BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 20 mei 1998 betreffende mogelijke staatssteun van Duitsland voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten in Duitsland op grond van bestaande regionale steunregelingen (kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 1712) (Slechts de Duitse taal is authentiek) (1999/183/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Na de belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Bij brief nr. SG(95) D/13086 van 20 oktober 1995 heeft de Commissie de lidstaten overeenkomstig artikel 93, lid 1, van het Verdrag richtsnoeren en dienstige maatregelen inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten (1) (hierna "richtsnoeren en dienstige maatregelen" genoemd) voorgesteld.

(2) In dezelfde brief deelde de Commissie Duitsland (en de overige lidstaten) mede, dat zij voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten geen overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij haar aangemelde nieuwe steun meer zou toestaan, die niet aan deze richtsnoeren en dienstige maatregelen voldeed en op of na 1 januari 1996 van toepassing zou worden of blijven.

(3) De Commissie verzocht Duitsland (en de andere lidstaten) voorts overeenkomstig artikel 93, lid 1, van het Verdrag haar binnen twee maanden na de datum van die brief te bevestigen dat zij uiterlijk met ingang van 1 januari 1996 aan de betrokken richtsnoeren en dienstige maatregelen zouden voldoen en hiertoe hun bestaande steunregelingen aan die richtsnoeren en dienstige maatregelen zouden aanpassen, voorzover deze niet aan de betrokken richtsnoeren en dienstige maatregelen voldeden. De Commissie behield zich het recht voor, voor het geval dat een dergelijke bevestiging uitbleef, de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden.

(4) In antwoord op de brief van de Commissie van 20 oktober 1995 heeft de Duitse regering bij brieven van 11 januari 1996 en 14 februari 1996:

a) bevestigd dat zij zich ten aanzien van sectorale steunmaatregelen met ingang van 1 januari 1996 aan de betrokken dienstige maatregelen zou houden en de bestaande regelingen zo nodig zou aanpassen;

b) verklaard dat de dienstige maatregelen ten aanzien van regionale steunmaatregelen flexibeler dienden te zijn, omdat in de Gemeenschap de omstandigheden en de landbouwstructuur van regio tot regio verschillen.

(5) Bij brief nr. SG(96) D/6026 van 1 juli 1996 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit van 12 juni 1996 de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van staatssteun voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten die in Duitsland op de grondslag van bestaande regionale steunregelingen zou kunnen worden toegekend (2).

(6) Alvorens de procedure in te leiden heeft de Commissie de argumenten onderzocht waarmee Duitsland zijn weigering had gemotiveerd de door de Commissie in haar brief van 20 oktober 1995 voorgestelde richtsnoeren op regionale steunmaatregelen toe te passen. Na onderzoek van deze argumenten concludeerde de Commissie dat er in dat stadium geen reden was de weigering van Duitsland te aanvaarden.

(7) In genoemde brief heeft de Commissie Duitsland aangemaand binnen één maand na de datum van de brief zijn opmerkingen te maken. Overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag werden ook de andere lidstaten en belanghebbenden in kennis gesteld door bekendmaking van de aanmaningsbrief in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, waarbij ook hun werd verzocht hun opmerkingen te maken.

(8) Bij brief van 31 juli 1996 heeft de Duitse regering de Commissie haar opmerkingen meegedeeld. In deze brief verwees de Duitse regering ook naar verdere argumenten die de Commissie bij brief van 24 mei 1996 reeds waren meegedeeld. Om technische redenen kon de Commissie bij haar besluit van 12 juni 1996 inzake de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag met deze laatste opmerkingen geen rekening houden.

(9) Andere lidstaten en andere belanghebbenden hebben geen opmerkingen gemaakt.

II. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND

(10) De Duitse regering heeft in haar mededelingen van 24 mei 1996 en 31 juli 1996 twee reeksen bezwaren aangevoerd tegen de toepassing van de richtsnoeren en dienstige maatregelen op regionale steunmaatregelen. De eerste reeks bestaat in juridische beschouwingen naar aanleiding van de wijze waarop de richtsnoeren en dienstige maatregelen werden vastgesteld. De tweede reeks gebaseerd op het argument dat toepassing van de richtsnoeren en dienstige maatregelen "zou leiden tot een beperking van de regionale staatssteun die de ontwikkelingskansen van plattelandsgebieden aanzienlijk zou schaden".

1. Opmerkingen van juridische aard

(11) De Duitse regering geeft in haar brief van 24 mei 1996 als haar mening te kennen dat noch uit de bestaande communautaire voorschriften zoals deze bij diverse gelegenheden door de Commissie zijn meegedeeld, noch uit de brief tot goedkeuring van het 23e "Rahmenplan" ter verbetering van de regionale economische structuur (SG(94) D/11038 van 1 augustus 1994) een directe of indirecte beperking volgt van mogelijke staatssteun voor de verwerking of de afzet van landbouwproducten in samenhang met voor steun in aanmerking komende investeringsprojecten in het kader van de "Gemeinschaftsaufgabe" ter verbetering van de regionale economische structuur.

(12) Naar het oordeel van de Duitse regering kan uit Verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad van 29 maart 1990 inzake de verbetering van de verwerking en de afzet van landbouwproducten (3) niet een rechtvaardiging worden afgeleid voor een beperking van de staatssteun voor de verwerking of de afzet van onder bijlage II van het Verdrag vallende producten in het kader van de "Gemeinschaftsaufgabe". In die verordening is uitsluitend bepaald hoe en op welke voorwaarden de afdeling Oriëntatie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) kan bijdragen aan maatregelen ter verbetering van de verwerking en de afzet van landbouwproducten. In de overwegingen van deze verordening verklaart de Raad "dat dient te worden vastgesteld op welke soorten van investeringen de bijstand van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, hierna "Fonds" genoemd, betrekking kan hebben, waarbij rekening moet worden gehouden met de huidige situatie op de landbouwmarkten en in de agro-levensmiddelensector, alsmede met de vooruitzichten ten aanzien van de ontwikkeling van de afzetmogelijkheden voor landbouwproducten". De verordening heeft dus uitsluitend tot doel te zorgen voor coherentie tussen de communautaire bijstand en het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor de coördinatie van de door de verschillende Structuurfondsen ontplooide activiteiten onderling en met de activiteiten van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten.

(13) De bevoegdheid die de Raad bij artikel 8, lid 3, van de genoemde verordening aan de Commissie heeft verleend, staat, aldus de Duitse regering, de Commissie alleen toe de selectiecriteria te bepalen die gelden voor de investeringen waaraan de Structuurfondsen kunnen bijdragen. De Commissie heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt in Beschikking 94/173/EG van 22 maart 1994 tot vaststelling van de selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwproducten en tot intrekking van Beschikking 90/342/EEG (4). Ook deze beschikking heeft wat de steunverlening uit fondsmiddelen betreft geen beperkend effect op nationale steun.

(14) De Duitse autoriteiten zijn voorts van mening dat de mededeling van de Commissie aan de lidstaten uit 1994 over staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten (5) de toekenning van staatssteun aan sectoren die op grond van de bovengenoemde beschikkingen van communautaire medefinanciering zijn uitgesloten, niet in de weg staat. Volgens punt 1 van deze mededeling hanteert de Commissie in het algemeen "bij de beoordeling van staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten soortgelijke beperkingen per sector als voor steunverlening door de Gemeenschap zelf". De mededeling is geen dienstige maatregel in de zin van artikel 93, lid 1, tweede zin, van het Verdrag, omdat over de overeenkomstige toepassing van de beperkingen op staatssteun niet volgens de procedure van artikel 93, lid 1, tweede zin, van het Verdrag (voorstel voor dienstige maatregelen) is beslist. De mededeling kan ook niet als rechtsinstrument in de zin van artikel 189 van het Verdrag, worden aangemerkt, aangezien het niet gaat om een verordening, een richtlijn of een beschikking. De mededeling kan hoogstens als een aanbeveling worden beschouwd, die volgens artikel 189 niet verbindend is.

(15) Bovendien voert de Duitse regering aan, dat de in de mededeling gehanteerde analogie op belangrijke juridische bezwaren stuit in het licht van de hier beslissende Verordening (EEG) nr. 866/90. De wetgever heeft in artikel 16, lid 5, van deze verordening (nu artikel 16, lid 5, van Verordening (EG) nr. 951/97) uitdrukkelijk bepaald dat nationale steunmaatregelen zijn toegestaan, op voorwaarde dat zij in overeenstemming met de artikelen 92 en 93 van het Verdrag worden genomen. Door de mededeling beperkt van de Commissie de werkingssfeer van artikel 92, lid 3, van het Verdrag per sector, in strijd met de wens van de wetgever. Daarbij komt dat in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 866/90 is bepaald, dat de bij die verordening vastgestelde maatregelen moeten bijdragen tot het bereiken van doelstellingen van het regionale beleid. Daarom kan aldus de Duitse regering de mededeling niet resulteren in een juridisch bindende beperking van de mogelijkheden staatssteun te verlenen.

(16) De Duitse regering is van mening dat de brief van de Commissie tot goedkeuring van het 23e "Rahmenplan" voor de "Gemeinschaftsaufgabe" (SG/94 D 11038 van 1 augustus 1994) geen mogelijkheden uitsluit om staatssteun voor de verwerking en afzet van in bijlage II van het Verdrag vermelde producten te verlenen. Deze brief bevat aan het einde de volgende passage: "Tenslotte wijst de Commissie de Duitse regering erop, dat bij de toepassing van de beoogde maatregelen de inachtneming noodzakelijk is van de communautaire voorschriften en voorwaarden en de daaruit voortvloeiende verplichtingen, in het bijzonder op het gebied van de voorafgaande aanmelding van individuele gevallen, die van toepassing zijn op a) de cumulering van steun in het kader van verschillende doelstellingen, b) bepaalde sectoren van de industrie (waaronder ook de bepalingen van het EGKS-Verdrag), de landbouw en de visserij en c) op industriële schaal georganiseerde agrarische ondernemingen.".

(17) De Duitse regering beklemtoont dat de goedkeuringsbrief verlangt, dat in het communautaire recht een verplichting is opgenomen in bepaalde sectoren niet onbeperkt staatssteun te verlenen. Zoals reeds opgemerkt is de Duitse regering van oordeel dat noch uit Verordening (EEG) nr. 866/90, noch uit de door de Commissie op grond van artikel 8, lid 3, van die verordening vastgestelde selectiecriteria, noch uit de mededeling van de Commissie uit 1994 een verplichting volgt, af te zien van bepaalde staatssteun voor de verwerking en afzet van landbouwproducten.

(18) Voorts kunnen de beperkingen niet het gevolg zijn van de voorschriften die de wetgevers van de lidstaat zelf in het kader van de "Gemeinschaftsaufgabe" hebben vastgesteld. De Duitse regering geeft toe, dat in deel 1, punt 10.3, van het 23e "Rahmenplan" wordt verwezen naar de door de Commissie vastgestelde selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwproducten. Dit betekent echter niet dat het standpunt van de Commissie toen aan de Duitse autoriteiten was meegedeeld of op een of andere wijze vrijwillig als bindend was aanvaard. De Duitse regering stelt vast, dat alleen in deel 1 van het "Rahmenplan" naar de door de Commissie vastgestelde selectiecriteria wordt verwezen. Dit deel bevat echter uitsluitend niet-verbindende algemene gegevens over de structuur en doelstellingen van het "Rahmenplan" en over diverse secundaire aspecten, waaronder het toezicht dat door de Commissie op de steun wordt uitgeoefend. De Duitse regering wijst er ook op, dat de opsomming van diverse verordeningen, mededelingen en communautaire richtsnoeren niet automatisch betekent dat steunverlening in de betrokken sectoren uitdrukkelijk wordt uitgesloten. In dit verband wordt in deel 2 immers opgemerkt dat bij het nemen van een besluit over steunaanvragen de volgende regelingen in acht moeten worden genomen. De lijst is dus uitsluitend bedoeld om de aandacht van de in de deelstaten met de uitvoering van de "Gemeinschaftsaufgabe" belaste autoriteiten die de aanvragen moeten goedkeuren, te vestigen op de onderscheiden voorschriften die van invloed zouden kunnen zijn op een besluit over een specifieke steunaanvraag. De Duitse autoriteiten zijn bijgevolg van oordeel, dat de vermelding van de vaststelling van selectiecriteria niet meer is dan een niet-verbindende verwijzing naar coördinatie met het landbouwbeleid van de Commissie.

2. Opmerkingen over het effect van de richtsnoeren op regionale steunmaatregelen

(19) De Duitse autoriteiten hebben in hun brieven van 24 mei 1996 en 31 juli 1996 in wezen hetzelfde standpunt verdedigd als eerder in hun brieven van 11 januari 1996 en 14 februari 1996. Volgens de Duitse autoriteiten mogen de communautaire voorschriften niet tot al te strenge beperkingen leiden op de nationale steun voor de regio's, omdat dergelijke beperkingen de ontwikkelingskansen van het platteland zouden kunnen schaden. "De sector verwerking en afzet van landbouwproducten is wegens zijn nauwe banden met het platteland de sector die het meest geschikt is om nieuwe arbeidsplaatsen te verschaffen aan landbouwers die door structurele oorzaken hun beroep hebben moeten opgeven. Wanneer grote delen van de sector verwerking en afzet van landbouwproducten systematisch van nationale steun zouden worden uitgesloten, zou in plattelandsgebieden de werkingssfeer van de regionale maatregelen, en vooral van die in het kader van de "Gemeinschaftsaufgabe" ter verbetering van de regionale economische structuur, onaanvaardbaar worden beperkt".

(20) De Duitse autoriteiten stellen in hun brief van 24 mei 1996 dat werkgelegenheid op het platteland voor landbouwers die door een structurele omschakeling hun beroep moeten opgeven, het best kan worden geschapen in industriesectoren die zijn verbonden met de landbouw. Het voorstel van de Commissie tot vaststelling van een communautaire kaderregeling inzake de verwerking en afzet van in bijlage II van het Verdrag vermelde producten zal leiden tot een onverantwoorde beperking van de regionale steun aan plattelandsgebieden. In punt 3, onder a), ii) en iii), van de richtsnoeren en dienstige maatregelen wordt een zeer ruime definitie gegeven van de begrippen "verwerking" en "afzet". Zo omvat "verwerking" bijvoorbeeld elke fysieke behandeling van een onder bijlage II van het Verdrag vallend landbouwproduct en wordt tot "afzet" bijvoorbeeld gerekend de verpakking van onder bijlage II vallende producten of de bouw van havensilo's voor landbouwproducten. Beschikking 94/173/EG en de in de richtsnoeren voorgestelde toepassing ervan hebben vergaande uitsluitingen tot gevolg. In de sectoren granen en rijst betreffen de uitsluitingen de investeringen met betrekking tot de productie van zetmeel, meel, mout en gries alsmede de investeringen voor daarvan afgeleide producten, met uitzondering van nieuwe producten voor andere dan voedingsdoeleinden. In de lijst van uitsluitingen is ook bepaald dat in sommige gevallen een uitzondering op het verbod van steunverlening kan worden gemaakt voor gebieden van doelstelling 1 waarvoor is aangetoond dat de capaciteit er ontoereikend is. De vragen a) wanneer een dergelijk capaciteitstekort mag worden aangenomen en b) welke bewijzen daarvan moeten worden geleverd, worden noch in de communautaire richtsnoeren noch in de bovengenoemde beschikking van de Commissie beantwoord. In alle reacties op de voorgestelde communautaire richtsnoeren die tot nog toe zijn ontvangen van de deelstaten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de "Gemeinschaftsaufgabe", wordt de Duitse regering verzocht dat voorstel voor dienstige maatregelen te verwerpen wat de regionale steun betreft. In alle reacties wordt erop gewezen, dat de toekenning van regionale steun voor de verwerking en afzet van landbouwproducten door commerciële bedrijven (industrie, dienstensector) een onmisbaar instrument is voor de ondersteuning van plattelandsgebieden met een zwakke structuur.

(21) De Duitse regering betwist in haar brief van 31 juli 1996 de stelling dat door de invoering van de communautaire richtsnoeren de samenhang met de gemeenschappelijke ordeningen van de landbouwmarkten wordt verbeterd. De communautaire richtsnoeren betreffen niet de productie van landbouwproducten, maar veeleer de industriële verwerking en commerciële afzet van bestaande producten die onder bijlage II van het Verdrag vallen. Daarom is de Duitse regering van mening, dat de wijze waarop prijs en hoeveelheid in het kader van de gemeenschappelijke marktordening worden gereguleerd, niet kan worden beïnvloed door beperkingen van de industriële verwerking of afzet. Landbouwoverschotten worden niet bevorderd door de aanwezigheid van concurrerende verwerkingscapaciteit, maar door de impulsen die de betrokken landbouwmarktordeningen aan de productie geven. Overwegingen van werkgelegenheidsbeleid rechtvaardigen de belangstelling voor een concurrerende industriële verwerking van landbouwproducten in zwakke plattelandsgebieden, waarbij het geen rol speelt of de gebruikte primaire landbouwproducten uit de binnenlandse landbouw afkomstig zijn dan wel zijn ingevoerd.

(22) In dit verband verwijzen de Duitse autoriteiten naar het communautaire bestek voor de bijstandsverlening uit de Structuurfondsen voor doelstelling 1 in de periode 1994-1999 en beklemtonen zij vooral de volgende passages:

"Een concurrerende verwerkende industrie is van essentieel belang om de landbouw en het platteland als geheel een economische impuls te geven. De afdeling Oriëntatie van het EOGFL zal daarom bijdragen in de toekenning van investeringssteun aan bedrijven in de sector verwerking en afzet op grond van de Verordeningen (EEG) nr. 866/90 en (EEG) nr. 867/90." (Punt 198, blz. 2 en 3).

"Wat de verwerking en afzet van dierlijke producten betreft, zal het Fonds bovenal zorgen voor aanvulling van de stadia die toegevoegde waarde opleveren. Doel van deze strategie is kwaliteitsproducten met een hoge waarde te produceren. Naar het oordeel van de Commissie is dit de enige manier waarop de landbouwsector in Oost-Duitsland op lange termijn kan worden veiliggesteld.". (Laatste zinnen van punt 199).

(23) In deze passages wordt gewezen op de noodzaak van communautaire financiële steun aan concurrerende industriebedrijven die landbouwproducten verwerken en afzetten, en de Duitse regering kan dan ook niet begrijpen waarom in sommige gevallen nationale maatregelen ter bevordering van concurrerende verwerkende bedrijven volledig worden verboden. Overigens verbiedt de huidige Duitse wetgeving de toekenning van steun aan bedrijven die op lange termijn niet concurrerend zijn.

(24) Op verzoek van de Commissie heeft de Duitse regering een aantal voorbeelden gegeven om te laten zien wat het specifieke effect van de dienstige maatregelen in de sector verwerking en afzet van landbouwproducten zal zijn:

- in Schleswig-Holstein zijn twee projecten in voorbereiding die in totaal bijna 300 permanente arbeidsplaatsen in de plattelandsgebieden Böckling en Grossenbrode zullen veiligstellen;

- in Sachsen wordt zeer binnenkort steun in de verwerkende sector verleend waarmee ongeveer 40 arbeidsplaatsen op het platteland zijn gemoeid. Sinds 1990 zijn ongeveer 300 permanente arbeidsplaatsen geschapen of veiliggesteld via 20 plattelandsprojecten;

- in Niedersachsen is sinds 1993 meer dan 560 miljoen DEM geïnvesteerd in de verwerking en afzet van landbouwproducten, dit met financiële steun ten bedrage van ongeveer 62 miljoen DEM. Daarmee heeft Niedersachsen een aandeel van ongeveer 12 % in het totale investeringsvolume waarvoor financiële steun is verleend. De betrokken maatregelen hebben meer dan 1 240 nieuwe permanente arbeidsplaatsen geschapen en 606 bestaande arbeidsplaatsen veiliggesteld;

- in Nordrhein-Westfalen moeten 86 investeringsprojecten 2 474 nieuwe arbeidsplaatsen opleveren en 599 permanente arbeidsplaatsen veiligstellen. Momenteel wordt ook nog voor drie andere projecten steun verleend en deze zijn erop gericht 168 nieuwe arbeidsplaatsen te scheppen;

- in Rheinland-Pfalz zijn alleen al sinds 1994 ongeveer 200 permanente arbeidsplaatsen geschapen dankzij regionale steun aan in totaal zeven bedrijven;

- in Sachsen-Anhalt zijn in het kader van de "Gemeinschaftsaufgabe" 28 steunaanvragen ingediend voor investeringen ten bedrage van ongeveer 220 miljoen DEM die in totaal ongeveer 1 150 arbeidsplaatsen moeten veiligstellen of scheppen. Bij de investeringen is sprake van een duidelijke verschuiving van grote bedrijven naar kleine en middelgrote bedrijven, die zich meestal toeleggen op investeringen voor de verwerking van streekeigen producten;

- in Mecklenburg-Vorpommern is de levensmiddelenindustrie goed voor 21,8 % van alle werknemers van verwerkende bedrijven en voor 23,8 van het totale aantal verwerkende bedrijven en daarmee is deze industrie er de belangrijkste bron van werkgelegenheid. Dat de levensmiddelenindustrie ook in de toekomst een belangrijke bedrijfstak zal blijven in Mecklenburg-Vorpommern, blijkt uit het aantal aanvragen voor steun in het kader van de "Gemeinschaftsaufgabe". In juli 1996 waren 55 aanvragen in behandeling voor investeringen ten bedrage van in totaal 354 miljoen DEM die in totaal ongeveer 2 400 permanente arbeidsplaatsen moeten scheppen of veiligstellen. Ook voor Mecklenburg-Vorpommern is daarbij van bijzonder belang uit een oogpunt van het regionale beleid, dat een groot deel van de geplande investeringen bedoeld is voor zeer zwakke plattelandsgebieden. Hierbij gaat het overwegend om het scheppen van werkgelegenheid voor vrouwen, zodat de voorgenomen investeringen er ook toe kunnen bijdragen kwalitatieve structurele tekortkomingen weg te werken.

(25) Concluderend stelt de Duitse regering vast, dat de toekenning van louter nationale steun aan een concurrerende verwerkende industrie en een concurrerende afzetsector mogelijk moet blijven, zowel om juridische redenen als ter ondersteuning van het regionale beleid.

III. BEOORDELING VAN DE ONTVANGEN OPMERKINGEN

1. Algemeen

(26) In artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag is bepaald dat de Commissie tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek onderwerpt. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist.

(27) Bij brief nr. SG(95) D/13086 van 20 oktober 1995 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 1, van het Verdrag aan Duitsland richtsnoeren en dienstige maatregelen inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten voorgesteld. In dezelfde brief deelde de Commissie de Duitse regering mee, dat zij voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten geen nieuwe steun meer zou toestaan die niet aan deze richtsnoeren en dienstige maatregelen voldeed en op of na 1 januari 1996 van toepassing zou worden of blijven. De Commissie verzocht Duitsland (en de andere lidstaten) voorts binnen twee maanden na de datum van die brief te bevestigen dat zij uiterlijk met ingang van 1 januari 1996 aan de richtsnoeren en dienstige maatregelen zouden voldoen en hiertoe hun bestaande steunregelingen zouden aanpassen.

(28) In geen enkele fase van de procedure heeft de Duitse regering het recht van de Commissie een dergelijk voorstel te doen betwist. Zij heeft zelfs aan de Commissie verklaard bereid te zijn het voorstel te aanvaarden wat sectorale steunmaatregelen betreft, en tevens meegedeeld dat ten aanzien van de regionale steunmaatregelen een grotere flexibiliteit noodzakelijk was. De onderhavige procedure is ingeleid, omdat de Duitse regering weigert de richtsnoeren en dienstige maatregelen toe te passen op staatssteun in het kader van regionale steunmaatregelen en haar bestaande regionale steunmaatregelen aan te passen om deze met de richtsnoeren en dienstige maatregelen in overeenstemming te brengen.

2. Onderzoek van de door Duitsland aangevoerde juridische bezwaren

(29) De Duitse regering voert aan dat de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad niet kunnen worden gebruikt om beperkingen op staatssteun te rechtvaardigen, omdat deze verordening uitsluitend vastlegt hoe en op welke voorwaarden het EOGFL kan bijdragen aan maatregelen ter verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten. Bovendien is in artikel 16, lid 5, van de verordening uitdrukkelijk bepaald, dat de lidstaten steunmaatregelen kunnen nemen waarbij de steunbedragen op andere voorwaarden of op een andere wijze worden toegekend dan in de verordening is bepaald, of hoger zijn dan de in de verordening voorgeschreven maxima, op voorwaarde dat deze maatregelen in overeenstemming met de artikelen 92, 93 en 94 van het Verdrag worden genomen. Daarom kunnen Beschikking 90/342/EEG van de Commissie van 7 juni 1990 tot vaststelling van de selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwproducten (6) en later Beschikking 94/173/EG weliswaar het scala van voor steun uit de communautaire Structuurfondsen in aanmerking komende investeringen beperken, maar beïnvloeden zij niet het antwoord op de vraag welke soorten investeringen in aanmerking kunnen komen voor regionale staatssteun, die de lidstaten alleen financieren.

(30) De Commissie kan dit argument niet aanvaarden. Het is juist dat artikel 16, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 866/90 voor de lidstaten de mogelijkheid opent steunmaatregelen te nemen waarbij de steunbedragen op andere voorwaarden of op een andere wijze worden toegekend dan in de verordening is bepaald, of hoger zijn dan de in de verordening voorgeschreven maxima. Daaraan is echter uitdrukkelijk toegevoegd dat van deze mogelijkheid slechts gebruik kan worden gemaakt op voorwaarde dat de betrokken maatregelen in overeenstemming met de artikelen 92, 93 en 94 van het Verdrag worden genomen. In artikel 42 van het Verdrag, dat een van de rechtsgrondslagen van Verordening (EEG) nr. 866/90 is, is bepaald dat de bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging slechts in zoverre op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten van toepassing zijn, als door de Raad zal worden bepaald. De Raad heeft bijgevolg de mogelijkheid in de sector verwerking en afzet van landbouwproducten grenzen te stellen aan de toepassing van de voorschriften inzake staatssteun (7). De Raad heeft echter geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, maar heeft in plaats daarvan in artikel 16, lid 5, van de verordening uitdrukkelijk bepaald dat de artikelen 92, 93 en 94 van het Verdrag op dergelijke maatregelen van toepassing zijn. Daarom moet worden geconcludeerd dat Verordening (EG) nr. 866/90 geen enkele uitdrukkelijke of impliciete beperking stelt op de bij artikel 92, lid 3, van het Verdrag aan de Commissie verleende discretionaire bevoegdheid uit te maken of steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. Daarom hoeft alleen nog de vraag te worden beantwoord of de Commissie het recht heeft, wanneer zij de verenigbaarheid van in het kader van een regionale ontwikkelingsmaatregel toegekende staatssteun voor de verwerking en afzet van landbouwproducten met artikel 92 van het Verdrag onderzoekt, naar analogie dezelfde sectorale beperkingen te hanteren als die welke zij toepast voor de op grond van Verordening (EG) nr. 866/90 door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen. Op deze vraag wordt nader ingegaan in de overwegingen 35 en 36.

(31) De Duitse regering voert verder aan, dat uit de mededeling van de Commissie aan de lidstaten uit 1994 over staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten, die op grond van de genoemde besluiten van communautaire medefinanciering zijn uitgesloten, geen verbod van nationale steun volgt, omdat de mededeling niet op de in artikel 93, lid 1, van het Verdrag voorgeschreven wijze tot stand is gekomen.

(32) De Commissie is van mening dat dit argument niet kan worden aangevoerd in het kader van de onderhavige beschikking, die uitsluitend betrekking heeft op de weigering van Duitsland uitvoering te geven aan het voorstel voor dienstige maatregelen dat bij brief SG(95) D/13086 van 20 oktober 1995 aan dit land is toegezonden. In geen enkel stadium van de procedure heeft Duitsland opgemerkt dat de Commissie zich bij het doen van dat voorstel niet aan de bij het Verdrag vastgestelde procedure heeft gehouden.

(33) De Duitse regering voert verder aan, dat uit de brief van de Commissie tot goedkeuring van het 23e "Rahmenplan" voor de "Gemeinschaftsaufgabe" (SG/94 D 11038 van 1 augustus 1994) geen beperking voortvloeit voor bepaalde staatssteun voor de verwerking en afzet van in bijlage II van het Verdrag vermelde producten. Met name stellen de Duitse autoriteiten dat de passage aan het einde van die brief waar de Commissie de aandacht van de Duitse regering vestigt op de noodzaak bij de uitvoering van het "Rahmenplan" de communautaire voorschriften in acht te nemen inzake bepaalde industriesectoren (waaronder de landbouw) en inzake op industriële schaal georganiseerde agrarische ondernemingen, geen rechtskracht heeft omdat het gemeenschapsrecht destijds geen verplichting inhield af te zien van bepaalde staatssteun voor de verwerking en afzet van landbouwproducten.

(34) De Commissie wijst er echter op dat ook dit argument in het kader van de onderhavige beschikking niet kon worden aangevoerd, omdat het gaat om aangelegenheden die hebben plaatsgevonden voordat de Commissie de dienstige maatregelen heeft voorgesteld. De Commissie behoudt zich niettemin het recht voor de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, zo mocht blijken dat uit hoofde van het 23e "Rahmenplan" voor de "Gemeinschaftsaufgabe" of uit hoofde van welke andere regionale steunregeling in Duitsland ook steun voor de verwerking en afzet van in bijlage II van het Verdrag vermelde producten is betaald die strijdig is met het Gemeenschapsrecht.

3. De ontwikkeling van het beleid van de Commissie met betrekking tot staatssteun voor investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten

(35) In de richtsnoeren en dienstige maatregelen inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten heeft de Commissie de beginselen die aan haar beleid met betrekking tot staatssteun in deze sector ten grondslag liggen, als volgt uiteengezet:

"Staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten die de concurrentie vervalst of dreigt te vervalsen doordat bepaalde ondernemingen of bepaalde types van productie worden bevoordeeld, is krachtens artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover die steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

Uiteraard kan staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten onder een van de in artikel 92, lid 3, opgenomen afwijkende bepalingen vallen. De gebruikelijke benadering van de Commissie is echter om in bepaalde specifieke sectoren van de landbouwproductie geen enkele van deze afwijkende bepalingen toe te passen en om in andere sectoren stringente voorwaarden te verbinden aan de toepassing ervan.

Het gaat om sectorale beperkingen die zijn ingevoerd na een analyse van de op communautair niveau representatieve markten. De Commissie past deze beperkingen toe op alle overheidssteun voor een investering op dit gebied die zij aan het belang van de Gemeenschap toetst, ongeacht of het communautaire dan wel nationale steun betreft. Zo poogt de Commissie een beleid inzake staatssteun te voeren dat verenigbaar is met het gemeenschappelijk landbouwbeleid, om te voorkomen dat een investering wordt bevorderd die in structureel opzicht tegen het belang van de Gemeenschap indruist.

Deze grondbeginselen blijven van kracht en zijn dus ook in deze richtsnoeren en dienstige maatregelen toegepast.".

(36) Bij de nieuwe richtsnoeren en dienstige maatregelen die per brief van de Commissie van 20 oktober 1995 aan de lidstaten werden meegedeeld, gaat het niet om een belangrijke wijziging ten opzichte van het vroegere beleid van de Commissie, maar veeleer om de aanpassing van bestaand beleid aan veranderde marktomstandigheden. Zo is het sinds vele jaren vast beleid van de Commissie om staatssteun voor investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten in sectoren die onder overcapaciteit te lijden hebben, uit te sluiten of te beperken. Dit beleid is in zoverre gerechtvaardigd, dat ondernemingen die dergelijke steun niet ontvangen, door staatssteun voor investeringen in dergelijke sectoren kunnen worden benadeeld. Bovendien zullen dergelijke steunmaatregelen waarschijnlijk niet voor een duurzame structurele verbetering in de betrokken sector zorgen, maar zij zullen waarschijnlijk het handelsverkeer ongunstig beïnvloeden en zullen voorts waarschijnlijk elkaar neutraliseren en aldus de inspanningen van de nationale en de communautaire autoriteiten om de structurele problemen in de betrokken sectoren te verhelpen, teniet te doen. Bijgevolg zullen dergelijke steunmaatregelen de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Daarom kunnen dergelijke steunmaatregelen niet op grond van artikel 92, lid 3, onder a) of c), als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.

In dit verband verwijst de Commissie ook naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 14 januari 1997 in zaak C-169/95, Spanje/Commissie (8). In dit arrest heeft het Hof, na de verschillen in formulering tussen de punten a) en c) van artikel 92, lid 3, te hebben behandeld, het volgende verklaard: "Het verschil in formulering betekent echter niet, dat de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 3, onder a), op geen enkele manier rekening zou mogen houden met het gemeenschappelijk belang en zich ertoe moet beperken, de regionale specificiteit van de betrokken maatregelen na te gaan zonder hun invloed op de betrokken markt of markten in de gehele Gemeenschap te beoordelen. Volgens vaste rechtspraak verleent artikel 92, lid 3, de Commissie een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale factoren impliceert die dient te geschieden in een communautair kader. (. . .) De Commissie heeft de lidstaten herhaaldelijk op de hoogte gesteld van de uitgangspunten die zij ingevolge de haar bij de artikelen 92 en volgende van het Verdrag verleende bevoegdheden zou toepassen op de regionale steunregelingen. Dit is met name het doel van haar mededeling van 1988 inzake de wijze van toepassing van artikel 92, lid 3, onder a) en c), op regionale steunmaatregelen. (. . .) Blijkens deze uitgangspunten wordt bij de toepassing van artikel 92, lid 3, onder a), alsook onder c), niet alleen rekening gehouden met de gevolgen die de door deze bepalingen van het Verdrag bestreken steunmaatregelen voor de regio hebben, maar ook, gelet op artikel 92, lid 1, met de gevolgen van deze maatregelen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten en derhalve met de mogelijke sectorale repercussies daarvan op Gemeenschapsniveau.". (Overwegingen 17-20).

(37) Terwille van een coherente uitvoering van de maatregelen ter ondersteuning van de ontwikkeling van de sector verwerking en afzet van landbouwproducten is de Commissie van mening dat voor de uitsluitend door de lidstaten gefinancierde maatregelen dezelfde sectorale beperkingen op de toekenning van steun moeten gelden als voor investeringssteun van de Gemeenschap. Zo poogt de Commissie ervoor te zorgen dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het beleid inzake staatssteun met elkaar overeenstemmen om te voorkomen dat investeringen worden bevorderd die in structureel opzicht tegen het belang van de Gemeenschap indruisen. Het is duidelijk dat de inspanningen van de Gemeenschap om structurele overcapaciteit te verminderen of weg te nemen, zouden worden doorkruist wanneer de lidstaten onbeperkt staatssteun zouden mogen verlenen.

(38) Aanvankelijk heeft de Commissie dergelijke sectorale beperkingen toegepast op basis van specifieke maatregelen voor de betrokken afzonderlijke sectoren (suiker, isoglucose, zuivelproducten). Na de aanneming van de beschikking van de Commissie van 7 juni 1990 heeft de Commissie deze beschikking echter naar analogie toegepast op nieuwe staatssteun om ervoor te zorgen dat de van communautaire steun uitgesloten investeringen niet ook door staatssteun zouden kunnen worden gesteund.

(39) Deze ontwikkeling van het beleid van de Commissie ten aanzien van de toepassing van sectorale beperkingen op steun voor investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten is duidelijk weergegeven in de jaarlijkse verslagen van de Commissie over het mededingingsbeleid. Zowel in het XXe verslag (1990) (9) als in het XXIe verslag (1991) (10) wordt verwezen naar de toepassing van beperkingen voor individuele productsectoren. In het XXIIe verslag (1992) is uitdrukkelijk het volgende vermeld (11):

"Bij het structuurbeleid voor investeringen inzake de verwerking en de afzet van landbouwproducten, is het de lidstaten ingevolge Verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad in beginsel toegestaan eenzijdige maatregelen in te voeren, in de zin van de artikelen 92 en 93, op alle gebieden waarop de verordening betrekking heeft.

In de praktijk wordt deze vrijheid beperkt door het beleid van de Commissie om dezelfde investeringen van overheidssteun uit te sluiten, als die welke zijn uitgesloten van communautaire medefinanciering volgens punt 2 van de bijlage bij Beschikking 90/342/EEG van de Commissie van 7 juni 1990.".

Dit standpunt is in soortgelijke bewoordingen herhaald in het XXIIIe verslag (1993) (12) en het XXIVe verslag (1994) (13).

(40) Bovendien is dit beleid uitdrukkelijk aan de Duitse regering meegedeeld in het kader van specifieke beschikkingen over individuele steunmaatregelen die bij de Commissie waren aangemeld. Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld bij brief van 30 maart 1993 (SG(93) D/5076) de Duitse regering in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van steun die Duitsland had besloten toe te kennen voor de modernisering van een graanmolen in Dresden (C 6/93). In deze brief heeft de Commissie het volgende verklaard:

"Het is vast beleid van de Commissie om bij de beoordeling van staatssteun voor investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten de sectorspecifieke selectiecriteria in punt 2 van de bijlage bij Beschikking 90/342/EEG van de Commissie ("sectorale beperkingen") naar analogie toe te passen, omdat deze criteria erop zijn toegesneden rekening te houden met de marktsituatie in de Gemeenschap.".

Een soortgelijke passage is opgenomen in de brief van de Commissie van 28 juni 1993 (SG(93) D/10681) waarbij de procedure is ingeleid ten aanzien van steun voor de modernisering van graanmolens in Sachsen (C 15/93).

(41) Nadat - in het bijzonder na de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bij Beschikking 94/173/EG - de selectiecriteria en de van communautaire steun uitgesloten categorieën investeringen waren aangepast aan de huidige marktomstandigheden was het duidelijk dat de Commissie haar beleid inzake staatssteun moest aanpassen. De Commissie heeft in een mededeling aan de lidstaten van 1 juli 1994 aangegeven dat zij voornemens was haar beleid op dit gebied te herzien, zodra de nodige voorbereidende werkzaamheden met de lidstaten waren voltooid. Terwille van de rechtszekerheid zou de Commissie echter de bij Beschikking 90/342/EEG vastgestelde sectorale beperkingen blijven toepassen, totdat de voorbereidende werkzaamheden waren voltooid. In deze mededeling heeft de Commissie ook haar standpunt bevestigd, dat voor door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen en voor uitsluitend met staatssteun gefinancierde maatregelen dezelfde sectorale beperkingen worden toegepast.

(42) De Commissie is met haar herziening begonnen en heeft op 30 november 1994 haar goedkeuring gehecht aan een eerste ontwerp voor de richtsnoeren en dienstige maatregelen voor de betrokken soorten steun, dat zij bij brief van 13 februari 1995 aan de lidstaten heeft toegezonden. Na raadpleging van de lidstaten in de werkgroep "Mededingingsvoorwaarden in de landbouw" tijdens een vergadering op 3 mei 1995, heeft de Commissie de betrokken richtsnoeren en dienstige maatregelen bij besluit van 19 juli 1995 goedgekeurd.

(43) De Commissie bevestigde daarmee haar bestaande beleid, namelijk de toepassing naar analogie van de sectorale beperkingen die golden voor de communautaire medefinanciering van dergelijke investeringen in het kader van Verordening (EEG) nr. 866/90, maar bracht in vergelijking met de tot en met 31 december 1995 geldende bepalingen de volgende wijzigingen aan:

- van toepassing zijn de sectorale beperkingen in de punten 1.2 (tweede en derde streepje) en 2 van de bijlage bij Beschikking 94/173/EG, in plaats van de beperkingen in punt 2 van de bijlage bij Beschikking 90/342/EEG;

- de richtsnoeren en dienstige maatregelen worden automatisch aangepast in geval van toekomstige wijzigingen van Beschikking 94/173/EG;

- de voor de staatssteun vastgestelde maximumpercentages hebben betrekking op de brutosteun;

- de richtsnoeren en dienstige maatregelen gelden ook voor steun voor investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten op de landbouwbedrijven;

- indien staatssteun die is onderworpen aan de bijzondere voorwaarden van punt 2 van de bijlage bij Beschikking 94/173/EG, wordt toegekend in het kader van een algemene, regionale of sectorale steunregeling waartegen de Commissie geen bezwaar op grond van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag heeft gemaakt, kan worden verlangd dat bij de Commissie een jaarlijks verslag wordt ingediend dat haar in staat stelt te controleren of aan elk van de in punt 2 van de bijlage bij Beschikking 94/173/EG vermelde voorwaarden voor de toekenning van de betrokken steun is voldaan;

- bepaalde regelingen waarvan de bepalingen in de betrokken richtsnoeren en dienstige maatregelen zijn overgenomen, werden ingetrokken.

4. Toepassing van de richtsnoeren en dienstige maatregelen op regionale steunmaatregelen

(44) Gedurende de hele procedure heeft de Duitse regering zich in wezen verzet tegen toepassing van de richtsnoeren op regionale steunmaatregelen. In de eerste plaats voert zij aan dat wanneer grote delen van de sector verwerking en afzet van landbouwproducten aan een onbeperkt verbod van nationale steunverlening worden onderworpen, dit voor plattelandsgebieden zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare verkleining van de werkingssfeer van de regionale maatregelen ter verbetering van de regionale economische structuur. Met andere woorden, volgens de Duitse regering moet aan de toepassing van regionale steunmaatregelen van de nationale overheid voorrang worden gegeven boven de specifieke eisen die het gemeenschappelijk landbouwbeleid stelt.

De Commissie kan dit standpunt niet accepteren. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waarvan de totstandbrenging in artikel 3, onder e), van het EG-Verdrag is voorgeschreven, is gebaseerd op de ontwikkeling - via de gemeenschappelijke marktordeningen en structuurmaatregelen - van specifieke steunmechanismen die zijn afgestemd op de behoeften van de betrokken specifieke sectoren en die daarom van sector tot sector sterk verschillen. Dit beleid is door de Gemeenschap volgens de procedure van artikel 43 van het Verdrag ontwikkeld en wordt op gemeenschapsvlak beheerd en ten uitvoer gelegd. Bijgevolg moeten de lidstaten bij het ontwerpen en uitvoeren van hun nationale steunmaatregelen rekening houden met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en in het bijzonder met de specifieke beperkingen die zijn gesteld aan de toekenning van financiële steun aan bepaalde sectoren, ongeacht of het daarbij om de primaire productie dan wel de verwerking en afzet van landbouwproducten gaat. Om deze reden heeft de Commissie steeds met nadruk gesteld dat in het kader van regionale steunmaatregelen van de nationale overheid rekening moet worden gehouden met de specifieke voorschriften die voor de landbouwsector gelden.

(45) Bovendien kan de Commissie niet aanvaarden dat de Duitse regering een onderscheid maakt tussen sectorale en regionale steunmaatregelen. De Commissie moet bij de beoordeling of nationale steun verenigbaar is met artikel 92, lid 3, van het Verdrag, letten op de economische gevolgen van de maatregel, en in het bijzonder nagaan in hoeverre de maatregel de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig kan veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De door de lidstaat gehanteerde indeling van de steunmaatregelen is in het gunstigste geval aan te merken als van ondergeschikt belang. Anders zou een lidstaat gemakkelijk aan de toepassing van restrictief beleid ten aanzien van bepaalde soorten steun kunnen ontkomen door een maatregel van "sectorale steun" tot "regionale steun" om te dopen of door een investering te verplaatsen van een niet voor regionale steun in aanmerking komend gebied naar een gebied dat daarvoor wel in aanmerking komt. In dat geval zouden beperkingen die de Commissie stelt aan de toekenning van steun aan sectoren met een aangetoonde overcapaciteit, geen enkel nut hebben.

(46) De Commissie deelt de opvatting dat de sector verwerking en afzet van landbouwproducten een belangrijke sector van de Europese economie vormt. Met name is het waarschijnlijk dat investeringen in deze sector de economische ontwikkeling van plattelandsgebieden en het scheppen van werkgelegenheid in die gebieden zullen bevorderen. Ook is het waarschijnlijk dat investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten de landbouwers zullen helpen nieuwe afzetmogelijkheden voor hun producten te vinden. Om deze reden heeft de Gemeenschap in het kader van Verordening (EEG) nr. 866/90 aanzienlijke financiële steun voor dergelijke investeringen verleend. De Commissie heeft zich altijd positief opgesteld tegenover staatssteun in deze sector; thans staat zij een steunniveau toe tot 75 % in de regio's van doelstelling 1 en 55 % in de overige regio's (14).

(47) Bovendien wordt erop gewezen dat in de richtsnoeren in die zin met de bijzondere behoeften in het kader van regionale steunmaatregelen rekening wordt gehouden, dat volgens de richtsnoeren een hoger steunpercentage mogelijk is dan de bovengenoemde, wanneer in de betrokken regionale steunmaatregel dat hogere percentage van toepassing is. Punt 4, onder b), ii), van de richtsnoeren en dienstige maatregelen luidt als volgt:

"Wanneer een regionale steunregeling onder meer voorziet in steun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten, geldt voor die investeringen het bepaalde in deze richtsnoeren en dienstige maatregelen. Bij de toepassing van een regionale steunregeling moet de hand worden gehouden aan de voor die regeling goedgekeurde steunintensiteit.".

(48) De Duitse regering stelt dat Beschikking 94/173/EG een groot aantal investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten van steunverlening uitsluit. Het is juist, dat Beschikking 94/173/EG steunverlening voor een aanzienlijk aantal investeringen zonder meer verbiedt. De Commissie heeft echter in de sectorale beperkingen zelf - zowel in de versie van 1994 als in die van 1990 - wel degelijk met regionale verschillen rekening gehouden, door een hele reeks afwijkingen van de in die beperkingen opgenomen verbodsbepalingen toe te staan ten behoeve van minder ontwikkelde regio's, waaronder vooral de gebieden van doelstelling 1. Zo kunnen bijvoorbeeld op grond van de sectorale beperkingen investeringen die anders zouden zijn uitgesloten, soms wel worden ondersteund wanneer zij worden gedaan in een regio van doelstelling 1 met aantoonbaar ontoereikende productiecapaciteit of indien de totale productiecapaciteit niet zal toenemen. Zelfs in sectoren zonder afwijkingen ten gunste van zwakkere gebieden zijn vaak niet alle investeringen verboden. Vooral investeringen om productie-installaties aan te passen aan de normen op het gebied van hygiëne, dierenwelzijn of milieubescherming mogen vaak worden ondersteund op voorwaarde dat de totale productiecapaciteit niet toeneemt of wordt teruggebracht.

(49) De Duitse regering maakt er ook bezwaar tegen, dat in Beschikking 94/173/EG niet is aangegeven wanneer mag worden aangenomen dat de capaciteit ontoereikend is, of met welke middelen dit moet worden aangetoond. In punt 3, onder b), tweede alinea, van de richtsnoeren is echter het volgende bepaald: "Indien staatssteun die is onderworpen aan bijzondere voorwaarden als vermeld in punt 2 van de bijlage van Beschikking 94/173/EG, wordt toegekend in het kader van een algemene, regionale of sectorale steunregeling waartegen de Commissie geen bezwaar (. . .) heeft gemaakt, moet bij de Commissie een jaarlijks verslag worden ingediend dat gegevens over elke toekenning van dergelijke steun in het verslagjaar bevat, en met name die gegevens die van nut zijn om de Commissie in staat te stellen zonder aanvullend onderzoek te concluderen dat aan elk van de in punt 2 van de bijlage van Beschikking 94/173/EG vermelde voorwaarden voor de toekenning van dergelijke steun werkelijk is voldaan.". Hieruit volgt voort dat het in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten is uit te maken of werkelijk aan de in Beschikking 94/173/EG vermelde voorwaarden is voldaan. Wanneer de bevoegde autoriteiten twijfelen over de juiste toepassing van de betrokken criteria, kunnen zij altijd op grond van artikel 5 van het Verdrag de Commissie om verduidelijking verzoeken.

(50) Voorts heeft de Duitse regering niet in bijzonderheden meegedeeld op welke manier haar beleid inzake regionale steunverlening nu precies wordt belemmerd door de sectorale beperkingen van Beschikking 94/173/EG. Zij heeft in haar brief van 31 juli 1996 een algemene beschrijving van het belang van staatssteun voor de verwerking en afzet van landbouwproducten gegeven, maar heeft niet in bijzonderheden meegedeeld om welke investeringen het gaat en evenmin in welke mate de betrokken maatregelen onder de sectorale beperkingen van Beschikking 94/173/EG vallen.

(51) Aangezien 14 lidstaten hebben ingestemd met toepassing van de sectorale beperkingen ten aanzien van regionale steunmaatregelen en aangezien de Duitse regering niet uitvoerig heeft toegelicht waarom haars inziens deze sectorale beperkingen een onaanvaardbare beknotting van het beleid inzake regionale steunverlening betekenen, moet de Commissie concluderen dat het door de Duitse autoriteiten ingenomen standpunt niet gerechtvaardigd is.

(52) Mochten de Duitse autoriteiten een of meer van de bij Beschikking 94/173/EG vastgestelde sectorale beperkingen te restrictief vinden, dan kunnen zij altijd de Commissie verzoeken de betrokken bepalingen opnieuw te bezien en deze zo nodig te wijzigen. Dit zou het voordeel hebben, dat voor de betrokken activiteiten niet alleen staatssteun zou kunnen worden toegekend, maar ook communautaire financiële steun uit de Structuurfondsen, en de Commissie zo zou kunnen blijven zorgen voor de nodige coherentie tussen het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het beleid inzake staatssteun.

(53) De Duitse regering twijfelt voorts aan het uitgangspunt dat door de invoering van communautaire richtsnoeren een betere coherentie met de gemeenschappelijke ordeningen van de landbouwmarkten wordt bereikt. De betrokken richtsnoeren en dienstige maatregelen betreffen niet zozeer de productie van landbouwproducten, als wel de industriële verwerking en de commerciële afzet van bestaande producten die onder bijlage II van het Verdrag vallen. De Duitse regering is derhalve van mening dat de manier waarop de gemeenschappelijke marktordeningen prijs en hoeveelheid reguleren, niet door beperkingen op de industriële verwerking of afzet kan worden beïnvloed. Landbouwoverschotten worden door de aanwezigheid van concurrerende verwerkingscapaciteit niet bevorderd, maar door productiestimulansen in het kader van de betrokken ordeningen van de landbouwmarkten.

(54) De Commissie kan het strikte onderscheid niet aanvaarden dat de Duitse regering poogt te maken tussen enerzijds de sectoren van de primaire productie, die onder de gemeenschappelijke marktordeningen vallen, en anderzijds de verwerking en afzet van landbouwproducten. Uit de ervaring bij het voeren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, blijkt dat de totstandbrenging van nieuwe capaciteit voor de verwerking en afzet van bepaalde typen landbouwproducten doorgaans een stimulans betekent voor de landbouwers om meer van de betrokken producten te produceren. Omgekeerd kunnen maatregelen ter beperking van de primaire landbouwproductie in bepaalde sectoren tot overcapaciteit leiden bij de bedrijven die de betrokken producten verwerken en afzetten, tenzij de capaciteit van die bedrijven dienovereenkomstig wordt ingekrompen. Verordening (EEG) nr. 866/90 is zelfs specifiek op deze nauwe economische relatie tussen de primaire landbouwproductie en de be- en verwerking van landbouwproducten gebaseerd. De verordening is met name gebaseerd op het beginsel dat investeringen slechts kunnen worden gesteund wanneer zij zijn opgenomen in sectorplannen, die een grondige analyse van de situatie in de betrokken sector en van de voorgenomen verbetering bevatten. Bovendien moet ervoor worden gezorgd, dat de investeringen levensvatbaar zijn en dat de landbouwers naar behoren van de maatregelen kunnen profiteren. De Commissie is van mening dat zij bij de beoordeling of staatssteun op grond van artikel 92, lid 3, van het Verdrag als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd, ook het recht heeft met de nauwe economische relatie tussen de primaire productie en de verwerking en afzet van landbouwproducten rekening te houden.

(55) Voorts wijst de Commissie erop, dat zij zich bij het bepalen van haar beleid inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten tot doel stelt ervoor te zorgen dat het mededingingsbeleid en het gemeenschappelijk landbouwbeleid in hun geheel met elkaar verenigbaar zijn. Om deze samenhang te waarborgen poogt de Commissie ervoor te zorgen dat voor alle overheidsinvesteringen in deze sector dezelfde sectorale beperkingen gelden, ongeacht of de lidstaat dan wel de Gemeenschap de financieringsbron is. Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat tot de bij Beschikking 90/342/EEG vastgestelde sectorale beperkingen en de bij Beschikking 94/173/EG daarin aangebrachte wijzigingen pas is besloten na een uitvoerige analyse van representatieve markten op het niveau van de be- en verwerking zelf en niet op het niveau van de primaire productie. Zo is de uitsluiting van investeringen in de zetmeelproductie bijvoorbeeld gebaseerd op de aanhoudende overcapaciteit in de sector van de zetmeelproductie en niet op een mogelijke overcapaciteit bij de productie van aardappelen of granen voor gebruik als grondstof bij de zetmeelproductie. Ook de beperkingen ten aanzien van investeringen voor het slachten van runderen, varkens, schapen en pluimvee zijn gebaseerd op overcapaciteit bij de slachterijen en niet op de omvang van de primaire productie. De overige sectorale beperkingen zijn eveneens gebaseerd op het bestaan van overcapaciteit in de be- en verwerkende sector.

(56) Tenslotte voert de Duitsen regering aan, dat staatssteun moet kunnen worden verleend, ongeacht of de gebruikte primaire landbouwproducten afkomstig zijn uit de binnenlandse productie dan wel zijn ingevoerd. Het bepaalde in artikel 13, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 951/97 (15) sluit communautaire financiering van investeringen voor de afzet of verwerking van producten uit derde landen uit. Daarentegen voorzien de richtsnoeren en dienstige maatregelen inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten niet uitdrukkelijk in de uitsluiting van staatssteun voor investeringen voor de verwerking en afzet van producten die uit derde landen zijn ingevoerd, en de Commissie zou tegen dergelijke steun ook geen bezwaar hebben mits wordt voldaan aan alle voorwaarden die in de richtsnoeren en dienstige maatregelen zijn vastgesteld, en met name aan de sectorale beperkingen van Beschikking 94/173/EG. De reden voor dit verschil in aanpak is, dat de Commissie het nodig vindt ervoor te zorgen dat de financiële middelen van de Gemeenschap worden gebruikt voor de ontwikkeling van verwerkings- en afzetcapaciteit voor producten van oorsprong uit de Gemeenschap. Anderzijds dienen de lidstaten, uiteraard op voorwaarde dat de artikelen 92 en 93 van het Verdrag in acht worden genomen, zelf te beslissen of zij in verband met de specifieke nationale situatie staatssteun zullen verlenen voor de verwerking en afzet van ingevoerde landbouwproducten. Om deze redenen is dit argument van de Duitse autoriteiten niet gegrond.

IV. CONCLUSIE

(57) Gezien het voorgaande zijn de argumenten en conclusies die de Duitse regering aanvoert voor haar weigering de door de Commissie voorgestelde richtsnoeren en dienstige maatregelen op regionale steunmaatregelen toe te passen, niet gerechtvaardigd.

(58) Met uitzondering van Duitsland hebben alle andere lidstaten met de invoering van de richtsnoeren en dienstige maatregelen ingestemd. De Commissie kan, bij ontstentenis van een duidelijke motivering door de betrokken lidstaat, niet aanvaarden dat in slechts één van de lidstaten de richtsnoeren en dienstige maatregelen niet voor regionale steunmaatregelen zouden gelden.

(59) In het licht van de weigering van Duitsland deze richtsnoeren en dienstige maatregelen toe te passen, heeft de Commissie, nu zij de procedure van artikel 93, lid 2, heeft ingeleid en afgesloten, het recht Duitsland door middel van een op die bepaling gebaseerde beschikking en op grond van de in deel III uiteengezette overwegingen ertoe te verplichten de richtsnoeren inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten toe te passen en bestaande steunmaatregelen met Beschikking 94/173/EG in overeenstemming te brengen,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Nationale regionale steunregelingen van Duitsland zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag, voorzover zij niet in overeenstemming zijn met de richtsnoeren en dienstige maatregelen inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten die bij brief SG(95) D/13086 van 20 oktober 1995 aan Duitsland zijn meegedeeld.

Artikel 2

Binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking wijzigt Duitsland bestaande steunregelingen of trekt het deze zo nodig in, om ervoor te zorgen dat deze verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Duitsland zorgt er overeenkomstig punt 3, onder b), van de in artikel 1 genoemde richtsnoeren voor dat:

1. geen staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten wordt toegekend voor investeringen als bedoeld in punt 1.2, tweede en derde streepje, van de bijlage bij Beschikking 94/173/EG of voor investeringen die krachtens punt 2 van die bijlage onvoorwaardelijk zijn uitgesloten;

2. geen staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten wordt toegekend voor andere investeringen als bedoeld in punt 2 van de bijlage bij Beschikking 94/173/EG, tenzij aan de bijzondere voorwaarden van die bijlage is voldaan.

Artikel 3

Duitsland stelt de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking in kennis van de maatregelen die zijn genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Gedaan te Brussel, 20 mei 1998.

Voor de Commissie

Franz FISCHLER

Lid van de Commissie

(1) PB C 29 van 2. 2. 1996, blz. 4.

(2) PB C 36 van 5. 2. 1997, blz. 13.

(3) PB L 91 van 6.4.1990, blz. 1; deze verordening is later vervangen door Verordening (EG) nr. 951/97 van de Raad van 20 mei 1997 inzake de verbetering van de verwerking en de afzet van landbouwproducten (PB L 142 van 2.6.1997, blz. 22).

(4) PB L 79 van 23. 3. 1994, blz. 29.

(5) PB C 189 van 12. 7. 1994, blz. 5.

(6) PB L 163 van 29. 6. 1990, blz. 71.

(7) Zie in dit verband vooral Verordening nr. 26 van 4 april 1962 inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten (PB 30 van 20.4.1962, blz. 993/62).

(8) Jurispr 1997, blz. I-135.

(9) Punt 337.

(10) Punt 317.

(11) Punt 506.

(12) Punt 550.

(13) Punt 371.

(14) Bijlage bij de richtsnoeren inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten (PB C 29 van 2.2.1996, blz. 4).

(15) Zie voetnoot 3.