20.7.2010   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 186/44

(1)

Op 15 februari 2010 heeft CVA bij e-mail een verzoek overeenkomstig artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG gericht tot de Commissie. De Commissie heeft bij e-mail van 15 april 2010 de Italiaanse autoriteiten en bij e-mail van 15 april 2010 CVA verzocht aanvullende informatie toe te zenden. De Italiaanse autoriteiten hebben bij e-mail van 10 mei 2010 en van 20 mei 2010 aanvullende informatie toegezonden en, na verlenging van de oorspronkelijke termijn, heeft CVA datzelfde gedaan op 7 mei 2010.

(2)

Het door CVA, een overheidsbedrijf in de zin van Richtlijn 2004/17/EG, ingediende verzoek heeft betrekking op de volgende activiteiten, als omschreven in het verzoek:

(3)

Artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG bepaalt dat deze richtlijn niet van toepassing is op opdrachten voor een onder de richtlijn vallende activiteit indien die activiteit in de lidstaat waar zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden waartoe de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende communautaire wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG; voor de elektriciteitssector gaat het om Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (3). Richtlijn 96/92/EG is vervangen door Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (4).

(4)

Italië heeft niet alleen Richtlijn 96/92/EG, maar ook Richtlijn 2003/54/EG ten uitvoer gelegd en toegepast, waarbij is gekozen voor juridische en functionele ontvlechting van transmissie- en distributienetwerken, uitgezonderd voor de kleinste ondernemingen, die zijn vrijgesteld van de vereisten inzake functionele ontvlechting. Bijgevolg, en in overeenstemming met artikel 30, lid 3, moet de toegang tot de markt dan ook als niet-beperkt worden beschouwd op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek.

(5)

De rechtstreekse blootstelling aan mededinging moet worden getoetst aan diverse indicatoren, waarbij geen van deze indicatoren op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop deze beschikking betrekking heeft, vormt het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt één van de te hanteren criteria. Een ander criterium is de concentratiegraad op de markten in kwestie. Gezien de kenmerken van de betrokken markten moet ook rekening worden gehouden met andere criteria, zoals de werking van de balanceringsmarkt, prijsconcurrentie en de mate waarin afnemers overstappen.

(6)

Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.

(7)

Gezien de precedenten van de Commissie (5) moeten de volgende relevante productmarkten in de elektriciteitssector worden onderscheiden: i) opwekking en groothandel; ii) transmissie; iii) distributie en iv) kleinhandelsverkoop. Bijgevolg moet het verzoek van CVA afzonderlijk worden geanalyseerd voor de productie en de groothandel enerzijds en de kleinhandelsverkoop anderzijds.

(8)

Zoals vermeld in bovenstaande overweging 2 heeft het door CVA ingediende verzoek betrekking op de productie van en groothandel in elektriciteit op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek of, als alternatief, in de Macro-zone Noord.

(9)

Overeenkomstig de beschikbare informatie (6) moet het grondgebied van Italië, ten gevolge van de congestie op de interconnecties tussen de verschillende zones waarvan de tarieven bijna perfect gecorreleerd zijn, wat de productie van en groothandel in elektriciteit betreft, worden beschouwd als bestaande uit vier regionale markten: Macro-zone Noord, Macro-zone Centrum-Zuid (7), Macro-zone Sicilië (8) en Sardinië. De Italiaanse autoriteiten hebben bevestigd dat de afbakening van Macro-zone Noord als relevante markt geldig blijft; zij voegen daaraan echter toe dat er wijzigingen aan de gang zijn zodat de afbakening van de overige macro-zones momenteel niet duidelijk is. In afwachting van uitgebreid onderzoek is een definitieve evaluatie van de concurrentietoestand op deze geografische markten momenteel derhalve niet mogelijk. Op basis van het bovenstaande en daarnaast ook rekening houdend met het feit dat de centrales van CVA zich alle in de Macro-zone Noord bevinden, beperkt het onderhavige besluit zich, bij de evaluatie van de voorwaarden als bedoeld in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG, wat de productie van en groothandel in elektriciteit betreft, tot het nagaan van de mededingingssituatie die bestaat binnen Macro-zone Noord. Hoewel Macro-zone Noord op zich een relevante markt vormt, kan die niet als volledig afgesloten worden gezien van de omringende landen en de overige Italiaanse regio’s.

(10)

Het is vaste praktijk van de Commissie (9) om in haar beschikkingen overeenkomstig artikel 30 ten aanzien van de elektriciteitsopwekking te stellen dat „een indicator voor de mate van mededinging op de nationale markten […] het totale marktaandeel van de drie grootste producenten [is]”. Overeenkomstig de Italiaanse autoriteiten bedroeg het marktaandeel van de drie grootste producenten in Macro-zone Noord in 2009 49,7 %. Dit niveau van concentratie, dat betrekking heeft op het totale marktaandeel van de drie grootste producenten, ligt lager dan het niveau (52,2 %) dat in Beschikking 2008/585/EG in verband met Oostenrijk en dan het niveau (58 % van de brutoproductie) dat in Beschikking 2008/741/EG in verband met Polen is genoemd, en veel lager dan de niveaus die genoemd zijn in de beschikkingen 2006/422/EG en 2007/706/EG met betrekking tot respectievelijk Finland (73,6 %) en Zweden (86,7 %). Er moet echter worden opgemerkt dat deze concentratieniveaus hoger liggen dan het percentage van 39 % dat in de Beschikkingen 2006/211/EG en 2007/141/EG met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk genoemd wordt. Toch wordt dit niveau als voldoende laag beschouwd, wat kan worden geïnterpreteerd als een indicatie van een bepaalde rechtstreekse blootstelling aan mededinging wat de productie van en groothandel in elektriciteit in de Macro-zone Noord betreft.

(11)

Bovendien voert Italië aanzienlijke hoeveelheden elektriciteit in, in 2008 meer dan 42 997 GWh. Italië is een netto-importeur en ingevoerde elektriciteit is goed voor ongeveer 13,43 % van de totale behoeften (10). Zoals bevestigd door de Italiaanse autoriteiten (11) heeft die invoer een mededingingsversterkend effect, met name in Macro-zone Noord. Hoewel dit effect wordt begrensd door technische beperkingen bij de interconnectie met andere landen, wordt verwacht dat de situatie ten gevolge van nieuw vastgestelde wetgeving (12) verder zal verbeteren. Door de invoer van elektriciteit van buiten het Italiaanse grondgebied wordt er dan ook een zekere druk uitgeoefend op het tariefgedrag van de grootste producenten in Macro-zone Noord. Deze elementen moeten derhalve worden beschouwd als een indicatie van een zekere mate van rechtstreekse blootstelling aan mededinging door andere EU-lidstaten wat de productie van en groothandel in elektriciteit in Macro-zone Noord betreft.

(12)

Uit de mededeling van de Commissie van 11 maart 2010„Verslag over de vooruitgang die is geboekt bij de totstandbrenging van de interne markt voor gas en elektriciteit” (13) blijkt dat de drie grootste elektriciteitsproducenten in 14 lidstaten nog steeds meer dan 75 % van de opwekkingscapaciteit controleren. In dit verslag wordt de Italiaanse elektriciteitsmarkt gerekend bij de categorie van „gematigd geconcentreerde” markten (14), waarbij de Herfindahl-Hirchman Index (HHI) lagere waarden heeft vergeleken met andere categorieën. Aangezien de concurrentiedruk zelfs sterker wordt gevoeld in de Macro-zone Noord dan in de overige zones, kan de concentratiegraad worden beschouwd als een indicatie van rechtstreekse blootstelling aan mededinging wat de productie van en groothandel in elektriciteit in de Macro-zone Noord betreft.

(13)

Voorts is de werking van de balanceringsmechanismen een indicator die eveneens in aanmerking moet worden genomen, ook al gaat het slechts om een klein deel van de totale hoeveelheid elektriciteit die in een lidstaat wordt geproduceerd of verbruikt. Overeenkomstig de beschikbare informatie is de werking van het balanceringsmechanisme, met name de op de markt gebaseerde tarifering en de goed-ontwikkelde intra-day-markt, dusdanig dat het geen belemmering vormt voor een rechtstreekse blootstelling van de elektriciteitsproductie aan mededinging.

(14)

Wat de kleinhandelsverkoop betreft, moet er qua relevante productmarkt een verder onderscheid worden gemaakt tussen: A. kleinhandelsverkoop aan industriële gebruikers verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, en B. kleinhandelsverkoop aan kleinere industriële, commerciële en huishoudelijke gebruikers verbonden met het laagspanningsnet. Hierna worden deze markten afzonderlijk geanalyseerd.

(15)

Zoals bevestigd door de Italiaanse autoriteiten is de markt voor kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan eindgebruikers die verbonden zijn met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, van nationale aard.

(16)

Overeenkomstig de beschikbare informatie (15) bedraagt het samengevoegde marktaandeel van de drie grootste verkopers van elektriciteit aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, 43,89 %, wat een bevredigend laag concentratieniveau is (16) dat moet worden geïnterpreteerd als indicatie van rechtstreekse blootstelling aan mededinging.

(17)

Vanwege de kenmerken van het betrokken product (elektriciteit) en omdat er weinig of geen geschikte alternatieve producten of diensten voorhanden zijn, nemen de prijsconcurrentie en de prijsvorming een vrij belangrijke plaats in bij de beoordeling van de concurrentiesituatie op de elektriciteitsmarkten. Het aantal klanten dat van leverancier verandert, kan een indicator vormen van daadwerkelijke prijsconcurrentie en is dus indirect „een natuurlijke indicator voor de doeltreffendheid van concurrentie. Als er maar weinig afnemers zijn die op een andere leverancier overstappen, is er waarschijnlijk een probleem met het functioneren van de markt, ook al zijn er wel degelijk voordelen verbonden aan de mogelijkheid om met de huidige leverancier over nieuwe voorwaarden te onderhandelen” (17).

(18)

Overeenkomstig de laatste beschikbare informatie (18) bedroeg het percentage afnemers dat van leverancier veranderde per in aanmerking komend punt in 2008 in Italië 32,50 % voor grote industriële gebruikers en 32,80 % voor middelgrote industriële gebruikers. Hoewel die percentages lager liggen dan bijvoorbeeld in Oostenrijk, waar het overstappercentage voor grote en zeer grote industriële afnemers 41,5 % bedroeg (19), is het aantal overstappers in Italië nog steeds zeer aanzienlijk; het loopt op tot bijna één derde van de grote en middelgrote industriële afnemers. Bovendien gelden er voor de kleinhandelsverkoop aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, geen gereguleerde tarieven. De situatie in Italië wat betreft het aantal overstappende gebruikers en de prijsbeheersing voor eindgebruikers is dan ook bevredigend en moet worden beschouwd als een indicatie van rechtstreekse blootstelling aan mededinging.

(19)

De relevante geografische markt voor kleinhandelsverkoop is traditioneel als van nationale aard beschouwd. Concreet hanteert CVA de nationale markt als de relevante markt voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit.

(20)

Wanneer ervan wordt uitgegaan dat de geografische markt nationaal is, blijkt op basis van de momenteel beschikbare informatie (20) dat het niveau van marktconcentratie voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit op de Italiaanse markt zeer hoog is. Het gecumuleerde marktaandeel van de drie grootste kleinhandelsverkopers van elektriciteit aan afnemers die verbonden zijn met het laagspanningsnet bedraagt 79,44 %, waarin de grootste onderneming op zich reeds een aandeel heeft van 71,11 %. In dit verband zij er ook aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak (21)„zeer aanzienlijke marktaandelen, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie vormen. Dit is het geval bij een marktaandeel van 50 %”.

(21)

Bovendien is de kleinhandelsmarkt in Italië onderverdeeld in drie subcategorieën, waarvan de eerste twee gereguleerde tarieven kennen:

(22)

Deze markten kunnen echter voor de doeleinden van dit besluit niet als onafhankelijke relevante markten worden beschouwd aangezien afnemers kunnen overstappen van één subcategorie naar een andere en aangezien de tarieven binnen de drie subcategorieën alle markt gebaseerd zijn (22). Overeenkomstig het jaarverslag 2009 van de AEEG is de zogenaamde „besloten markt”, bestaande uit de „versterkte beschermde dienst” en de „beveiligde dienst” echter goed voor ongeveer 36 % van de volledige kleinhandelsmarkt. Overeenkomstig hetzelfde verslag wordt de „versterkte beschermde dienst” bovendien gekenmerkt door een zeer sterke aanwezigheid (84,3 %) van één specifieke leverancier die ook actief is op de vrije markt. Overeenkomstig de Italiaanse autoriteiten worden de overstapkosten door de afnemers als hoog gepercipieerd en worden de baten van een overstap als beperkt gepercipieerd. In combinatie met de lage tarieven die gelden voor de versterkte beschermde dienst maakt dit het voor nieuwe distributeurs zeer moeilijk om binnen deze subcategorie een voldoende grote klantenbasis op te bouwen. In wezen resulteert dit in een concurrentievoordeel voor exploitanten binnen de versterkte beschermde dienst die ook actief zijn op de vrije markt aangezien klanten die willen overstappen van een versterkte beschermde dienst naar de vrije markt, of omgekeerd, dit vaak doen zonder van leverancier te veranderen.

(23)

Op basis van de door de betrokken Italiaanse autoriteiten verstrekte informatie (23) kan echter, voor de doeleinden van het onderhavige besluit, worden geconcludeerd dat de geografische markt voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit in Italië niet nationaal van omvang is, zoals traditioneel beschouwd en zoals aangenomen door de aanvrager, maar van lokale aard is, met een grondgebied dat in de meeste gevallen het gemeentelijke niveau niet overstijgt.

(24)

In afwezigheid van informatie over de mate van mededinging in elk van de hierboven bedoelde markten voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers en gezien de hierboven geventileerde twijfels over de mate van mededinging op de kleinhandelsmarkt voor met het laagspanningsnet verbonden afnemers, samen bekeken op nationaal niveau, zoals besproken in de overwegingen 19 t/m 22, is het onmogelijk te concluderen dat wat de kleinhandelsverkoop van elektriciteit in Italië aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers betreft, is voldaan aan de voorwaarden voor het toekennen van een afwijking overeenkomstig artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG.

(25)

Richtlijn 2004/17/EG blijft derhalve gelden wanneer de aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit in Italië aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers en wanneer zij prijsvragen organiseren om in Italië een dergelijke activiteit te verrichten.

(26)

Wat de productie van en groothandel in elektriciteit in Italië betreft, kan de situatie als volgt worden samengevat: het gezamenlijke marktaandeel van de drie grootste producenten is vrij laag en de grote hoeveelheid ingevoerde elektriciteit in Italië heeft een mededingingsversterkend effect. Zoals uiteengezet in overweging 13 vormt de werking van het balanceringsmechanisme geen belemmering voor een rechtstreekse blootstelling van de elektriciteitsproductie aan mededinging. Bijgevolg kan worden aangenomen dat alle hierboven aangegeven elementen een indicatie zijn voor rechtstreekse blootstelling aan mededinging in de Macro-zone Noord.

(27)

Gezien de in de overwegingen 8 t/m 13 onderzochte elementen wordt de productie van en groothandel in elektriciteit in Macro-zone Noord geacht te voldoen aan de voorwaarde betreffende rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG.

(28)

Voorts wordt ook aan de verdere voorwaarde van onbeperkte toegang tot de markt geacht te zijn voldaan en daarom is Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor de opwekking van en groothandel in elektriciteit in Macro-zone Noord of wanneer zij prijsvragen organiseren om in diezelfde geografische zone een dergelijke activiteit te verrichten.

(29)

Wat de kleinhandelsverkoop aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning in Italië betreft, kan de situatie als volgt worden samengevat: het gezamenlijke marktaandeel van de drie grootste kleinhandelsondernemingen ligt vrij laag, het overstappercentage per afnamepunt is bevredigend en er is geen tariefregulering voor de eindgebruiker. Deze conclusies sporen met het advies van de relevante Italiaanse autoriteiten die stellen dat deze markt reeds verscheidene jaren aan mededinging is blootgesteld en dat de resulterende mededingingsgraad bevredigend is.

(30)

Gezien de in de overwegingen 15 t/m 18 besproken elementen, kan worden geconcludeerd dat aan de voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is voldaan wat de kleinhandelsverkoop betreft van elektriciteit aan eindgebruikers verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek.

(31)

Voorts wordt ook aan de verdere voorwaarde van onbeperkte toegang tot de markt geacht te zijn voldaan en daarom is Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan eindgebruikers verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning in Italië, noch wanneer zij prijsvragen organiseren om in de desbetreffende geografische zone een dergelijke activiteit te verrichten.

(32)

Gezien de in de overwegingen 19 t/m 25 besproken elementen en de twijfels met betrekking tot het bestaan van afdoende mededinging op nationaal niveau wat de kleinhandelsverkoop betreft aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers, en gezien bovendien het ontbreken van nadere informatie over elk van de relevante lokale markten, als omschreven door de Italiaanse autoriteiten, is het niet mogelijk te concluderen dat voor de kleinhandelsverkoop in Italië aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers aan de voorwaarden voor het toekennen van een afwijking overeenkomstig artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is voldaan. Bijgevolg blijft Richtlijn 2004/17/EG van kracht wanneer aanbestedende diensten in Italië opdrachten plaatsen voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers en wanneer zij prijsvragen organiseren om in Italië een dergelijke activiteit te verrichten. Aangezien de statistische verplichtingen van artikel 67 blijven gelden, kan het noodzakelijk zijn erop toe te zien dat de betrokken aanbestedende diensten passende maatregelen nemen, zoals scheiding van beheer en boekhouding, teneinde op een correcte wijze te kunnen rapporteren over de opdrachten die zij plaatsen voor het verrichten van de relevante activiteiten waarvoor overeenkomstig het onderhavige besluit geen afwijking is toegestaan.

(33)

Er wordt tevens aan herinnerd dat contracten die betrekking hebben op onderscheiden activiteiten zullen worden behandeld overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2004/17/EG. In de huidige context houdt dit in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG als van niet-vrijgestelde activiteiten, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van de kleinhandelsverkoop van elektriciteit is aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers, blijft het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk bedoeld is, wordt dit contract gegund overeenkomstig de regels van artikel 9, leden 2 en 3, van de richtlijn.

(34)

Dit besluit is gebaseerd op de wettelijke en feitelijke situatie in de periode februari-mei 2010, zoals naar voren komt in de door de Italiaanse Republiek en CVA verstrekte informatie, de mededelingen van 2005 en 2010 en de technische bijlagen daarvan en het kaderdocument van 2007, het eindverslag en het jaarverslag 2009 van de AEEG. Wanneer betekenisvolle wijzigingen van de wettelijke en feitelijke situatie tot gevolg hebben dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG wat de groothandel in elektriciteit in de Italiaanse Macro-zone Noord en de kleinhandelsverkoop aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, betreft, kan het onderhavige besluit worden herzien,

a)

de productie van en groothandel in elektriciteit in de Macro-zone Noord;

b)

de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan eindgebruikers verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek.