BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 22 november 1999

houdende bevestiging van de maatregelen waarvan door Nederland kennis is gegeven op grond van artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende verpakking en verpakkingsafval

(kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 3818)

(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(1999/823/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval(1), en met name op artikel 6, lid 6,

Geverifieerd hebbende, in samenwerking met de lidstaten, dat de condities zoals vastgelegd in artikel 6, lid 6, vervuld zijn,

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

1. Richtlijn 94/62/EG

(1) Richtlijn 94/62/EG, die is gebaseerd op artikel 95 (ex artikel 100 A) van het Verdrag, beoogt de verschillende nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om milieueffecten daarvan te voorkomen of te verminderen, zodat een hoog niveau van milieubescherming wordt bereikt, en anderzijds om de werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen, concurrentievervalsing en -beperking in de Gemeenschap te voorkomen. Daartoe legt artikel 6, lid 1, van deze richtlijn, onder andere, kwantitatieve taakstellingen vast die de lidstaten dienen te verwezenlijken met betrekking tot recycling en terugwinning van verpakkingsafval.

(2) Artikel 6, lid 1, onder a), bepaalt dat vóór 30 juni 2001 tussen de 50 en 65 gewichtsprocent verpakkingsafval moet worden teruggewonnen. Op grond van artikel 6, lid 1, onder b), moet binnen deze algemene doelstelling en voor dezelfde termijn 25 tot 45 gewichtsprocent van de totale hoeveelheid in verpakkingsafval voorkomende verpakkingsmaterialen worden gerecycleerd, met een minimum van 15 gewichtsprocent voor elk verpakkingsmateriaal afzonderlijk.

(3) Bij artikel 6, lid 6, wordt een controleprocedure ingevoerd, die zorgt voor de samenhang tussen de verschillende, door de lidstaten gekozen strategieën, met name om te verhinderen dat taakstellingen van de ene lidstaat de naleving van de richtlijn door een andere lidstaat bemoeilijken of verstoringen van de interne markt veroorzaken.

(4) Op grond van die bepaling dient de Commissie dergelijke maatregelen na een passende controle te bevestigen.

2. De aangemelde maatregelen

(5) Nederland heeft Richtlijn 94/62/EG omgezet door middel van een regeling (hierna "de regeling" genoemd), die op 4 juli 1997 in de Staatscourant is gepubliceerd en op 1 augustus 1997 in werking is getreden.

(6) Artikel 3 van de regeling bepaalt dat producenten en importeurs met ingang van 1 augustus 1998 65 gewichtsprocent van het verpakkingsafval moeten terugwinnen en 45 gewichtsprocent van de totale hoeveelheid verpakkingsmaterialen in verpakkingsafval moeten recycleren, met een minimum van 15 gewichtsprocent van elk verpakkingsmateriaal. Er zijn drie mogelijkheden om deze verplichting na te komen.

a) Producenten/importeurs kunnen de verplichting individueel nakomen. In een dergelijk geval dienen zij volgens artikel 6 van de regeling individueel aan de minister mededeling te doen over de wijze waarop het verpakkingsafval zal worden teruggenomen, teruggewonnen en gerecycleerd.

b) Producenten/importeurs kunnen gezamenlijk aan de minister mededeling doen over de wijze waarop zij voornemens zijn de verplichtingen van artikel 3 na te komen (artikel 9 van de regeling). Dit houdt in dat zij aantonen dat zij aangesloten zijn bij een organisatie van producenten en importeurs die deze verplichtingen namens hen uitvoert. Zij dienen nog steeds individueel de terugwinnings- en recyclingstaakstellingen te verwenlijken, maar hoeven niet langer individueel mededeling te doen aan de minister.

c) Producenten/importeurs die zijn aangesloten bij een convenant tussen overheden en ondernemingen uit de verpakkingsketen waarin bindende afspraken zijn gemaakt over de uitvoering van de in de regeling bedoelde verplichtingen zijn vrijgesteld van de individuele verplichtingen, bedoeld in de artikelen 3 tot en met 9 van de regeling (artikel 2 van de regeling). Hoewel de verplichtingen om de terugwinnings- en recyclingstaakstellingen te vervullen blijft gelden, zijn producenten en importeurs die zijn aangesloten bij het convenant vrijgesteld van de mededelings- en rapportageverplichting als bedoeld in de regeling. Bovendien moeten producenten/importeurs die bij het convenant zijn aangesloten hogere recyclingtaakstellingen bereiken dan die welke in de regeling zijn bedoeld. Het idee achter een en ander is om hogere taakstellingen na te streven tegen de laagst mogelijke administratieve kosten.

(7) Artikel 2 van de regeling is geïmplementeerd door middel van het "Convenant Verpakkingen II" (hierna "het convenant" genoemd). Sommige bepalingen in het convenant gaan verder dan de taakstellingen als bedoeld in artikel 6, lid 1, van Richtlijn 94/62/EG en deze zijn bijgevolg het hoofdonderwerp van deze beschikking.

(8) Een ontwerp van "Convenant Verpakkingen II" is op 25 augustus 1997 bij de Commissie aangemeld (kennisgeving 97/0576/NL) in de context van de bij Richtlijn 83/189/EEG van de Raad(2) ingestelde procedure. Dit convenant bestaat uit een algemeen convenant en een aantal deelconvenanten. De totale doelstelling van het algemene convenant is minimalisering van de hoeveelheid te verwijderen verpakkingsafval. Met het oog daarop moet volgens het convenant vóór 30 juni 2001 ten minste 65 % van de verpakkingsmaterialen in het verpakkingsafval worden gerecycleerd. Specifieke taakstellingen voor elk specifiek verpakkingsmateriaal zijn vastgesteld in de respectieve deelconvenanten (85 % voor papier, 90 % voor glas, 80 % voor metaal, 27 % voor kunststof en 15 % voor hout).

(9) In haar opmerkingen betreffende de kennisgeving van het ontwerp-convenant van 26 november 1997 heeft de Commissie aan Nederland gevraagd zijn voornemen te bevestigen om zich te beroepen op artikel 6, lid 6, en informatie te verstrekken over de verwachte recyclingtaakstelling alsook over de genomen maatregelen om de naleving van de richtlijn door andere lidstaten niet te bemoeilijken en handelsbeperkingen en marktverstoringen te voorkomen.

(10) Op 19 november 1997 maakte het Verenigd Koninkrijk eveneens opmerkingen over deze kennisgeving en vroeg het om "aanvullende informatie" ten bewijze dat aan de voorwaarden in artikel 6, lid 6, was voldaan.

(11) Het "Convenant Verpakkingen II" is op 15 december 1997 ondertekend.

(12) Bij brief van 18 maart 1998, waarin het reageerde op de opmerkingen van de Commissie en het Verenigd Koninkrijk, deelde Nederland mee dat de recycling van materiaal in totaal reeds de 51 % had bereikt en dat de bestaande recyclingcapaciteit geacht werd ruimschoots voldoende te zijn om de bij de richtlijn vastgestelde maximale recyclingtaakstelling te overschrijden. Voor verdere details verwees Nederland naar een bepaalde brief aan de Commissie van 26 februari 1998. In deze brief bevestigde Nederland zijn voornemen om een recyclingtaakstelling van 65 % te bereiken vóór het jaar 2001. Nederland wees op het feit dat recycleerbare verpakkingen onderworpen zijn aan de regels betreffende het vrije verkeer, hetgeen het moeilijk maakt om precies na te gaan welk gedeelte van de bestaande Nederlandse recyclingcapaciteit gebruikt wordt voor het recycleren van Nederlands afval en welk gedeelte van het Nederlandse afval in het buitenland wordt gerecycleerd. Nederland verwees naar de bespreking in het comité van artikel 21 op 21 april 1997, waar algemene consensus werd bereikt over de primaire rol die moet worden gespeeld door die lidstaten die vrezen dat naleving van de richtlijn voor hen wordt bemoeilijkt door maatregelen die door andere lidstaten worden genomen. Hoe dan ook werd, om inzicht te geven in de bestaande recyclingcapaciteit in Nederland, de volgende tabel verstrekt, waaruit blijkt dat er genoeg capaciteit is om de extra te recycleren verpakkingen in 2001 te verwerken.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Standpunten

(13) Artikel 6, lid 6, bepaalt dat de Commissie, na de maatregelen in samenwerking met de lidstaten te hebben geverifieerd, een besluit neemt. Derhalve heeft de Commissie over deze kennisgeving met de lidstaten overleg gepleegd in het kader van het bij artikel 21 van Richtlijn 94/62/EG opgerichte comité. Op 6 juli 1999 had binnen dit comité een bespreking plaats. De lidstaten werd vervolgens verzocht vóór 20 juli 1999 hun schriftelijke opmerkingen bij de Commissie in te dienen.

(14) Het Verenigd Koninkrijk wees op de moeilijkheden om in de praktijk de effecten te beoordelen van maatregelen die verder gaan dan de maximumdoelstellingen van Richtlijn 94/62/EG, maar voorzag geen noemenswaardig probleem in verband met de Nederlandse kennisgeving. Italië stelde dat het belangrijk is dat de Commissie de nodige analyses uitvoert om ervoor te zorgen dat aan de voorwaarden in artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG wordt voldaan. Mits de Commissie akkoord gaat met de Nederlandse maatregelen, maakt Italië geen bezwaar. België vroeg de Commissie om ervoor te zorgen dat de vergelijkbaarheid van de Nederlandse taakstellingen met de taakstellingen van de richtlijn verzekerd is. Met name vroeg België aan Nederland te verduidelijken of de recyclingtaakstellingen als bedoeld in het convenant ook het hergebruik van verpakkingen omvatten. Nederland bevestigde dat, in overeenstemming met Richtlijn 94/62/EG, zijn recyclingtaakstellingen niet het hergebruik van verpakkingen omvatten. Concluderend: geen enkele lidstaat heeft gesteld dat de Nederlandse maatregelen verstoringen van de interne markt kunnen veroorzaken of de naleving van de richtlijn door andere lidstaten kunnen bemoeilijken.

II. BEOORDELING

(15) Artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG staat de lidstaten toe, strengere taakstellingen vast te stellen dan die van artikel 6, lid 1, onder a) en b), wanneer de lidstaat daartoe in voldoende recycling- en terugwinningscapaciteit voorziet. De maatregelen dienen te worden genomen met het oog op een hoge mate van milieubescherming, mogen geen verstoringen van de interne markt veroorzaken en mogen de naleving van de richtlijn door andere lidstaten niet bemoeilijken. Voorts mogen zij geen willekeurig middel tot discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen lidstaten vormen.

(16) In het onderhavige geval heeft Nederland verzocht om ontheffing van artikel 6, lid 1, onder b).

(17) De Commissie heeft de lidstaten geraadpleegd en die hebben geen bezwaar gemaakt tegen de Nederlandse maatregelen.

a) Passende capaciteit voor terugwinning en recycling

(18) Deze eis wordt door de Commissie zodanig geïnterpreteerd, dat hij de lidstaten geen volledige autarkie oplegt met betrekking tot recycling en terugwinning. De lidstaten mogen ook gebruikmaken van capaciteit in andere lidstaten en in derde landen om aan hun recycling- en terugwinningsdoelstellingen te voldoen. Dit maakt het echter moeilijk een precieze kwantitatieve beoordeling uit te voeren van de beschikbare capaciteit, aangezien recycling plaatsvindt in een open internationale markt.

(19) Dit criterium moet er ook voor zorgen dat door een lidstaat genomen maatregelen er niet toe leiden dat andere lidstaten problemen krijgen met de naleving van de richtlijn. Daarom moet het in combinatie met de andere criteria van artikel 6, lid 6, worden beschouwd. In de praktijk betekent naleving van dit criterium dat ook aan de criteria onder b) en c) wordt voldaan. Er moet met name voor worden gezorgd dat, wanneer strengere doelstellingen worden vastgesteld dan die van artikel 6, lid 1, dit niet tot negatieve gevolgen leidt voor de inzamelings- en recyclingregelingen in andere lidstaten.

(20) Wat de door Nederland aangemelde maatregelen betreft: uit de door de Nederlandse regering aan de Commissie en de overige lidstaten verstrekte informatie blijkt dat overschrijding van de taakstellingen van Richtlijn 94/62/EG niet tot verstoring van de markt voor gerecycleerde producten in andere lidstaten leidt.

(21) Met name de informatie die door Nederland is verstrekt en samengevat in bovenstaande tabel duidt erop dat in 1996 reeds een recyclingpercentage van 72 % glazen verpakkingen, 62 % papieren/kartonnen verpakkingen, 59 % metalen verpakkingen en 11 % kunststofverpakkingen was bereikt en dat er geen capaciteitsproblemen bestaan om de extra hoeveelheden verpakkingen te verwerken die in 2001 als materiaal moeten worden gerecycleerd. De huidige productiecapaciteit in deze sectoren maakt het mogelijk de recyclingpercentages van verpakkingen fors te doen toenemen zonder daarvoor per se gebruik te maken van recyclingcapaciteit buiten het Nederlandse grondgebied.

(22) De Commissie is derhalve van oordeel dat Nederland over passende recyclingcapaciteit beschikt.

b) Mogelijke verstoring van de interne markt

(23) De Commissie heeft de maatregelen als door Nederland aangemeld onderzocht en is van oordeel dat de in het convenant vastgestelde recyclingpercentages momenteel geen verstoringen van de interne markt veroorzaken. Deze beschikking laat de volledige toepassing van het communautaire recht, met name met betrekking tot het vrije verkeer van goederen, onverlet. Bij overleg met de andere lidstaten is gebleken dat geen enkele lidstaat van mening was dat de Nederlandse maatregel tot marktverstoringen kon leiden.

(24) De Commissie beschikt verder niet over gegevens waaruit blijkt dat de Nederlandse recyclingtaakstellingen tot marktverstoringen zullen leiden.

c) Geen bemoeilijking van de naleving van de richtlijn door andere lidstaten

(25) Dit criterium beoogt te vermijden dat de recycling- en terugwinningscapaciteit van een lidstaat volledig wordt opgebruikt door in andere lidstaten ingezameld verpakkingsafval. Dit is met name van belang voor de lidstaten die nog niet zijn begonnen met een grootschalige recycling van verpakkingsafval en waar de infrastructuur voor de inzameling nog moet worden opgezet of voltooid.

(26) Bij de beoordeling van de aangemelde maatregelen in het licht van dit criterium dient vooral rekening te worden gehouden met het standpunt van de lidstaten wier naleving van de doelstellingen van de richtlijn in gevaar zou kunnen worden gebracht door maatregelen van andere lidstaten. Geen van de lidstaten gaf uiting aan enige bezorgdheid dat de naleving van de richtlijn zou kunnen worden belemmerd door de door Nederland aangemelde maatregelen. De Commissie is evenmin op de hoogte van enig nalevingsprobleem in de andere lidstaten ten gevolge van de Nederlandse maatregelen.

(27) Bij de beoordeling of het overschrijden van de recyclingtaakstelling door Nederland tot de benutting van recyclingcapaciteit in andere lidstaten kan leiden, hetgeen eventueel kan leiden tot nalevingsproblemen in andere lidstaten met betrekking tot de taakstellingen van de richtlijn, moet de Commissie ook rekening houden met het feit dat Nederland in totaal minder dan 5 % van het in de Gemeenschap geproduceerde verpakkingsafval produceert. Bijgevolg is er volgens de Commissie, mede rekening houdend met de hoge recyclingpercentages die in Nederland reeds zijn bereikt, geen reëel risico dat andere lidstaten hierdoor problemen zullen krijgen om aan de taakstellingen van Richtlijn 94/62/EG te voldoen.

d) Geen willekeurig middel tot discriminatie

(28) De Nederlandse maatregelen zijn zonder onderscheid van toepassing op alle verpakkingsafval, of dit nu afkomstig is van binnenlandse of geïmporteerde producten. De Commissie heeft overleg gepleegd met de lidstaten: uit de verkregen informatie blijkt geen enkele discriminatie.

e) Geen verkapte beperking van de handel tussen lidstaten

(29) Hier gaat het om mogelijke beperkingen van de invoer van producten uit andere lidstaten en om indirecte bescherming van de binnenlandse productie. Afvalstoffen zijn goederen die onder het werkingsgebied van de artikelen 28 tot en met 30 van het Verdrag vallen, zodat maatregelen op het gebied van afvalbeheer onder bepaalde omstandigheden ook kunnen leiden tot beperking van de handel of bescherming van de binnenlandse productie. Daarom moet de Commissie beoordelen of ongewenste effecten worden vermeden door een zodanige keuze van taakstellingen dat er geen sprake is van indirecte begunstiging van de binnenlandse productie of distributie. Op basis van de inhoud van de Nederlandse maatregelen en de toepassing ervan lijkt niet te kunnen worden geconcludeerd dat door de maatregelen die Nederland heeft aangemeld een beperking van de handel wordt veroorzaakt.

III. CONCLUSIE

(30) De Commissie concludeert, in het licht van de door Nederland verstrekte informatie en het resultaat van het overleg met de lidstaten zoals hierboven beschreven, dat de door Nederland overeenkomstig artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG aangemelde maatregelen moeten worden bevestigd, omdat is gebleken dat:

- in Nederland passende recyclingcapaciteit aanwezig is,

- de maatregelen geen verstoring van de interne markt veroorzaken,

- de maatregelen de naleving van de richtlijn door andere lidstaten niet bemoeilijken,

- de maatregelen geen willekeurig middel tot discriminatie inhouden,

- de maatregelen geen verkapte beperking van de handel tussen lidstaten vormen,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door Nederland aangemelde maatregelen die verder gaan dan de in artikel 6, lid 1, onder b), van Richtlijn 94/62/EG vastgestelde maximale taakstelling inzake recycling worden bevestigd.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.

Gedaan te Brussel, 22 november 1999.

Voor de Commissie

Margot WALLSTRÖM

Lid van de Commissie

(1) PB L 365 van 31.12.1994, blz. 10.

(2) PB L 109 van 26.4.1983, blz. 8. Richtlijn gewijzigd bij Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB L 204 van 21.7.1998, blz. 37).