)

De Britse autoriteiten opperen dat het CfD gezien moet worden als het opleggen van belangrijke specifieke openbare-dienstverplichtingen aan NNBG. De precieze definitie en het verplichte karakter van de openbare-dienstverplichtingen in het kader van de DAEB vloeien voort uit de combinatie van dwingende clausules die bedoeld zijn om te borgen dat NNBG zich aan het gespecificeerde tijdschema houdt, en het feit dat wanneer NNBG eenmaal met de bouwwerkzaamheden is begonnen, er geen „weg terug” is gezien de extreem hoge verzonken kosten die dit voor haar met zich meebrengt.

(180)

Met betrekking tot de tweede Altmark-voorwaarde stellen de Britse autoriteiten dat de parameters voor het berekenen van de referentieprijs en de mogelijke bijstellingen van de uitoefenprijs in principe zijn overeengekomen en in het CfD op een objectieve en transparante manier zullen worden vastgesteld voordat het CfD in werking treedt.

(181)

Met betrekking tot de derde Altmark-voorwaarde stellen de Britse autoriteiten dat, volgens de rechtspraak, wegens de discretionaire bevoegdheid waarover de lidstaat beschikt bij de definitie van een taak van algemeen economisch belang en de voorwaarden voor de uitvoering daarvan, de omvang van de controle die de Commissie mag uitoefenen ten aanzien van de noodzaak en de evenredigheid van de compensatie, beperkt blijft tot de kennelijke fout (23). De Britse autoriteiten beschouwen de maatregel als evenredig en zijn van oordeel dat het CfD-mechanisme automatisch het volume staatssteun tot een minimum beperkt, aangezien de difference payments alleen worden uitgekeerd wanneer de markt-referentieprijs onder de uitoefenprijs ligt en er alleen een reverse payment plaatsvindt wanneer de markt-referentieprijs boven de uitoefenprijs ligt. Het CfD bevat een aantal waarborgen tegen overcompensatie.

(182)

Met betrekking tot de vierde Altmark-voorwaarde stellen de Britse autoriteiten dat dit criterium moet dienen om te waarborgen dat compensatie voor het beheer van een DAEB overeenkomt met wat een normale marktconforme tegenprestatie voor dit soort dienst zou zijn. In dit geval mag het ontbreken van een bestaande adequate benchmark niet inhouden dat de vierde Altmark-voorwaarde niet toegepast kan worden. De Commissie zou het bestaan van een voordeel dus dienen te beoordelen aan de hand van objectieve en controleerbare elementen die in dit geval beschikbaar zijn. De Britse autoriteiten zijn van mening dat de werkzaamheden betreffende prijsvorming en prijsverificatie die door externe adviseurs zijn uitgevoerd om ervoor te zorgen dat de kostenramingen van NNBG voor het beheer van de DAEB redelijk zijn, voldoende dienen te zijn om de vierde Altmark-voorwaarde als vervuld te beschouwen.

(183)

Ten aanzien van de kredietgarantie zijn de Britse autoriteiten van mening dat daarmee geen voordeel wordt verleend aan een onderneming, omdat deze kredietgarantie wordt verschaft op commerciële voorwaarden in overeenstemming met het beginsel van de investeerder in een markteconomie. De Britse overheid meent dat de kredietgarantie en de CfD-voorwaarden verschillende doelen dienen. De bedoeling van het CfD is een langlopende contractuele overeenkomst te bieden om de onzekerheden van groothandelsmarktprijzen te reduceren die verband houden met de prestaties van het onderliggende actief. De kredietgarantie zou, evenals commerciële kredietgaranties van financiële verzekeraars, een bredere toegang bieden tot de kapitaalmarkten voor langlopende schuld. De tarifering en de goedkeuring van de kredietgarantie zijn in eerste instantie afhankelijk van het risico binnen het gehele onderliggende project, met inbegrip van de CfD-voorwaarden. Het omgekeerde geldt echter niet: de aanwezigheid van een garantie herschikt het risicoprofiel tussen de schuldinvesteerders en de garant — in plaats van het risicoprofiel van het project te wijzigen. De Britse overheid is niet van mening dat de projectvennootschap aanvullende steun zou ontvangen door de combinatie van een CfD met een kredietgarantie.

(184)

Met betrekking tot de overeenkomst met de minister over compensatie in het geval van een politieke stopzetting stelt het Verenigd Koninkrijk dat alle CfD's clausules bevatten om investeerders te compenseren in het geval van een „kwalificerende stopzetting”, bijvoorbeeld een wetswijziging waardoor de volledige faciliteit permanent wordt gesloten (afhankelijk van de technologie) of een weigering van de Britse overheid om toe te stemmen in een herstart van de faciliteit na een welbepaalde periode na een stopzetting. De directe overeenkomst tussen de minister en de NNBG-investeerders is een aanvullende en aparte overeenkomst die bedoeld is als achtervang voor clausules inzake kwalificerende stopzettingen. De overeenkomst garandeert dat, wanneer de tegenpartij na een politieke stopzetting haar verplichting om NNBG-investeerders compensatie te betalen niet nakomt, de minister de overeengekomen compensatie aan de investeerders betaalt. De overeenkomst voorziet niet in aanvullende compensatiebetalingen aan NNBG of haar investeerders.

(185)

De Britse autoriteiten voeren verder aan dat de overeenkomst noodzakelijk was omdat kernenergie bijzondere risico's met zich meebrengt met betrekking tot politieke stopzettingen.

(186)

De Britse autoriteiten beweren dat het niet hun bedoeling is elke CfD-overeenkomst vergezeld te laten gaan van een overeenkomst met de minister, omdat dit voor elk project apart bekeken moet worden. Zij voeren echter wel aan dat het mogelijk is dat de grondreden van een directe overeenkomst ook voor andere projecten kan gelden, waaronder andere technologieën, vooral wanneer deze uitzonderlijk groot of omstreden zijn en/of gelijksoortige regelingen hebben met betrekking tot ontmanteling.

(187)

Volgens de Britse autoriteiten zouden de compensatiebetalingen vooral bedoeld zijn om de NNBG-investeerders in staat te stellen hun oorspronkelijke positie weer in te nemen en moeten deze niet als staatssteun worden beschouwd.

(188)

De Britse autoriteiten menen verder dat, mocht de maatregel wel staatssteun behelzen, deze op grond van het DAEB-steunkader verenigbaar zou zijn met de interne markt.

(189)

De investering in binnen een bepaalde termijn op te leveren en in bedrijf te nemen nucleair vermogen van de nieuwe generatie, en de exploitatie daarvan in het kader van het investeringscontract voor de periode van 35 jaar waarin difference payment wordt verschaft, zou een DAEB zijn. Bovendien bevatten de CfD-regelingen de benodigde elementen voor een toewijzingsbesluit en zijn de relevante openbare-dienstverplichtingen en de compensatieniveaus uiteengezet.

(190)

Aangezien de toewijzingsperiode van 35 jaar (die de periode vertegenwoordigt waarin difference payments worden verschaft) korter is dan de volledige periode van afschrijving van HPC over 60 jaar, zou de duur van de toewijzingsperiode dus gerechtvaardigd zijn in het licht van de DAEB in kwestie.

(191)

Met betrekking tot de vereisten inzake overheidsopdrachten stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie de regelmatigheid van de selectie- en onderhandelingsprocedure zou moeten aannemen tenzij onderzoek aantoont dat de procedure gebrekkig is. Het Verenigd Koninkrijk meent dat de regels voor overheidsopdrachten van Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad (24) of Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad (25) voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten niet van toepassing zijn op deze maatregel, omdat hij geen betrekking heeft op opdrachten voor leveringen, werken of diensten voor de Britse overheid of een andere overheidsinstantie in de zin van deze richtlijnen. Om dezelfde redenen beschouwt de Britse overheid artikel 8 van de elektriciteitsrichtlijn als niet van toepassing op de aangemelde maatregel. Desondanks verklaren de Britse autoriteiten dat de procedures die de Britse overheid tot dusver heeft gevolgd om in het kader van het programma voor de hervorming van de elektriciteitsmarkt (Electricity Market Reform — EMR) geschikte investeerders te selecteren, zijn gebaseerd op een duidelijk, transparant en niet-discriminerend kader dat, wat transparantie en niet-discriminatie betreft, gelijkwaardig is met een aanbestedingsprocedure. Bovendien zouden de gedetailleerde voorwaarden van een contract zoals het contract betreffende HPC, individueel moeten worden onderhandeld om de kenmerken van een specifieke investering tot uiting te brengen.

(192)

Wat discriminatie betreft, zou de Britse overheid, mocht zij een andere onderneming met dezelfde DAEB voor nieuwe nucleaire opwekkingscapaciteit belasten, ervoor zorgen dat dezelfde methode voor het berekenen van de referentieprijs en de uitoefenprijs zou worden gebruikt. De exacte voorwaarden voor elk investeringscontract kunnen echter verschillen door de unieke kenmerken van een product. Desondanks zouden dergelijke mogelijke variaties objectief gemotiveerd zijn en geen discriminatie inhouden.

(193)

Met betrekking tot de vereisten voor de compensatie stellen de Britse autoriteiten dat de uitoefenprijs werd berekend op basis van prognoses voor de bouw- en exploitatiekosten van NNBG, met inbegrip van een niet-gegarandeerde redelijke winst, waarbij de kosten van NNBG zijn onderbouwd en onafhankelijk zijn geverifieerd.

(194)

De Britse autoriteiten menen dat er geen aanvullende vereisten nodig zijn met betrekking tot de maatregel, omdat deze niet behoort tot een van de gevallen die onder het DAEB-steunkader vallen, en er dus geen reden is om te concluderen dat de maatregel resulteert in ernstige concurrentieverstoringen op de interne markt of het handelsverkeer tussen lidstaten in die mate ongunstig beïnvloedt. Daarnaast worden vergelijkbare diensten niet in concurrentie met de DAEB verricht, noch wordt er verwacht dat deze in de nabije toekomst door de particuliere sector zullen worden verricht. De Commissie zou in een eerder besluit hebben erkend dat overheidssteun aan de elektriciteitssector in een geografisch geïsoleerd land (Ierland), met beperkte interconnectie met andere energienetwerken, beperkte invloed heeft op het handelsverkeer en niet indruist tegen het belang van de Gemeenschap (26). Hetzelfde zou ook van toepassing zijn op de elektriciteitssector van het Verenigd Koninkrijk.

(195)

Aanvullende opmerkingen in het door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ingediende dossier:

(196)

Het Verenigd Koninkrijk beweert dat het de gemeenschappelijke doelstellingen van de Europese Unie nastreeft met betrekking tot een koolstofvrije economie, voorzieningszekerheid en diversifiëring van de energievoorziening tegen de laagst mogelijke kosten, en dat het, evenals andere lidstaten, voor een uitdaging staat om deze doelstellingen te bereiken.

(197)

Het Verenigd Koninkrijk merkt op dat energie-efficiëntie, vraagrespons, interconnectie en beter functionerende balanceringsmarkten belangrijk zijn, maar dat zelfs wanneer al deze maatregelen worden ingezet, zij niet voldoende om deze doelstellingen te halen. Het Verenigd Koninkrijk beweert ook dat de bevoegdheid om de energiemix te bepalen aan de lidstaten toekomt, en dat het heeft besloten dat kernenergie een onderdeel van zijn energiemix moet zijn.

(198)

Kernenergie kan helpen met het behalen van de doelstelling van een koolstofvrije economie aangezien dit een koolstofarme technologie is, en de beoordeling van het Verenigd Koninkrijk laat zien dat het een onderdeel is van de meest kosteneffectieve route naar een koolstofvrije economie, samen met hernieuwbare energiebronnen en stroomcentrales die met CCS zijn uitgerust.

(199)

Het zou te riskant zijn om alleen maar op andere technologieën te vertrouwen. Meer bepaald zou het Verenigd Koninkrijk, om in dezelfde periode aan de vraag te voldoen, zonder kernenergie, volgens eigen ramingen, 14 GW windenergie op het land, 11 GW windenergie op zee of 5 GW van STEG-centrales (27) nodig hebben, bovenop de bestaande of momenteel geplande capaciteit.

(200)

Het Verenigd Koninkrijk meent ook dat een brede productiemix nodig is voor een betrouwbaar en evenwichtig elektriciteitssysteem.

(201)

Ten slotte stelt het Verenigd Koninkrijk dat zijn beleid voor kernenergie consistent is met het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang in het kader van het Euratom-Verdrag.

(202)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat een combinatie van verschillende marktimperfecties negatief uitwerkt op elektriciteitsproductie, in het bijzonder koolstofarme productie, en vooral de nieuwe nucleaire productie.

(203)

Meer bepaald vermeldt het Verenigd Koninkrijk de volgende marktimperfecties die kenmerkend zouden zijn voor de elektriciteitsmarkten in het algemeen:

(204)

Het Verenigd Koninkrijk voert ook aan dat er bepaalde bijkomende marktimperfecties bestaan, met name voor kernenergie, die daarmee de obstakels om in deze technologie te investeren, groter maken:

(205)

Het Verenigd Koninkrijk merkt op dat al deze marktimperfecties niet zuiver theoretisch zijn, zoals mag blijken uit het feit dat sinds de liberalisering van de markt in het Verenigd Koninkrijk geen investeringen in nieuwe kerncentrales hebben plaatsgevonden.

(206)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de modelleringsactiviteiten waarnaar in het besluit tot inleiding van de procedure wordt verwezen, en met name de prognoses van Redpoint en van het Britse ministerie van Energie en Klimaatverandering, die aangaven dat nieuwe kernenergie beschikbaar zou zijn in 2027 of 2030, niet betrouwbaar zijn.

(207)

Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn modellering bijgewerkt met recentere gegevens, die erop zouden wijzen dat nieuwe kernenergie op commerciële basis ten vroegste in 2032 en mogelijk niet vóór 2050 beschikbaar is. Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat werken met modellen de realiteit vereenvoudigt en geen rekening houdt met alle daadwerkelijke risico's en onzekerheden waar investeerders voor staan.

(208)

Het Verenigd Koninkrijk concludeert dat door op marktwerking alleen te vertrouwen, het risico bestaat dat de bijdrage van nieuwe kernenergie om de doelstellingen van het Verenigd Koninkrijk te behalen, voor meerdere jaren wordt uitgesteld, en mogelijk tegen hogere kosten. Zelfs een kortere vertraging van drie tot vier jaar kan een welvaartsverlies tot gevolg hebben, dat het Verenigd Koninkrijk schat op 30 miljard GBP.

(209)

Ten slotte betwist het Verenigd Koninkrijk dat andere projecten in soortgelijke markten zonder enige mate van overheidsmaatregelen of -ondersteuning zouden worden uitgerold.

(210)

In zijn antwoord op het besluit tot inleiding van de procedure blijft het Verenigd Koninkrijk van mening dat het CfD het meest geschikte instrument is om investeringen in nieuwe koolstofarme productie, en vooral in nieuwe kernenergie, te versnellen.

(211)

Dankzij het CfD zou de situatie verdwijnen waarin het onmogelijk is om het risico van prijsvolatiliteit efficiënt te delen of over te dragen als gevolg van onvolkomen risico-overdrachtsmarkten en het gebrek aan adequate marktgebaseerde afdekkingsinstrumenten. CfD's zouden het risico beperken tegen een niet-afgedekte volatiliteit van de groothandelsprijs door het verminderen van de onzekerheid over de verkoopprijs die NNBG zal ontvangen voor de elektriciteit die zij produceert. Hiermee biedt het CfD zekerheid dat een aanvaardbaar rendement zal worden behaald wanneer de investering is voltooid.

(212)

Het Verenigd Koninkrijk merkt op dat het CfD de genoemde marktimperfecties zou aanpakken tegen een lagere prijs voor de consument ten opzichte van andere mechanismen zoals een standaard feed-in-premie, omdat het een bovengrens voor prijsniveaus vaststelt en daarmee de staatssteun vermindert wanneer de groothandelsprijzen hoger zijn dan de uitoefenprijs. Daar waar een regeling met een vast feed-in-tarief hetzelfde bedrag voor elke eenheid elektriciteit zou betalen, ongeacht het niveau van de groothandelsprijs, zou het CfD het risico op overcompensatie verminderen in scenario's met hoge groothandelsprijzen.

(213)

Het Verenigd Koninkrijk benadrukt ook dat het CfD een marktconform instrument is, omdat de begunstigde op de markt moet verkopen tegen de gangbare groothandelsprijzen. Het zou daarom commerciële prikkels voor NNBG handhaven om haar elektriciteit op normale marktvoorwaarden af te zetten. Als NNBG van de referentieprijs zou afwijken, bijvoorbeeld door elektriciteit onder de referentieprijs te verkopen, zouden haar inkomsten lager zijn omdat de difference payment op basis van de referentieprijs wordt berekend. De begunstigden zouden in zekere mate nog steeds blootgesteld zijn aan concurrentiedruk van andere marktdeelnemers.

(214)

De Britse overheid handhaaft ook het standpunt dat de combinatie van het CfD en de kredietgarantie het geschikte instrument is.

(215)

Volgens het Verenigd Koninkrijk vermindert een kredietgarantie op zich niet de onzekerheid van investeerders over toekomstige groothandelsprijzen, hetgeen volgens het Verenigd Koninkrijk zou leiden tot behoefte aan meer steun, en dus hogere kosten voor de consument. De kredietgarantie zou gericht zijn op het aanpakken van problemen bij het op de kapitaalmarkten aantrekken van voldoende volumes schuldfinanciering die nodig zijn voor investeringen in nieuwe kernenergie.

(216)

De kredietgarantie zou aandeelhouders geen extra bescherming bieden tegen de projectrisico's in vergelijking met wat de markt zou kunnen bieden, en zou dus ook geen antwoord bieden voor het probleem dat vermogensinvesteerders moeten worden gevonden. Investeerders zouden niet bereid zijn om zeer grote bedragen eigen vermogen en voorwaardelijk vermogen toe te zeggen, zonder de zekerheid van inkomsten die een CfD biedt.

(217)

Ten slotte heeft het Verenigd Koninkrijk geconstateerd dat het HPC-project het enige nucleaire project in het Verenigd Koninkrijk was dat ver genoeg gevorderd was om daarover overleg te voeren, zodat het niet praktisch was geweest om een echte concurrentiegerichte procedure te beginnen.

(218)

In zijn antwoord heeft het Verenigd Koninkrijk zijn standpunt gehandhaafd dat de uitoefenprijs op een zo laag mogelijk niveau werd vastgesteld om de beoogde investeringen te stimuleren en om, op basis van een rigoureus proces voor prijsvorming en prijsverificatie, tot een inschatting te komen van het rendementsniveau dat investeerders redelijkerwijs zouden verlangen bij het HPC-project, en een moeilijke reeks onderhandelingen met EdF.

(219)

Het Verenigd Koninkrijk voerde aan dat, onder het CfD, investeerders in HPC aanzienlijke risico's zouden houden, met name risico's in verband met de bouwkosten, maar ook operationele risico's en volumerisico's wat betreft beschikbaarheid. Investeerders zouden het risico dragen van overschrijdingen van bouwkosten en vertragingen bij de bouwwerkzaamheden, aangezien het CfD alleen vergoedingen begint te betalen wanneer de elektriciteit wordt verkocht, d.w.z. als de centrale operationeel is. Als NNBG de centrale niet binnen de voor oplevering vooropgestelde termijn heeft afgebouwd, loopt zij ook het risico dat de looptijd van het CfD wordt verkort, die vanaf die datum wordt berekend. Als de bouw niet vóór de uiterste datum is voltooid, zou het Verenigd Koninkrijk het recht hebben om het CfD eenzijdig te beëindigen.

(220)

Bovendien zouden investeerders met de kredietgarantie nog steeds een aanzienlijk vermogen moeten bijdragen aan het project en ter dekking van overschrijdingen van de kosten, waarbij het vermogen met betrekking tot dergelijke risico's onbeschermd is door de garantie.

(221)

Het niveau van de uitoefenprijs zou worden berekend op basis van NNBG's verwachte kosten voor het project, rekening houdende met een redelijke winst. Het Verenigd Koninkrijk voert echter aan dat kosten hoger of inkomsten lager dan verwacht kunnen zijn, waardoor NNBG aan winstrisico's wordt blootgesteld.

(222)

Het Verenigd Koninkrijk merkt op dat het CfD tegen overcompensatie beschermt omdat, wanneer de groothandelsprijzen hoger dan de uitoefenprijs zijn, de producenten aan de leveranciers betalen. Het wijst ook op verdere garanties tegen overcompensatie, in de vorm van de bouw- en vermogenswinstdeling, die borgen dat meevallers voor NNBG worden gedeeld met de leveranciers en uiteindelijk met de consument, terwijl er tegelijkertijd voldoende prikkels zijn voor NNBG om naar deze meevallers te blijven streven. Tegenvallers worden echter uitsluitend door NNBG gedragen.

(223)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat toekomstige bijstellingen van de uitoefenprijs, zoals na een kwalificerende wetswijziging en na aanpassingen van operationele kosten, slechts in beperkte en vooraf bepaalde omstandigheden van toepassing zouden zijn en betrekking hebben op de geselecteerde kosten. Aanpassingen van de operationele kosten zouden ook functioneren als een beperking op overcompensatie, aangezien de uitoefenprijs neerwaarts zou worden bijgesteld als deze kosten lager zouden uitvallen dan geraamd.

(224)

Het Verenigd Koninkrijk herhaalt zijn standpunt dat de garantie wordt verleend op commerciële voorwaarden, zodat daarmee geen staatssteun is gemoeid.

(225)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het CfD geen significant effect heeft op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten, en heeft ter ondersteuning van deze bewering rapporten van KPMG, Oxera en Pöyry ingediend.

(226)

Het CfD-instrument zou concurrentieverstoring tussen producenten tot een minimum beperken doordat NNBG daarmee aan marktwerking blootgesteld blijft en wordt geprikkeld om te concurreren op de groothandelselektriciteitsmarkt. NNBG heeft geen garantie dat de referentieprijs wordt behaald en moet in concurrentie de productie tegen de best mogelijke prijs verkopen, met dezelfde prikkels als andere marktdeelnemers.

(227)

Het Verenigd Koninkrijk voerde aan dat het CfD geen aanleiding geeft tot concurrentieverstoring, omdat het onwaarschijnlijk is dat NNBG of EdF een aanzienlijke prikkel of aanzienlijke mogelijkheden zou hebben om een strategie te gaan hanteren om de referentieprijs te beïnvloeden die wordt gebruikt voor het berekenen van de difference payments. Als NNBG zou proberen de referentieprijs strategisch te verminderen, zou zij afwijken van haar risicomijdende strategie, d.w.z. ernaar streven dat de referentieprijs wordt gerealiseerd. Het Verenigd Koninkrijk betwijfelt ook of, door dit soort strategie te hanteren, NNBG voordelen zou behalen op de upstreammarkt en of NNBG of EdF voordeel zouden behalen op de downstream retailmarkten. Het Verenigd Koninkrijk merkte op dat toezichthouders, in het kader van het reguleringsstelsel van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie, ook zouden beletten dat NNBG strategisch zou handelen en de referentieprijs zou beïnvloeden.

(228)

Het CfD zou evenmin de welvaart van de consument verminderen of tot hogere detailhandelsprijzen leiden; het zou het juist minder waarschijnlijk maken dat leveranciers alleen kostenverhogingen doorberekenen omdat het CfD de groothandelsprijzen stabiliseert.

(229)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het zich blijft inzetten voor interconnectie en dat het CfD geen aanzienlijke invloed zou hebben op de interconnectorstromen en prikkels om in interconnectoren te investeren, aangezien deze zouden worden aangejaagd door prijsverschillen tussen het Verenigd Koninkrijk en andere markten.

(230)

De analyse van Pöyry zou laten zien dat HPC een beperkte invloed heeft op de prijsverschillen tussen het Verenigd Koninkrijk en de aangrenzende markten, die momenteel via interconnectoren met het Verenigd Koninkrijk zijn verbonden, zodat het project geen verstorende invloed heeft op het handelsverkeer tussen de lidstaten.

(231)

Het Verenigd Koninkrijk was ook van mening dat de lichte daling van de detailhandelsprijzen die het gevolg kan zijn van het inschakelen van HPC, de prikkels voor energie-efficiëntie niet aanzienlijk veranderen, en dat de potentiële energiebesparingen die worden geboden door alternatieven voor nieuwe kernenergie, zoals vraagrespons of energie-efficiëntie, niet groot genoeg zouden zijn om als een realistische optie te worden beschouwd.

(232)

EdF heeft, samen met EdF SA en NNBG, haar reactie ingediend op 7 april 2014. In haar reactie verschaft EdF een aanzienlijke hoeveelheid aanvullend bewijsmateriaal en analyses ter ondersteuning van haar stelling dat de punten van twijfel die de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure heeft geformuleerd, ongegrond zou zijn.

(233)

De belangrijkste argumenten die EdF heeft aangedragen, worden hieronder kort beschreven; deze zijn wederom gegroepeerd volgens de beginselen voor de beoordeling van staatssteun.

(234)

EdF beweert dat het CfD voldoet aan de Altmark-criteria en dat de maatregel daardoor geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(235)

Met betrekking tot het eerste Altmark-criterium voeren zij aan dat de DAEB van HPC niet de levering van basislastelektriciteit door NNBG omvat. De DAEB bestaat juist uit het investeren in een kerncentrale van de nieuwe generatie die binnen een bepaalde termijn geleverd moet worden. De zorgen die de Commissie heeft geuit ten aanzien van de vraag of de levering van basislastelektriciteit als een DAEB kan worden beschouwd, zijn derhalve niet relevant.

(236)

HPC is naar verluidt noodzakelijk om een antwoord te bieden voor de doelstellingen met betrekking tot een koolstofvrije economie, de zekerheid/diversiteit van levering en betaalbaarheid van energie.

(237)

Wat de drie laatste Altmark-criteria betreft, NNBG zou geen voordeel hebben bij de maatregel. De parameters voor de berekening van de compensatie worden in het CfD uiteengezet. Overcompensatie wordt voorkomen door middel van verschillende methoden en met name door middel van het formele proces van prijsvorming en prijsverificatie, dat werd uitgevoerd voordat de uitoefenprijs werd vastgesteld. Bovendien zou de gedetailleerde analyse van de financiële parameters van het CfD voor HPC, die de Britse overheid heeft uitgevoerd, eventuele zorgen moeten wegnemen over de vraag of de hoogte van de compensatie wel is gebaseerd op een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die afdoende is uitgerust, zou hebben gemaakt.

(238)

Met betrekking tot de kredietgarantie meent EdF dat deze geen staatssteun behelst omdat deze voldoet aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie.

(239)

Ten aanzien van de overeenkomst met de minister betreffende het risico van een politieke stopzetting, meent EdF dat de bepalingen met betrekking tot het risico van een politieke stopzetting geen steun vormen.

(240)

Volgens EdF doen de algemene beginselen die ten grondslag liggen aan de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie, recht op schadevergoeding ontstaan indien er sprake is van schending van het eigendomsrecht. Deze algemene beginselen zijn van toepassing op alle marktdeelnemers, hoewel sommige wegen om schadevergoeding te vorderen, alleen open staan voor marktdeelnemers uit EU-lidstaten of uit staten die partij zijn bij het Verdrag inzake het Energiehandvest. Naar verluidt geven de desbetreffende bepalingen van het CfD contractuele zekerheid voor het functioneren van de algemene beginselen. EdF concludeert op grond hiervan dat de overeenkomst niet kan worden aangemerkt als staatssteun.

(241)

EdF stelde dat het Verenigd Koninkrijk tussen 2021 en 2030 rond 60 GW nieuwe opwekkingscapaciteit op het netwerk moet kunnen aansluiten, om het tekort aan energie op te vangen dat voortvloeit uit de sluiting van bestaande met fossiele brandstoffen gestookte centrales en kernenergiecentrales. Volgens EdF kan dit tekort niet worden opgevangen door alleen interconnectie en energie-efficiëntie te verhogen, maar vergt dit de bouw van een aanzienlijke hoeveelheid nieuwe opwekkingscapaciteit.

(242)

EdF wees erop dat modellering door het ministerie van Energie en Klimaatverandering aantoont dat met betrekking tot de toereikendheid van productievermogen in het begin van de jaren 2020 problemen zullen optreden en dat HPC, die naar verwachting in 2023 met productie begint, aan het opvangen van het elektriciteitstekort zou bijdragen.

(243)

EdF merkte op dat de nieuwe capaciteit voornamelijk koolstofarm moet zijn om doelstellingen voor een koolstofvrije economie te halen die sporen met het Stappenplan Energie 2050 van de Commissie (28). Nieuwe kernenergie zou een essentiële rol spelen bij het kosteneffectief koolstofvrij maken van de elektriciteitssector.

(244)

Ten slotte zou HPC bijdragen aan het doel van een verdere diversificatie van de energievoorziening, door de Europese afhankelijkheid van gasinvoer van buiten de Europese Unie te beperken. Dit zou consistent zijn met het recht van het Verenigd Koninkrijk op het uitoefenen van haar keuzevrijheid op grond van artikel 194 VWEU om kernenergie op te nemen in de toekomstige energiemix, samen met andere vormen van koolstofarme productie.

(245)

Deze strategische beslissing zou ook in overeenstemming zijn met het Euratom-Verdrag.

(246)

EdF voerde aan dat de markt alleen deze gemeenschappelijke doelstellingen niet kan waarmaken, omdat de vereiste investeringen dubbel zo hoog zijn als de investeringen die in de twintig jaar na de privatisering in 1990 zijn uitgevoerd.

(247)

Vooral zou er een combinatie van resterende marktimperfecties optreden met betrekking tot de productie van elektriciteit en van kernenergie in het bijzonder. Een rapport van Compass Lexecon werd gepresenteerd waarin deze marktimperfecties verder zijn uitgewerkt (29):

(248)

EdF concludeert uit de bovenstaande argumenten dat staatssteun noodzakelijk is om aan de doelstellingen van gemeenschappelijk belang te voldoen.

(249)

EdF oordeelde dat de openbare oproep die het Verenigd Koninkrijk in december 2011 aan ontwikkelaars van nieuwe koolstofarme capaciteit heeft gedaan om met het ministerie van Energie en Klimaatverandering in overleg te treden over mogelijke investeringscontracten, waarbij NNBG de enige ontwikkelaar van een nieuwe kerncentrale was die reageerde, het door de partijen gevolgde onderhandelingsproces adequaat maakte. Het Verenigd Koninkrijk zou het project met de vereiste zorgvuldigheid hebben onderzocht door middel van een proces van prijsvorming en prijsverificatie dat 18 maanden heeft geduurd.

(250)

Bovendien zou NNBG door het CfD niet worden geïsoleerd tegen marktrisico's. NNBG zou elektriciteit blijven verkopen op de groothandelsmarkt. De difference payment komt neer op een redelijk bedrag berekend op basis van de kosten van het project. NNBG zou gestimuleerd worden om haar productie op de markt te verkopen om de referentieprijs te bereiken, en zou het risico nemen dat zij daartoe niet in staat is of minder elektriciteit kan produceren dan gepland.

(251)

Bovendien zou NNBG aanzienlijke risico's blijven lopen, waaronder bouwrisico's, operationele risico's, financiële risico's en risico's met betrekking tot afval en ontmanteling. Kostenoverschrijdingen zouden niet aan de consument worden doorberekend en zouden door NNBG worden gedragen.

(252)

Ten slotte zou het CfD een passend instrument zijn omdat het een langlopende overeenkomst is die prijsstabiliteit biedt, terwijl het tegelijkertijd kostenefficiënter is dan feed-in-instrumenten met een vaste premie. Bovendien zou de combinatie van het CfD en de kredietgarantie noodzakelijk zijn, omdat het CfD een antwoord biedt voor het projectrisico van HPC, terwijl de kredietgarantie NNBG toegang geeft tot krediet, dat wel op commerciële voorwaarden wordt verleend.

(253)

EdF voerde aan dat investeringen in nieuwe nucleaire productie in het algemeen, en HPC in het bijzonder, niet zonder het CfD en de kredietgarantie gerealiseerd zouden worden, en verwelkomde de voorlopige conclusie van de Commissie dat het stimulerende effect van de aangemelde maatregel plausibel is.

(254)

EdF voerde aan dat de difference payments niet hoger zouden uitkomen dan nodig is om het HPC-project voldoende rendabel te maken. De beoogde interne opbrengstvoet (IRR) van [9,75-10,25] % zou in overeenstemming zijn met de investeringscriteria van de EdF-groep en zou, gezien de aan het project verbonden risico's, terecht zijn, maar zou ook in overeenstemming zijn met het rendement dat andere CfD-begunstigden krijgen.

(255)

EdF oordeelde dat de looptijd van 35 jaar van het CfD de minimaal vereiste looptijd is om het project te kunnen financieren. Elke vermindering zou leiden tot veranderingen in de schuldfinancieringsstructuur, het profiel van de financieringsregelingen voor ontmanteling en het niveau van de inkomsten en de politieke risico's.

(256)

Tot slot voerde EdF aan dat het CfD contractuele mechanismen zou bevatten om te voorkomen dat NNBG en haar investeerders worden overgecompenseerd, hoofdzakelijk via winstdelingsclausules.

(257)

EdF merkte op dat het CfD geen particuliere investeringen in andere vormen van productiecapaciteit, waaronder hernieuwbare energiebronnen, zou wegdrukken, door het relatief kleine aandeel van de capaciteit van de opdracht.

(258)

Wanneer nieuwe investeringen in de opwekking uit fossiele brandstoffen zouden worden verdrongen, zouden daarmee volgens EdF alleen de beoogde doelstellingen van gemeenschappelijk belang van de maatregel worden behaald. Als HPC niet zou bestaan, zou het Verenigd Koninkrijk het niveau van ondersteuning voor andere koolstofarme technologieën mogelijk verhogen, maar EdF is van mening dat dit soort scenario minder efficiënt zou zijn, omdat dergelijke technologieën een duurdere en minder zekere manier zijn voor het behalen van de doelstellingen van het Verenigd Koninkrijk om tot een koolstofvrije economie te komen.

(259)

Ook zouden de gevolgen voor de interconnectiecapaciteit beperkt zijn, aangezien HPC geen invloed op investeringsprikkels voor interconnectorprojecten zou hebben, noch de investeringen in de vraagrespons zou verminderen, die voornamelijk door de tarievenstructuur zouden worden gestuurd, noch investeringen in energie-efficiëntie zou verminderen, die grotendeels op specifieke subsidies en financiële steun berusten.

(260)

EdF heeft ook aangevoerd dat het CfD geen voordeel aan EdF of NNBG zou bieden dat voor andere energieproducenten niet beschikbaar zou zijn. Concurrenten kunnen een CfD aanvragen en het CfD zou de prikkels voor NNBG om efficiënte beslissingen over het inschakelen van centrales en kostenverlagende maatregelen, niet wegnemen.

(261)

Ten slotte zou NNBG door het CfD niet de mogelijkheid en de prikkel krijgen om de referentieprijs te manipuleren of concurrenten van EdF uit te sluiten, omdat de referentiemarkt zeer liquide is en de seizoensgebonden productie van NNBG slechts een klein deel van de verhandelde hoeveelheden vormt. Daarnaast bieden CfD's ook een waarborg tegen vertekening van de referentieprijs. Concurrenten van toegang tot de basislastcapaciteit van HPC uitsluiten, zou niet acceptabel zijn voor de overige aandeelhouders van NNBG buiten EdF, noch zou dit acceptabel zijn voor het Verenigd Koninkrijk als garant van de kredietgarantie of voor de kredietverstrekkers van het project.

(262)

Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn antwoord op de opmerkingen van belanghebbenden op 13 juni en 4 juli 2014 gezonden.

(263)

Het Verenigd Koninkrijk heeft over het algemeen vastgesteld dat de meeste opmerkingen positief waren en dat het overgrote deel van de punten al in zijn eerdere verklaringen aan de orde waren gekomen. De belangrijkste argumenten die het Verenigd Koninkrijk heeft aangedragen in reactie op de voornaamste aandachtspunten van belanghebbenden, worden hieronder genoemd. Alleen de reacties op opmerkingen die met betrekking tot de beoordeling uit oogpunt van staatssteun het meest relevant zijn, worden hier besproken.

(264)

Het Verenigd Koninkrijk herhaalde zijn standpunt dat de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij het definiëren van een activiteit als DAEB. Artikel 8 van de elektriciteitsrichtlijn zou niet van toepassing zijn op de aangemelde maatregel.

(265)

Het Verenigd Koninkrijk is ook van mening dat het, zelfs zonder een officiële aanbestedingsprocedure, de ontwikkelaars ruimschoots de kans heeft gegeven om zich te melden voor overleg over de investeringscontracten of early CfD's voor koolstofarme productie.

(266)

Ten aanzien van de kredietgarantie bleef het Verenigd Koninkrijk volhouden dat er geen sprake is van steun, omdat deze garantie op marktvoorwaarden wordt afgegeven en ook voor andere projecten beschikbaar is. Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de garantieregeling van Infrastructure UK openstaat voor grote investeringsprojecten in het Verenigd Koninkrijk, met inbegrip van investeringen in projecten voor hernieuwbare energie en nucleaire projecten.

(267)

Met betrekking tot de compensatie zijn de Britse autoriteiten van mening dat de uitoefenprijs is vastgesteld op basis van: i) een strikt proces voor prijsvorming en prijsverificatie voor de beoordeling van de kosten van het HPC-project, uitgevoerd met de hulp van externe financiële en technische adviseurs; ii) een grondige beoordeling van het niveau van de rendementen die, in het kader van het HPC-project, redelijk zouden zijn voor investeerders, door middel van benchmarking met andere gelijksoortige projecten, en iii) een uitdagende reeks onderhandelingen die gevoerd worden op basis van een analyse aan de hand van de bovengrens van de uitoefenprijs die de Britse overheid geschikt achtte voor HPC, mede in vergelijking met kosten van andere vormen van elektriciteit. De regering van het Verenigd Koninkrijk voerde ook een value-for-money (VFM) beoordeling uit op basis waarvan zij kon concluderen: i) het rendement op investering voor het HPC-project billijk was en NNBG niet zou overcompenseren; ii) de uitoefenprijs kostenconcurrerend was met opwekking uit koolstofarme brandstoffen en ongereinigd gas, en iii) HPC over het algemeen een netto maatschappelijk voordeel zou bieden en aan de eisen van betaalbaarheid van de Britse overheid zou voldoen.

(268)

Met betrekking tot de overeenkomst met de minister stellen de Britse autoriteiten dat deze aanvullende overeenkomst nodig is omdat de exploitatie van kerncentrales bijzonder gevoelig is voor veranderingen in de politieke steun voor kernenergie. Onder die omstandigheden heeft de minister toegezegd om compensatie te betalen (als de betaling niet wordt gedaan door de CfD-tegenpartij), om de NNBG-investeerders in dezelfde positie te brengen als wanneer er geen politieke stopzetting zou zijn geweest.

(269)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de overeenkomst met de minister niets afdoet aan de mogelijkheden van de Britse overheid om kerncentrales te sluiten. Door de combinatie van het CfD en de overeenkomst met de minister zou de Britse overheid nog steeds de mogelijkheid hebben om dit te doen, omdat op die wijze wordt voorzien in betaling van compensatie wanneer HPC om politieke redenen moet worden gesloten. De Britse autoriteiten beweren dat het niet mogelijk is voor de huidige regering van het Verenigd Koninkrijk om toekomstige regeringen te binden ten aanzien van het openhouden van kerncentrales.

(270)

Met betrekking tot de opmerking dat het Euratom-Verdrag geen gemeenschappelijk doel kan bieden, behalve wanneer het beleid van de Commissie dit uitdrukkelijk steunt, merkte het Verenigd Koninkrijk op dat het Euratom-Verdrag nog steeds deel uitmaakt van de constitutionele ordening van de Europese Unie en niet is ingetrokken, en dat er geen reden is om te beweren dat het beleid van de Commissie inzake kernenergie van invloed zou kunnen zijn op de betekenis of uitlegging van dat verdrag, dat niet eenzijdig door de Commissie kan worden gewijzigd.

(271)

Het Verenigd Koninkrijk was het niet eens met de opmerkingen die de bijdrage van kernenergie aan de overgang naar een koolstofvrije economie in twijfel trokken, noch met de opmerkingen die suggereerden dat kernenergie een negatief effect had op het milieu. Kernenergie zou een erkende vorm zijn van koolstofarme energieopwekking en bijdragen aan de overgang naar een koolstofvrije economie. Met name zou de Commissie de bijdrage van HPC aan de doelstellingen van een koolstofvrije economie hebben erkend in het kader van de raadplegingsprocedure van de artikelen 41, 42 en 43 van het Euratom-Verdrag.

(272)

Kernenergie biedt een stabiele bron van basislastcapaciteit en draagt dus op een meer voorspelbare wijze bij aan voorzieningszekerheid dan discontinuë productietechnologieën.

(273)

Het Verenigd Koninkrijk was het niet eens met opmerkingen als zou de markt voor investeringen in nieuwe kernenergie zorgen wanneer er geen steun geboden zou worden. Het Verenigd Koninkrijk was het wel eens met opmerkingen als zou de productie van kernenergie onderhevig zijn aan verschillende marktimperfecties, die verhinderen dat zonder overheidsmaatregelen efficiënte niveaus van een koolstofvrije economie en voorzieningszekerheid worden bereikt. De drie belangrijkste marktimperfecties die gevolgen hebben voor prikkels om in de productie van kernenergie te investeren, houden verband met: 1. de overgang naar een koolstofvrije economie; 2. de zekerheid en diversiteit van de energievoorziening, en 3. de imperfecties van de financiële markten (onvolkomen risico-overdrachtsmarkten en hold-up).

(274)

Het Verenigd Koninkrijk herhaalde dat EPR een nieuwe technologie is en dat er de afgelopen 30 jaar niet in kernenergie is geïnvesteerd. Andere nieuwe nucleaire projecten in het buitenland zouden wel staatssteun ontvangen. Zonder staatssteun zou er in het Verenigd Koninkrijk geen EPR-centrale in bedrijf zijn gesteld.

(275)

Het Verenigd Koninkrijk herhaalde ook dat andere mechanismen ontoereikend zouden zijn om te voldoen aan de gemeenschappelijke doelstellingen. Producenten die via het CfD worden gesteund, kunnen niet deelnemen aan de capaciteitsmarkt, en de invloed van de bodemprijs van koolstof op de prijzen voor koolstofemissie zou niet voldoende zijn om investeringen in nieuwe kernenergie te ondersteunen.

(276)

Het Verenigd Koninkrijk gelooft niet dat CfD's voor kernenergie gunstiger zijn dan die voor hernieuwbare energiebronnen, omdat deze aanvullende bepalingen bevatten die nog strikter zijn (bv. winstdelingsregelingen). Voorts (en dit is een kwestie die met die van de evenredigheid van de maatregel overlapt) kan de looptijd van het CfD niet worden aangemerkt als excessief omdat deze beschouwd moet worden als de kortst mogelijke looptijd om investeringen te versnellen.

(277)

De maatregel zou een stimulerend effect bieden, onder meer doordat NNBG wordt gestimuleerd om de installatie te bouwen vóórdat zij enige compensatie ontvangt.

(278)

Het Verenigd Koninkrijk herhaalde de argumenten ter ondersteuning van zijn standpunt dat de maatregelen evenredig zijn. Het niveau van het rendement op vermogen dat in sommige opmerkingen wordt voorgesteld, zou niet realistisch zijn, en het winstdelingsmechanisme zou overcompensatie voorkomen zodra de drempel van 15 % wordt gehaald.

(279)

EdF zou niet in een positie verkeren waardoor zij na afloop van het CfD marktmacht zou hebben of onverhoopte winst zou maken, hetgeen valt toe te schrijven aan de stopzetting van haar bestaande kerncentrales vóór de nieuwe kerncentrale, de opkomst van nieuwe koolstofarme centrales en de markttoetreding van andere kernproducenten.

(280)

De prijzen van kernenergie op groothandelsniveau in Finland en Frankrijk zouden niet de juiste benchmark zijn vanwege de specifieke omstandigheden van deze lidstaten, met name omdat in Frankrijk de prijs een afspiegeling is van de bestaande installaties waarvan de investeringen grotendeels zijn afgeschreven.

(281)

Het Verenigd Koninkrijk is ook van mening dat de kosten voor verantwoorde berging van afval en ontmanteling zijn verwerkt in de analyse waarop de businesscase berust, op basis van hun plan om te voorzien in een permanente bergingsfaciliteit en aanverwante diensten voor het beheer en de verwijdering van kernafval.

(282)

Het Verenigd Koninkrijk gaf aan dat de marktverstoringen waarop belanghebbenden de aandacht vestigen, niet zouden ontstaan als gevolg van de steun. NNBG en EdF zouden de referentieprijs niet kunnen manipuleren en EdF zou geen marktmacht of een dominante positie hebben op de elektriciteitsmarkten van het Verenigd Koninkrijk.

(283)

Het Verenigd Koninkrijk herhaalde dat HPC geen negatieve gevolgen zou hebben voor de investeringen in nieuwe interconnectiecapaciteit en dat zij voornemens is dit soort capaciteit uit te breiden. De door HPC geproduceerde elektriciteit kan ook worden geëxporteerd, waardoor investeringen in nieuwe interconnectoren worden ondersteund.

(284)

De steun zou geen negatief effect hebben op andere koolstofarme energiebronnen, aangezien deze eveneens door het Verenigd Koninkrijk worden ondersteund en hernieuwbare-energietechnologieën niet worden gediscrimineerd. De steun zou daadwerkelijk investeringen ondersteunen in een breed scala van initiatieven voor energie.

(285)

Wat betreft de kwestie van de kosten van aansprakelijkheid, ontmanteling en afvalbeheer, en met name de wijze waarop met deze kostenposten wordt omgegaan, antwoordde het Verenigd Koninkrijk dat geen verdere steun door de staat wordt verstrekt.

(286)

Met name de aansprakelijkheidsregeling voor kernongevallen uit de Nuclear Installations Act 1965 kan geen aanleiding geven tot staatssteun, aangezien het Verenigd Koninkrijk aan NNBG geen zekerheid biedt met betrekking tot haar verplichtingen inzake kernongevallen. Overeenkomstig de artikelen 16 en 18 van de Nuclear Installations Act 1965 berust de aansprakelijkheid voor kernongevallen bij zowel de exploitanten als de staat, waarbij de exploitanten aansprakelijk zijn tot een bepaald bedrag en de staat aansprakelijk is vanaf dat bedrag tot een hoger bedrag.

(287)

Het Verenigd Koninkrijk herhaalde bovendien dat met de regelingen voor beperkte aansprakelijkheid van de exploitant en de staat de artikelen 6 en 7 van het Verdrag van Parijs en de artikelen 2 en 3 van het Verdrag van Brussel ten uitvoer worden gelegd, en dat deze dus voortvloeien uit verplichtingen uit hoofde van het internationaal recht, die zijn bekrachtigd door de Europese Unie, en met name door de Aanbevelingen 65/42/Euratom en 66/22/Euratom van de Commissie.

(288)

Staatssteun wordt in artikel 107, lid 1, van het Verdrag omschreven als steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(289)

Het Verenigd Koninkrijk stelde in zijn aanmelding dat de aangemelde maatregel geen steun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, met name omdat, volgens de Altmark-criteria (30), met de maatregel geen voordeel aan een onderneming wordt verleend.

(290)

De Commissie heeft in haar besluit tot inleiding van de procedure opgemerkt dat nucleaire technologie als een levensvatbare commerciële activiteit geldt en in het algemeen ook als zodanig kan worden beschouwd. Bovendien is de Commissie van mening dat het vanwege het tijdschema voor de bouw van HPC, onwaarschijnlijk is dat HPC, als die eenmaal gebouwd is, de problemen met betrekking tot voorzieningszekerheid, die naar verwachting in 2020 in het Verenigd Koninkrijk zullen optreden, het hoofd kan bieden. De Commissie uitte verder twijfel over het feit dat NNBG was belast met specifieke openbare-dienstverplichtingen die de onderneming moest uitvoeren.

(291)

De Commissie betwijfelde ook of de aan NNBG opgelegde voorwaarden als openbare-dienstverplichtingen konden worden beschouwd, en of NNBG met een DAEB kon worden belast.

(292)

Aangezien een aantal essentiële elementen met betrekking tot de compensatie nog niet vast stonden en daarover nog verder werd onderhandeld, oordeelde de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure dat zij nog niet in staat was om na te gaan of de onderhandelde parameters op objectieve en transparante wijze waren vastgesteld, zodat kon worden voorkomen dat een economisch voordeel werd verleend dat de begunstigde onderneming zou kunnen begunstigen ten opzichte van concurrerende ondernemingen.

(293)

Ten aanzien van de kwestie van eventuele overcompensatie merkte de Commissie op dat ten tijde van het besluit tot inleiding van de procedure nog niet kon worden beoordeeld of NNBG een commerciële rentevoet op de garantie zou betalen, en had zij op een aantal punten ernstige twijfel of het CfD-mechanisme wel ruimte bood voor overcompensatie.

(294)

In het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelde de Commissie ook of het winstpeil dat gehanteerd werd om de uitoefenprijs vast te stellen, overeenkwam met het rendement van een gemiddelde onderneming die, rekening houdende met het risiconiveau, beziet of zij al dan niet een DAEB voor de gehele toewijzingsperiode zal gaan beheren.

(295)

Met betrekking tot de overeenkomst met de minister, vroeg de Commissie zich af of deze zou kunnen worden aangemerkt als staatssteun.

(296)

De Commissie merkt op dat NNBG door het CfD wordt beschermd tegen eventuele prijsvolatiliteit op de elektriciteitsmarkt, omdat zij steeds de vooraf bepaalde uitoefenprijs ontvangt wanneer zij verkoopt tegen prijzen die onder dit niveau liggen. Dit zorgt voor een gestage stroom van inkomsten voor NNBG voor de eerste 35 jaar van de exploitatie van HPC, die andere producenten die geen CfD genieten, niet ontvangen. Daarom is de Commissie van mening dat het CfD een selectief voordeel inhoudt voor NNBG.

(297)

De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn van mening dat de aangemelde maatregelen geen voordeel bieden aan NNBG, omdat zij voldoen aan de Altmark-criteria.

(298)

Het Hof van Justitie heeft de Altmark-criteria vastgesteld om duidelijk te maken onder welke omstandigheden een compensatie die door een overheidsinstantie wordt geboden voor het beheer van een dienst van algemeen economisch belang (DAEB), kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (31).

(299)

Het Hof verklaarde met name dat aan alle vier criteria moet worden voldaan om compensatie ten behoeve van een DAEB niet als staatssteun aan te merken. Deze voorwaarden zijn cumulatief, en zijn als volgt.

(300)

De begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbare-dienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn omschreven.

(301)

De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld om te vermijden dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld.

(302)

De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van openbare-dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van de verplichtingen.

(303)

In de vierde plaats moet, wanneer de met de uitvoering van openbare-dienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.

(304)

De Commissie heeft de voorwaarden waaronder compensatie voor de openbare dienst als staatssteun kan worden beschouwd verder verduidelijkt in haar mededeling betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (hierna „de DAEB-mededeling” genoemd) (32).

(305)

Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat aan het eerste criterium is voldaan, met name omdat de door NNBG te verrichten dienst duidelijk is omschreven en niet door de markt wordt verricht. De DAEB zou bestaan uit het waarborgen van investeringen in nucleair vermogen van de nieuwe generatie dat binnen een specifieke termijn moet worden geleverd.

(306)

Ten aanzien van de definitie van een DAEB was de conclusie van de rechtspraak dat „[v]astgesteld moet worden dat in het [Unie]recht en voor de toepassing van de mededingingsregels van het [VWEU] geen duidelijke en nauwkeurige wettelijke definitie van het begrip taak van algemeen economisch belang bestaat en ook geen vaststaand juridisch begrip dat definitief de voorwaarden vastlegt waaraan moet zijn voldaan, voordat een lidstaat zich op goede gronden kan beroepen op het bestaan van en de bescherming van een taak van algemeen economisch belang, hetzij in de zin van de eerste voorwaarde van het arrest Altmark […], hetzij in de zin van artikel [106], lid 2, [VWEU]” (33). Bij gebreke van specifieke Unieregels beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge bij de bepaling van het bestaan van een DAEB. Er zijn echter grenzen aan deze beoordelingsmarge. Hoewel de Commissie niet bevoegd is om voor te schrijven welk soort diensten als DAEB kwalificeren en welke niet, kan zij — in beginsel — wel oordelen dat een lidstaat een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt (34) bij het kwalificeren van een dienst als DAEB. Een lidstaat kan bijvoorbeeld geen specifieke openbare-dienstverplichtingen verbinden aan een activiteit die al wordt verricht of die op bevredigende wijze kan worden verricht en op voorwaarden die stroken met het algemeen belang, zoals dat door de staat is omschreven, door ondernemingen die onder normale marktomstandigheden actief zijn.

(307)

Het CfD als middel voor het verstrekken van staatssteun in het kader van de hervorming van de elektriciteitsmarkt in het Verenigd Koninkrijk (EMR) werd door de Commissie in verschillende gevallen bevestigd. (35) De Commissie was van oordeel dat het CfD een geschikt middel is om staatssteun te verlenen voor elektriciteitsopwekking, dat werd goedgekeurd als verenigbaar met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c). Daarom zou de Commissie geen reden hebben om zich in die gevallen van de gemaakte beoordeling te distantiëren en te oordelen dat voor de steun voor elektriciteitsopwekking door middel van een CfD een DAEB van toepassing kan zijn.

(308)

De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk maken in verschillende onderdelen van het door hen ingediende dossier duidelijk dat het doel van de maatregel is om investeringen in koolstofarme productie — vooral in nieuwe kernenergie — te stimuleren of te bevorderen. Deze beleidsdoelstelling is in overeenstemming met een doelstelling van gemeenschappelijk belang waarvoor staatssteun kan worden verleend, in plaats van dat belasting met een DAEB plaatsvindt.

(309)

Het CfD van HPC is speciaal ontworpen om belemmeringen voor het project zo efficiënt mogelijk het hoofd te bieden, met inbegrip van enige bescherming tegen bepaalde risico's, vooral tegen de onzekerheid over toekomstige elektriciteitsprijzen. Deze aanpak is consistent met de verlening van staatssteun krachtens artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en zou geen DAEB vormen.

(310)

Bij de bespreking van de vraag of regels inzake overheidsopdrachten van toepassing zijn op dit project, erkennen de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat de maatregel geen betrekking heeft op overheidsopdrachten voor leveringen, werken of diensten ten behoeve van de Britse overheid, hetgeen in strijd is met hun stelling dat de maatregel een DAEB zou zijn.

(311)

Voor het eerste Altmark-criterium is ook vereist dat de onderneming een openbare-dienstverplichting moet uitvoeren. Om dus te voldoen aan het Altmark-arrest, is de belasting met een openbare dienst nodig om de verplichtingen van de betrokken ondernemingen en van de betrokken instantie af te bakenen (36).

(312)

Ten aanzien van het verplichte karakter van de openbare-dienstverplichtingen in deze zaak lijkt het Verenigd Koninkrijk aan te voeren dat dit geborgd wordt door de combinatie van strikte clausules, die bedoeld zijn om te verzekeren dat NNBG zich aan het gespecificeerde tijdschema houdt, en het feit dat, wanneer NNBG eenmaal met de bouwwerzkaamheden is begonnen, er geen „weg terug” is gezien de extreem hoge verzonken kosten die zij zal moeten maken. Het CfD lijkt inderdaad te voorzien in een reeks van dergelijke strikte clausules om NNBG te stimuleren haar contractverplichtingen te vervullen en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de mogelijkheid te bieden de overeenkomst te beëindigen indien bepaalde verplichtingen niet worden nagekomen. Bovendien brengt de aard van het project extreem hoge verzonken kosten met zich mee, die hoogstwaarschijnlijk ontradend werken om het project te staken. Ondanks het specifieke karakter van het project zijn de contractuele bepalingen echter typische contractuele verplichtingen die alle contractpartijen zouden opnemen in een soortgelijk akkoord, in plaats van een openbare-dienstverplichting die door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk wordt opgelegd. NNBG is in feite niet verplicht om de kerncentrale te bouwen, noch is zij verplicht om deze tegen een bepaalde datum te bouwen. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kunnen in dat verband geen verplichtingen afdwingen; zij kunnen het contract alleen beëindigen.

(313)

Bovendien is er geen verplichting aan HPC opgelegd om elektriciteit te produceren, om een bepaalde hoeveelheid elektriciteit te produceren of om de elektriciteit op de markt beschikbaar te stellen. HPC krijgt door het CfD immers sterke prikkels om zo veel mogelijk elektriciteit te produceren om haar winst te verhogen, maar is niet verplicht om dit te doen. Wat de verkoop van elektriciteit betreft, HPC mag elektriciteit op de spotmarkt of door middel van bilaterale contracten verkopen, hetgeen betekent dat zij niet verplicht is noch gestimuleerd wordt om elektriciteit aan het publiek te leveren.

(314)

De Commissie is van mening dat deze voorwaarden niet beschouwd kunnen worden als openbare-dienstverplichtingen, noch dat ze aantonen dat NNBG met een DAEB wordt belast.

(315)

De Commissie concludeert derhalve dat niet is voldaan aan het eerste Altmark-criterium, omdat het waarborgen dat de investering in nucleair vermogen van de nieuwe generatie binnen een bepaalde termijn wordt geleverd, geen echte DAEB vormt, en NNBG in het Verenigd Koninkrijk niet met openbare-dienstverplichtingen is belast.

(316)

Omdat de Altmark-criteria cumulatief zijn en aan het eerste criterium niet is voldaan, acht de Commissie het niet noodzakelijk om de rest van de criteria te beoordelen. Op basis van de argumenten uiteengezet de in punten 7.1 tot en met 7.5, slaagt de maatregel niet voor de „Altmark-toets”. Daarom is de Commissie van mening dat NNBG met de maatregel een selectief voordeel verleend zal krijgen.

(317)

Het Verenigd Koninkrijk is voornemens om compensatie toe te kennen aan NNBG in het geval dat de HPC-centrale moet worden gesloten om redenen die niet rechtstreeks toe te rekenen zijn aan de exploitatie, en met name als gevolg van veranderingen in het overheidsbeleid.

(318)

Het Verenigd Koninkrijk lijkt deze schadevergoeding niet als steun te beschouwen.

(319)

Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat alle CfD's clausules bevatten om investeerders te compenseren in het geval van een „kwalificerende stopzetting”, bijvoorbeeld een wetswijziging waardoor de volledige faciliteit permanent wordt gesloten (afhankelijk van de technologie) of een weigering van de Britse overheid om toe te stemmen in een herstart van de faciliteit na een welbepaalde periode na een stopzetting. De directe overeenkomst tussen de minister en de NNBG-investeerders is een aanvullende en aparte overeenkomst die bedoeld is als achtervang voor clausules inzake gebeurtenissen die als kwalificerende stopzettingen gelden, hetgeen nodig is vanwege de bijzondere situatie van kernenergie en de hogere risico's van politieke stopzetting

(320)

Volgens EdF doen de algemene beginselen die ten grondslag liggen aan de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie, recht op schadevergoeding ontstaan indien er sprake is van schending van het eigendomsrecht. Deze algemene beginselen zijn van toepassing op alle marktdeelnemers, hoewel sommige wegen om schadevergoeding te vorderen, alleen open staan voor marktdeelnemers uit EU-lidstaten of uit staten die partij zijn bij het Verdrag inzake het Energiehandvest.

(321)

Alle CfD's lijken namelijk bepalingen te bevatten met betrekking tot kwalificerende stopzettingen, maar zij hebben niet allemaal het voordeel van een aparte bijzondere overeenkomst met de minister. De Commissie erkent dat aangevoerd kan worden dat kernenergie grotere risico's van politieke stopzetting loopt dan andere technologieën; andere kerncentrales in het Verenigd Koninkrijk lijken echter niet soortgelijke overeenkomsten met de minister te genieten.

(322)

Zoals EdF aangeeft, doen de algemene beginselen die ten grondslag liggen aan de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie, recht op schadevergoeding ontstaan indien er sprake is van schending van het eigendomsrecht; een bijzondere overeenkomst die een bepaalde onderneming op specifieke wijze van dit soort risico vrijwaart, lijkt deze onderneming echter te bevrijden van honoraria die moeten worden betaald en de tijd die gaat naar het in of buiten de rechtbank afdwingen van haar uit de algemene beginselen volgens de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk en de EU voortvloeiende rechten. Het ondersteunen van een wettelijke recht met een specifiek contractueel recht lijkt een voordeel te zijn voor de entiteit die dit soort recht geniet, met name omdat zij als enige in deze situatie lijkt te verkeren.

(323)

Daarom is de Commissie van mening dat de overeenkomst met de minister bepaalde selectieve voordelen voor NNBG met zich meebrengt.

(324)

De overeenkomst met de minister is gesloten met een overheidsinstantie en daardoor is de aansprakelijkheid van deze overheidsinstantie in het geding. Eventuele voordelen die hieruit voortkomen, vloeien voort uit staatsmiddelen.

(325)

Aangezien het CfD met de staat is aangegaan, valt het voordeel in het kader van het CfD aan de staat toe te rekenen.

(326)

Enkel de voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, zijn te beschouwen als steunmaatregelen in de zin van artikel 107 VWEU. Dit betekent dat het begrip „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zowel de voordelen betreft die rechtstreeks door de staat worden toegekend, als die welke worden toegekend door een van overheidswege ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk lichaam (37). In die zin omvat artikel 107, lid 1, VWEU alle geldelijke middelen die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat (38). Dus ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de betrokken maatregel niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole staan, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om deze als staatsmiddelen aan te merken (39).

(327)

De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk betwisten niet dat het CfD wordt gefinancierd uit middelen die onder controle van de staat staan.

(328)

De Commissie is, op basis van de elementen die hieronder nader worden toegelicht, van oordeel dat het voordeel dat met het CfD wordt verleend, zal worden gefinancierd door een van overheidswege aangewezen publiek- of privaatrechtelijk lichaam.

(329)

Het CfD wordt gefinancierd door een door de leveranciers verschuldigde heffing en in dat geval moet worden geconcludeerd dat voordelen die betaald worden in het kader van het CfD, aan de staat zijn toe te rekenen en ook worden bekostigd uit middelen die onder controle van de staat staan.

(330)

Ten eerste worden de uitoefenprijs en de heffing vastgesteld door de staat.

(331)

Ten tweede is de tegenpartij in beginsel een besloten vennootschap die eigendom is van de staat, en deze wordt hoe dan ook aangewezen door de staat. De statuten van de tegenpartij kunnen niet zonder toestemming van de minister worden gewijzigd.

(332)

Ten derde zal de tegenpartij die door de staat is aangewezen de betalingsregeling beheren, met inbegrip van de inning van de heffing bij leveranciers en de inning van betalingen bij producenten als de marktprijs hoger is dan de uitoefenprijs. Deze regeling omvat ook de betalingen aan producenten en betalingen aan leveranciers in bepaalde gevallen.

(333)

Ten vierde krijgt in de Energy Bill de tegenpartij de macht om inkomsten te genereren, om op deze manier de vereiste middelen te innen bij leveranciers om daarmee de CfD-producenten te betalen, en de staat zal een aantal mechanismen opzetten om betalingen aan CfD-producenten te garanderen wanneer een leverancier niet zou betalen. Deze mechanismen bevatten de verplichting voor de leveranciers om zekerheden te stellen, de oprichting van een insolventie-reservefonds en de aanstelling van een supplier of last resort. Het insolventie-reservefonds zou middelen verstrekken aan de tegenpartij ter dekking van de heffingsbetalingen van een wanbetalende leverancier voor de periode dat de zekerheden volledig zijn uitgewonnen, totdat een andere leverancier is aangesteld in het kader van de door Ofgem beheerde supplier of last resort-regeling.

(334)

Ten vijfde brengt de tegenpartij verslag uit aan de staat over de uitvoering van de maatregel. Het is de bedoeling dat de tegenpartij onderworpen is aan een kaderdocument dat onder meer een beschrijving geeft van de relatie tussen de tegenpartij en de staat, de beginselen die voor het functioneren van de tegenpartij gelden, reserved matters voor aandeelhouders, de taken en verantwoordelijkheden van de tegenpartij, het beheer en de financiële verantwoordelijkheden, en de vereisten inzake rapportage en monitoring. Dit document bevat ook de parameters waaraan de tegenpartij gebonden is bij de uitoefening van haar functies met betrekking tot CfD's.

(335)

Op basis van deze elementen kan worden geconcludeerd dat de voordelen van het CfD worden bekostigd uit door de staat opgelegde bijdragen, die overeenkomstig wetgeving worden beheerd en verdeeld door een entiteit die is aangewezen door en onder de zeggenschap staat van de staat.

(336)

De Britse overheid meent dat de kredietgarantie en de CfD-voorwaarden verschillende doelen dienen. De tarifering en de goedkeuring van de kredietgarantie zijn in eerste instantie afhankelijk van het risico binnen het gehele onderliggende project, met inbegrip van de CfD-voorwaarden. Het omgekeerde geldt echter niet: de aanwezigheid van een garantie herschikt het risicoprofiel tussen de schuldinvesteerders en de garant — in plaats van het risicoprofiel van het project te wijzigen. De Britse overheid is niet van mening dat de projectvennootschap aanvullende steun zou ontvangen door de combinatie van een CfD met een kredietgarantie.

(337)

De overheidsmaatregelen met betrekking tot HPC moeten echter worden beschouwd als één enkele steunmaatregel als gevolg van de voor het project vereiste volume schuldfinanciering dat niet zonder overheidsmaatregelen kan worden verkregen, het tijdstip van de overheidsmaatregelen die gelijktijdig plaatsvinden, en het verband tussen de rating van NNBG, de tarieven van de garantie en de bepalingen van het CfD. Het CfD, de overeenkomst met de minister en de kredietgarantie verschillen qua middelen, maar maken deel uit van hetzelfde investeringsbesluit van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en hebben hetzelfde doel — investeringen in nieuwe kernenergie stimuleren en mogelijk maken. De drie maatregelen houden onderling met elkaar verband, omdat zij allemaal noodzakelijk zijn voor de bouw van HPC.

(338)

De kredietgarantie vormt de ruggengraat van de financiering van het project en is van ongeëvenaarde waarde. Het bestaan van de kredietgarantie is voor het project ook essentieel om krediet van buitenaf aan te trekken. Er zijn geen voorbeelden van soortgelijke garanties voor soortgelijke projecten op de markt, omdat deze niet verstrekt worden. Gezien de ongekende aard van het project, de financiering en de garantie waarvoor geen volledig vergelijkbare benchmark voorhanden is, is de Commissie, zelfs in de aanname dat de vergoeding de steun tot een minimum beperkt, van mening dat het door NNBG voor de kredietgarantie verschuldigde tarief, niet als markttarief kan gelden, aangezien de markt niet dezelfde faciliteiten biedt of zal bieden.

(339)

De kredietgarantie wordt afgegeven door een overheidsinstantie van het Verenigd Koninkrijk en betreft de middelen van het Verenigd Koninkrijk. Daarom is de Commissie van mening dat de kredietgarantie die het Verenigd Koninkrijk ten behoeve van de schuld van NNBG afgeeft, staatssteun behelst.

(340)

Het CfD, de overeenkomst met de minister en de kredietgarantie kunnen potentieel de mededinging verstoren en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden. De Commissie merkt hierbij op dat de productie en levering van elektriciteit geliberaliseerd zijn. Aangezien in dit geval de aangemelde maatregelen de uitbouw mogelijk maken van grote capaciteit, waarvoor anders particuliere investeringen zouden plaatsvinden door andere marktdeelnemers (uit het Verenigd Koninkrijk of uit andere lidstaten) die van alternatieve technologieën gebruikmaken, kunnen de aangemelde maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging verstoren.

(341)

De Commissie is van mening dat de steunmaatregelen het vermogen hebben om investeringsbeslissingen te verstoren en alternatieve investeringen te verdringen. Omdat EdF al actief is op de stroomproductiemarkt van het Verenigd Koninkrijk, kan de steun potentieel het functioneren van de downstreammarkt te verstoren. De steun kan ook leiden tot een mogelijke vermindering van de liquiditeit van de groothandelsmarkt.

(342)

De Commissie concludeert derhalve dat het CfD, de overeenkomst met de minister en de kredietgarantie, als verschillende maatregelen die verband houden met één overheidsmaatregel, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU behelzen.

(343)

De Commissie heeft in het steunkader inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (40) (hierna „het DAEB-steunkader” genoemd) uiteengezet hoe zij artikel 106, lid 2, VWEU zal uitleggen bij de beoordeling van aangemelde maatregelen die staatssteun inhouden en bij het beheer van een DAEB. De Commissie heeft in overweging 315 geconcludeerd dat de aangemelde maatregel niet leidt tot het verrichten van een echte DAEB, hetgeen een essentiële voorwaarde is om de maatregel aan artikel 106, lid 2, VWEU te kunnen toetsen. Daarom vindt de Commissie het niet nodig om de rest van de voorwaarden van het DAEB-steunkader na te gaan, om te kunnen concluderen dat de aangemelde maatregel niet als verenigbaar met de interne markt beschouwd kan worden op grond van artikel 106, lid 2, VWEU.

(344)

Vooraf merkt de Commissie op dat maatregelen waarmee exploitatiesteun wordt verleend, in beginsel niet verenigbaar zijn op grond van artikel 107, lid 3, onder c) (41). De aangemelde maatregelen, en met name het CfD, zijn echter gelijkwaardig aan investeringssteun, om de redenen die hieronder worden uiteengezet.

(345)

Het doel van de maatregelen, en met name van het CfD, is om NNBG in staat te stellen in de bouw van de HPC-centrale te investeren. Het CfD biedt daadwerkelijk een instrument om risico af te dekken in de vorm van een prijsstabilisator, die inkomstenstabiliteit en -zekerheid biedt voor een periode die voldoende lang is om NNBG in staat te stellen de enorme hoeveelheid middelen te investeren die nodig zijn voor de bouw van de HPC-centrale.

(346)

De risico's van de HPC-centrale zijn immers veel aanzienlijker tijdens de bouwfase en veel geringer tijdens de operationele fase. De lange periode dat HPC in bedrijf zal zijn, vergt dus ondersteunende maatregelen die met dit aspect rekening houden. Uit oogpunt van dit bepaalde soort project is de Commissie van mening dat de steunmaatregel in feite gelijkwaardig is aan het verlenen van investeringssteun die rekening houdt met de kenmerken en het risicoprofiel van het project, en op deze manier de benodigde hoeveelheid steun en de aanvullende maatregelen die noodzakelijk zijn om de investering te stimuleren tot een minimum beperkt. Uit oogpunt van een financieel model kan de netto contante waarde van de uitoefenprijsbetalingen worden beschouwd als het equivalent van een eenmalige betaling, waardoor NNBG in staat is de bouwkosten te dekken.

(347)

De Commissie concludeert derhalve dat in dit specifieke geval, gezien de bijzondere kenmerken van het project, de steun het kenmerk van investeringssteun heeft en als zodanig op zijn verenigbaarheid moet worden beoordeeld. De specifieke concurrentieverstoringen als gevolg van de steun worden beoordeeld in punt 9.6.

(348)

De Commissie heeft onderzocht of de maatregelen verenigbaar zijn met bestaande interne-marktregelgeving.

(349)

Enkele belanghebbenden waren met name bezorgd dat de steun artikel 8 van de elektriciteitsrichtlijn zou schenden. Sommige respondenten vroegen zich ook af of de maatregelen in overeenstemming zijn met de Unieregels inzake overheidsopdrachten (42).

(350)

De Commissie is van mening dat deze twee kwesties in zekere mate onderling verband houden. Met name zijn de regels voor overheidsopdrachten, die zijn vastgelegd in Richtlijn 2004/17/EG en Richtlijn 2004/18/EG, niet van toepassing op de betrokken maatregel, aangezien het niet gaat om een overheidsopdracht voor leveringen, werken of diensten.

(351)

De Richtlijnen 2004/18/EG en 2004/17/EG hebben betrekking op de inkoop, door middel van een overheidsopdracht, van werken, leveringen of diensten door één of meer aanbestedende diensten of entiteiten, bij marktdeelnemers die gekozen zijn door deze aanbestedende diensten of entiteiten, ongeacht of de werken, leveringen of diensten een openbare bestemming hebben. Dit houdt onder meer het sluiten in van een overeenkomst die voorziet in bindende verplichtingen voor beide partijen, wanneer de uitvoering van de werken, leveringen of diensten onderhevig is aan specifieke vereisten die de aanbestedende dienst of de aanbestedende entiteit heeft bepaald en die juridisch afgedwongen kunnen worden.

(352)

Daarentegen mogen bepaalde overheidshandelingen zoals machtigingen of vergunningen waarbij de lidstaat of een overheid daarvan de voorwaarden voor de uitoefening van een economische activiteit vaststelt, waaronder een voorwaarde om een bepaalde verrichting uit te voeren die, normaal gesproken, op verzoek van een ondernemer en niet op initiatief van de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie wordt verleend en waarbij het de ondernemer vrijstaat zich uit de uitvoering van werken of verlening van diensten terug te trekken, niet als concessies worden aangemerkt.

(353)

Bovendien valt de enkele financiering, met name via subsidies, van een activiteit, waaraan vaak de verplichting is gekoppeld dat de ontvangen bedragen terugbetaald moeten worden indien deze niet worden benut voor de beoogde doeleinden, doorgaans niet onder het toepassingsgebied van de hiervoor genoemde richtlijnen.

(354)

Op basis van de beschikbare informatie kan niet worden geconcludeerd dat het CfD betrekking heeft op de inkoop van werken, diensten of leveringen en dus als overheidsopdracht of concessie kwalificeert.

(355)

Ten eerste stelt het CfD geen specifieke eisen vast voor de levering aan de aanbestedende dienst of aan derden van goederen, werken of diensten. Deze contracten hebben alleen betrekking op een algemene verbintenis van NNBG om te investeren in de HPC-centrale en deze te bouwen en te exploiteren. Bovendien is de Commissie, zoals uiteengezet in overweging 315, van mening dat de verrichte dienst niet als DAEB kwalificeert.

(356)

Ten tweede bevatten de contracten geen wederzijds bindende verplichtingen die voor de rechter afdwingbaar zijn. De contracten bevatten daarentegen alleen termijnen met betrekking tot de bouwfase van de kernreactoren, waarbij NNBG bij elke termijn het risico loopt dat de overeenkomst beëindigd wordt (zie overweging 219).

(357)

Ten derde is de enige vorm van selectiviteit van het aantal marktdeelnemers dat een CfD kan aangaan, het aantal deelnemers dat resulteert uit het beperkte aantal locaties dat voor de bouw van kerncentrales beschikbaar is. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben de nadruk gelegd op het feit dat het systeem open blijft staan voor alle potentiële belangstellenden.

(358)

De Commissie concludeert derhalve dat het CfD voor HPC de voorwaarden voor de uitoefening van de activiteit van de productie van elektriciteit door het gebruik van nucleaire technologie vastlegt, en dat het niet kwalificeert als overheidsopdracht of aanbestede activiteit.

(359)

Zelfs in de aanname dat artikel 8 van de elektriciteitsrichtlijn van toepassing is op de aangemelde maatregel, is de Commissie van mening dat dit artikel niet geschonden wordt.

Artikel 8 van de elektriciteitsrichtlijn schrijft het gebruik van een openbare aanbesteding niet voor, maar bepaalt dat kan worden gebruikgemaakt van in termen van transparantie en niet-discriminatie gelijkwaardige procedures, op basis van gepubliceerde criteria. Het Verenigd Koninkrijk heeft een openbare oproep tot het indienen van blijken van belangstelling gedaan om geschikte investeerders in kernenergie te identificeren.

(360)

Meer bepaald heeft het ministerie van Energie en Klimaatverandering een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling gepubliceerd voor potentiële investeerders in projecten die aan de vereiste eigenschappen voldoen, zoals beschreven in de betreffende publicatie, in december 2011 (43).

(361)

Het operationele kader voor CfD's en de Energy Bill werden vervolgens op 29 november 2012 gepubliceerd (44). Het operationele kader heeft duidelijkheid geboden over hoe het CfD investeringen in koolstofarme elektriciteitsopwekking moet gaan ondersteunen. Het geeft een beschrijving van de wijze waarop ontwikkelaars een CfD kunnen aanvragen, de voorwaarden waarop deze zullen worden toegestaan, en het ondersteunende institutionele kader.

(362)

De enige kernenergieproducerende onderneming die op de uitnodiging inging en een nieuw nucleair project had dat ver genoeg gevorderd was om als basis voor het aangaan van overleg te kunnen worden beschouwd, was NNBG, die bij brief van 22 maart 2012 haar geschiktheidscriteria indiende. Het project zag op 22 mei 2012 zijn geschiktheid bevestigd in het antwoord van het ministerie van Energie en Klimaatverandering.

(363)

Het Verenigd Koninkrijk bevestigde in juli 2012 dat het besprekingen had gevoerd met andere ontwikkelaars van nieuwe kernenergie dan NNBG (45). Na een interne goedkeuring door de Britse overheid, begonnen op 15 februari 2013 de formele onderhandelingen met NNBG over de mogelijke voorwaarden van een investeringscontract.

(364)

De Commissie concludeert dat de selectieprocedure die door het Verenigd Koninkrijk gebruikt was om een geschikte CfD-contractant te vinden voor investeringen in nieuwe kernenergie, gebaseerd was op een duidelijk, transparant en niet-discriminerend kader, dat kan worden beschouwd als gelijkwaardig aan een openbare inschrijving op het gebied van transparantie en niet-discriminatie.

(365)

Daarom hoeft niet te worden nagegaan of een mogelijke schending van de regels voor de interne markt de steun onverenigbaar zou maken.

(366)

In het besluit tot inleiding van de procedure had de Commissie vragen over drie van de gemeenschappelijke doelstellingen die door het Verenigd Koninkrijk werden opgegeven: diversificatie, voorzieningszekerheid en overschakeling naar een koolstofvrije economie.

(367)

In het besluit tot inleiding van de procedure wordt erkend dat de voorzieningszekerheid kan worden beschouwd als een gemeenschappelijke doelstelling, maar dat niet zeker was of in dit specifieke geval de steunmaatregel het probleem zou helpen op te lossen, omdat er een mismatch lijkt te zijn tussen het verwachte vraagtekort en het tijdstip waarop HPC beschikbaar komt. Het was de Commissie ook niet duidelijk of alternatieve technologieën een antwoord konden bieden op de behoefte aan nieuwe energiecapaciteit.

(368)

Ten slotte werd diversificatie beschouwd als een belangrijk aspect van voorzieningszekerheid, maar kon diversificatie op zich niet worden erkend als een doelstelling van gemeenschappelijk belang.

(369)

De Commissie accepteerde echter dat de maatregel in overeenstemming was met het Euratom-Verdrag.

(370)

Zoals erkend in eerdere besluiten van de Commissie (46), beoogt het Euratom-Verdrag „de voorwaarden te scheppen tot ontwikkeling van een krachtige industrie op het gebied van kernenergie als bron van ruime energievoorraden”. Deze doelstelling is verder herhaald in artikel 1 van het Euratom-Verdrag, waarin is bepaald dat „de Gemeenschap tot taak [heeft], door het scheppen van de voorwaarden noodzakelijk voor de snelle totstandkoming en groei van de industrie op het gebied van de kernenergie, bij te dragen tot de verhoging van de levensstandaard in de lidstaten […]”.

(371)

Op deze grondslag is met het Euratom-Verdrag de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie opgericht, waarbij, met het oog op het behalen van die doelstellingen, is voorzien in de noodzakelijke instrumenten en toewijzing van verantwoordelijkheden. De Commissie moet erop toezien dat de bepalingen van dit verdrag worden toegepast.

(372)

In artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag is bepaald dat de lidstaten „de investeringen vergemakkelijken en, met name door aanmoediging van het initiatief van de ondernemingen, zorgen voor de verwezenlijking van de fundamentele installaties die noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling van kernenergie in de Gemeenschap”. Artikel 40 van hetzelfde verdrag voorziet in de publicatie door de Gemeenschap van programma's van indicatieve aard om „investeringen te stimuleren, die met name betrekking hebben op doeleinden van de productie van kernenergie”.

(373)

Op basis van de beoordeling van de Commissie blijkt de maatregel te kunnen bijdragen aan voorzieningszekerheid op lange termijn, met name op basis van capaciteitsprognoses en de rol die de elektriciteitslevering door HPC zal spelen wanneer HPC operationeel wordt.

(374)

De Commissie is derhalve van mening dat steunmaatregelen ter bevordering van kernenergie een doelstelling van gemeenschappelijk belang dienen en, tegelijkertijd, een bijdrage aan de doelstellingen van diversificatie en voorzieningszekerheid kunnen leveren.

(375)

In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie twijfel geuit over het standpunt dat kernenergie per definitie te lijden heeft van marktfalen.

(376)

De Commissie wees met name op het bestaan van andere instrumenten om de economie koolstofvrij te maken (zoals het ETS) en op de kennelijke commerciële levensvatbaarheid van kernenergie. De Commissie vermeldde ook dat, mocht er marktfalen bestaan, dat verband zou kunnen houden met belemmeringen om het volume middelen aan te trekken dat noodzakelijk is vanwege de enorme kosten die met dit project gemoeid zijn; dit probleem lijkt op passende wijze te worden aangepakt door het afgeven van een kredietgarantie zonder dat andere instrumenten noodzakelijk zijn.

(377)

De Commissie onderzocht de kwestie van mogelijke marktimperfecties door het bewijsmateriaal te bezien dat de respondenten verstrekten, en door een uitgebreide economische analyse uit te voeren (47).

(378)

De stelling van het Verenigd Koninkrijk dat er op lange termijn residueel marktfalen bestaat voor koolstofemissies, is niet zonder grond omdat er geen prijsprikkels voor koolstof op lange termijn zijn en omdat een voldoende nauwkeurig en stabiel regelgevingskader voor koolstofreductie op lange termijn ontbreekt. Dit argument rechtvaardigt een vorm van overheidsingrijpen om koolstofarme productie (waaronder nucleaire productie) te bevorderen.

(379)

Bovendien lijken de argumenten dat de zekerheid van elektriciteitsvoorziening onvoldoende is meegenomen in de prijs, en dat besluiten van particuliere investeringen in de productie van energie onder het maatschappelijk optimum blijven, gegrond te zijn.

(380)

Deze twee mogelijke marktimperfecties lijken echter geen rechtvaardigingsgrond om specifiek in de productie van kernenergie te investeren, maar wel om, meer algemeen, te investeren in koolstofarme productie en oplossingen te zoeken om de positieve externaliteiten van de beschikbaarheid van elektriciteit te internaliseren. Die laatste vorm van marktfalen wordt met name aangepakt door het creëren van een capaciteitsmechanisme. De Commissie heeft de maatregel van het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot een capaciteitsmarkt goedgekeurd in haar besluit van 23 juli 2014 (48).

(381)

Er zijn echter twee marktimperfecties die meer specifiek voor kernenergie relevant zijn.

(382)

Ten eerste is de investering in kernenergie onderhevig aan aanzienlijke risico's, gezien de combinatie van hoge kapitaalkosten vooraf, de lange bouwtijd en een lange periode van exploitatie om de investeringskosten terug te verdienen. Het gebrek aan marktgebaseerde financiële instrumenten, en andere soorten contracten ter afdekking van dergelijke aanzienlijke risico's, vormt een marktfalen dat specifiek is voor enkele technologieën, waaronder kernenergie. De instrumenten die momenteel beschikbaar zijn op de markt, bieden geen tijdshorizonten van meer dan 10 of 15 jaar, hetzij in de vorm van langlopende contracten, hetzij als risicoafdekkende instrumenten.

(383)

Meer bepaald heeft kernenergie een zeer lange en complexe levenscyclus, in tegenstelling tot de meeste andere energie-infrastructuur en uiteraard in tegenstelling tot de meeste infrastructuurinvesteringen in het algemeen. Het duurt normaal gesproken acht tot tien jaar om een kerncentrale te bouwen, waarbij kosten moeten worden gemaakt voordat inkomsten worden gegenereerd en risico's alleen door de investeerder worden gedragen. De operationele levensduur van 60 jaar wordt gekenmerkt door het genereren van inkomsten, maar deze zijn gebaseerd op een onzekere evolutie van groothandelsprijzen. De daaropvolgende ontmantelingsperiode kan veertig jaar duren, met middelen die vóór de stopzetting van de installatie moeten worden gereserveerd. Ten slotte vindt de opslag en behandeling van hoogradioactief kernafval gewoonlijk plaats op de locatie zelf, vóór de overbrenging naar een bergingslocatie waar het afval eeuwenlang opgeslagen zal moeten blijven.

(384)

Ten tweede is er het risico van een (voornamelijk politieke) „hold-up” wanneer de investering is uitgevoerd en de investeerder in een zwakkere onderhandelingspositie verkeert. Gezien het controversiële karakter van nucleaire technologie kunnen opeenvolgende regeringen uiteenlopende standpunten innemen over de wenselijkheid ervan, hetgeen de onzekerheid voor particuliere investeerders kan versterken. De Commissie is er niet van overtuigd dat dit probleem als marktfalen kan kwalificeren, maar zij erkent dat dit een factor is die het investeren in nieuwe kernenergie bemoeilijkt, met name gezien de lange termijnen die nodig zijn voor de bouw, exploitatie en ontmanteling van kerncentrales.

(385)

Deze factoren zijn uniek voor nucleaire technologie. Alle technologieën kunnen in beginsel kampen met een politieke „hold-up”, maar gezien de langere tijdshorizon en de grotere omvang van de investering, valt te verwachten dat nucleaire projecten hier meer onder lijden. Bovendien heeft de onmogelijkheid om de uit de hoge investering voortvloeiende risico's adequaat te delen via marktinstrumenten, onevenredig meer effect op kernenergie dan op andere technologieën.

(386)

De Commissie onderzocht ook of investeringen in nieuwe kernenergie zouden plaatsvinden als er geen steun verleend zou worden. Bij de modelleringsactiviteiten werden verschillende nulscenario's gehanteerd met verschillende aannames over de prijzen van fossiele brandstoffen en over het politieke landschap zoals dat er zou kunnen uitzien zonder een CfD voor nieuwe kernenergie (49). Terwijl het Verenigd Koninkrijk betoogt dat modellering op zich, en met name over dergelijke lange tijdshorizonten, alleen nuttige aanwijzingen kan bieden op basis van de nodige vereenvoudiging van de dynamiek van de echte wereld, is de Commissie van mening dat deze modelleringsactiviteiten nuttig kunnen zijn om tot een gefundeerd standpunt te komen met betrekking tot cruciale aspecten van de beoordeling.

(387)

In een scenario waarin CfD's beschikbaar zijn voor technologieën voor hernieuwbare energie en voor CCS, maar niet voor nucleaire technologieën, worden in dit model particuliere investeringen in nieuwe kernenergie pas rendabel tegen 2046. In een scenario waarin geen CfD's worden ingezet en waar de capaciteitsmarkt is ingevoerd, komen er, op basis van de centrale aannames voor fossiele brandstofprijzen van het ministerie van Energie en Klimaatverandering, tot 2037 geen particuliere initiatieven om te investeren in kernenergie. Bij hoge prijzen voor fossiele brandstoffen komen er beslissingen om te investeren in nieuwe nucleaire energie in 2032, terwijl deze beslissingen bij lage prijzen voor fossiele brandstoffen en vlakke koolstofprijzen vóór het einde van de modelleringshorizon in 2049 helemaal niet voorkomen.

(388)

Er werden modellen gemaakt voor acht andere scenario's, die elk vervolgens verder bewerkt werden in maximaal acht varianten. Een samenvatting van de belangrijkste resultaten van een selectie van deze scenario's is te vinden in tabel 9 in de bijlage.

(389)

De belangrijkste bevinding die uit de modelleringsactiviteiten naar voren kwam, is dat er aanzienlijke onzekerheid bestaat over de vraag of particuliere investeringen in nieuwe kernenergie zouden plaatsvinden zonder staatssteun, met data variërend van het begin van de jaren 2030 tot niet eerder dan 2049. Ook het verstrekken van CfD's voor nieuwe kernenergie lijkt een verbetering van de welvaart voor de samenleving in haar geheel en voor consumenten in het bijzonder te betekenen, behalve wanneer de doelstellingen voor een koolstofvrije economie verworpen worden en de prijzen voor fossiele brandstoffen laag zijn.

(390)

Het onderzoek van de Commissie bevestigt dat er grote onzekerheid bestaat over de vraag of de markt binnen een realistische periode zou zorgen voor investeringen in nieuwe kernenergie. Hoewel het verschafte bewijsmateriaal en de uitgevoerde analyse niet afdoende zijn, laten zij met een redelijk hoge mate van betrouwbaarheid, en binnen de onvermijdelijke beperkingen die prognoses over deze tijdshorizon met zich brengen, zien dat louter commerciële investeringen in nieuwe kernenergie niet snel genoeg zouden plaatsvinden om, zonder staatssteun, op de behoeften van het energiebeleid in het Verenigd Koninkrijk een antwoord te bieden.

(391)

Bovendien zouden alternatieve mechanismen niet volstaan om investeringen in nieuwe kernenergie te stimuleren. De bodemprijs van koolstof noch de capaciteitsmarkt is voldoende om investeringen in kernenergie te genereren. Met name kunnen nucleaire bedrijven alleen in aanmerking komen om deel te nemen in de capaciteitsmarkt als zij afzien van andere vormen van steun, met inbegrip van een CfD of een kredietgarantie, terwijl voor de capaciteitsmarkt een termijn geldt die te kort zou zijn om investeringen in kernenergie te waarborgen. De bodemprijs van koolstof biedt voor investeringen van de omvang en de duur van een nieuwe kerncentrale onvoldoende zekerheid over toekomstige groothandelsprijzen om dit soort project uit te voeren. Op basis van de uitgevoerde modelleringsactiviteiten zouden andere vormen van steun niet volstaan om investeringen in nieuwe kernenergie binnen een realistische termijn te laten plaatsvinden, volgens de behoeften van het Verenigd Koninkrijk. Geen van de steunmaatregelen biedt een oplossing voor de hoge onzekerheid van groothandelsprijzen en het ontbreken van de mogelijkheid om deze af te dekken en langlopende overeenkomsten af te sluiten.

(392)

Om de bovengenoemde redenen, en voor zover investeringen in nieuwe kernenergie inzetten op de doelstelling van gemeenschappelijk Uniebelang beschreven in punt 9.2, concludeert de Commissie derhalve dat de voorgenomen staatssteunmaatregelen, op basis van dit type investeringen in nieuwe kernenergie en op basis van de situatie en het functioneren van de financiële markten, zoals die op het tijdstip van dit besluit vallen waar te nemen in het Verenigd Koninkrijk, noodzakelijk zijn.

(393)

De Commissie vroeg zich in het besluit tot inleiding van de procedure af of het CfD kon worden beschouwd als een geschikt instrument voor het verlenen van staatssteun, aangezien het CfD de prijsprikkel wegneemt en het huidige marktontwerp verstoort, waarbij elektriciteitsopwekking een concurrerende markt is en investering plaatsvindt op basis van verwachte inkomsten die voortvloeien uit de verkoop van elektriciteit op groothandelsniveau.

(394)

De Commissie zette ook vraagtekens bij de duur van de maatregel en het feit dat hiermee inkomsten zo sterk worden beschermd dat het prijsrisico wordt uitgeschakeld, hetgeen nog versterkt wordt wanneer het CfD wordt ingevoerd in combinatie met een kredietgarantie. Ten slotte uitte de Commissie haar twijfel over het ontbreken van een open en transparante aanbestedingsprocedure (waardoor onder meer de technologische neutraliteit werd geschonden), omdat daarmee besloten onderhandelingen tussen het Verenigd Koninkrijk en EdF over een project op basis van een specifieke technologie konden worden gevoerd.

(395)

De argumenten van het Verenigd Koninkrijk ter ondersteuning van het CfD houden verband met de belangrijkste marktimperfecties die in punt 9.3 zijn vermeld, voornamelijk het feit dat particuliere investeerders, als gevolg van in de huidige omstandigheden onvolkomen risico-overdrachtsmarkten, het risico van prijsvolatiliteit niet efficiënt kunnen delen of overdragen

(396)

Voor zover deze langetermijnimperfecties van de kapitaalmarkt spelen, zal de verlening van een kredietgarantie alleen niet volstaan om investeringen in nieuwe kernenergie te versnellen, omdat deze maatregel alleen een antwoord biedt voor de noodzaak schuldfinanciering voor het project te verkrijgen, maar de specifieke kwesties met betrekking tot kernenergie niet aanpakt, zoals de specifieke risico's die voortvloeien uit de bouw van dit soort installaties en de lange en complexe levenscyclus ervan. Dankzij de kredietgarantie kan de investeerder schuldfinanciering aantrekken, terwijl met het CfD de investeerder eigen vermogen voor het project kan inzetten. Sterker nog, de kredietgarantie zelf is gebaseerd op het bestaan van het CfD en is daarmee intrinsiek verbonden, omdat de rating van het project rekening houdt met het bestaan van het CfD. Alleen de gegarandeerde inkomsten van het CfD kunnen het langetermijnrisicoprofiel van het project compenseren.

(397)

De Commissie heeft reeds in haar besluit van 23 juli 2014 geaccepteerd dat CfD's een geschikt instrument zouden kunnen zijn om koolstofarme technologieën, en met name hernieuwbare-energietechnologieën, te ondersteunen (50).

(398)

Het CfD biedt een duidelijke oplossing voor de behoefte aan prijsstabiliteit en voorspelbaarheid over het rendement van het project en het vermogen, welke van bijzonder belang zijn voor investeringen van deze omvang en duur en daarom van essentieel belang zijn om de investering mogelijk te maken. In deze zin richt het CfD zich op de belangrijkste marktimperfecties, die hierboven werden geschetst.

(399)

De aanvullende bepalingen die specifiek zijn voor het CfD voor HPC en de overeenkomst met de minister, en met name de toegekende compensaties in het geval van politieke of wetgevende vormen van discriminerende „bestraffing” van nucleaire technologie, bieden een oplossing voor de extra risico's die als specifiek kunnen worden beschouwd voor kernenergie, d.w.z. het risico op investerings-hold-ups door wijzigingen in het wetgevingskader, bijvoorbeeld om politieke redenen.

(400)

Gezien het doel van de steunmaatregelen, d.w.z. het nastreven van een investering in kernenergie, is de Commissie van mening dat een openbare aanbesteding, waaraan meer elektriciteitsproducerende technologieën zouden deelnemen, niet geschikt was geweest, gezien het door het Verenigd Koninkrijk opgelegde tijdschema.

(401)

Na de open oproep van het Verenigd Koninkrijk tot het indienen van blijken van belangstelling kwam EdF als enige met een investeringsvoorstel. Het Verenigd Koninkrijk heeft bewijsmateriaal verstrekt (51) dat geen ander project gereed was om te concurreren met HPC ten tijde van de onderhandelingen met EdF. Gezien de specifieke kenmerken van nucleaire technologie zijn de aanloopkosten aanzienlijk en is er maar een beperkt aantal marktdeelnemers dat de kennis en financiële kracht heeft om investeringen in de omvang van HPC te doen. Het Verenigd Koninkrijk verklaarde dat het liever concurrentie tussen bieders had laten spelen, maar dat er geen andere vaste biedingen voor nieuwe kernenergie waren ingekomen.

(402)

De Commissie erkent dat kernenergie in het algemeen een andere positie heeft dan andere technologieën wat betreft de vereisten waaraan investeerders moeten voldoen. Er zijn eenvoudigweg geen projecten die met een kerncentrale vergelijkbaar zijn in termen van levensduur en omvang van de investering. Het HPC-project is zeer uitzonderlijk. Het is een infrastructuurproject van welhaast ongeziene omvang, zowel in de energiesector als in andere sectoren. Daarom erkent de Commissie dat een aanbestedingsprocedure in het onderhavige geval geen zinvolle resultaten zou hebben opgeleverd, gezien de restricties van het project.

(403)

De Commissie is ook van mening dat het verstrekken van het CfD voor nieuwe investeringen in kernenergie andere technologieën niet overmatig discrimineert en dat nieuwe kernenergie hiermee niet wordt begunstigd ten opzichte van andere technologieën. Immers, ook andere technologieën kunnen op gelijke wijze worden ondersteund met CfD's, waarvoor hetzelfde type instrument wordt gebruikt, zij het met aanpassingen die nodig kunnen blijken voor de verschillen in technologieën (zoals de overeenkomsten met de minister of de aanpassingen van operationele kosten).

(404)

Bovendien maakt het discontinuë karakter van verschillende technologieën voor hernieuwbare energie deze niet geschikt als alternatief voor een basislasttechnologie zoals kernenergie. Zoals uiteengezet in overweging 199, komt de vervanging van de capaciteit, die naar verwachting door het HPC-project wordt gedekt, overeen met 14 GW windenergie op land of 11 GW windenergie op zee, hetgeen realistisch gezien niet binnen dezelfde periode zou kunnen worden verwezenlijkt.

(405)

Het CfD voor nieuwe kernenergie discrimineert bovendien geen bestaande kerncentrales, die geen prikkels hoeven te krijgen om te worden gebouwd en die onder andere omstandigheden dan die van vandaag werden gebouwd, bijvoorbeeld vóór de liberalisering van de markt.

(406)

Binnen de marges van deze specifieke zaak en dit specifieke project concludeert de Commissie derhalve dat het CfD, in combinatie met de kredietgarantie en de overeenkomst met de minister, zoals gestructureerd in de aangemelde maatregelen, de geschikte instrumenten zijn om steun te verlenen en een voldoende stimulerend effect bieden aan de begunstigde.

(407)

In het besluit tot inleiding van de procedure vroeg de Commissie zich af of het rendement evenredig is, gelet op de combinatie van een CfD met een kredietgarantie en andere risicobeperkende elementen van de maatregel, hetgeen verenigbaar lijkt te zijn met rendementen die aanzienlijk lager liggen dan die welke vanwege het lagere risico aan NNBG zijn toegekend. Meer bepaald is het CfD in essentie ontworpen om marktprijsrisico uit te sluiten, terwijl de maatregel bedoeld is om de investeerder door het bieden van compensatie te beschermen tegen verschillende gebeurtenissen.

(408)

In het besluit tot inleiding van de procedure werd ook twijfel geformuleerd met betrekking tot het mogelijk hoge rendement en de mogelijkheid voor de begunstigde om onverhoopte winst op te strijken als de aannames fout bleken te zijn.

(409)

Wat evenredigheid betreft, zijn er drie belangrijke punten van zorg in de voorgenomen maatregel van het Verenigd Koninkrijk die voor de beoordeling van de Commissie relevant zijn.

(410)

Ten eerste werd het beoogde rendement als hoog beschouwd zodat overcompensatie niet viel uit te sluiten, rekening houdende met de combinatie van het CfD en de garantie uit de aanmelding. Wanneer de centrale namelijk eenmaal is gebouwd, kan deze worden geacht gedurende de looptijd van het CfD daadwerkelijk te functioneren als een gereguleerd actief, met een relatief stabiele inkomstenstroom.

(411)

Ten tweede verbreekt het CfD het verband tussen de rentabiliteit en het steunbedrag. De uitoefenprijs kan op een niveau worden vastgesteld waarmee NNBG kostendekkend is en een redelijke winst kan maken, maar dit is niet bepalend voor het bedrag van de steun dat uiteindelijk zal worden uitgekeerd, en dat ook afhankelijk is van de groothandelsprijzen. Een en ander betekent dat het criterium „overcompensatie” als een criterium „rendement” moet worden geïnterpreteerd, in plaats van naar het absolute niveau van de steun te kijken.

(412)

Ten derde is er geen zekerheid dat na de bouwfase eventuele hoger dan verwachte winst ten goede zal komen aan klanten, waardoor het rendement wordt geminimaliseerd en de algemene welvaart wordt gemaximaliseerd.

(413)

In de hiernavolgende punten zullen deze kwesties worden onderzocht voor de kredietgarantie, het CfD en het rendement, alvorens definitieve conclusies te trekken over het totale pakket.

(414)

De obligaties die door de emittent worden uitgegeven, worden ondersteund door de kredietgarantie, zoals beschreven in punt 2.2.

(415)

De Commissie heeft een evaluatie uitgevoerd van de eerste methode voor de kredietgarantie zoals die door Infrastructure UK wordt gebruikt. Volgens deze methode zou de premie het gemiddelde zijn van drie indicatoren op het tijdstip van een commercial close voor de totale financiering, maar zou deze ten minste 225 basispunten belopen. Het Verenigd Koninkrijk gaf aan dat vanaf het einde van 21 augustus 2014, de kredietgarantiepremie zou worden vastgesteld op 250 basispunten (als het gemiddelde van, respectievelijk, 263, 243, 245) (52).

(416)

Bij gebreke van rechtstreeks waargenomen markttarieven voor (voldoende) kredietgaranties om vergelijkbare soorten risico's af te dekken, moet van alternatieve benaderingen worden gebruikgemaakt om een marktconforme garantiepremie te bepalen. Een eerste benadering is de zogenaamde „verwacht verlies”-benadering (Expected loss (EL)). Deze benadering zet het bedrijfsplan van de onderneming af tegen haar kapitaalstructuur onder verschillende scenario's die in een mogelijke wanbetaling resulteren. Als alternatief kan de garantie worden gebenchmarkt aan markttarieven van vergelijkbare instrumenten met een soortgelijk kredietrisico.

(417)

Op basis van opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk en op basis van haar eigen analyse heeft de Commissie vastgesteld dat er ernstige redenen bestaan om aan te nemen dat de aanvankelijk voorgestelde minimumgarantiepremie (225 basispunten) en het tarief vanaf 26 augustus 2014 (250 basispunten) onder het markttarief liggen. Deze conclusie is gebaseerd op twee wegen van onderzoek: de eerste waarbij wordt gekeken naar de methoden die worden gebruikt voor het bepalen van de premie, en de tweede die waarbij wordt gekeken naar de door het Verenigd Koninkrijk voor de garantiefaciliteit voorgestelde rating.

(418)

Bij gebreke van marktprijzen voor vergelijkbare instrumenten zijn de Commissie twee methoden voorgelegd om de tarieven voor de garantiepremies te bepalen.

(419)

De eerste benadering is de zogenaamde pricing benchmark-benadering, die meer in detail wordt behandeld in de antwoorden van het Britse ministerie van Financiën van 26 augustus, 5 september, 12 september en 19 september 2014. Het uitgangspunt van de analyse is de kredietscore met een rating equivalent aan BB+/Ba1 tijdens de bouwfase. Infrastructure UK is van mening dat als gevolg van de bescherming van de schuld die is ingebouwd in de financieringsovereenkomsten van het HPC-project, een rating equivalent aan BB+/Ba1 moet kunnen worden bereikt tijdens de bouwfase (53).

(420)

Volgens bijlage B (Benchmark information), die een overzicht van elke reeks benchmarks geeft, ligt het premietarief tussen 243 basispunten (gebruikmakend van benchmarks voor schuldpapier van bedrijven) en 263 basispunten (gebruikmakend van projectfinanciering via bankleningen).

(421)

Infrastructure UK verschafte ook de gemiddelde cds-spreads van zeven BB+ entiteiten die zijn opgenomen in de iTraxx Europa XOver-index (looptijd van 10 jaar) (54), met inbegrip van zestig bestanddelen die nog net als „investeringswaardig” moeten gelden, maar ook entiteiten met een rating BBB (met een negatieve outlook) tot CCC. De gemiddelde spread van de zeven BB+ namen kwam uit op circa 250 basispunten op de datum waarop de informatie aan de Commissie werd voorgelegd. Infrastructure UK is van mening dat dit een bevestiging is dat de garantiepremie 250 basispunten moet bedragen, als deze berekend was op de respectieve datum.

(422)

Het is echter niet duidelijk of deze indexen wel volledig als referentiepunten voor de kredietgarantie voor HPC kunnen dienen. Hoewel de iTraxx Europa XOver zou kunnen worden gebruikt als uitgangspunt voor het afleiden van een tarief voor de garantiepremie voor HPC, zijn voor het indexcijfer ondernemingen geselecteerd die uitsluitend de „betere” speculative grade ondernemingen zijn; de looptijd van de index is 10 jaar, hetgeen niet spoort met die van de HPC-faciliteit, en er is een groot aantal individuele cds-spreads die verschillen in kredietkwaliteit weergeven.

(423)

De Commissie was daarom niet geheel overtuigd door de beoordeling van Infrastructure UK, omdat zowel het beperkte aantal benchmarks voor projectfinanciering als de selectiecriteria twijfel doen rijzen over de analyse van de benchmark. Tabel 16 in bijlage B bevat een overzicht van de benchmarks voor projectfinanciering.

(424)

De tweede benadering is de „verwacht verlies”-benadering. Bij een onverkorte toepassing van deze benadering wordt het bedrijfsmodel afgezet tegen de kapitaalstructuur, onder verschillende scenario's, en worden daaruit voor elk jaar van het project de Probability of Default en de overeenkomstige recovery rates afgeleid, waarbij de Probability of Default aangeeft hoe waarschijnlijk het is dat de onderneming de rente of de hoofdsom niet kan betalen. Dit is voor dit project echter niet gebeurd. In plaats daarvan laat het model de netto contante waarde van de garantie zien onder wat als een extreem scenario wordt beschouwd (55).

(425)

Uitgaande van een garantiepremie van 250 basispunten en de gegevens waarop de aannames berusten, levert dit alternatieve model voor de „verwacht verlies”-benadering een positieve netto contante waarde van de garantie op.

(426)

De Commissie was ook niet volledig overtuigd door de resultaten van deze tweede methode. Het model zet met name het ondernemingsplan niet af tegen de Probability of Default. Integendeel, de Probability of Default staat vast en wordt gebruikt als input bij de berekeningen van de netto contante waarde.

(427)

De Commissie oordeelde daarom dat deze methode kan worden gebruikt om haar beoordeling te helpen onderbouwen, maar dat zij het tarief van de voorgestelde premie van 250 basispunten niet volledig kon rechtvaardigen.

(428)

De twee hier beschreven benaderingen zijn nodig om zowel de premie als de kredietscore van de faciliteit te bepalen. Ratings kunnen worden gebruikt om verschillende parameters van financiële instrumenten te vergelijken, onder meer hun risicograad en, wat cruciaal is, de beprijzing ervan.

(429)

Infrastructure UK is van mening dat met dit project een rating equivalent aan BB+/Ba1 gehaald kan worden. De aangegeven rating is geen externe rating, noch een score die onderbouwd is door een kredietrapport.

(430)

De Commissie heeft echter geoordeeld dat de BB+ rating alleen als referentiepunt kan worden gebruikt, als gevolg van de onzekerheden die samenhangen met de rating van dit soort complexe faciliteit.

(431)

Een van de voornaamste onzekerheden is dat het project onderhevig is aan aanzienlijke renterisico's. Omdat de obligaties in de eerste zeven jaar van de bouwfase zullen worden uitgegeven, is er een aanzienlijke onzekerheid rond de gilt rate (rente op Brits staatspapier) bij uitgifte (56). De opbrengsten van staatsobligaties van het Verenigd Koninkrijk (gilts) voor looptijden van 10, 20 en 30 jaar geven een historisch laag niveau te zien (zie grafiek 1 in bijlage B). De prognoses van de Bank of England voor de tarieven van staatspapier (de curven van de forward rates) wijzen op een stijging van de verwachte tarieven voor staatspapier.

(432)

Een tweede onzekerheid houdt verband met de verschillende mogelijke looptijden van HPC-gerelateerde obligaties, dit in tegenstelling tot de meegedeelde benchmarks. Met name zal de looptijd van de gegarandeerde schuld een gewogen gemiddelde resterende looptijd (WAL) hebben van 27,4 jaar, waarbij de looptijd van obligaties uiteenloopt van 8 tot 41 jaar. De door het Verenigd Koninkrijk afgegeven garantie zal blijven bestaan tot het einde van de financiële looptijd die tot 41 jaar vanaf de financial close beloopt. In de benchmarkanalyse lag de klemtoon echter op instrumenten met een looptijd van 10 tot 15 jaar, vooral vanwege de beschikbaarheid van de prijsbenchmarks tot op dat punt. Infrastructure UK kreeg van underwriters van obligaties te horen dat de curve van de spreads vlak is en vaak omgekeerd tussen looptijden van 10 en 30 jaar.

(433)

De Commissie kan daarom niet accepteren dat de door Infrastructure UK voorgestelde rating voldoende met bewijs was onderbouwd. De Commissie besloot om de voorgestelde rating alleen als referentiepunt te gebruiken, hetgeen weer geleid heeft tot de conclusie dat de voorgestelde premie van 250 basispunten, zoals die aanvankelijk was aangemeld, niet als volledig gerechtvaardigd kan worden beschouwd.

(434)

Zoals besproken in het besluit tot inleiding van de procedure, laat de aangemelde versie van het financiële model (versie 5.1) een rendement op het project zien van [9,75-10,25] % (na belastingen, nominaal), gebaseerd op een uitoefenprijs van 92,50 GBP/MWh. Dit zou afnemen met 3 GBP/MWh (of een eenmalige betaling met de overeenkomstige waarde in termen van netto contante waarde) indien een besluit voor de bouw van een tweede nieuwe kerncentrale in Sizewell C was overeengekomen, omdat EdF de FOAK-kosten van de EPR-reactoren (in het bijzonder de kosten voor ontwerp en engineering) over de twee centrales zou kunnen spreiden.

(435)

Het Verenigd Koninkrijk voerde aan dat het beoogde rendement voor NNBG van ongeveer 10 % (na belastingen, nominaal) redelijk zou zijn, onder meer vergeleken met het rendement voor windenergie op zee en andere vergelijkbare projecten.

(436)

In de loop van haar onderzoek heeft de Commissie verschillende bijwerkingen van het financiële model ontvangen, waarbij rekening werd gehouden met bijgewerkte gegevens van aannames in de modellering en de verwachte financiële structuur van het project.

(437)

Het Verenigd Koninkrijk heeft het financiële model van EdF geëvalueerd en zich daarop gebaseerd om de rentabiliteit van het project in beeld te krijgen. De Commissie heeft het financiële model geëvalueerd en uitgebreide gevoeligheidscontroles uitgevoerd om de belangrijkste financiële parameters voor het HPC-project hieruit af te leiden.

(438)

Om vast te stellen dat het rendement van [9,75-10,25] % (na belastingen, nominaal) niet buitensporig was, heeft het Verenigd Koninkrijk een rapport van consultant KPMG ingediend, waarin vijf methoden werden onderzocht om na te gaan wat het passende rendementsniveau voor NNBG is met betrekking tot HPC. Deze methoden en de overeenkomstige afgeleide rendementsbandbreedte zijn samengevat in tabel 4 in bijlage A.

(439)

Het rapport kwam voor het nominale rendement (na belastingen) uit op een bandbreedte van 6 tot 14,5 %. Het Verenigd Koninkrijk voerde aan dat het aanvankelijk geraamde rendement van het project van [9,75-10,25] % een redelijk niveau was binnen deze bandbreedte.

(440)

De Commissie uitte drie belangrijke bedenkingen met betrekking tot de analyse die door het Verenigd Koninkrijk en zijn adviseurs werd voorgelegd met betrekking tot het toelaatbare rendement (57).

(441)

Ten eerste leek de methode van KPMG grotendeels het grote verschil tussen de risico's in de bouwfase en in de exploitatiefase van het project te negeren. Ten tweede vroeg de Commissie zich af in hoeverre de voorgestelde benchmarks met het HPC-project vergelijkbaar waren in termen van risico en structuur, gearing en flankerende steunmaatregelen zoals garanties en andere waarborgen. Ten derde uitte de Commissie twijfel of de kredietgarantiepremie op marktconforme voorwaarden was vastgesteld. Een garantiepremie die onder het marktniveau is vastgesteld, zou ongunstig uitwerken op de kosten van schuldfinanciering van het project en daarmee op de validiteit van vergelijkingen met verschillende rendementsbenchmarks, voor zover die benchmarks gebaseerd zijn op de niet-gesubsidieerde schuldkosten.

(442)

De Commissie voerde dan ook verschillende gevoeligheidscontroles uit met behulp van een latere bijwerking van het financiële model (versie 9.8) (58).

(443)

Aangezien het grootste deel van het risico betrekking lijkt te hebben op de bouwfase, heeft de Commissie de scenario's getest waarin met deze risico's rekening wordt gehouden door de nominale kasstromen van het project (na belastingen) ten opzichte van het basisscenario aan te passen met een bepaald percentage over de hele duur van de bouwfase (59). Discontering is uitgevoerd met behulp van de percentages die in verhouding staan met de risico's in de operationele fase, in de aanname dat de centrale werd gebouwd. De uitkomsten worden gepresenteerd in bijlage A, tabel 5.

(444)

De Commissie heeft verder onderzocht in hoeverre risico's in aanmerking werden genomen bij de kasstromen in de verschillende versies van het voorgelegde financiële model. De Commissie heeft met name het „COST Discovery & Verification — Evaluation Report (October 2013)”, dat was ingediend door het ministerie van Energie en Klimaatverandering, geëvalueerd om te beoordelen in hoeverre de risico's, onzekerheden en voorwaardelijke gebeurtenissen waren opgenomen in de kasstromen van het ingediende financiële model.

(445)

De evaluatie van de prijsvorming en prijsverificatie is door het ministerie van Energie en Klimaatverandering uitgevoerd op de kostenraming van NNBG voor het HPC-project op basis van het EdF/Areva-ontwerp voor een EPR-kernreactor. In het rapport over de prijsvorming en prijsverificatie werden verschillende benchmarkingexercities uitgevoerd. Het bevatte een benchmarking van geschatte kostengegevens van HPC aan de hand van de publiek beschikbare kostengegevens, en er werd vastgesteld dat „de bandbreedte van de ramingen van benchmarkkapitaalkosten tussen 10 tot 18 miljard GBP lijkt te liggen, met een gemiddelde kostprijs van minder dan 13 miljard GBP”.

(446)

De Commissie onderzocht ook het rapport van NNBG „TESLA4 Estimate — Volume 2 — Financial Risk Assessment (construction costs)” (60) (hierna „TESLA4-raming” genoemd). Op basis van de risicoanalyse die intern werd uitgevoerd door NNBG, kwam het rapport uit op een geschatte kansverdeling voor de totale uiteindelijke kosten (outturn costs) voor het HPC-project voor de basisdatum november 2014, zoals weergegeven in bijlage A, tabel 3.

(447)

Op basis van haar beoordeling van het rapport over de prijsvorming en prijsverificatie en van de TESLA4-raming schatte de Commissie dat de totale uiteindelijke kosten van ongeveer […] miljard GBP (in termen van 2010) waarschijnlijk aan de bovengrens van de bandbreedte van de waarschijnlijke kosten liggen. Deze conclusie lag aan de basis van de beoordeling van de Commissie van het rendement van het project, zowel in termen van project-IRR als in termen van IRR op eigen vermogen.

(448)

Het financiële model maakt een onderscheid tussen een maatstaf van IRR op eigen vermogen die berekend wordt op „opgenomen basis” en één die berekend wordt op „toegezegde basis”. In het model wordt de IRR op eigen vermogen (opgenomen basis) berekend op basis van de opgenomen bedragen aan vermogen, met uitsluiting van kosten in verband met het verschaffen van voorwaardelijk vermogen.

(449)

Uit tabel 6 in bijlage A blijkt dat in het geval van het „NNBG-basisscenario”, waarbij de kredietgarantie is vastgesteld op 250 basispunten, het project een verwachte opbrengst heeft van [11,5-12,0] % IRR op eigen vermogen (nominaal na belastingen, toegezegd).

(450)

Het recentste financiële model van het HPC-project dat door de Commissie beoordeeld werd (61), liet een project-IRR zien van [9,25-9,75] %, en een rendement op vermogen van [11,5-12,0] %. Deze beide rendementen komen overeen met dezelfde financiële uitkomst en zijn intern consistent.

(451)

Om onderbouwde uitspraken te kunnen doen over de vraag of het rendement van het project en van het vermogen zoals die resulteren uit het financiële model van EdF, al dan niet geschikt zijn voor HPC, moeten de betrokken risico's worden beoordeeld, d.w.z. de projectrisico's (voor de project-IRR) en de risico's die de aandeelhouders lopen (voor de IRR op eigen vermogen). Ten behoeve hiervan heeft de Commissie verschillende benchmarks onderzocht, die moeten worden bezien in het licht van: i) de betrokken risico's; ii) de gearing; iii) de kosten van schuldfinanciering; iv) de investeringshorizon; v) de omvang van de investering; vi) de aan- of afwezigheid van bescherming van de inkomsten; vii) de aan- of afwezigheid van winstdelingsmechanismen, en viii) de aan- of afwezigheid van voorwaardelijk vermogen.

(452)

Naast de benchmarkrendementen die door KPMG werden verzameld ten behoeve van de aanmelding van het geval (zie overweging 435 en bijlage A, tabel 4), hebben het Verenigd Koninkrijk en NNBG verschillende andere benchmarks ingediend om te onderbouwen dat het verwachte rendement geschikt is. Deze benchmarks hebben hoofdzakelijk betrekking op recente infrastructuurtransacties, andere projecten voor de productie van kernenergie, andere stroomproductieprojecten, gereguleerde activiteiten en recentelijk gereguleerde verrekentarieven (62). Deze worden weergegeven in bijlage A, tabel 3, en tabel 10 tot en met tabel 14.

(453)

De Commissie onderzocht ook de publiek beschikbare informatie over de ramingen van kapitaalkosten voor soortgelijke bedrijven, zoals weergegeven in bijlage A, tabel 15. Ten slotte onderzocht de Commissie de kostenscenario's en de verbonden waarschijnlijkheden zoals samengevat in bijlage A, tabel 6 (63), om vast te stellen of de bouwkosten op passende wijze zijn gemodelleerd en door welke risicograad het project wordt gekenmerkt.

(454)

Op basis van het beschikbare bewijsmateriaal en de uitgevoerde beoordeling was de Commissie van mening dat de project-IRR van [9,25-9,75] % (nominaal, na belastingen) van het HPC-project binnen de bandbreedte van vergelijkbare rendementen ligt, gezien de beoordeling van de risico's en de daarmee samenhangende parameters (64).

(455)

De Commissie oordeelde echter ook dat in dit bijzondere geval het rendement op vermogen (RoE) een betere manier was om mogelijke overcompensatie te beoordelen, omdat het een maatstaf is van de directe financiële winst voor de aandeelhouders, in tegenstelling tot een maatstaf van rendement op het totale project.

(456)

Een project-IRR laat het verwachte rendement zien dat het project naar verwachting zal opleveren, rekening houdende met de gehele kapitaalstructuur die gebruikt wordt voor de financiering van het project. Voor een project-IRR wordt normaal gesproken rekening gehouden met zowel het door de aandeelhouders verschafte vermogen als de door de kredietverstrekkers geleverde schuldfinanciering. De kosten van eigen vermogen zijn doorgaans hoger dan de kosten van schuldfinanciering, omdat aandeelhouders een hoger rendement op het door hen verschafte kapitaal verwachten dan kredietverstrekkers verlangen, hetgeen de verschillende risiconiveaus tot uiting brengt. Aandeelhouders worden geconfronteerd met een hoger risico wanneer zij middelen toezeggen, omdat zij een deel of het volledige bedrag hiervan kunnen verliezen als het project niet volgens de verwachtingen presteert. Daartegenover staat dat kredietverstrekkers doorgaans een risico lopen dat de debiteur zijn betalingsverplichtingen niet nakomt, en genieten zij in dergelijke gevallen zelfs enige bescherming.

(457)

Bij de project-IRR wordt dus het gemiddelde berekend van de kosten van de onderliggende elementen van het kapitaal binnen de totale financieringsstructuur. Afhankelijk van het aandeel van de schuldfinanciering in verhouding tot eigen vermogen (gearingcoëfficiënt) en van de voorwaarden van de schuldfinanciering, varieert de project-IRR gelijk met de IRR op eigen vermogen. Deze twee zouden zich normaal gesproken langs parallelle lijnen moeten ontwikkelen, afhankelijk van de gearingcoëfficiënt en de vraag of de schuld al dan niet marktconform is.

(458)

Het unieke en risicovolle karakter van het project rechtvaardigt een project-IRR van [9,25-9,75] %. De Commissie vreesde echter dat de IRR op eigen vermogen, die in het meest recente financiële model geschat werd op [11,5-12,0] % en op basis van de voorgestelde garantiepremie van 250 basispunten, zich aanzienlijk zou kunnen ontwikkelen, met name na de bouwfase, wanneer mag worden verwacht dat de kosten van de schuldfinanciering aanzienlijk zullen afnemen. Voor een project van de omvang van HPC kunnen zelfs kleine veranderingen in rendementspercentages aanzienlijke verschillen in absolute termen betekenen in de vergoeding voor het eigen vermogen, hetgeen vragen doet rijzen in termen van mogelijke overcompensatie in het voordeel van de aandeelhouders van NNBG.

(459)

De Commissie heeft een diepgaande beoordeling van de evenredigheid van het gecombineerde effect van zowel de garantiepremie als het rendement van het project uitgevoerd, op basis van de in de punten 9.5.1 en 9.5.2 geschetste methode.

(460)

Als inleidend punt merkt de Commissie op dat andere steun die zou kunnen worden toegekend voor bestaande of nieuwe kerncentrales en die geen deel uitmaakt van het aangemelde pakket van maatregelen, door het Verenigd Koninkrijk moet worden aangemeld en afzonderlijk zal moeten worden beoordeeld. Dit is met name het geval voor steun in verband met de kosten die verband houden met aansprakelijkheid, ontmanteling of afval.

(461)

De Commissie merkt op dat het financiële model voor HPC al kostenposten bevat voor uitgaven in verband met het beheer en de verwijdering van afval, aansprakelijkheidsvergoeding en voor ontmanteling. In dit verband heeft het aangemelde project al rekening gehouden met de relevante kosten voor deze activiteiten, zoals geschat op het tijdstip van dit besluit. De Commissie verwacht dat elementen van aanvullende steun die geen deel uitmaken van de aangemelde maatregelen, afzonderlijk worden aangemeld, en merkt op dat het Verenigd Koninkrijk overleg met de Commissie is begonnen over potentiële staatssteun die gemoeid kan zijn met de plannen van het Verenigd Koninkrijk voor het bouwen van een permanente geologische bergingsfaciliteit, en dat alle nieuwe exploitanten van kerncentrales verplicht worden een afvalverwijderingscontract te sluiten (65).

(462)

In dit deel presenteert de Commissie haar conclusies over de evenredigheid van de garantiepremie en het rendement van het project.

(463)

Op basis van de aan de maatregelen verbonden voorwaarden zoals het Verenigd Koninkrijk die heeft aangemeld, heeft de Commissie ermee ingestemd dat het vaststellen van de tarifering voor een faciliteit zoals de kredietgarantie voor HPC, een lastige oefening is, gezien de tijdshorizon en de complexiteit van het project, maar zij is er ook van uitgegaan dat, rekening houdende met het beschikbare bewijsmateriaal en de argumenten die in de punten 9.5.1 zijn uiteengezet, de aanvankelijk voorgestelde minimumgarantiepremie (225 basispunten) en de in de methode van het Verenigd Koninkrijk besloten premie (250 basispunten) hoogstwaarschijnlijk onder de markttarieven liggen.

(464)

De Commissie is van mening dat bij de keuze van Infrastructure UK voor een passend niveau van de garantiepremie, die de aan de garantie verbonden risico's afdoende tot uiting brengt, rekening gehouden moet worden met het gebruik van beide in de punten 9.5.1.1 beschreven benaderingen voor de berekening van de premie.

(465)

De Commissie concludeert dat het niet mogelijk is om de specifieke rating die eerst door het Verenigd Koninkrijk was voorgesteld (BB+/Ba1), te accepteren. Op basis van de door Infrastructure UK meegedeelde benchmarks en de twee gebruikte methoden (d.w.z. de pricing benchmark-benadering en de „verwacht verlies”-benadering, zoals beschreven in punt 9.5.1.1) is de Commissie echter van mening dat een kredietscore in de (belangrijkste) ratingcategorie BB/Ba als voor deze faciliteit geschikt kan worden beschouwd.

(466)

Vooral is deze rating consistent met het bereik van de Debt Service Coverage Ratio's (hierna „DSCR” genoemd) dat kenmerkend is voor de faciliteit. Dit is een maatstaf van de mate waarin de begunstigde uitstaande obligaties kan terugbetalen (in termen van zowel de hoofdsom als de rentebetalingen). Een niveau van minder dan 1 betekent dat de debiteur in gebreke zou blijven, en dus dat de garantie zou moeten worden uitgewonnen.

(467)

Voor NNBG ontving de Commissie bewijsmateriaal dat de minimale DSCR in financiële stress-scenario's naar een niveau daalt dat coherent is met een BB-rating (d.w.z. 1,2 tot 1,4), en dat het in sommige meer optimistische scenario's consequent boven dat niveau blijft. Het basisscenario wordt gekenmerkt door een minimale DSCR van […].

(468)

De globale rating van BB is ook consistent met de relatief sterke eisen op het gebied van basisvermogen en voorwaardelijk vermogen die worden opgelegd aan de aandeelhouders van NNBG (zie overweging 54) e.v. De eisen ten aanzien van het eigen vermogen bieden een buffer voor de bescherming van de garant tegen wanbetaling, waardoor dan weer de rating wordt versterkt.

(469)

Zoals beschreven in punt 9.5.1.2, mag een premie van 250 basispunten als te laag worden beschouwd voor een faciliteit binnen de brede ratingcategorie BB/Ba. De Commissie oordeelde derhalve dat de garantiepremie opwaarts moet worden bijgesteld, in lijn met het bereik van deze rating.

(470)

Om tegemoet te komen aan de bezwaren van de Commissie ten aanzien van het te laag bepaalde risico, werd de garantiepremie bijgesteld tot een niveau van 295 basispunten, of 45 basispunten hoger dan in eerste instantie was vastgesteld door Infrastructure UK. Dit zal in de rest van dit besluit het bijgestelde percentage van de garantiepremie worden genoemd.

(471)

Het tarief van 295 basispunten kan worden vergeleken met het tarief van 291 basispunten, dat overeenkomt met het gemiddelde van 102 Europese corporate cds in de BB-categorie (per 9 september 2014). De Commissie is van mening dat de mediaanwaarde van 286 basispunten voor dezelfde categorie, naar boven bijgesteld om het in punt 9.5.1.2 besproken looptijdeffect weer te geven, ook een relevante benchmark voor de beoordeling is en het bijgestelde percentage van de garantiepremie rechtvaardigt.

(472)

Met het bijgestelde percentage van de garantiepremie wordt rekening gehouden met de twijfel van de Commissie over de kredietwaardigheid van het project, de uitzonderlijk lange looptijd van de uit te geven obligaties, en de onzekerheid over het tarief van het staatspapier op het tijdstip van de uitgifte van obligaties. Het komt overeen met een commercieel tarief dat het risiconiveau van dit project tot uiting brengt, tevens rekening houdende met de omvang van het risico dat de garant moet dragen.

(473)

Meer bepaald heeft de Commissie een beoordeling kunnen maken van een deel van de head terms voor de financiering, zoals die tot dusver zijn overeengekomen met betrekking tot de projectfinanciering van HPC. Bij dat onderzoek kon de Commissie beoordelen in welke mate het vermogen verlies lijdt voordat de garant verlies lijdt.

(474)

Op basis van deze beoordeling concludeert de Commissie dat, ten minste tot op het tijdstip dat aan de Base Case Condition is voldaan, de garant beperkte risico's zal lopen. Daarna is er een reeks van waarborgen uitgewerkt die het risico van de garant beperken. De Commissie erkent ook de flexibiliteit die de garant heeft in het geval van uitwinning van de zekerheden, die geschikt lijkt te zijn voor het specifieke karakter van het project en de specifieke veiligheidseisen.

(475)

De bijgestelde garantiepremie en de daaraan ten grondslag liggende systematiek bieden inderdaad een benadering van een hypothetisch markttarief voor een faciliteit die niet door de markt wordt aangeboden. Met name wordt met het nieuwe premiepercentage een onterechte risico-overdracht van de aandeelhouders naar de garant vermeden en wordt geprobeerd financiële faciliteiten te benaderen die vergelijkbaar zijn met marktinitiatieven in de ratingcategorie BB/Ba.

(476)

De Commissie is tot de bevinding gekomen dat de bijgestelde garantiepremie derhalve de steun tot een minimum beperkt, zodat deze evenredig kan worden geacht.

(477)

Zodra de garantiepremie voor dit project in overeenstemming met markttarieven was vastgesteld, heeft de Commissie onderzocht of de aangemelde uitoefenprijs en het onderliggende rendement, als evenredig met het risiconiveau van dit project konden worden beschouwd.

(478)

Zoals beschreven in punt 9.5.2, kan de project-IRR geacht worden te beantwoorden aan het rendement dat met een project van deze omvang en deze mate van onzekerheid naar verwachting kan worden behaald. De Commissie merkt op dat de project-IRR lager is dan wat doorgaans wordt toegekend aan grote productieprojecten in de energiesector, of aan producenten van hernieuwbare energie die gefinancierd worden door middel van staatssteun (66), zelfs als de kenmerken van deze projecten zeer verschillend zijn.

(479)

De Commissie is met name van mening dat het rendement dat voor dit project is voorgesteld ook consistent is met het totale pakket maatregelen waarvan dit een element is. Hoewel sommige van deze maatregelen, zoals het compensatiemechanisme voor kwalificerende wetswijzigingen, de aanpassingen van operationele kosten en de overeenkomst met de minister, NNBG een zeker voordeel opleveren, naast het effect van het CfD alleen, is de project-IRR, rekening houdende met de bovengenoemde elementen, consistent met het algehele evenwicht van de risico's en de beschermingsmechanismen die aan de begunstigde zijn verleend.

(480)

De Commissie bleef zich echter zorgen maken dat het project ook een voldoende stimulerende structuur in termen van zowel project-IRR als IRR op eigen vermogen nodig heeft.

(481)

Met name dienen de aandeelhouders in het HPC-project afdoende te worden gestimuleerd om de kosten te verlagen en efficiëntiewinsten tot stand te brengen, maar mogen zij ook niet in een positie worden gebracht dat zij buitensporig voordeel halen uit hun potentiële winst op hun investeringen die alleen verband houdt met de financieringsstructuur. In termen van IRR zou dit betekenen dat ervoor moet worden gezorgd dat NNBG voldoende prikkels krijgt om kosten te verlagen en efficiëntiewinsten te boeken, terwijl er tegelijkertijd voor gezorgd moet worden dat eventuele financiële winst op passende wijze tussen de begunstigde en de CfD-tegenpartij wordt verdeeld.

(482)

Hoewel de project-IRR's kunnen veranderen om redenen die verband houden met de algemene efficiëntie van het project, kunnen IRR's op eigen vermogen toenemen als gevolg van herfinanciering van het project — en dus door veranderingen die een effect hebben op de kapitaalstructuur ervan. Het is met name denkbaar dat, zoals aangegeven in overweging 457, een project dat wordt gekenmerkt door het risiconiveau dat HPC in de eerste bouwfase zal bereiken, maar waarvan het risiconiveau vervolgens naar verwachting zal dalen in de operationele fase (wanneer NNBG profiteert van relatief stabiele en zekere inkomsten), opnieuw herfinancieringsverrichtingen zal aantrekken van een mogelijk grote omvang. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een deel van de tijdens de bouwfase gefinancierde schuld wellicht wordt geherfinancierd nadat de centrale is afgebouwd, tegen een lagere rente dan die welke aanvankelijk in rekening werd gebracht, precies als gevolg van het lage risiconiveau dat de schuld van NNBG na de bouwfase zou kunnen lopen. Met andere woorden, de project-IRR kan op hetzelfde niveau blijven, terwijl de IRR op eigen vermogen zich kan ontwikkelen als gevolg van veranderingen in de verhouding van eigen vermogen/vreemd vermogen en de kosten van schuldfinanciering.

(483)

Terwijl de project-IRR van [9,25-9,75] % beschouwd kan worden als evenredig, kan de IRR op eigen vermogen van [11,0-11,5] % (gebaseerd op de bijgestelde garantiepremie) zich zodanig ontwikkelen dat dit de aandeelhouders van NNBG een aanzienlijk voordeel oplevert. Dit stelt de kwestie van mogelijke overcompensatie aan de orde, omdat zelfs kleine veranderingen in de IRR op eigen vermogen enorm grote opbrengsten in absolute termen kunnen opleveren voor een project van de omvang van HPC, en dat dit rendement gefinancierd zou worden uit steun.

(484)

De Commissie maakte zich bovendien zorgen dat de aandelen in de bouwwinst waren vastgesteld op vaste niveaus, ongeacht het bedrag van potentiële besparingen dat werd behaald.

(485)

Daarom verlangde de Commissie striktere vermogenswinstdelingsmechanismen, met name met betrekking tot de vermogenswinstdeling, in vergelijking met hetgeen oorspronkelijk was aangemeld door het Verenigd Koninkrijk.

(486)

Het Verenigd Koninkrijk heeft toegezegd om de mechanismen inzake winstdeling (gain-share) ingrijpend te wijzigen om rekening te houden met de bezwaren van de Commissie.

(487)

De nieuwe verdeling van de bouwwinst (67) is als volgt:

(488)

De ingrijpendste wijzigingen betroffen de vermogenswinstdeling. Hoewel de oorspronkelijke drempelwaarde voor de vermogenswinstdeling in de aanmelding was vastgesteld op een niveau van 15 %, heeft het Verenigd Koninkrijk zich ertoe verbonden om de drempelwaarde aan te passen. Dit houdt in dat NNBG eventuele winst boven het niveau van de IRR op eigen vermogen die zij verwacht te behalen op het moment van het besluit, onmiddellijk moet delen. Meer bepaald is het bijgestelde niveau van de winstdeling als volgt (67):

(489)

De verlenging van de duur van de vermogenswinstdelingsregeling tot de levensduur van het project neemt de bezwaren weg met betrekking tot overcompensatie na de periode van 35 jaar dat het CfD loopt, hetgeen spoort met het standpunt dat met de maatregel investeringssteun wordt verleend.

(490)

Ook is de drempelwaarde voor vermogenswinstdeling de waarde die resulteert uit de verhoging van de garantiepremie tot 295 basispunten — met name [11,0-11,5] % IRR op eigen vermogen, berekend op basis van de bijgestelde premie van 295 basispunten, lager dan de aanvankelijk voorgestelde IRR op eigen vermogen van [11,5-12,0] %, die werd berekend op basis van de voorgestelde premie van 250 basispunten (69). Hierdoor wordt het vermogenswinstdelingsmechanisme geactiveerd voor elk niveau van IRR op eigen vermogen dat hoger is dan geschat op de datum van dit besluit.

(491)

Winst voor de CfD-tegenpartij wordt gereflecteerd in een bijstelling van de uitoefenprijs. Met name voor de vermogenswinstdeling kan het bijgestelde mechanisme waarschijnlijk leiden tot een aanzienlijke daling van de uitoefenprijs, en dus tot lagere volumes steun die verstrekt moet worden door de leveranciers — en uiteindelijk door elektriciteitsverbruikers — tijdens de gehele duur van de exploitatie van de centrale (70).

(492)

Bovendien borgen zowel de vermogenswinstdeling als de bouwwinstdeling dat NNBG gedurende de levensduur van het project efficiëntieprikkels blijft krijgen, aangezien de investeerders van NNBG een deel van de winst behouden.

(493)

Op basis van de overeengekomen drempelwaarden voor de bouw- en vermogenswinstdeling, en rekening houdende met de bijgestelde garantiepremie en de algemene vormgeving van de maatregel, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de maatregelen evenredig zijn.

(494)

Als gevolg van de wijzigingen die zijn overeengekomen met de Commissie, kwamen de financiële parameters van het project mét en zónder deze toezeggingen er uit te zien zoals weergegeven in tabel 2.

Tabel 2

Financiële parameters van het HPC-project vóór en na de met de Commissie overeengekomen wijzigingen

(495)

Wil steun verenigbaar zijn met de interne markt, dan moeten de negatieve effecten van de steunmaatregel in termen van verstoringen van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten beperkt zijn en opwegen tegen de positieve effecten in termen van bijdrage aan de doelstelling van gemeenschappelijk belang. Met name is het, wanneer de doelstelling van de steun eenmaal is bepaald, noodzakelijk dat de mogelijke negatieve effecten ervan op de mededinging en het handelsverkeer tot een minimum beperkt blijven.

(496)

In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie aangevoerd dat het project op drie manieren concurrentieverstorend kan zijn. Ten eerste kan de steun investeringsbeslissingen verstoren en alternatieve investeringen verplaatsen. Ten tweede zou het project het functioneren van de downstreammarkt kunnen verstoren, met name door het onduidelijke effect van de uitoefenprijs op groothandels- en detailhandelsprijzen op de markt, door strategisch gedrag van de begunstigde dat de referentieprijs ongunstig beïnvloedt, en door ander strategisch gedrag, mogelijk gemaakt door de grote productievolumes die NNBG en EdF Energy, als de leverancier die door NNBG met de verkoop van de productie is belast, kunnen aanbieden, zoals prijsmanipulatie op de termijnmarkten of het beperken van de mogelijkheden van alternatieve leveranciers om onafhankelijk elektriciteit in te kopen. Een laatste verstoring betreft de (hierboven naar aanleiding van de evenredigheid besproken) verdeling van de welvaart tussen eindgebruikers en NNBG. Naast de bovengenoemde punten heeft de Commissie de vier belangrijkste concurrentieverstoringen op de downstreammarkt, waar de steun toe kan leiden, uitgebreid onderzocht.

(497)

Ten eerste hebben EdF en NNBG de mogelijkheid om de referentieprijs te wijzigen door strategisch te verkopen op de markten die werden gebruikt voor de berekening van de referentieprijs. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk wat het effect is van de prikkels van EdF om capaciteit aan te bieden bij een zeer lage (zelfs negatieve) prijs op de markten, en met name op de referentiemarkt(en), in een situatie waar zij een premie ontvangt die het verschil weerspiegelt tussen de heersende (zelfs negatieve) referentieprijs en de uitoefenprijs in de voorafgaande referentieperiode. Het wijzigen van de referentieprijs zou gevolgen hebben voor de difference payments voor alle andere CfD-technologieën, met inbegrip van de EdF-centrales die profiteren van andere CfD's.

(498)

Ten tweede kan EdF als groep de termijnmarkten manipuleren door grote hoeveelheden elektriciteit, die geproduceerd zijn door de HPC-centrale, te verkopen of achter te houden — ten gunste van de handels- of hedgingposities van de groep. EdF is een verticaal geïntegreerde onderneming die actief is in zowel productiemarkten (upstream), leveringsmarkten (downstream) als handelsmarkten. Bij een CfD zou zij kunnen worden gestimuleerd om haar eigen downstreamdochterondernemingen te begunstigen. Wanneer de groep bijvoorbeeld zou willen profiteren van hogere of lagere 10 year ahead prijzen, kan HPC bijdragen in het bereiken van dat resultaat.

(499)

Ten derde, en dit houdt verband met het bovenstaande, kan HPC de winstgevendheid van EdF verhogen doordat zij EdF in staat stelt om haar hedgingkosten te drukken, met name indien de leverancier in staat zou zijn om interne handelsposities te „verrekenen” met behulp van de enorme en stabiele productie van HPC.

(500)

Ten vierde kan het project wellicht een negatief effect hebben op de liquiditeit van de groothandelsmarkt, omdat het toegevoegd wordt aan de productiemiddelen van een verticaal geïntegreerde onderneming, hetgeen kan leiden tot uitsluiting van onafhankelijke leveranciers of drempels kan opwerpen voor potentiële toetreders op leveranciersniveau.

(501)

In de volgende punten zal elk van deze kwesties worden beoordeeld.

(502)

De Commissie heeft onderzocht of de steun energiestromen of elektriciteitsprijzen zou verstoren.

(503)

Vooraf merkt de Commissie op dat wijdverbreid gebruik van CfD's de rol van prijzen als investeringsprikkels aanzienlijk kan verstoren of zelfs volledig kan uitschakelen, en in feite kan leiden tot prijsregulering van elektriciteitsproductie op een door de overheid vastgesteld niveau.

(504)

De Commissie erkent dat bij CfD's vereist is dat producenten op de markt verkopen, waardoor sommige prikkels voor niet-ondersteunde marktdeelnemers behouden blijven. Deze prikkels blijven echter voornamelijk op het operationele niveau behouden — niet op het niveau van investeringsbeslissingen, die waarschijnlijk zullen worden beïnvloed door de stabiliteit van opbrengsten en de zekerheid die door het CfD geboden wordt.

(505)

Hoe dan ook zijn marktverstoringen die voortvloeien uit het CfD, op operationeel niveau zeer beperkt voor producenten van kernenergie; deze producenten worden gekenmerkt door lage marginale exploitatiekosten en kunnen hun productie op de markt afzetten, ongeacht de prijsniveaus, en zoals verder wordt uiteengezet, de basisposities innemen in de marginale aanbodcurve (merit-order).

(506)

Met betrekking tot de bouw van interconnectoren en de richting en intensiteit van handelsstromen bevestigt de analyse van de Commissie dat steunverlening, en de daaruit resulterende bouw van de HPC-centrale, naar verwachting een minimaal effect zal hebben op de groothandelsprijzen in het Verenigd Koninkrijk.

(507)

Met name suggereren de ondernomen modelleringsactiviteiten (71) dat prijzen in het Verenigd Koninkrijk met minder dan 0,5 % zullen dalen als gevolg van de exploitatie van de HPC-centrale. Een en ander resulteert dan weer in een cumulatieve en totale daling van interconnectieopbrengsten met minder dan 1,7 % in de periode tot 2030. Deze uitkomst valt te verklaren doordat de marginale kosten van de door HPC geproduceerde elektriciteit lager zullen zijn dan de prijs van bestaande centrales, maar dat de totale capaciteit van HPC een kleine fractie zal zijn van de totale Britse capaciteit.

(508)

Dit resultaat is gebaseerd op een worst-case-scenario, aangezien het Verenigd Koninkrijk zonder HPC naar verwachting moet inzetten op andere soorten koolstofarme productie, voor zover dat haalbaar zal zijn (en niet ten belope van het totale door HPC geleverde vermogen, dat te groot is om alleen door koolstofarme bronnen vervangen te worden, zoals beschreven in overweging 199). Daarom kan een daling van de groothandelsprijzen en van interconnectie-inkomsten ook worden verwacht zonder HPC.

(509)

Op het gebied van handelsverstoringen heeft de Commissie vastgesteld dat HPC op de prijzen buiten Groot-Brittannië een te verwaarlozen effect heeft, dat werd bepaald op ten hoogste 0,1 %. Dit zou kunnen leiden tot een daling van de grensoverschrijdende stromen met minder dan 1 %.

(510)

Ten slotte heeft de Commissie alternatieve scenario's gemodelleerd waarin het HPC-project niet plaatsvindt. Uit de resultaten van deze analyse blijkt dat de verplaatsing van alternatieve investeringen beperkt is. Met name de prognoses van krimpend aanbod laten voldoende ruimte over voor andere producenten en productietechnologieën om aan de capaciteit deel te nemen en/of deze uit te breiden, ongeacht de investering in HPC, met name gezien het tijdschema voor de sluiting van bestaande kern- en steenkoolcentrales. Het Verenigd Koninkrijk heeft ongeveer 60 GW nieuwe productiecapaciteit nodig die tussen 2021 en 2030 beschikbaar moeten komen; daarvan zal HPC er 3,2 GW verstrekken. Het zou onmogelijk zijn om dit tekort alleen met koolstofarme energiebronnen te dekken.

(511)

De Commissie concludeert derhalve dat de steun een onbeduidende impact heeft op de handelsstromen, op prijzen en op investeringen.

(512)

De Commissie maakte zich aanvankelijk zorgen dat NNBG of EdF prikkels zouden krijgen om door strategisch handelen de referentieprijs laag te houden en zo de difference payments te maximaliseren.

(513)

In antwoord op het besluit tot inleiding van de procedure heeft het Verenigd Koninkrijk een rapport van KPMG (72) ingediend, waarin werd nagegaan of NNBG of EdF de prikkel en de mogelijkheid hadden om de referentieprijs strategisch zo te verlagen als de Commissie verwachtte.

(514)

NNBG zou alleen een prikkel hebben om de referentieprijs te verlagen als zij in de gelegenheid was om aanzienlijke hoeveelheden te verkopen voor een prijs die hoger ligt dan de referentieprijs. Als NNBG elektriciteit onder de referentieprijs verkoopt, zouden de difference payments haar mogelijk niet volledig tot aan de uitoefenprijs vergoeden.

(515)

De Commissie is van oordeel dat de risicomijdende strategie van NNBG zal inhouden dat de door HPC geproduceerde capaciteit op de season-ahead-markt wordt afgezet, zodat de prijs zo dicht mogelijk bij de referentieprijs ligt. Het uit strategische overwegingen willen verlagen van de referentieprijs verhoogt het risico dat HPC-capaciteit wordt afgezet voor een prijs die onder de referentieprijs ligt, waardoor NNBG dus van haar risicomijdende strategie zou afstappen.

(516)

Zelfs als EdF en NNBG de prikkel hadden om een strategie tot verlaging van de referentieprijs aan te gaan, zouden hun mogelijkheden om dit te doen beperkt zijn. De reden hiervoor is dat marktwerking en arbitrage door andere elektriciteitsverkopers strategische verlagingen van de referentieprijs zouden tegenwerken. Als de referentieprijs lager zou zijn, zouden andere producenten aangemoedigd worden om hun capaciteit elders te verkopen.

(517)

De Commissie ging na in hoeverre EdF de mogelijkheid zou hebben om systematisch hogere prijzen op de markt te halen. Zoals uiteengezet in 11, is de referentieprijscurve gebaseerd op de season-ahead-prijs, de prijzen dus van één seizoen (d.w.z. zes maanden) vóór levering. Omdat kernenergie een basislasttechnologie is met een constant en verhoudingsgewijs betrouwbaar productieprofiel, kan HPC in theorie grote hoeveelheden elektriciteit verkopen langer dan één seizoen vooruit. Als prijzen voor langer dan één seizoen vooruit systematisch en aanzienlijk hoger zijn dan de season-ahead-prijzen, de basis van de referentieprijs-curve, zou HPC gemiddeld een hogere daadwerkelijke prijs per MWh kunnen behalen dan de uitoefenprijs.

(518)

Voor de beoordeling van deze mogelijkheid verzocht de Commissie het Verenigd Koninkrijk om de formule, die in overweging 11 is opgenomen, toe te passen op historische marktomstandigheden (prijzen en hoeveelheden) voor de periode winter 2012-winter 2014, om zo een gesimuleerde historische referentieprijscurve te produceren. De Commissie vergeleek de verkregen referentieprijscurve met gegevens over de elektriciteitsprijzen van één en twee seizoenen vooruit voor leveringsdata in hetzelfde tijdsinterval (73). Het resultaat wordt weergegeven in figuur 2 in bijlage A.

(519)

Uit figuur 2 blijkt dat er incidenteel handelsdagen waren waarbij de basislastprijs voor twee seizoenen vooruit misschien hoger was dan de prijs van één seizoen vooruit en dan de referentieprijs, maar dat het verschil niet bijzonder groot is, noch dat er een systematisch verband lijkt te bestaan. Bovendien zou EdF, om systematisch winst te behalen die hoger ligt dan de referentieprijs, het merendeel van haar productie hoogstwaarschijnlijk buiten de referentiemarkt moeten verkopen. Dit zou voor EdF waarschijnlijk een hoger risico betekenen dan het verkopen op de referentiemarkt, zodat het minder rendabel is om dit soort strategie aan te gaan.

(520)

In theorie kan strategisch achterhouden van capaciteit leiden tot verhoogde winst voor producenten, ook als deze een zeer klein marktaandeel hebben. De belangrijkste factor die hen in staat stelt om op deze manier marktmacht uit te oefenen, is hun positie in de merit-order. Gezien het feit dat EdF zowel flexibele centrales als basislastcentrales bezit, zou de oplevering van HPC een mogelijkheid bieden voor EdF om capaciteit van de flexibele centrales achter te houden met als doel de groothandelsprijzen op te drijven en hogere prijzen te verkrijgen voor de verkoop van elektriciteit van haar basislastcentrales (met inbegrip van HPC).

(521)

Het Verenigd Koninkrijk heeft aangevoerd (74) dat EdF met HPC niet de mogelijkheid noch de prikkels zou krijgen om flexibele capaciteit achter te houden.

(522)

Met name heeft het Verenigd Koninkrijk gesteld dat tegen 2025 het aandeel van EdF op de markt voor flexibele productiecapaciteit slechts 6,5 % zou zijn (rekening houdende met de sluiting van een steenkoolcentrale die voor het eind van haar levensduur staat, alsmede de eventuele opening van een nieuwe centrale). Na te hebben erkend dat marktaandelen een zwakke indicator kunnen zijn voor de mogelijkheid van een producent om prijzen te beïnvloeden door het achterhouden van capaciteit, zijn er verschillende aanwijzingen van de mate van onmisbaarheid (pivotality) (d.w.z. de mate waarin een bepaalde productie-eenheid of onderneming nodig is om aan de vraag te voldoen, waardoor met deze eenheid of onderneming de marktprijs kan worden beïnvloed door het inperken van de capaciteit) berekend, om aan te tonen dat de flexibele capaciteit van EdF naar verwachting niet van onmisbaar belang is in 2025. Aan de hand van verschillende nulscenario's wordt verder aangetoond dat de bouw van HPC de onmisbaarheid in geen geval verhoogt.

(523)

De Commissie is van mening dat het CfD-instrument, naar zijn aard, de prikkels beperkt om capaciteit achter te houden. Vooral omdat, als primair effect van het CfD, de meeste energie van HPC verkocht zou worden op de referentiemarkt om het basisrisico tot een minimum te beperken, in overeenstemming met de afdekkingsstrategie die door NNBG in samenspraak met Infrastructure UK is vastgesteld. Daarom zal EdF Energy de uitoefenprijs voor de leveringen van HPC krijgen en zullen haar inkomsten niet toenemen indien de groothandelsprijzen op de vrije markt zouden stijgen door het tijdelijk achterhouden van capaciteit. In deze context is het onwaarschijnlijk dat een strategie om een grote hoeveelheid capaciteit op de spotmarkt te verkopen, winstgevend zou zijn.

(524)

Gezien evenwel de specifieke kenmerken van de merit-order is de Commissie van mening dat zelfs een bepaalde flexibele capaciteit niet van onmisbaar belang is, maar wel de prijs kan beïnvloeden. Afhankelijk van zijn relatieve positie op de leveringscurve, kan zelfs het uit de markt houden van beperkte capaciteit de leveringscurve naar links doen verschuiven, hetgeen leidt tot een evenwicht met hogere prijzen. Omdat de bouw van HPC de mogelijke winst uit het achterhouden van capaciteit zou verhogen, zou EdF meer prikkels hebben om hieraan deel te nemen in de situatie na afloop van de steunverlening.

(525)

De Commissie beoordeelde derhalve de prikkels van EdF om capaciteit achter te houden door middel van een simulatie die door het Verenigd Koninkrijk werd gemaakt op basis van de merit-order voor 2025.

(526)

Deze simulatie laat zien dat, zelfs in het hypothetische en weinig realistische scenario afgeleid uit het effect van het CfD, de oplevering van HPC de theoretische prikkels niet doet toenemen om flexibele capaciteit achter te houden, hetgeen wel het geval zou kunnen zijn voor EdF Energy indien er geen CfD zou zijn. De simulatie van het Verenigd Koninkrijk maakt gebruik van een in 2025 in het Verenigd Koninkrijk verwachte productiemix die nauw aansluit bij de scenario's van het ministerie van Energie en Klimaatverandering voor de hervorming van de elektriciteitsmarkt (EMR). Hieruit blijkt dat de plausibele niveaus van de vraag waarvoor een strategie om capaciteit achter te houden winstgevend zou zijn, niet erg waarschijnlijk zijn.

(527)

Geconcludeerd dient te worden dat de Commissie van mening is dat de concurrentieverstoring in verband met het eventueel achterhouden van capaciteit tot een minimum beperkt blijft.

(528)

De groothandelsmarkten voor elektriciteit zijn onzeker voor zowel producenten als leveranciers als gevolg van de specifieke kenmerken van vraag en aanbod. Om meer zekerheid over de inkomsten uit de verkoop van elektriciteit en de kosten van elektriciteit te krijgen, kopen of verkopen leveranciers en producenten elektriciteit in het algemeen vooraf (forward), en gebruiken zij de spotmarkt en near-term-markten om hun posities te verfijnen.

(529)

Termijnhandel (of hedging) wordt daarom gebruikt om een zekere mate van bescherming tegen prijsvolatiliteit te bieden. Hedgingkosten worden voornamelijk bepaald door de spread tussen bied- en laatprijzen op termijnkoersen, het verschil dus tussen de biedprijs (de prijs waartegen kopers bereid zijn te kopen) en de laatprijs (de prijs waartegen verkopers bereid zijn te verkopen). Hoe groter het aantal deelnemers en de verhandelde volumes, des te kleiner de spread tussen bied- en laatprijzen en hoe lager ook de transactiekosten voor zowel kopers als verkopers.

(530)

De Commissie had in de eerste instantie zorgen dat de extra basislastcapaciteit die door HPC zou worden geleverd en door EdF Energy zou worden verkocht, aan EdF Energy mogelijk de gelegenheid zou geven om haar hedgingkosten te drukken, waardoor zij een concurrentievoordeel zou hebben ten opzichte van haar concurrenten, met name omdat zij mogelijk beter in staat zou zijn om haar risicoportefeuille te optimaliseren. De Commissie maakte aanvankelijk nog op een ander punt bezwaar, namelijk dat EdF Energy beter in staat zou zijn om haar aandeel in specifieke segmenten, zoals dat van de energie-intensieve gebruikers, uit te breiden.

(531)

De Commissie onderzocht het door EdF aangeleverde bewijsmateriaal in termen van geleverde capaciteit in een scenario na afloop van de steun. EdF heeft al een nettoproductie van 22,9 TWh in 2013, d.w.z. het verschil tussen het met haar eigen activa geproduceerde volume en het via haar detailhandelsactiviteiten verkochte volume. De onderneming schat dat zij in 2020 een nettoproductiepositie heeft van […] TWh en in 2025 een nettoproductiepositie van […] TWh met HPC.

(532)

De Commissie concludeert derhalve dat de hedgingkosten waarschijnlijk niet zouden veranderen als gevolg van de steun.

(533)

Bovendien kan de levering van energie aan buitenlandse afnemers, met inbegrip van energie-intensieve gebruikers, als concurrerend worden beschouwd. Het marktaandeel van EdF bedraagt minder dan 25 %, ondanks de hoge basislastproductiecapaciteit die zij momenteel heeft. Ofgem heeft in zijn recente verzoek aan de Competition and Markets Authority (CMA) om een volledig onderzoek van de elektriciteitsmarkten uit te voeren (75), met name de buitenlandse sector uitgesloten, omdat deze sector in grote lijnen als concurrerend beschouwd kon worden (76).

(534)

Ondanks de onzekerheden die inherent zijn aan het voorspellen van strategieën en marktresultaten over een relatief lange tijdshorizon, namelijk tot het moment dat HPC operationeel zal zijn, beschouwt de Commissie deze argumenten als voldoende solide om haar zorg met betrekking tot dit specifieke type potentiële concurrentieverstoring weg te nemen.

(535)

Het enkele feit van toegang te kunnen hebben tot eigen extra elektriciteit, kan resulteren in een negatief effect op de liquiditeit van de groothandelsmarkt, hetgeen op zijn beurt een mogelijk negatief effect heeft op onafhankelijke leveranciers. Hoewel een en ander niet automatisch betekent dat verticale integratie tot minder liquide markten of uitsluiting leidt, betekent het wel dat wanneer het grootste deel van de productiecapaciteit eigendom is van leveranciers, de markten steeds minder liquide kunnen worden.

(536)

De Commissie had in de eerste instantie een aantal zorgen ten aanzien van de vraag of ruimere toegang tot de eigen productie zou resulteren in een verminderde noodzaak voor EdF om toegang te hebben tot termijnmarkten om capaciteit te verkrijgen. De mate waarin EdF na afloop van de steunverlening zou moeten handelen, zou worden gecompenseerd door haar mogelijkheden om toegang tot de productie van HPC te krijgen.

(537)

In antwoord op vragen van de Commissie met betrekking tot het potentiële effect dat HPC op marktliquiditeit zou hebben, antwoordde EdF dat zij geen prikkels noch mogelijkheden zou hebben om de marktliquiditeit te verminderen.

(538)

EdF Energy beweert dat haar leveringsactiviteiten volledig onafhankelijk zijn van de vraag of HPC gebouwd wordt of niet (77). Zoals uiteengezet in het vorige gedeelte, bestaat het beleid van de productie- en leveringsdivisie van EdF eruit om marktprijsrisico te beperken. Er is geen beleid om systematisch intern te leveren, omdat dit niet de beste manier is om marktprijsrisico te beperken. Integendeel, de beste manier om marktprijsrisico te beperken is het kopen en verkopen op de markt (of tegen marktprijs).

(539)

EdF Energy verklaarde verder dat haar wijze van bedrijfsvoering niet tot doel heeft de volumes te verrekenen tussen levering en productie. EdF identificeert zelfs geen specifieke handelsactiviteiten die tussen haar productie- en leveringsdivisies verlopen zonder dat deze via de markt lopen.

(540)

Ter ondersteuning van het argument dat de interne verrekening beperkt is, presenteerde EdF cijfers over de door haar verhandelde hoeveelheden en haar churn-ratio (78). Tot slot verklaarde EdF dat zij, gezien de recente ontwikkelingen op reguleringsgebied, niet eens de mogelijkheid heeft om de liquiditeit van de groothandelsmarkt te verminderen. Om de liquiditeit in verschillende marktsegmenten te vergroten, heeft Ofgem een Mandatory Market Making (MMM) verplichting opgenomen in de vergunningen van de zes grootste energieleveranciers in het Verenigd Koninkrijk, onder wie EdF Energy. Het vereiste is om bied- en laatprijzen in de markt bekend te maken, met als doel prijsvorming te ondersteunen en regelmatige gelegenheden om te handelen te garanderen.

(541)

De Commissie beoordeelde in welke mate de maatregel waarschijnlijk zou kunnen leiden tot geringere liquiditeit in de groothandelsmarkten.

(542)

Zij merkte op dat bij EdF Energy de ratio verhandeld/produceerd volume gestaag is gedaald van een churn-ratio (verhandeld volume/productie) van 3 in 2010 tot een churn-ratio van 2 in 2014. Bovendien is deze ratio de laagste van de zes grootste verticaal geïntegreerde energieproducenten in het Verenigd Koninkrijk (79).

(543)

De Commissie merkt op dat de door toezichthouder Ofgem opgelegde verplichtingen inzake market making beperkend zouden kunnen zijn voor de mate waarin verticaal geïntegreerde leveranciers, al dan niet vrijwillig, strategieën zouden kunnen toepassen die resulteren in lagere liquiditeitsniveaus. Het is voor de Commissie evenwel niet duidelijk in welke mate dergelijke verplichtingen stand kunnen houden, of in welke mate zij het verrekenen van interne posities zouden kunnen voorkomen (d.w.z. door gebruik te maken van eigen productieactiva om eigen klanten te bedienen).

(544)

Daarom eiste de Commissie aanvullende waarborgen, om hiermee alle zorgen met betrekking tot potentiële nadelen voor de marktliquiditeit volledig weg te nemen in een scenario na afloop van de steun.

(545)

Meer bepaald heeft EdF erin toegestemd om de transparantie te vergroten in de manier waarop zij elektriciteit op de markt zal verhandelen en verkopen, en daarmee de mate waarin zij haar eigen winstgevendheid buitensporig zou kunnen verbeteren en een negatief effect zou kunnen hebben op liquiditeit, te verminderen.

(546)

Als enige leverancier van marktdiensten voor NNBG voor de voorspelde productie van HPC, heeft EdF het volgende toegezegd (80):

(547)

De Commissie concludeert dat al met al het potentieel voor concurrentieverstoringen beperkt is, gelet op het in de punten 9.6.1, 9.6.2, 9.6.3, 9.6.4 en 9.6.5 gevoerde onderzoek en rekening houdende met de door EdF gedane toezeggingen.

(548)

Na een grondige afweging en rekening houdende met de toezeggingen van EdF, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de concurrentieverstoringen als gevolg van de oplevering van HPC tot het noodzakelijke minimum beperkt blijven en gecompenseerd worden door de positieve effecten van de maatregelen.

(549)

Met betrekking tot naleving van de artikelen 30 en 110 VWEU heeft het Verenigd Koninkrijk toegezegd dat het, zo lang het CfD niet voor elektriciteitsproducenten buiten Groot-Brittannië beschikbaar is, de wijze waarop de verplichtingen van de elektriciteitsleveranciers voor CfD-betalingen worden berekend, zodanig zal aanpassen dat de in aanmerking komende elektriciteit die in EU-lidstaten buiten Groot-Brittannië uit kernenergie wordt geproduceerd en geleverd wordt aan klanten in Groot-Brittannië, niet wordt meegerekend bij de marktaandelen van de leveranciers. Het Verenigd Koninkrijk zal deze vrijstelling schrappen zodra producenten buiten Groot-Brittannië in aanmerking komen voor CfD's.

(550)

Gebaseerd op de hier uitgevoerde beoordeling en in het licht van de specifieke omstandigheden van deze zaak, komt de Commissie tot de bevinding dat het pakket maatregelen dat door het Verenigd Koninkrijk is aangemeld, staatssteun inhoudt die, in de door de gedane toezeggingen aangepaste vorm, verenigbaar is met de interne markt krachtens artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.

(551)

De Commissie tekent aan dat zij ten behoeve van haar beoordeling de head terms voor de financiering heeft ontvangen die tot dusver zijn overeengekomen met betrekking tot de financiering van het HPC-project. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verklaarden dat de overige voorwaarden en de definitieve financieringsdocumenten standaardclausules zullen bevatten die elke investeerder bij een gelijksoortig project zou trachten te krijgen. Omdat de Commissie niet de gelegenheid heeft gehad een en ander te verifiëren, zullen de voorwaarden van de definitieve documenten die de maatregel zoals deze thans aan de Commissie is gepresenteerd, wijzigen, door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij de Commissie moeten worden aangemeld. Indien de uiteindelijke documenten van de financieringsovereenkomsten echter verdere elementen van staatssteun bevatten, kunnen deze, rebus sic stantibus, niet worden goedgekeurd, aangezien het huidige pakket overheidsmaatregelen alle steun bevat die nodig is om het investeringsproject van HPC uit te voeren,

(a)

[…],

(b)

[…], en

(c)

[…].

—

Loss Given Default in jaren 1 t/m 6 is nul omdat, indien in december 2020 niet aan de voorwaarde voor het basisscenario is voldaan, vindt terugbetaling van de volledige schuld plaats met 100 % recovery.

—

Aangenomen wordt dat er in de jaren 7 t/m 10 geen wanbetaling is, aangezien er geen verplichting is tot terugbetaling van de hoofdsom, en alle rente tijdens de bouwfase (met inbegrip van de garantiepremie) binnen het bedrag van het basisvermogen of door het basis- en/of voorwaardelijk vermogen wordt afgedekt.

—

14-jaars bouwfase (met inbegrip van een vertraging van 4 jaar) en 30-jaarse exploitatiefase.

—

Cumulatieve Probability of Default van 10 % tijdens de 4-jaars vertraging van de bouwfase (0 % in jaren 11 en 12, en 5 % in jaren 13 en 14) en een 100 % Loss Given Default.

—

5,6 % Probability of Default in een bepaald jaar van de exploitatie. De aanname is dat dit constant blijft op 5,6 %, zodat het overeenkomt met de gemiddelde percentages voor energieprojecten buiten de Verenigde Staten.