BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 31 januari 1996 betreffende de herkapitalisatie van Iberia (Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (96/278/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerking te maken en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

DE FEITEN

I

De onderneming Iberia Líneas Aéreas Españolas (Iberia LAE, hierna "Iberia" genoemd), die in 1993 13,6 miljoen passagiers heeft vervoerd, is verreweg de belangrijkste luchtvaartmaatschappij in Spanje. De zeggenschap over Iberia berust bij de staatsholding Teneo, die 99,85 % van de aandelen van de onderneming bezit. Behalve Iberia zelf omvat de groep de ondernemingen Aviaco, Viva en Binter, dochterluchtvaartmaatschappijen die gespecialiseerd zijn in het charterbedrijf of speciale verbindingen exploiteren. Per einde 1993 had Iberia een personeel van 24 500 personen en bezaten de vier luchtvaartmaatschappijen Iberia, Aviaco, Viva en Binter een vloot van 177 vliegtuigen (120 voor Iberia alleen).

Met een omzet van 3,316 miljoen US-dollar in 1993 neemt Iberia een middenpositie in op de ranglijst van Europese nationale luchtvaartmaatschappijen. Het net van de maatschappij bestrijkt Spanje en Europa en strekt zich uit tot het Midden- en Verre Oosten, terwijl het ook Noord-Amerika en vooral Latijns-Amerika bedient. Iberia heeft voorts sinds het eind van de jaren tachtig aanzienlijke deelnemingen in Zuidamerikaanse ondernemingen verworven: Viasa (45 %), Ladeco (38 %) en in hoofdzaak Aerolíneas Argentinas (hierna ook "Arsa" genoemd) met dochtermaatschappij Austral. Iberia bezit rechtstreeks 30 % van de Arsa-aandelen alsmede het gehele kapitaal van de holding naar Argentijns recht Interinvest, die 53,35 % van de Arsa-aandelen bezit. Arsa heeft rechtstreeks een meerderheidsbelang van 90 % in het kapitaal van dochteronderneming Austral. Tevens bezit Iberia, evenals Air France en Lufthansa, 29,2 % van het kapitaal van het geautomatiseerde reserveringssysteem Amadeus.

In 1992 heeft de Iberia-groep staatssteun ontvangen in de vorm van een kapitaalinjectie van 120 miljard pta, een maatregel die deel uitmaakte van een volledig herstructurerings- en investeringsprogramma onder de titel "Strategisch plan voor de Iberia-groep 1992-1996" (hierna "strategisch plan" genoemd). Met het strategische plan werd hoog gemikt wat de groei en de ontwikkeling van Iberia betreft. Het was gebaseerd op een algemene opleving van het verkeer na de plotselinge teruggang in de activiteit in 1991 ten gevolge van de Golfoorlog. Behalve in een verhoging van de marktaandelen van Iberia voorzag het plan voornamelijk in vernieuwing en uitbreiding van de vloot en de installaties, vermindering van het personeel en verbetering van de produktiviteit alsmede in uitbreiding van de activiteiten van de onderneming, met name naar Latijns-Amerika waar Iberia tussen 1989 en 1991 veel had geïnvesteerd. Met de kapitaalinjectie werd eveneens het herstel beoogd van de verhouding eigen vermogen/schulden die aanzienlijk was verslechterd. Vanaf 1992 werd weer winst verwacht.

Deze kapitaalinjectie van 120 miljard pta en het desbetreffende strategische plan werden in februari 1992 bij de Commissie aangemeld. De Commissie heeft in een op 5 augustus 1992 aan de Spaanse autoriteiten medegedeelde beschikking van 22 juli de steunmaatregel aanvaard, mits aan verscheidene voorwaarden werd voldaan, die overeenstemden met verbintenissen welke de Spaanse Regering in dit kader had aangegaan. Volgens een van deze voorwaarden diende het de laatste steun te zijn voor de gehele duur van het strategische plan: "la ayuda será la última inyección de capital en forma de ayuda (aumento del capital o cualquier otra forma de ayuda) procedente de fondos públicos para la duración del programa (1989-1996)".

In werkelijkheid werd de uitvoering van het strategische plan van 1992 sterk bemoeilijkt door de crisis in het luchtvervoer, die met de Golfoorlog was aangevangen en die zich in 1992 en 1993 wegens de economische recessie voortzette. Terwijl het strategische plan uitging van een verhoging van de omzet met 19 % in 1992 en 13 % in 1993 tegen de geldende valutawaarde, bedroeg de feitelijke toeneming respectievelijk 10,6 % en 4 %. Dit verschil ten opzichte van de verwachtingen moet worden toegeschreven aan een overschatting van de sterkte van het herstel van de activiteit, die moest worden gecorrigeerd met een vermindering van het aanbod in vliegtuigstoelkilometers, aan de lage bezettingsgraad (66,5 in 1992 en 1993 tegen de respectievelijk verwachte 67,3 en 69,1) en vooral aan een aanzienlijke daling van de opbrengst per eenheid, die in 1992 en 1993 met 9,3 % is verminderd ten opzichte van 1991.

Gezien de crisis in 1992 en 1993 heeft Iberia voornamelijk het stoelaanbod en zijn investeringen, vergeleken met de prognoses, verminderd en de kosten nog verder teruggebracht dan was voorzien, terwijl de produktiviteit werd verbeterd in overeenstemming met het strategische plan. In dit verband waren de inspanningen, behalve op de vermindering van het personeel, gericht op de gronddiensten en het onderhoud van de vliegtuigen, de interne bedrijfsorganisatie, de verbetering van de aan de klanten aangeboden diensten, de vernieuwing van de vloot en de heroriëntering van het vrachtvervoer op niet uitsluitend vracht vervoerende vliegtuigen. In termen van produktiemiddelen heeft de Iberia-groep de beoogde produktiviteitsdoelstellingen bereikt, met in 1993 een ratio van bijna 1,5 miljoen aangeboden vliegtuigstoelkilometers per personeelslid, een toeneming van 24 % ten opzichte van 1991. De in aangeboden vliegtuigstoelkilometers per personeelslid of in vervoerde passagierkilometers per personeelslid gemeten produktiviteit van Iberia bleef echter in 1993 nog steeds achter bij die van de voornaamste Europese concurrenten.

De groep telde overigens, wat het personeel betreft, op 31 december 1993 5 000 werknemers minder dan in 1991, hetgeen betekent dat 2 066 personeelsleden meer zijn afgevloeid dan volgens het strategische plan. Iberia heeft ook het aanbod teruggebracht. In aangeboden vliegtuigstoelkilometers is het van 1991 tot 1993 met slechts 3,6 % toegenomen tegenover 21,4 % voor het gemiddelde van de Europese luchtvaartmaatschappijen. In combinatie met een lage bezettingsgraad wijzen deze cijfers op een aanzienlijke vermindering van de marktaandelen van de onderneming. Iberia heeft eveneens de prognoses op vlootgebied neerwaarts herzien, waarbij wordt afgezien van de handhaving van het aantal geëxploiteerde vliegtuigen op 120 voor 1996 door steeds meer gebruik te maken van leasing en tenslotte in 1994 door van verscheidene orders af te zien. In totaal bedroegen de investeringsuitgaven in 1993 en 1994 respectievelijk 40 en 22,3 miljard pta in plaats van de oorspronkelijk voorgenomen 70,5 en 100,5 miljard.

Ondanks deze maatregelen en wegens de daling van de opbrengst per eenheid en de dienovereenkomstige ontoereikendheid van de kostenverlaging is het exploitatieresultaat van de onderneming (voor aftrek van financiële kosten en uitzonderlijke verliezen) in 1992 en 1993 duidelijk negatief gebleven. Het gecumuleerde exploitatietekort bereikte in de loop van deze beide jaren 28,9 miljard pta, dit wil zeggen 3,3 % van de omzet. Ten gevolge van de sinds twee jaar geleverde inspanningen en de verbetering van de algemene en sectorale conjunctuur vertoonde het exploitatieresultaat in 1994 evenwel een overschot van 6 miljard pta.

In diezelfde jaren waren de nettoresultaten van Iberia negatiever dan de exploitatieresultaten, namelijk -35 miljard, -70 miljard en -41,5 miljard pta in respectievelijk 1992, 1993 en 1994, wegens de omvang van de financiële kosten (ongeveer 20 miljard per jaar), doch vooral wegens de uitzonderlijke verliezen op de deelnemingen in Latijns-Amerika. In 1992 en 1993 bedroegen deze gecumuleerde verliezen, die voornamelijk voortvloeien uit moeilijkheden bij het privatiseringsproces van Aerolíneas Argentinas, alleen al 54,2 miljard pta.

De gecumuleerde verliezen hebben tot een aanmerkelijke verslechtering van de balansstructuur van de onderneming geleid, ondanks de kapitaalinjectie van 120 miljard pta die zij in 1992 ontving. De verhouding schulden/eigen vermogen kwam zo einde 1993 op 4,99 en einde 1994 op 14,72. Zonder inbreng van nieuw kapitaal zal het eigen vermogen eind 1995 waarschijnlijk negatief zijn. De verslechtering van de passivastructuur van de balans van Iberia, gekenmerkt door een te grote schuldpositie, komt tot uiting in een sterke toeneming van de financiële kosten: het financiële resultaat (totaal van de ontvangen rente verminderd met het totaal van de betaalde rente) vertoont zo in 1994 een passief van ongeveer 24 miljard pta, dat is 5,51 % van de omzet.

Al met al bevond Iberia zich eind 1994 in een netelige situatie. De onderneming had dringend behoefte aan nieuw kapitaal om haar schulden af te betalen en weer tot een behoorlijke balansstructuur te komen; dit laatste zou echter van geen nut zijn, indien zulks niet vergezeld ging van een grondige herstructurering van de activiteiten van de onderneming. In dit verband vormden, behalve de verliezen uit hoofde van de investeringen in Latijns-Amerika, de exploitatietekorten in 1992 en 1993 een zorgwekkend gegeven, ook al wees het positieve resultaat van 1994 op een onbetwistbaar herstel.

Dat is de context waarin de Spaanse autoriteiten bij de Commissie een nieuw saneringsplan voor Iberia met een nieuwe kapitaalverhoging hebben ingediend.

II

Bij brief van 23 december 1994 hebben de Spaanse autoriteiten krachtens artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag het programma van maatregelen tot aanpassing van Iberia aan het nieuwe concurrentieklimaat ("Programa de medidas de adaptación de Iberia al nuevo entorno competitivo", hierna "aanpassingsprogramma" genoemd) bij de Commissie aangemeld. Het programma gaat vergezeld van een kapitaalinjectie van 130 miljard pta. Deze geschiedt niet rechtstreeks door de Spaanse Staat, doch door de staatsholding Teneo, meerderheidsaandeelhoudster van Iberia. De aanmelding is bij het Secretariaat-generaal van de Commissie op 23 december 1994 ingeschreven onder nummer N 774/94.

Op 3 januari 1995 hebben de Spaanse autoriteiten hun voorafgaande kennisgeving voltooid door de Commissie de jaarrekeningen van Iberia over de jaren 1992 en 1993 te doen toekomen alsmede een nota van het Spaanse Ministerie van Vervoer over de liberalisatie van het luchtvervoer in Spanje en de verklaring dat de eerder in artikel 5 van de statuten van Iberia opgenomen nationaliteitsclausule was geschrapt. In deze briefwisseling hebben de Spaanse autoriteiten nog vermeld, dat zij in de komende weken aan de Commissie een licht gewijzigde versie van het op 23 december 1994 aangemelde programma zouden doen toekomen.

Op 20 januari 1995 heeft de Spaanse Regering inderdaad de Commissie de definitieve versie van het betrokken aanpassingsprogramma toegezonden. Deze nieuwe versie, die op 26 januari werd ingeschreven, bevat weinig belangrijke wijzigingen ten opzichte van de voorgaande versie. Zij voorziet eveneens in een kapitaalverhoging met 130 miljard pta.

Het door Iberia bij de Commissie aangemelde programma, dat met behulp van een bekend internationaal bureau is opgesteld, heeft uitsluitend betrekking op de onderneming Iberia LAE en niet op de gehele groep. Het is gericht op de aanpassing van de onderneming aan het nieuwe concurrentieklimaat dat wordt gekenmerkt door een geringere eenheidsopbrengst en op het op korte termijn verzekeren van haar levensvatbaarheid. Het loopt tot 1996, met financiële prognoses tot 1997, en behelst een beheers- en een financieel gedeelte.

Wat in de eerste plaats het beheersgedeelte betreft, is het programma gebaseerd op een analyse van de markten waarop Iberia aanwezig zal blijven met consolidatie van zijn posities, dit wil zeggen in hoofdzaak de Spaanse binnenlandse markt, die tussen Spanje en Europa en die tussen Europa en Latijns-Amerika. Aangetekend moet worden dat de onderneming in het einde 1994 en begin 1995 aangemelde programma meent, dat de perspectieven voor de markt tussen Europa en Latijns-Amerika thans goed zijn. Iberia is derhalve voornemens haar gehele Latijns-Amerikaanse strategie, die tot bepaalde extra investeringen heeft geleid, voort te zetten; in het bijzonder heeft Iberia in 1994 haar deelneming in het kapitaal van Aerolíneas Argentinas van 30 % tot 83,35 % verhoogd in aansluiting op een terugbrenging van het aandeel van de Argentijnse Staat. Voor het overige zal Iberia Noord-Amerika en het Verre Oosten blijven bedienen. Alleen enkele verliesgevende lijnen in Europa zullen worden opgeheven.

De omzet van de onderneming is berekend op jaarbasis tot 1996 met inachtneming, voor elke markt, van groeivooruitzichten uitgaande van gegevens van de IATA (Vereniging voor internationaal luchtvervoer) en de AEA (Vereniging van Europese luchtvaartmaatschappijen), van de te voorziene marktaandelen van Iberia (in totaal dalend over de betrokken periode), de bezettingsgraden (licht toenemend) en de opbrengst per eenheid (dalend). Het totale aanbod van Iberia, gemeten in stoelkilometers, zou dan ook, na de reeds in 1993 geboekte daling, van 36,790 miljard in 1993 moeten dalen tot 33,709 miljard in 1994 en 35,858 miljard in 1996. Soortgelijke ramingen zijn uitgevoerd voor de vrachtontvangsten (stijgend), de opbrengsten van de gronddiensten (dalend in constante muntwaarde) en de opbrengsten van het onderhoud (dalend).

Het programma is in feite op een voorzichtigere en minder expansionistische strategie gebaseerd dan het strategische plan van 1992. Terwijl dit laatste een bevredigende groei verwachtte van het verkeer, vooral naar Latijns-Amerika, en van de opbrengst, die groter zou zijn dan de kostenstijging, gaat het begin 1995 aangemelde programma, om de levensvatbaarheid van de onderneming te verzekeren, voornamelijk uit van een daling van de produktiekosten bij een slechts geringe toeneming van de activiteit van de onderneming. Rekening houdend met de naar verwachting licht toenemende ontvangsten voorziet het programma in eerste instantie in drie grote reeksen kostenverlagende maatregelen teneinde weer een duidelijk positief exploitatieresultaat te kunnen behalen. De onderneming zal in de eerste plaats de personeelskosten drukken. Het personeel van Iberia zal dan ook tussen 1994 en 1997 met 3 500 werknemers worden verminderd door middel van vervroegde uittreding en vrijwillige afvloeiing. Deze personeelsvermindering, die 14 % van het eind 1993 bij de onderneming werkzame personeel uitmaakt, zal tot uitzonderlijke uitgaven van 32,2 miljard pta leiden, doch ook tot een jaarlijkse daling van de exploitatiekosten met 20,2 miljard pta. Bovendien zullen op loongebied de volgende maatregelen worden getroffen:

- een loonsverlaging per 1 januari 1995 die 8,3 % van de totale loonsom uitmaakt, variërend tussen de 3 % en 15 % naar gelang van de personeelscategorie (verwachte besparing: 9,7 miljard pta);

- de betaling aan de werknemers, in januari 1995 en 1996, van twee maal 5,3 miljard pta ter compensering van de bevriezing van de lonen in 1993 en 1994;

- een bevriezing van de lonen in 1995 en 1996;

- de herziening, ten bedrage van 2,5 miljard pta aan jaarlijkse besparingen, van verschillende secundaire voordelen voor het personeel.

Iberia zal vervolgens het bedrag van haar "onderhandelbare" kosten, die thans 165,9 miljard pta per jaar bedragen en 38 % van de totale exploitatiekosten van de onderneming uitmaken, met 15,4 miljard pta verminderen. Een specifiek kostenverlagend programma onder de titel "PREGA" (Programa de reducción de gastos) is opgezet teneinde in 1994 en 1995 respectievelijk 4,9 en 10,5 miljard pta te besparen. De "onderhandelbare" kosten zijn controleerbare kosten die voortvloeien uit onderhandelingen met derden, voornamelijk ten behoeve van de levering van goederen en diensten. Het gaat hier bij voorbeeld om aankopen van vliegtuigbrandstof of, op dienstengebied, de onderbrenging van het vliegend personeel onderweg, het schoonmaken van vliegtuigen, het onderhoud enz. Het PREGA-programma heeft in 1994 een belangrijk effect gehad, aangezien zelfs 315 miljoen pta meer is bespaard dan verwacht.

Bij deze kostenverlagende inspanningen komt een beter beheer van de vloot van Iberia, met enerzijds een toegenomen gebruik van leasing waardoor de flexibiliteit van de kostenstructuur wordt vergroot, en vooral anderzijds een afneming van het aantal vliegtuigen van de onderneming, dank zij annuleringen of uitstel van orders. Dit aantal zou van 120 in 1993 moeten komen op 99 in 1995 en vervolgens op 104 in 1997. Naast een kostenverlaging wordt in het programma gepoogd de ontvangsten van Iberia te optimaliseren door middel van de volgende maatregelen:

- de opzet van geautomatiseerde systemen voor het beheer van het net en de dienstregelingen, waardoor de verwachte ontvangsten op het niveau van de groep en de dochterondernemingen kunnen worden geoptimaliseerd. Deze systemen houden bij voortduring rekening met de tarieven, de in ieder vliegtuig beschikbare plaatsen, de dienstregeling, de netstructuur enz. en passen deze dienovereenkomstig aan;

- een verbetering van de verkoopkracht van de commerciële vertegenwoordigingen van het bedrijf dank zij voorlichtings-, motiverings-, bewustmakings- en beroepsbekwaamheidsacties voor het personeel van elk van deze vertegenwoordigingen.

Gezien alle bovenstaande gegevens verwacht het bij de Commissie aangemelde programma een wezenlijke verbetering van het exploitatieresultaat van Iberia, dat vanaf 1995 een positieve waarde van 16,6 miljard pta zou vertonen en in 1997 28,8 miljard pta zou bereiken. Het nettoresultaat van de onderneming zou eerst in 1996 weer zeer licht positief worden (+ 0,19 miljard pta) en in 1997 uitkomen op + 7,92 miljard pta, wegens het aanhouden van uitzonderlijke verliezen.

Wat in de tweede plaats het financiële gedeelte betreft, houdt het programma in hoofdzaak een kapitaalinjectie van 130 miljard pta door de holdingmaatschappij Teneo in 1995 in, wanneer de kostenverlagende maatregelen daadwerkelijk ten uitvoer zullen zijn gelegd. Volgens de Spaanse autoriteiten is deze kapitaalinbreng ten behoeve van Iberia noodzakelijk, omdat de verbetering van de bedrijfsresultaten als zodanig niet voldoende zou zijn om weer een gezonde financiële structuur tot stand te brengen. Voorts zou de onderneming, daar zij de het meest van het luchtvervoer losstaande activa van Iberia reeds bij het voorgaande plan van 1991 heeft verkocht, niet meer kunnen overgaan tot verdere activa-overdrachten zonder haar kernactiviteit ("core-business") aan te tasten. Derhalve is, nog steeds volgens de Spaanse autoriteiten, alleen een externe financiering mogelijk. De inbreng van 130 miljard pta zal het mogelijk maken de hierboven toegelichte beheersmaatregelen ten uitvoer te leggen en de financiële soliditeit van de onderneming te herstellen. Zulks zal dan aan het einde van het programma de beschikbaarstelling van particulier kapitaal voor de onderneming mogelijk maken, die dan dividend zal kunnen uitkeren. Vanaf 1995 zullen de werknemers van Iberia ten dele aandeelhouders van de onderneming worden.

Het bedrag van 130 miljard pta is zodanig berekend dat in feite kan worden voldaan aan twee doelstellingen:

- enerzijds de betaling van de kosten van het programma om het personeel van Iberia te verminderen, ten bedrage van 32,2 miljard pta (zie hierboven);

- anderzijds met een bedrag van 97,8 miljard pta het gezond maken van de financiële structuur van de onderneming. Dank zij deze inbreng zou de ratio schulden/eigen vermogen van 1,48 in 1996 op 1,17 in 1997 komen. Tegelijkertijd zal de terugbrenging van de schuldpositie de financiële kosten weer binnen redelijke grenzen brengen, aangezien de ratio financiële kosten/omzet van 7,4 % in 1994 zou teruglopen tot 3,6 % in 1996.

De Spaanse Regering heeft ter ondersteuning van de aanmelding van het aanpassingsprogramma van Iberia verscheidene argumenten aangevoerd. Ten eerste merkt zij op dat de onderneming alle maatregelen van het strategische plan van 1992 heeft uitgevoerd. De Spaanse Regering wijst erop, dat ook is voldaan aan de voorwaarden waarvan de Commissie de aanvaarding van deze steun afhankelijk had gesteld.

De Spaanse autoriteiten wijzen er vervolgens op, dat de resultaten van Iberia in de loop van 1992 en 1993 nadelig zijn beïnvloed door de volgende uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden, die aan externe oorzaken te wijten waren:

- de economische recessie, die de gevolgen van de Golfoorlog in de luchtvervoersector nog heeft versterkt, met name door de daaruit voortvloeiende tariefverlaging, en die in Spanje bijzonder sterk is gebleken;

- de crisis van het Europees monetair stelsel, die sinds de zomer van 1992 tot een sterke devaluatie van de Spaanse munt heeft geleid;

- het anticiperen, op de Spaanse binnenmarkt, op de liberalisatie van het luchtvervoer;

- de moeilijkheden bij het privatiseringsproces van de Zuidamerikaanse dochterondernemingen (in hoofdzaak Aerolíneas Argentinas) van de maatschappij.

Tenslotte stellen de Spaanse autoriteiten dat het aan de Commissie voorgelegde programma, dat door de sociale partners is goedgekeurd, geen steunelementen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag inhoudt, omdat:

- het uitsluitend is gebaseerd op beheerscriteria die de economische en financiële rentabiliteit van de onderneming op korte termijn waarborgen;

- de ermee gepaard gaande kapitaalinjectie geen inbreng van overheidsmiddelen vormt, daar hij wordt verricht door Teneo, die een van de staatsbegroting onafhankelijk lichaam is. Deze verschillende argumenten zijn nog nader toegelicht in een memorandum dat de Spaanse autoriteiten de Commissie op 16 februari 1995 hebben toegezonden en waarin zij in het bijzonder de structurele crisis van het luchtvervoer en de politieke en juridische aspecten van het dossier beklemtonen. Zij voegen daaraan toe dat de maatregel, rekening houdend met het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming, de door het programma beoogde capaciteitsvermindering en het noodzakelijke karakter van de betrokken kapitaalinjectie in ieder geval verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

Gezien alle gegevens die de kennisgeving van de steunmaatregel vergezelden, heeft de Commissie op 1 maart 1995 besloten tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de nieuwe kapitaalinjectie van 130 miljard pta in Iberia. Aan dit besluit tot inleiding van de procedure lag de aard van de door de holding Teneo verrichte kapitaalinjectie, die kan worden geacht met staatsmiddelen te zijn bekostigd, zoals bedoeld in artikel 92, lid 1, van het Verdrag, ten grondslag alsook de ernstige twijfel van de Commissie met betrekking tot:

- het al dan niet bestaan van steun, gezien de geringe kansen dat de financiële inspanningen van Teneo afdoende zullen worden gerentabiliseerd;

- de mogelijkheid eventuele steun in aanmerking te laten komen voor één van de uitzonderingen van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag. Dienaangaande heeft de Commissie een duidelijk voorbehoud gemaakt ten aanzien van het eventuele bestaan van uitzonderlijke omstandigheden die niet te voorzien zijn en aan externe oorzaken te wijten zijn, welke aanleiding kunnen geven tot herziening van de voorwaarde in de beschikking van 22 juli 1992 dat geen nieuwe steun mag worden verleend voordat het strategische plan in 1996 is voltooid. De Commissie heeft bovendien vastgesteld dat zij in ieder geval niet over gegevens beschikte op grond waarvan zij kan besluiten dat in het onderhavige geval is voldaan aan de door haar doorgaans aan goedkeuring van herstructureringsplan gestelde voorwaarden.

In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie eveneens uitdrukkelijk vermeld, dat zij een beroep zal doen op een of meer afhankelijke adviseurs teneinde gegevens te verzamelen die haar een definitieve beoordeling mogelijk moeten maken van kwesties waarover zij twijfelde alsmede van het algemene kader van deze zaak.

Bij brief van 9 maart 1995 heeft de Commissie de Spaanse Regering in kennis gesteld van haar besluit de procedure in te leiden en haar aangemaand haar opmerkingen te maken. Deze brief is in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt (1). De overige Lid-Staten en belanghebbenden werden overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag eveneens verzocht hun opmerkingen te maken.

III

Bij brief van 10 april 1995 hebben de Spaanse autoriteiten hun opmerkingen medegedeeld naar aanleiding van de brief van de Commissie van 9 maart 1995 waarbij zij hen in kennis stelde van haar besluit de procedure in te leiden. Deze opmerkingen hebben betrekking op de uiteenzetting van de feiten in de betrokken brief, de aanwezigheid van steunelementen, de mogelijkheden voor de tweede maal steun te ontvangen en de verenigbaarheid van de beoogde kapitaalverhoging met de gemeenschappelijke markt.

In de eerste plaats merken de Spaanse autoriteiten met betrekking tot de uiteenzetting van de Commissie in haar brief van 9 maart 1995 op, dat de ontvangsten van de onderneming niet veel lager zijn dan de gemiddelde ontvangsten van haar Europese concurrenten. Ook herinneren zij eraan, dat het exploitatietekort van Iberia pas in de afgelopen drie jaar is opgetreden, terwijl de exploitatieresultaten van de onderneming tussen 1986 en 1994 over het geheel genomen met een bedrag van 12,4 miljard pta positief waren.

Ook heeft de Spaanse Regering kritiek op de beschrijving van het plan, omdat hierin niet wordt vermeld dat Iberia zijn aanbod de komende jaren zal verminderen, omdat onvoldoende de klemtoon wordt gelegd op de inspanningen met het oog op de produktiviteit en de verlaging van de "controleerbare" kosten en omdat onvoldoende aandacht wordt geschonken aan de verlaging van de personeelskosten. Met betrekking tot dit laatste punt wijzen de Spaanse autoriteiten erop dat de nominale salarissen bij Iberia in 1996 voor elke personeelscategorie 8,3 % lager zullen zijn dan in 1992. Tenslotte was aldus de Spaanse autoriteiten de produktiviteit van Iberia in 1993 vergelijkbaar met die van de belangrijkste Europese concurrenten.

In de tweede plaats herhaalt de Spaanse Regering met betrekking tot de aanwezigheid van steunelementen de twee reeds in haar kennisgeving aangevoerde argumenten ten betoge dat er in het onderhavige geval geen steunmaatregel van de Staat is in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag:

- ten eerste kunnen de van Teneo afkomstige middelen niet als steunmaatregel worden beschouwd, omdat Teneo een naamloze vennootschap is, die volledig onder het privaatrecht valt en die de ondernemingen van haar concern op een zuivere economische grondslag beheert. Teneo heeft dus geen enkele bijdrage van de Staat ontvangen om de betrokken operatie uit te voeren en heeft het investeringsbesluit geheel alleen genomen;

- ten tweede maakt de betrokken operatie deel uit van de algehele strategie van Teneo, een vennootschap die zich gedraagt als een holding in een concurrentiesituatie en haar concern zo goed mogelijk beheert, daarbij rekening houdend met alle synergieën, daar de kapitaalverhoging vergezeld gaat van een samenhangend, realistisch en haalbaar herstructureringsplan.

In de derde plaats merken de Spaanse autoriteiten in verband met de mogelijkheden om voor de tweede maal steun te ontvangen op, dat de Commissie een weigering van een tweede steunmaatregel niet op goede gronden kan baseren op het feit dat eventueel geen uitzonderlijke omstandigheden bestonden, die niet te voorzien waren en aan externe oorzaken te wijten waren. De beschikking van de Commissie van 22 juli 1992 inzake de kapitaalverhoging van 120 miljard pta was namelijk gebaseerd op criteria die waren vastgesteld in het memorandum van 1984. Enkel op die basis heeft de Spaanse Regering zich in 1992 ertoe verbonden gedurende de looptijd van het programma geen verdere steun aan Iberia te verlenen.

Volgens de Spaanse autoriteiten kan de Commissie dan ook niet opeens met nieuwe criteria komen, zoals de afwezigheid van uitzonderlijke omstandigheden, die niet te voorzien zijn en aan externe oorzaken te wijten zijn, zonder voorbij te gaan aan de fundamentele beginselen van rechtszekerheid, gelijkheid, niet-terugwerkende kracht en gewettigd vertrouwen. De Spaanse autoriteiten verbinden hieraan de conclusie, dat de Commissie zich op de criteria van het memorandum van 1984 moet blijven baseren en de in 1994 opgestelde richtsnoeren niet met terugwerkende kracht mag toepassen, zodat deze in het onderhavige geval niet van toepassing zijn. Voorts beklemtonen zij dat de Commissie haar bevoegdheden volledig moet uitoefenen en het nieuwe programma in zijn geheel moet bestuderen en zich niet behoeft te beperken tot een voorafgaand onderzoek naar de aanwezigheid van uitzonderlijke omstandigheden, die niet te zijn voorzien en aan externe oorzaken zijn te wijten.

Vervolgens betoogt de Spaanse Regering, dat de door haar aangevoerde vier omstandigheden, hoe dan ook aan deze drie voorwaarden voldoen. Volgens haar mag het criterium uitzonderlijke omstandigheden, die niet te voorzien zijn en aan externe oorzaken te wijten zijn, niet worden verward met de voorwaarden voor verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van artikel 92, lid 2, onder b), van het Verdrag ("schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen") en is dit criterium minder streng. De Spaanse Regering zet ook uiteen waarom haars inziens de economische crisis van de jaren 1992 en 1993, de devaluatie van de peseta in die jaren, de problemen in verband met de privatisering van Aerolíneas Argentinas en de liberalisering van de Spaanse markt een uitzonderlijk, niet te voorzien en niet bij Iberia gelegen karakter hebben. Tenslotte voert de Spaanse Regering aan, dat zelfs ingeval geen van deze vier omstandigheden een uitzonderlijk, niet te voorzien en niet bij Iberia gelegen karakter zou hebben, het gecumuleerde effect en het gelijktijdige optreden ervan toch als zodanig zouden kunnen worden aangemerkt.

In de laatste plaats zijn de Spaanse autoriteiten aangaande de verenigbaarheid van een eventuele steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt van mening, dat het aan de Commissie voorgelegde programma alle nodige elementen bevat waaruit blijkt dat aan alle voorwaarden die de Commissie voor een vrijstelling uit hoofde van artikel 92, lid 3, onder c), stelt, is voldaan.

IV

Nadat de procedure was ingeleid, hebben de Regeringen van het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Nederland, Noorwegen en Zweden, verscheidene luchtvaartmaatschappijen die met Iberia concurreren, zoals Air UK, American Airlines, British Airways en Euralair, en andere betrokken partijen, zoals Teneo, SNECMA, de SEPLA vakbondsafdeling van het personeel van de onderneming Viva Air en de ACE (Association des Compagnies Aériennes de la Communauté Européenne) opmerkingen in deze zaak ingediend. In totaal hebben 17 verschillende partijen, waaronder acht luchtvaartmaatschappijen, opmerkingen gemaakt. Met uitzondering van Teneo en SNECMA hebben al deze partijen het besluit van de Commissie om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, goedgekeurd en vragen gesteld in verband met de in dit besluit geuite twijfel. Alleen de holdingmaatschappij Teneo heeft gesteld dat de kapitaalinjectie geen steunmaatregel is met een beroep op met name de strategie van haar groep en op haar eigen financiële onafhankelijkheid en bestuurlijke zelfstandigheid ten opzichte van de Spaanse Staat. Tevens heeft zij het criterium van het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden, die niet te voorzien zijn en aan externe oorzaken te wijten zijn, betwist als zijnde specifiek voor de burgerluchtvaart en in strijd met de beginselen van niet-terugwerkende kracht en rechtszekerheid. Volgens de motorenfabrikant SNECMA, die zijn produkten levert aan grote fabrikanten van door Europese maatschappijen gebruikte vliegtuigen, was de ontwikkeling van de conjunctuur tussen 1991 en 1994 degelijk uitzonderlijk en niet te voorzien, met name wegens het trage herstel.

In hun opmerkingen betogen de Lid-Staten die opmerkingen hebben gemaakt, dat sinds de inwerkingtreding van de bepalingen van het derde liberaliseringspakket (Verordeningen (EEG) nr. 2407/92, (EEG) nr. 2408/92 en (EEG) nr. 2409/92 van de Raad) op 1 januari 1993 de Verdragregels inzake steunmaatregelen van de Staten in de burgerluchtvaartsector strikt moeten worden toegepast (2). Met name Nederland beklemtoont dat steunmaatregelen de ondernemingen bestraffen die erin zijn geslaagd zonder enige overheidssubsidie zichzelf te herstructureren. Over het algemeen stemmen de vijf Lid-Staten in met de inleiding van de procedure in dit geval en delen zij de twijfel die de Commissie bij de inleiding van de procedure heeft geuit, door erop te wijzen dat:

- er in casu een steunmaatregel van een Lid-Staat is in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, daar Teneo een overheidsbedrijf is waarover de Staat zeggenschap heeft en voorts in dit geval niet is aangetoond dat het gaat om een rationele investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt;

- er geen uitzonderlijke omstandigheden zijn, die niet te voorzien zijn en aan niet bij Iberia gelegen oorzaken te wijten zijn, waardoor de huidige problemen van deze onderneming zijn veroorzaakt. Dienaangaande wijst het Verenigd Koninkrijk erop dat de recessie van de jaren 1992-1993 deel uitmaakt van een normale cyclus, dat de gevolgen van de devaluatie van de peseta voor de balans van Iberia niet zijn aangetoond en dat er "hedging"-technieken bestaan, dat de liberalisering van het luchtvervoer sinds de jaren tachtig een continu en voorspelbaar proces is geweest en dat de investeringen van Iberia in Latijns-Amerika vanaf het begin deel uitmaakten van een strategie met hoge risico's;

- onder deze omstandigheden de positieve beschikking van de Commissie in 1992 inzake een eerste en tevens laatste steun van 120 miljard pta elke bijkomende steunmaatregel belet.

Het Verenigd Koninkrijk en Denemarken voegen hieraan toe dat het gedeelte van de steun dat om sociale redenen beschikbaar wordt gesteld, eveneens tot concurrentievervalsing kan leiden. Bovendien is het Verenigd Koninkrijk van mening dat door de betrokken operatie de voorwaarden waaronder het handelsverkeer binnen de Gemeenschap plaatsvindt zodanig wordt veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, met name op de zeer aanzienlijke chartermarkt naar Spanje. Tenslotte is Nederland van mening, dat de steun hoe dan ook alleen aanvaardbaar is indien tegelijkertijd strenge voorwaarden worden opgelegd, zoals inzake het afstoten van activa, de beperking van capaciteit, het verbod om in andere luchtvaartmaatschappijen te investeren, enz.

Deze punten worden eveneens genoemd in de opmerkingen van de luchtvaarmaatschappijen, de SEPLA vakbondsafdeling van het personeel van Viva Air en de ACE. British Airways heeft een studie laten uitvoeren door het adviesbureau Avmark waarin wordt aangetoond dat er geen uitzonderlijke omstandigheden bestonden, die niet te voorzien waren en aan niet bij Iberia gelegen oorzaken te wijten waren, waardoor de problemen van deze onderneming zouden zijn veroorzaakt. Bovendien voeren deze betrokkenen bijkomende argumenten aan om de Commissie te vragen zich te verzetten tegen de kapitaalinjectie in Iberia. Zo vrezen Pan Air, de SEPLA vakbondsafdeling van het personeel van Viva Air en de ACE dat Iberia de ontvangen steun zal gebruiken om een tariefoorlog te starten. British Midland, British Airways, Euralair, American Airlines, SAS en de SEPLA vakbondsafdeling van het personeel van Viva Air zijn van mening dat het aanpassingsprogramma weinig geloofwaardig is en ontoereikend is om de levensvatbaarheid van Iberia op termijn te verzekeren. Zij wijzen op de hoge produktiekosten, de gevaren van de Latijns-Amerikaanse strategie en de economische ongerijmdheid dat Iberia de door Viva Air met succes geëxploiteerde lijndiensten overneemt. De SEPLA vakbondsafdeling van het personeel van Viva Air wijst er ook op, dat Iberia niet volgens de beginselen van een markteconomie wordt beheerd. Volgens British Airways en Euralair is de steun niet onmisbaar om de doelstellingen van het programma te realiseren aangezien Iberia activa kan afstoten of de exploitatiekosten verder kan verlagen. Bovendien wijzen de ACE en de ondernemingen Air UK en Britannia erop, dat Iberia reeds een voorkeursbehandeling geniet op de Spaanse vliegvelden omdat het een monopolie heeft op de gronddiensten ("handling"), waarvan de prijzen hoog zijn ten opzichte van de kwaliteit van de geleverde prestaties. Zij voegen hieraan toe, dat het feit dat Viva Air zich volgens het programma als uitvloeisel van de kapitaalinjectie op de chartermarkt begeeft, tot ernstige concurrentiedistorsies kan leiden op deze markt, waar de concurrentie zeer zwaar is, met name tussen het Verenigd Koninkrijk en Spanje. Tenslotte verzoekt Euralair de Commissie om het dossier van de in 1992 goedgekeurde steun van 120 miljard pta te heropenen, omdat het bijbehorende strategische plan niet wordt nageleefd. Op 15 juni 1995 heeft de Commissie alle opmerkingen van de Lid-Staten en andere belanghebbenden aan de Spaanse Regering toegezonden. Bij brief van 29 juni 1995 hebben de Spaanse autoriteiten hun reactie op deze opmerkingen gegeven. Zij betwisten hierin puntsgewijs alle argumenten van de Lid-Staten en andere belanghebbenden behalve Teneo en SNECMA, met name die van British Airways en Euralair, waarbij zij de reeds in hun brief van 10 april 1995 uiteengezette elementen nader toelichten. Zo komen zij met een rapport van de adviseur NatWest Markets volgens hetwelk het geplande programma het concurrentievermogen van Iberia aanzienlijk zal verbeteren doordat de kloof tussen deze onderneming en haar belangrijkste Europese concurrenten, wat kosten en concurrentievermogen betreft, grotendeels wordt gedicht. Tevens komen zij met een rapport van Airbus Industrie waarin enerzijds wordt gewezen op het belang van de bestellingen van Iberia en haar aanwezigheid in Latijns-Amerika voor de bloei van de Europese vliegtuigindustrie en anderzijds op het uitzonderlijke en niet te voorziene karakter van de economische problemen in 1992-1993. De Spaanse Regering voegt hier onder meer aan toe, dat het criterium uitzonderlijke omstandigheden, die niet te voorzien zijn en aan externe oorzaken te wijten zijn, niet moet worden verward met overmacht, dat de totale gevolgen van het uitzonderlijke en niet te voorziene karakter van de recessie in Spanje voor de inkomsten van Iberia 59 miljard pta bedragen, dat Iberia weldra even concurrerend zal zijn als Viva Air en dat deze laatstgenoemde onderneming een eigen plaats op de chartermarkt heeft, en tenslotte dat de Commissie juridisch niet bevoegd is Iberia te verplichten activa af te stoten en dat er geen enkel alternatief is voor de geplande kapitaalinjectie omdat Iberia geen "non essential assets" meer heeft.

V

Zoals zij in haar brief van 9 maart 1995 aan de Spaanse autoriteiten inzake de inleiding van de procedure had aangekondigd, heeft de Commissie in april 1995 een onafhankelijke adviseur met een goede internationale reputatie (Deloitte & Touche) ingeschakeld om gegevens te verzamelen over een aantal kwesties waarover zij twijfelde. De eerste taak van de adviseur bestond erin, de betrokken operatie te toetsen aan het beginsel van redelijke investeerder in een markteconomie. Indien de adviseur met betrekking tot dit eerste punt zou concluderen dat de voorgestelde kapitaalinjectie van 130 miljard pta niet als gedrag van een redelijke investeerder kan worden aangemerkt, diende hij tevens:

- de oorzaken van de mislukking van het strategische plan van 1992 vast te stellen;

- gegevens te verschaffen om het uitzonderlijke, niet te voorziene en externe karakter te beoordelen van de vier factoren (recessie, devaluatie, geanticipeerde binnenlandse liberalisatie en deelnemingen in Latijns-Amerika), die door de Spaanse autoriteiten zijn aangevoerd om de problemen van Iberia te verklaren;

- de haalbaarheid van het aanpassingsprogramma te beoordelen en na te gaan of het bedrag van 130 miljard pta in overeenstemming is met de doelstellingen van dit programma;

- eventueel alternatieve oplossingen voor de situatie bij Iberia te bestuderen.

De door de Commissie ingeschakelde adviseur heeft bij de uitvoering van zijn taak de medewerking gehad van vertegenwoordigers van de Spaanse Staat, Teneo en Iberia en van hen alle nodige inlichtingen ontvangen. Op 26 en 27 juli 1995 is in Madrid vergaderd door de adviseur, vertegenwoordigers van de Commissie en de belangrijkste directieleden van de Iberia-groep, waarbij de situatie van de verschillende dochterondernemingen van Iberia en de belangrijkste elementen van de strategie van de groep zijn uiteengezet.

Op 10 augustus 1995 heeft de adviseur een ontwerp van een eindrapport ingediend dat de Spaanse autoriteiten is toegezonden om hen in staat te stellen hun opmerkingen te maken. De adviseur, die zoveel mogelijk rekening met deze opmerkingen heeft gehouden, heeft op 20 september 1995 zijn eindrapport bij de Commissie ingediend. Allereerst wordt in dit rapport gesteld dat een redelijke investeerder die volgens de regels van een markteconomie te werk gaat, niet in een keer een dergelijke kapitaalinjectie van 130 miljard pta in Iberia zou uitvoeren om ten minste twee redenen: ten eerste zou een redelijke investeerder in een dergelijke situatie trachten zijn financiële inbreng in eerste instantie zo laag mogelijk te houden om vervolgens naarmate de doelstellingen van het herstelplan worden gerealiseerd gefaseerd met verdere bedragen te komen; ten tweede is de operatie financieel gezien te riskant wegens de onzekerheden die de toekomst van de groep nog omgeven, met name in Latijns-Amerika.

De mislukking van het strategische plan van 1992 schrijft de adviseur toe aan de extra kosten van de investeringen in Latijns-Amerika en de te hoog gegrepen ambitie van dit plan wat betreft verwachte groei en verovering van marktaandelen, terwijl Iberia als gevolg van de kostenstructuur en onvoldoende produktiviteit niet opgewassen was tegen de onverwachte daling van de inkomsten per eenheid. Voorts is de adviseur van mening dat van de vier door de Spaanse Regering aangevoerde factoren alleen het buitengewoon ernstige karakter van de economische recessie in 1992 en 1993, en niet de recessie als zodanig, als een uitzonderlijke gebeurtenis, die niet te voorzien was en aan niet bij Iberia gelegen oorzaken te wijten was, kan worden beschouwd. Het deel van de recessie dat een dergelijk karakter had, zou voor de onderneming evenwel slechts een geraamd verlies tot gevolg hebben gehad van 14 miljard pta. De adviseur komt daarentegen met de volgende conclusies:

- de devaluatie van de peseta is in werkelijkheid gunstig geweest voor Iberia;

- de geanticipeerde liberalisatie van de binnenlandse Spaanse markt heeft vóór 1994 slechts weinig gevolgen gehad en was in ieder geval te verwachten;

- de problemen met de deelnemingen in Latijns-Amerika waren niet onverwacht, uitzonderlijk of aan buiten Iberia gelegen oorzaken te wijten, omdat aan deze participaties van meet of aan grote commerciële risico's waren verbonden en de verliezen grotendeels voortvloeien uit verplichtingen die Iberia al voor het strategische plan van 1992 was aangegaan.

Met betrekking tot de maatregelen die zijn vermeld in het voor de periode 1994-1996 meegedeelde aanpassingsprogramma (verbetering van de produktiviteit, verlaging van de kosten, enz.) is de adviseur van mening dat deze maatregelen in de goede richting gaan en dat de effectieve uitvoering ervan een noodzakelijke voorwaarde is om de overleving en de levensvatbaarheid van Iberia te garanderen. Zij zijn evenwel niet voldoende om de levensvatbaarheid op lange termijn te garanderen. Het is in dit stadium zelfs niet mogelijk om een uitspraak te doen over de werkelijke overlevingskansen van Iberia op langere termijn, daar de inspanningen na 1996 moeten worden voortgezet, met name op het vlak van de kostenverlaging, in een context van toegenomen concurrentie. De adviseur voegt hieraan toe dat zo een snelle verhoging van de eigen middelen werkelijk nodig is, de onmiddellijke behoeften van de onderneming toch aanzienlijk minder zijn dan 130 miljard pta.

Tenslotte suggereert de adviseur in zijn eindrapport een oplossing die inhoudt dat de Latijns-Amerikaanse activa van Iberia worden verkocht, dat de Spaanse Staat de kosten van haar personeelsvermindering voor zijn rekening neemt en dat toekomstige kapitaalinjecties afhankelijk worden gesteld van bevredigende prestatie-indicatoren. Op den duur zou ook kunnen worden overwogen de onderhoudsactiviteiten en de gronddiensten van de onderneming af te stoten.

VI

In verband met de inleiding van de procedure heeft de Commissie naast de werkzaamheden van de door haar ingeschakelde adviseur in juni, juli, augustus en september 1995 een aantal malen vergaderd met de Spaanse Regering, Teneo en Iberia. Na dit overleg liet de Spaanse Regering, naar aanleiding van de opmerkingen van de Lid-Staten en andere belanghebbenden alsmede de hierboven vermelde conclusies van het adviseursrapport, de Commissie in de zomer van 1995 weten bereid te zijn het financiële deel van het op 23 december 1994 en 20 januari 1995 meegedeelde programma aan te passen. Het zou nu niet langer gaan om een kapitaalinjectie van 130 miljard pta maar om twee afzonderlijke operaties: ten eerste de overdracht door Iberia van bepaalde Latijns-Amerikaanse activa aan een nieuwe vennootschap, voorlopig "Newco" genoemd, met een terugkoopoptie; ten tweede een kapitaalinjectie van Teneo in Iberia. Teneo zou deelnemen in het kapitaal van "Newco", dat echter grotendeels in handen van particuliere investeerders zou zijn. Arsa zou deel uitmaken van de aan "Newco" overgedragen activa.

In september 1995 verzocht de Commissie de reeds eerder ingeschakelde adviseur haar de nodige elementen te verschaffen om de verschillende aspecten van deze wijziging van de kapitaalinjectie in Iberia te kunnen toetsen aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie. De adviseur werd met name verzocht de volgende vier punten te onderzoeken:

- Hebben de verschillende transacties betreffende de vennootschap "Newco" tot gevolg dat de risico's van de verbintenissen van Iberia ten opzichte van Arsa kunnen worden verkleind?

- Worden de verschillende transacties betreffende de vennootschap "Newco" op commerciële grondslag uitgevoerd?

- Aan welke voorwaarden kan de uitoefening door Iberia van haar terugkoopoptie op de aan "Newco" overgedragen activa worden onderworpen?

- Is het mogelijk na de verschillende operaties betreffende de vennootschap "Newco", wat de kapitaalverhoging betreft, te voldoen aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie en zo ja, onder welke voorwaarden?

Nadat hij van Teneo en de Spaanse autoriteiten de nodige gegevens had ontvangen, beantwoordde de adviseur deze vragen in het ontwerp-eindrapport dat hij in de tweede helft van november 1995 uitbracht. Volgens de adviseur maakten de transacties betreffende de vennootschap "Newco" het inderdaad mogelijk vrijwel alle risico's waaraan Iberia thans blootstaat wegens haar deelneming in Arsa, weg te nemen. Bovendien vinden deze operaties naar het schijnt plaats op normale commerciële grondslag. Voorts stelt de adviseur voor, de uitoefening van de terugkoopoptie door Iberia aan voorwaarden te onderwerpen die garanderen dat de financiële situatie van de maatschappij niet in gevaar wordt gebracht.

Met betrekking tot de kapitaalverhoging is de adviseur van mening dat de Iberia-groep potentieel levensvatbaar is en voor herkapitalisatie in aanmerking komt. Hij is echter ook van mening dat de risico's voor deze groep hoog blijven, ondanks het afstoten van een deel van de Latijns-Amerikaanse deelnemingen. Dienaangaande is hij van mening dat een kapitaalinbreng van 48 miljard pta voldoende is om de overleving van de onderneming op korte en middellange termijn te garanderen ("minimum cash equirement"). Wanneer in de toekomst uit de resultaten blijkt dat het herstel van de groep bevredigend verloopt, kunnen verdere kapitaalverhogingen plaatsvinden om de structuur van de passiva op de balans te verbeteren. Bovendien zou volgens de adviseur de thans uit te voeren kapitaalinjectie vooruitzichten moeten bieden op een rentabiliteit van ten minste 30 % tot 40 % in 1999. Dit ziet hij als de minimale jaarlijkse rentabiliteit ("hurdle rate") die een investeerder in een markteconomie onder dergelijke omstandigheden zou eisen. Uitgaande van deze percentages heeft de adviseur een bereik aangegeven waarbinnen een kapitaalinjectie die voldoet aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie, moet liggen. Het bedrag is afhankelijk van de gemaakte veronderstellingen. De andere belangrijke parameters ter bepaling van dit bereik, zijn de gemiddelde groeisnelheid van cash flow van Iberia na 1999 en het bedrag dat Iberia uiteindelijk uit de verkoop van Austral verkrijgt.

Het eindrapport van de adviseur bevestigt deze conclusies.

Naast de werkzaamheden van de adviseur is er in september, oktober en november 1995 vele malen contact geweest tussen enerzijds Iberia, Teneo en de Spaanse Regering en anderzijds de Commissie en haar adviseur, onder meer te Madrid op 6 en 7 november 1995. Hierdoor kon de Commissie zich omstandig op de hoogte stellen van de voorgenomen desinvesterings- en herkapitalisatieoperaties. Nadat de adviseur zijn hierboven samengevatte conclusies had bekendgemaakt zijn deze contacten voortgezet, met name op een vergadering in Madrid op 23 en 24 november 1995. De Commissie kon zo duidelijk inzicht verkrijgen in de draagwijdte en de invloed van de verschillende parameters waarmee rekening was gehouden ter beoordeling van het commerciële karakter van de onderscheiden voorgenomen operaties.

Op 18 december 1995 zond de Spaanse Regering de Commissie officieel het document toe waarin de verschillende wijzigingen in het financiële aspect van het aanpassingsprogramma zijn uiteengezet ("Actualización del plan financiero del programa de adaptación de Iberia al nuevo entorno competitivo"). Dit document, waarvan sommige punten door de Spaanse autoriteiten nader zijn toegelicht in vier brieven aan de Commissie van respectievelijk 21 december 1995 en 15, 19 en 26 januari 1996, vermeldt drie wijzigingen van het oorspronkelijk meegedeelde programma.

Ten eerste zijn de kosten van het programma ter vermindering van het personeel van Iberia naar boven toe bijgesteld, omdat in de oorspronkelijke ramingen was uitgegaan van een te lage anciënniteit van degenen die voor vervroegde uittreding of vrijwillige afvloeiing in aanmerking komen. De kosten bedragen thans 36,685 miljard pta tegen oorspronkelijk 32,2 miljard pta. Het bedrag zal door Teneo in de vorm van een kapitaalinjectie (zie hierna) aan Iberia worden overgemaakt, zodra de Commissie daarover een positieve beslissing heeft genomen. Vervolgens zal Iberia 29 miljard PTA, overeenkomend met de financiering van de vervroegde uittreding, aan een verzekeringsgroep betalen waarmee een overeenkomst is gesloten voor het beheer van het gehele programma voor vervroegde uittreding. Van de ongeveer 8 miljard pta die bestemd zijn voor de financiering van de vrijwillige afvloeiingen, zal de helft onmiddellijk worden betaald en de overige 4 miljard geleidelijk in de loop van 1996.

Ten tweede zal Iberia de volgende participaties in Zuidamerikaanse maatschappijen overdragen aan de vennootschap Andes Holding BV (ex "Newco"): 13 % van het kapitaal van de Chileense maatschappij Ladeco, 100 % van het kapitaal van de Argentijnse vennootschap Interinvest SA en 10 % van het gewone kapitaal van Arsa. Andes Holding BV is een naamloze vennootschap naar Nederlands recht die is opgericht met het doel deze participaties van Iberia te kopen om ze te zijner tijd terug te verkopen. Het kapitaal, 10 miljoen US-dollar, is voor 42 % in handen van Teneo en voor 58 % van [ . . . ] (3*) vooraanstaande Amerikaanse financieringsbanken, [ . . . ]. Andes Holding BV neemt haar besluiten met gewone meerderheid van stemmen, behalve voor fundamentele besluiten die voornamelijk betrekking hebben op een statutenwijziging, de doelstelling, de ontbinding en de vermogensstructuur van de onderneming; bovendien is voor de overdracht van haar activa alleen de toestemming van de [ . . . ] banken-aandeelhouders vereist. De belangrijkste vermogensbronnen naast het eigen kapitaal van Andes Holding BV zijn een uitstel van de betaling van de aankoopprijs van Austral (zie hierna) en twee leningen bij haar aandeelhouders. Op de eerste lening, voor een bedrag dat aanmerkelijk hoger is dan het vermogen van Andes Holding BV, is voor 70 % ingetekend door de particuliere aandeelhouders van Andes Holding BV en voor 30 % door Teneo. Deze lening heeft een looptijd van [ . . . ] jaar en de rente is [ . . . ] hoger dan de driemaandelijkse Libor voor US-dollar-transacties, berekend per drie maanden op basis van een jaar van 360 dagen. De uit deze eerste lening voortvloeiende schulden ("senior debts") zijn in tweeërlei opzicht "preferent" aangezien de activa van Andes Holding BV tot waarborg strekken voor de lening en de terugbetaling voorrang heeft boven die van de tweede lening ("junior debts"). Op deze tweede lening, die dus "achtergesteld" is ten opzichte van de eerste, voor een zelfde bedrag als de eerste is voor 30 % ingetekend door de particuliere aandeelhouders van Andes Holding BV en voor 70 % door Teneo. De looptijd is eveneens [ . . . ] jaar. De rente ligt [ . . . ] boven de driemaandelijkse Libor voor US-dollar-transacties, berekend per drie maanden op basis van een jaar van 360 dagen. Het verschil in rente ten opzichte van de eerste lening berust op het achtergestelde karakter en het bijgevolg hogere risico.

Alvorens zijn deelneming in Interinvest aan Andes Holding BV over te dragen zal Iberia het kapitaal van Interinvest op drie manieren verhogen: overdracht aan Interinvest van de vorderingen (leningen) die Iberia heeft op Arsa; inbreng van nieuw kapitaal; overdracht aan Interinvest van een deel van de Arsa-aandelen die rechtstreeks in handen van Iberia zijn, overeenkomend met 10 % van het kapitaal van Arsa. Voor de inbreng van nieuw kapitaal zal Iberia bij Andes Holding BV of op de geldmarkt een lening aangaan. Met deze nieuw ingebrachte middelen zal Interinvest voor hetzelfde bedrag de schulden van Arsa aan derden, waaronder door Iberia gegarandeerde schulden, aflossen. Vervolgens zal Interinvest een "onherroepelijke inbreng" in Arsa doen, waarmee de schulden van Arsa gedeeltelijk worden afgelost. De aandeelhouders van Andes Holding BV hebben deze voorbereidende operaties geëist, opdat Andes Holding BV van Iberia een vennootschap koopt met een gesaneerd vermogen.

De verkoopprijs van de aan Andes Holding BV over te dragen deelnemingen is vastgesteld op basis van een rapport van de Amerikaanse bank [ . . . ]. Het verschil tussen de boekwaarde van de overgedragen activa en de te betalen prijs resulteert voor Iberia in een uitzonderlijk verlies van ongeveer honderd miljoen US-dollar. De opbrengst van de verkoop wordt als volgt verdeeld: een eerste deel wordt besteed aan de terugbetaling van de eerder door Iberia gesloten lening voor hetzelfde bedrag; een tweede deel, overeenstemmend met een tweede betaling, zal aan Iberia worden betaald na afloop van een periode van "due diligence", waarin een ontbindende bepaling geldt, van maximaal vier maand; een derde, laatste deel, overeenkomend met de waarde van Austral, wordt pas aan Iberia betaald nadat Andes Holding BV Austral heeft verkocht. De periode van "due diligence" is bedoeld om Andes Holding BV in staat te stellen de juistheid van de ontvangen gegevens te verifiëren en zich ervan te vergewissen dat de aan de verkoop voorafgaande herkapitalisatie inderdaad heeft plaatsgevonden. Het uitstel van de betaling van het deel dat overeenkomt met de waarde van Austral, berust volgens de Spaanse autoriteiten op de problemen die Andes Holding BV heeft om de nodige financiële middelen te verkrijgen. Andes Holding BV moet evenwel Austral bezitten om de verkoop van Arsa aan een eventuele koper te vergemakkelijken.

Na de overdracht van 10 % van het kapitaal van Arsa aan Andes Holding BV, de kapitaalsverhoging van Interinvest, de onherroepelijke inbreng door Interinvest van middelen in Arsa en de overdracht van Interinvest aan Andes Holding BV is het kapitaal van Arsa als volgt verdeeld: 80,33 % is in handen van Interinvest, 5,73 % van Andes Holding BV, 5,73 % van Iberia en 8,21 % van derden. Met betrekking tot de resterende deelneming van 5,73 % van Iberia in Arsa verleent Iberia Andes Holding BV een volmacht tot verkoop, zodat de holding deze deelneming tegelijk met haar eigen deelnemingen aan derden kan overdragen.

De overdracht van de voornoemde Latijns-Amerikaanse aandelen van Iberia aan Andes Holding BV en uiteindelijk de terugverkoop op termijn daarvan door Andes Holding BV omvat twee achtereenvolgende fasen: de eerste fase vangt aan met de oprichting van Andes Holding BV, de verstrekking van de beide leningen en de aankoop van de activa van Iberia. In deze fase, die maximaal twee jaar duurt, heeft Iberia een terugkoopoptie op de aan Andes Holding BV overgedragen activa. De terugkoopoptie kan voor alle of slechts een deel van deze activa worden gebruikt. Bij de overdracht van de activa wordt de terugkoopprijs reeds vastgesteld. Deze wordt zo berekend dat de beide leningen van Andes Holding BV met de bijbehorende rente kunnen worden afgelost en aan de aandeelhouders van Andes Holding BV het ingebrachte kapitaal kan worden terugbetaald, vermeerderd met een rente over het eigen vermogen die [ . . . ] hoger is dan de Libor voor US-dollar-transacties.

De tweede fase van maximaal één jaar gaat alleen in indien Iberia in de eerste fase geen gebruik van haar terugkoopoptie heeft gemaakt. In deze tweede fase heeft Iberia niet langer een terugkoopoptie en worden de Latijns-Amerikaanse activa van Andes Holding BV op de markt voor de hoogste prijs verkocht, zonder bodemprijs. Andes Holding BV verleent een onherroepelijke volmacht aan [ . . . ] voor de onderhandelingen over en de uitvoering van deze transactie. Om een snelle overdracht van de activa van Andes Holding BV in deze tweede fase mogelijk te maken, kan Andes Holding BV in de eerste fase ondanks de terugkoopoptie van Iberia alle nuttige contacten met derden hebben.

In beide fasen blijft Iberia zich bezighouden met de bedrijfsvoering van Arsa.

Andes Holding BV zal worden opgeheven, zodra de van Iberia verworven Latijns-Amerikaanse activa weer aan Iberia of aan derden zijn overgedragen, normaal uiterlijk na afloop van het derde jaar na haar oprichting. Nadat de leningen van Andes Holding BV in volgorde van prioriteit zijn afgelost, wordt het vermogen tussen de aandeelhouders verdeeld in verhouding tot hun deelneming.

De Spaanse autoriteiten betogen dat het geheel van transacties betreffende Andes Holding BV in de door de Lid-Staten en de andere belanghebbenden gewenste richting gaat, die in hun opmerkingen aan Iberia hebben gevraagd activa af te stoten en de risico's in verband met haar Latijns-Amerikaanse deelnemingen te verkleinen. Tevens wordt hiermee een van de belangrijkste door de door de Commissie ingeschakelde adviseur genoemde belemmeringen weggenomen om een kapitaalinjectie te kunnen doorvoeren met inachtneming van het beginsel van de investeerder in een markteconomie.

Tenslotte verklaren de Spaanse autoriteiten dat zij alle contracten en overeenkomsten in verband met deze overdracht van een aantal Latijns-Amerikaanse aandelen van Iberia aan de Commissie hebben overhandigd.

Ten derde is het bedrag van de kapitaalinjectie van Teneo in Iberia van de oorspronkelijk meegedeelde 130 miljard pta, en, op een zeker ogenblik, overwogen 138 miljard pta verlaagd tot 87 miljard pta. Volgens de Spaanse autoriteiten is dit nieuwe bedrag gebaseerd op:

- de gunstige ontwikkeling van de resultaten van Iberia tot en met oktober 1995. In de eerste tien maanden van 1995 heeft Iberia een positief bedrijfsresultaat van 31,700 miljard pta behaald, dit wil zeggen 16,800 miljard pta meer dan in het aanpassingsprogramma was voorzien. Deze verbetering, waaruit blijkt dat het programma op gedegen prognoses gebaseerd is, valt hoofdzakelijk toe te schrijven aan een sterkere beperking van de uitgaven en een betere afstemming van het aanbod, ondanks het feit dat de voorgenomen personeelsverminderingen nog niet konden worden voltooid;

- de in december 1994 meegedeelde doelstellingen van het aanpassingsprogramma, namelijk herstel op korte termijn van het economisch en financieel rendement van de maatschappij, aanpassing van de financiële struktuur van de activiteiten, de verstrekking van een bevredigend rendement op hun investering aan de aandeelhouders, het aantrekken van particulier kapitaal en de opening van een uitzicht op een gedeeltelijke privatisering. Volgens de Spaanse autoriteiten blijft de inhoud van het meegedeelde aanpassingsprogramma (maatregelen ter verlaging van de exploitatiekosten, financiële kosten, enz.) ongewijzigd. De financiële prognoses zijn evenwel bijgesteld op grond van de drie hierboven beschreven wijzigingen; bovendien zijn zij met twee jaar verlengd tot 1999;

- de noodzaak om de personeelsvermindering te financieren, waarvoor ongeveer 37 miljard pta nodig is (zie hiervoor);

- de noodzaak van een minimale herkapitalisatie van de onderneming en verlaging van de schuldenlast met ongeveer 50 miljard pta (wegwerking van 26 miljard pta kortlopende schulden en 24 miljard pta hypothecaire schulden). De beoogde kapitaalinjectie is de minimale inbreng die vereist is om het welslagen van het aanpassingsprogramma te verzekeren en te voorkomen dat de omvang van de financiële lasten de toekomst van de maatschappij in gevaar brengt. De kapitaalinjectie is evenwel ontoereikend om een balansstructuur (verhouding "schulden/eigen vermogen") te herstellen die vergelijkbaar is met die van andere ondernemingen in deze sector, aangezien het eigen vermogen van Iberia eind 1995, voordat een kapitaalverhoging had plaatsgevonden, negatief was;

- het resultaat van de overdracht van de aandelen van Iberia in Arsa, Austral en Ladeco.

De Spaanse autoriteiten voegen hieraan toe, dat de verkoop van de Latijns-Amerikaanse activa, die worden overgedragen aan een vennootschap die grotendeels in handen van particulier kapitaal is, en de kapitaalinjectie, waarvan het bedrag veel lager is dan het oorspronkelijk meegedeelde, in overeenstemming zijn met het beginsel van een investeerder in een markteconomie. Zij voeren aan, dat de kapitaalinjectie een rationeel karakter heeft, gezien enerzijds de goede resultaten van Iberia in 1995 en vooral het wegvallen van de risico's in verband met de Zuidamerikaanse participaties en anderzijds financiële analyses volgens welke het rendement van deze investering veel hoger is dan het minimaal door een investeerder verlangde rendement. Zij herhalen dat Teneo een van de Staat onafhankelijke holding is. Tevens wijzen zij op de positieve ontwikkeling van Iberia sinds twee jaar geleden met de uitvoering van het programma begonnen is, dank zij de inspanningen om de kosten te verlagen en de activiteiten van de onderneming op haar drie belangrijkste markten te concentreren (Spaanse binnenlandse markt, Europese markt en Latijns-Amerikaanse markt). Bovendien betwisten de Spaanse autoriteiten, met name op basis van de werkzaamheden van hun adviseur NatWest Markets, de conclusies van de adviseur van de Commissie dat de behoefte van Iberia aan nieuw kapitaal op korte termijn slechts 48 miljard pta zou bedragen.

Voorts verklaren de Spaanse autoriteiten dat de kapitaalinjectie van 87 miljard pta slechts de eerste fase is van een herkapitalisatieplan voor Iberia, waarvan het totaalbedrag wordt geraamd op 155 miljard pta. Zo is het de bedoeling dat Teneo in het eerste kwartaal van 1997 een nieuwe kapitaalinbreng doet van 20 miljard pta om de structuur van de passiva op de balans verder te verbeteren. Bovendien zullen in de toekomst particuliere partners wellicht 25 miljard pta inbrengen om een deel van de bijkomende behoeften te dekken.

De Spaanse autoriteiten stellen dat de voor het eerste kwartaal van 1997 voorziene kapitaalverhoging van 20 miljard pta eveneens voldoet aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie. Deze kapitaalverhoging zal alleen plaatsvinden wanneer Iberia voldoet aan de volgende criteria en doelstellingen, die volgens de Spaanse autoriteiten de economische en financiële rentabiliteit van de onderneming in voldoende mate aantonen:

- bedrijfsresultaat in 1995 en 1996 beter dan of gelijk aan + 16,626 miljard pta respectievelijk +27,322 miljard pta;

- cash flow uit de bedrijfsvoering in 1995 en 1996 beter dan of gelijk aan +43,471 miljard pta respectievelijk +60,872 miljard pta;

- nettoresultaat na belastingen in 1995 en 1996 beter dan of gelijk aan - 47 miljard pta respectievelijk +1,5 miljard pta;

- ratio "Bedrijfsresultaat per werknemer" in 1995 en 1996 beter dan of gelijk aan +0,72 respectievelijk +1,22 miljoen pta per werknemersequivalent;

- ratio "Bedrijfsresultaat per aangeboden ton-kilometer" in 1995 en 1996 beter dan of gelijk aan +4,41 respectievelijk +6,80 pta per aangeboden ton-km;

- een verlaging van de exploitatiekosten met 15,443 miljard pta in 1994 en 1995 overeenkomstig het PREGA-programma;

- een personeelsvermindering met 2 699 werknemers vóór 31 december 1996;

- ratio "Aangeboden ton-kilometers per werknemer" (personeel van de onderneming dat gronddiensten ("handling") verricht niet meegerekend) in 1995 en 1996 beter dan of gelijk aan +0,24 respectievelijk +0,26 aangeboden ton-km per werknemersequivalent.

De Spaanse Regering voegt hieraan toe, dat zij de Commissie de boeken van Iberia over de jaren 1995 en 1996, gecontroleerd in overeenstemming met de regels van het Spaanse recht, zal doen toekomen, opdat de Commissie kan verifiëren dat aan bovenstaande criteria is voldaan.

Ten slotte beklemtoont de Spaanse Regering in haar mededeling van 18 december 1995 dat aan de betrokken operaties (overdracht van bepaalde Latijns-Amerikaanse activa aan Andes Holding BV en kapitaalinjectie van 87 miljard pta) de volgende voorwaarden zijn verbonden:

- ingeval Iberia in staat is haar terugkoopoptie op de aan Andes Holding BV overgedragen Latijns-Amerikaanse deelnemingen uit te oefenen, in de eerste twee jaren nadat deze zijn overgedragen, de "due diligence" periode meegerekend, verbindt de maatschappij zich ertoe, dit alleen te doen indien a) de marktwaarde van het eigen vermogen van de gehele groep ten minste 30 % van de bedrijfswaarde van de groep ("Groups entreprise value" opgevat als de waarde van de winstcapaciteit van alle activa van de groep) bedraagt en b) een particuliere investeerder direct of indirect een significant aandeel in de operatie heeft. Dezelfde voorwaarden gelden in het derde jaar na de overdracht ingeval Iberia het interessantste overnamebod zou doen. Deze voorwaarden gelden evenwel niet wanneer Iberia haar terugkoopoptie gebruikt om de betrokken activa onmiddellijk aan derden door te verkopen;

- Teneo zal op commerciële grondslag deelnemen in Andes Holding BV met dezelfde rechten en plichten als de andere aandeelhouders en geldschieters van Andes Holding BV. De besluiten over Andes Holding BV worden door de aandeelhouders met meerderheid van stemmen genomen in overeenstemming met de tussen de partijen gesloten overeenkomsten volgens het toepasselijke Nederlandse en Engelse recht. Indien Teneo in de toekomst om commerciële redenen die verband houden met Andes Holding BV, bepaalde activa van Andes Holding BV moet houden, verbindt de Spaanse Regering zich ertoe dat Teneo deze activa naderhand aan een derde overdraagt. Behalve in de gevallen die voortvloeien uit zijn rechten en verplichtingen als beschreven in de overeenkomsten inzake Andes Holding BV zal Teneo geen activa van Andes Holding BV verwerven;

- behalve Iberia en Teneo zal geen enkel ander Spaans overheidsbedrijf of -lichaam deelnemen aan transacties met Andes Holding BV of activa van Andes Holding BV verwerven;

- de toegestane kapitaalinjectie zal uitsluitend worden gebruikt om a) de kosten van de personeelsvermindering te dekken of b) de schuld te verlagen. Over de uitvoering van het plan om de schulden te verlagen zal aan de Commissie rapport worden uitgebracht. Dit rapport zal een gedetailleerde opgave doen van de terug te betalen leningen en van het gebruik van de dank zij de verlaging van de financiële kosten beschikbaar gekomen middelen. De van de kapitaalinjectie afkomstige middelen zullen op geen enkele wijze worden gebruikt om het programma om de kosten van Iberia te verlagen, te belemmeren of om een ingrijpende verandering mogelijk te maken van haar totale strategie ten aanzien van de tarieven en de vlootcapaciteit.;

- de gelden die nodig zijn om de personeelsvermindering te bekostigen (36,685 miljard pta) worden onmiddellijk na vaststelling van de onderhavige beschikking aan Iberia overgemaakt. Het overige deel van de kapitaalinjectie wordt evenwel pas aan Iberia betaald na afloop van de tweede betaling van de opbrengst van de verkoop van Interinvest en Ladeco aan Andes Holding BV (zie hiervoor);

- Iberia en Teneo zijn het erover eens dat de kostenverlaging een fundamentele doelstelling van het aanpassingsprogramma is en achten verdere inspanningen om de kosten ook na 1996 te verlagen essentieel;

- ingeval de doelstellingen van het aanpassingsprogramma niet zouden worden bereikt en Iberia bijgevolg aanvullend kapitaal nodig heeft, voldoen Teneo en Iberia aan die behoefte door middel van een verdere kostenverlaging, desinvesteringen of kapitaalinjecties waarbij in belangrijke mate particuliere investeerders betrokken zijn.

Gelet op alle hiervoor samengevatte feitelijke gegevens is de Commissie in staat tot een eindbeoordeling van deze zaak te komen.

JURIDISCHE BEOORDELING

VII

Volgens artikel 92, lid 1, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna "de Overeenkomst" genoemd), zijn steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten en tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.

In het Verdrag en de Overeenkomst is het beginsel van neutraliteit met betrekking tot de regeling van het eigendomsrecht in de Lid-Staten neergelegd alsmede het beginsel van gelijkheid van publiek- en privaatrechtelijke ondernemingen (artikel 222 van het Verdrag en artikel 125 van de Overeenkomst). Krachtens deze beginselen mag het optreden van de Commissie noch voordelig noch nadelig voor overheidsondernemingen zijn, met name wanneer de Commissie een operatie beoordeelt ten aanzien van artikel 92 van het Verdrag en artikel 61 van de Overeenkomst. Bijgevolg dient voor elk geval afzonderlijk te worden vastgesteld, of een transactie tussen een Lid-Staat en een publiekrechtelijke onderneming een gewone handelstransactie vormt of dat zij geheel of gedeeltelijk steunelementen bevat.

Bij de vaststelling of er al dan niet staatssteun aanwezig is, dient de Commissie haar oordeel te baseren op het beginsel van de investeerder in een markteconomie. Volgens dit beginsel is er geen sprake van staatssteun wanneer nieuw kapitaal wordt ingebracht onder omstandigheden welke aanvaardbaar zouden zijn voor een particuliere investeerder die volgens de in een markteconomie normale gebruiken handelt (4). Dienaangaande heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 21 maart 1991, zaak C-305/89, Italië/Commissie (5) vastgesteld dat "een particuliere investeerder, waarmee de deelneming van een publieke inversteerder die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, moet worden vergeleken, zich weliswaar niet noodzakelijkerwijs zal gedragen als een gewone investeerder die zijn kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn een rendement te halen, doch dat hij zich ten minste zal moeten gedragen als een particuliere holding of een particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn".

In het onderhavige geval dienen de twee operaties met betrekking tot de herkapitalisatie van Iberia in het licht van dit beginsel te worden onderzocht, namelijk enerzijds alle transacties in verband met de vennootschap Andes Holding BV en anderzijds de door Teneo verrichte kapitaalinjectie van 87 miljard pta. Dit definitieve onderzoek past volkomen in het kader van de op 1 maart 1995 door de Commissie ingeleide procedure, aangezien in de aanpassingen die de Spaanse autoriteiten in het financiële gedeelte van het aangemelde programma hebben aangebracht, rekening is gehouden met de opmerkingen die de Lid-Staten en de andere belanghebbenden na de inleiding van deze procedure hebben gemaakt. De aanpassingen hebben namelijk betrekking op de overdracht van activa, op een beperking van de risico's die uit de verbintenissen van Iberia in Latijns-Amerika voortvloeien en op een verlaging van het bedrag van de voorgestelde kapitaalinjectie. Al deze punten hadden de Lid-Staten en andere belanghebbenden immers aan de orde gesteld in hun opmerkingen, waarvan in deel IV een overzicht is gegeven.

Wat allereerst de oprichting van de vennootschap Andes Holding BV en alle transacties in verband daarmee betreft, blijkt uit de in het bezit van de Commissie zijnde gegevens, met name het rapport van de door de Commissie aangewezen adviseur, dat de houding van Teneo en de Spaanse Regering in dit geval vergelijkbaar is met die van een particuliere investeerder die op een louter commerciële grondslag handelt.

In de eerste plaats blijkt aldus dat de structuur van Andes Holding BV, die wat de financiering betreft op een gering eigen vermogen is gebaseerd vergeleken met de middelen die afkomstig zijn van de schuldpositie, overeenstemt met hetgeen over het algemeen bij dit type operatie gangbaar is. Aangezien Andes Holding BV uitsluitend is opgericht om welbepaalde financiële deelnemingen te verwerven en vervolgens te verkopen, is het een vennootschap waarvan de levensduur tot maximaal drie jaar is beperkt en waarin een hoge inbreng van eigen kapitaal niet gerechtvaardigd is. In de tweede plaats hebben particuliere investeerders de daadwerkelijke zeggenschap in de vennootschap en leveren zij een belangrijke bijdrage aan elk van de drie onderdelen van de financieringsstructuur van Andes Holding BV, respectievelijk 60 %, 30 % en 70 % in het eigen vermogen, de "junior debts" en de "senior debts". In dit verband moet erop worden gewezen, dat de Commissie van mening is dat een operatie waarbij overheidsmiddelen worden ingebracht, geen steunelement bevat indien er een gelijktijdige inbreng van kapitaal door particuliere partners is en deze inbreng van reële economische betekenis is en onder vergelijkbare voorwaarden plaatsvindt (6). In de derde plaats vallen de rentevoeten voor de verschillende financieringsbronnen voor Andes Holding BV, namelijk de Libor vermeerderd met respectievelijk [ . . ] voor eigen vermogen, "junior debts" en "senior debts", niet buiten de voor soortgelijke operaties gangbare grenswaarden. De deelneming van Amerikaanse financieringsbanken aan deze verschillende operaties garandeert overigens dat deze rentevoeten werkelijk een afspiegeling van de marktprijzen vormen.

Hetzelfde geldt in de vierde plaats voor de prijzen die Andes Holding BV heeft betaald voor de financiële deelnemingen in Arsa, Interinvest, Austral en Ladeco. Het bedrag van de financiële deelnemingen in Arsa en Interinvest werd met name bepaald op basis van de door de financieringsbank [ . . . ] geschatte waarde van Arsa. Daartoe heeft de bank een in hoofdzaak vergelijkende methode toegepast. Ter bepaling van de waarde van Austral heeft een internationaal bekend auditkantoor bovendien een specifieke schatting uitgevoerd. De prijs waartegen de deelneming van 13 % van Iberia in Ladeco is verkocht, stemt overeen met hetgeen is betaald bij de meest recente transacties in verband met deze onderneming.

Het bestaan van een terugkoopoptie voor Iberia getuigt overigens van het rationele gedrag van Teneo, omdat het daardoor met name gemakkelijker wordt een alliantie aan te gaan. De Commissie heeft er evenwel kennis van genomen, dat de Spaanse Regering de gebruikmaking door Iberia van zijn terugkoopoptie op de verschillende aan Andes Holding BV overgedragen deelnemingen, ook tijdens de periode van "due diligence" aan de tweeledige voorwaarde wil onderwerpen, dat enerzijds na deze eventuele terugkoop de marktwaarde van het eigen vermogen van de gehele groep ten minste 30 % van de bedrijfswaarde van de groep bedraagt en dat anderzijds een particuliere investeerder direct of indirect een significant aandeel in de operatie heeft, tenzij evenwel Iberia gebruik maakt van zijn terugkoopoptie om de betrokken activa onmiddellijk aan derden door te verkopen. Dezelfde tweeledige voorwaarde geldt gedurende het derde jaar na de overdracht ingeval Iberia dan het interessantste overnamebod zou doen. Dit element lijkt erop te wijzen dat alle transacties in verband met Andes Holdings BV erop gericht zijn de betrokken Latijns-Amerikaanse deelnemingen werkelijk van de hand te doen en geen verhuld middel vormen om een kapitaalinjectie te vergemakkelijken zonder uiteindelijk de samenstelling van de groep echt te veranderen. Hetzelfde geldt voor de volgende door de Spaanse autoriteiten aangegane verbintenissen:

- Teneo zal op commerciële grondslag deelnemen in Andes Holding BV met dezelfde rechten en plichten als de andere aandeelhouders en geldschieters van Andes Holding BV. De besluiten over Andes Holding BV worden door de aandeelhouders met meerderheid van stemmen genomen in overeenstemming met de tussen de partijen gesloten overeenkomsten volgens het toepasselijke Nederlandse en Engelse recht. Indien Teneo in de toekomst om commerciële redenen die verband houden met Andes Holding BV, bepaalde activa van Andes Holding BV moet houden, verbindt de Spaanse Regering zich ertoe dat Teneo deze activa naderhand aan een derde overdraagt. Behalve in de gevallen die voortvloeien uit zijn rechten en verplichtingen als beschreven in de overeenkomsten inzake Andes Holding BV zal Teneo geen activa van Andes Holding BV verwerven;

- behalve Iberia en Teneo zal geen enkel ander Spaans overheidsbedrijf of -lichaam deelnemen aan transacties met Andes Holding BV of activa van Andes Holding BV verwerven.

Tenslotte blijkt dat de verschillende transacties in verband met Andes Holding BV, die weliswaar voorshands slechts zullen resulteren in een netto-inbreng van 16 miljard pta aan nieuw kapitaal, het evenwel mogelijk zullen maken de tot dusver voor Iberia aan haar deelneming in Arsa verbonden risico's, aanzienlijk te beperken. Daarmee valt één van de belangrijkste risicofactoren weg die in de ogen van een investeerder in een markteconomie aan de situatie van Iberia inherent zijn. De risico's waren niet alleen het gevolg van de hoge deelneming (83,35 %) van Iberia in Arsa, maar ook van de door Iberia aan Arsa verstrekte leningen en garanties voor leningen. Na deze transacties zal Iberia nog maar een direct minderheidsaandeel van 5,73 % in het kapitaal van Arsa bezitten. Bovendien zijn de garanties die Iberia heeft geleverd met betrekking tot de door Arsa aangegane leningen verdwenen, met uitzondering van de garanties die betrekking hebben op een lening ten bedrage van 75 miljoen US-dollar die is gedekt door middel van twee Boeings 747 waarvan de marktwaarde werkelijk aan dit bedrag beantwoordt. Er zij evenwel opgemerkt, dat de uitgestelde betaling van de overdracht van Austral voor Iberia een risico inhoudt, omdat het bedrag van de later te verrichten werkelijke betaling ten hoogste gelijk zal zijn aan dat van de eventuele wederverkoop aan derden. Hetzelfde geldt voor de periode van "due diligence" van maximaal vier maanden tijdens welke de overdracht van de Latijns-Amerikaanse activa kan worden herroepen. Bij dit laatste punt dient echter rekening te worden gehouden met het feit dat volgens de Spaanse autoriteiten van de aangemelde kapitaalinjectie van 87 miljard pta Teneo onmiddellijk na deze beschikking slechts 36,685 miljard pta aan Iberia zal betalen. De rest van de voorgenomen kapitaalinbreng, namelijk 50,315 miljard pta, zal pas worden overgemaakt na de tweede betaling van de opbrengst van de verkoop van Interinvest en Ladeco aan Andes Holding BV, na afloop van de periode van "due diligence".

Wat vervolgens de kapitaalinjectie van 87 miljard pta betreft, wordt bij de bepaling van het rationele karakter van een dergelijke investering gewoonlijk uitgegaan van een vergelijking van het bedrag met het rendement daarvan. Opgemerkt moet worden dat het feit dat deze kapitaalinjectie ten dele wordt gebruikt ter financiering van de sociale kosten van de personeelsvermindering, die op 36,685 miljard pta worden geraamd, niet van invloed is op de beoordeling van de Commissie.

Om de aanvankelijke investering van 87 miljard pta te kunnen vergelijken met het verwachte rendement van deze investering volgens het beginsel van een rationele investeerder in een markteconomie dient in dit geval enerzijds de waarde van de Iberia-groep op middellange termijn te worden bepaald en dient anderzijds de minimale rentabiliteit te worden geraamd die een investeerder normaal zal verlangen om tot deze investering over te gaan. Het rendement van de kapitaalinjectie is namelijk in hoofdzaak afhankelijk van de meerwaarde die de onderneming in de komende jaren zal verwerven, aangezien niet kan worden verwacht dat de onderneming vóór 1999 dividend zal uitkeren. De meerwaarde is gelijk aan het verschil tussen de waarde van de groep op middellange termijn en de huidige waarde. Deze laatste waarde is echter volgens de geraadpleegde beleggingsanalysten nihil. Een beoordeling van het rationele karakter van de investering komt in dit geval bijgevolg neer op een vergelijking van het bedrag daarvan met de vermoedelijke waarde van de onderneming op middellange termijn vermeerderd met de minimale rentabiliteit die een investeerder zou eisen.

Ter berekening van de waarde van een onderneming wordt doorgaans de "cash flow in een typisch jaar" vermenigvuldigd met een coëfficiënt die alle toekomstige cash flows naar de huidige waarde omrekent. De aldus bepaalde waarde van de activa moet vervolgens worden verminderd met het bedrag van de schuld om tot de waarde van het eigen vermogen te komen. De vermenigvuldigingscoëfficiënt die wordt toegepast op de winst in een typisch jaar is zowel afhankelijk van het gemiddelde groeipercentage van de cash flow voor alle toekomstige jaren als van het gekozen percentage voor de omrekening naar de huidige waarde. Dit laatste percentage drukt de gewogen kapitaalkosten ("Weighted Average Cost of Capital") voor de betrokken onderneming uit, waarbij rekening is gehouden met de kosten van de schulden en de kosten van het eigen vermogen. De kosten van de schuldpositie blijken vrij gemakkelijk te berekenen, aangezien daarvoor kan worden uitgegaan van de rentevoet van de aan de onderneming verstrekte leningen, doch voor de kosten van het eigen vermogen ligt dat anders ("Cost of Equity"). Deze laatste worden geraamd met behulp van het "Capital Asset Pricing Model" (CAPM). Volgens dit model zijn de kosten van het eigen vermogen gelijk aan de risicoloze rentevoet op de beschouwde markt, vermeerderd met de voor deze markt kenmerkende risicopremie die wordt vermenigvuldigd met een betacoëfficiënt. De betacoëfficiënt ("equity beta") komt overeen met het in een bepaalde sector door de markt vereiste rendement, dat rechtstreeks wordt gemeten aan de hand van de verhouding tussen de resultaten van de ondernemingen in deze sector en de beurswaarden daarvan met een correctie op grond van de eigen financieringsstructuur ("gearing") van de betrokken onderneming. Bij de aldus bepaalde gewogen gemiddelde kapitaalkosten wordt weinig of geen rekening gehouden met het eigen bijzondere risico van elke onderneming.

In deze zaak is de Commissie op de hierboven uiteengezette wijze te werk gegaan. In dit geval is als tijdhorizon voor de raming van de vermoedelijke waarde van de Iberia-groep op middellange termijn het jaar 1999 gekozen, omdat de onderneming over financiële prognoses tot dat tijdstip beschikt. Het genoemde tijdstip ligt ver genoeg in de toekomst om het effect van de kapitaalinjectie in het kader van het herstelproces te merken en ligt toch niet te ver in de toekomst, zodat de onzekerheden in verband met de betrouwbaarheid van de prognoses worden beperkt. Deze prognoses zijn gebaseerd op voorzichtige groeiverwachtingen, aangezien de exploitatieontvangsten van Iberia volgens deze prognoses van 1994 tot 1999 slechts met 4,6 % per jaar tegen de actuele valutawaarde zouden stijgen om uiteindelijk 539,1 miljard pta te bereiken. Daarbij wordt ervan uitgegaan, dat Iberia in die periode marktaandelen zal verliezen. Ter informatie kan worden vermeld dat het jaarlijkse groeipercentage van het luchtvervoer over de gehele wereld, uitgedrukt in passagierkilometers, respectievelijk in de laatste vijf en de laatste tien jaar ongeveer 4,0 % en 5,4 % is gestegen, terwijl de analisten voor de komende vier jaar een gemiddelde groei van 6,0 % per jaar verwachten. In 1999 zou het bedrijfsresultaat van Iberia + 55,5 miljard pta bedragen en het nettoresultaat vóór belastingen + 46,9 miljard pta. Voor deze resultaten wordt uitgegaan van een bevredigende voortzetting van het herstelproces dat op verlaging van de exploitatiekosten is gericht.

Op basis van de prognoses inzake de resultatenrekeningen voor 1999, na aanpassing en correctie op bepaalde punten, is het mogelijk geweest voor dat tijdstip een winstcijfer en een cash flow in een typisch jaar te bepalen. Bij gebrek aan beursnotering van de Iberia-aandelen is het evenwel niet mogelijk rechtstreeks de waarde van de betacoëfficiënt voor de onderneming te bepalen. De in aanmerking genomen betacoëfficiënt van 1,39 ("equity beta") vloeit dan ook voort uit een analyse aan de hand van een twintigtal luchtvaartmaatschappijen in Europa en in de rest van de wereld, waarbij tevens rekening is gehouden met de financiële structuur van Iberia in 1999 alsook met de gevolgen voor deze structuur van de overdracht van activa aan Andes Holding BV. In dit verband gaat de Commissie ervan uit, dat Iberia na de overdracht ervan door Andes Holding BV de gehele opbrengst van de verkoop van Austral zal ontvangen. De kapitaalinjectie van 20 miljard pta welke Teneo voornemens is in 1997 te verrichten, is daarentegen niet in aanmerking genomen. De risicoloze rente op de Spaanse markt en de risicopremie op deze markt zijn vastgesteld op respectievelijk 10,7 % en 7 %. Op deze grondslag bedragen de kosten van het eigen vermogen 20,4 % en de gewogen gemiddelde kapitaalkosten van Iberia 14,42 % in 1999. Voorts is de Commissie voor de gemiddelde groei van de cash flow van Iberia na 1999 uitgegaan van een percentage dat schommelt tussen 4 % en 4,5 % tegen de actuele geldwaarde. Dat is een redelijke hypothese, daar dit bij een gemiddelde inflatie van naar schatting 3 % overeenkomt met een reële groei die iets meer dan 1 % per jaar bedraagt. Aan de hand van al deze gegevens kon de marktwaarde van het eigen vermogen ("equity value") van de Iberia-groep in 1999 worden berekend, namelijk 246 respectievelijk 267 miljard pta naargelang rekening wordt gehouden met een groeipercentage van 4 % of 4,5 %.

De Commissie is voorts van mening dat het jaarlijkse minimale rentabiliteitspercentage ("hurdle rate") die een investeerder in een markteconomie zou eisen om over te gaan tot de kapitaalinjectie in kwestie ten minste 30 % bedraagt gezien de grootte van het bedrag dat ermee gemoeid is en vooral de risico's die aan de transactie zijn verbonden. Dit kennelijk zeer hoge percentage van minimaal 30 %, dat hoger is dan de op de markt geldende percentages, houdt namelijk rekening met de niet te verwaarlozen mogelijkheid dat het programma niet zal verlopen zoals gepland en dat het reële rendement uiteindelijk lager zal uitvallen. Dit percentage kan overigens niet anders dan hoger dan de kosten van het eigen vermogen zijn, aangezien bij deze laatste geen rekening is gehouden met alle aan de onderneming verbonden risico's. De risico's in verband met de deelneming in Arsa zijn weliswaar nagenoeg volledig verdwenen en het bedrijfsresultaat is in 1994 en in het eerste halfjaar van 1995 aanzienlijk verbeterd, doch Iberia blijft een onderneming met een zeer hoog specifiek risico. De volgende onzekerheden zijn met name van invloed op het verdere herstel van de onderneming, op de rentabiliteit op lange termijn en op de financiële prognoses voor 1999 waarop de berekening van de waarde van de onderneming op dat tijdstip is gebaseerd:

- het aanpassingsprogramma is niet voltooid; er is met name nog geen begin gemaakt met de geplande personeelsvermindering;

- de onderneming heeft onlangs sociale moeilijkheden gekend, waarbij met name de piloten verschillende keren hebben gestaakt. Afgezien van de directe kosten voor rekening van Iberia, schaden deze werknemersacties het imago van de onderneming bij de klanten en kunnen zij het behalen van de door het programma beoogde produktiviteitswinst bemoeilijken;

- in zijn huidige vorm loopt het programma einde 1996 af. Op dat tijdstip zal Iberia nog niet het produktiviteits- en efficiëntieniveau van zijn voornaamste concurrenten in de Gemeenschap hebben bereikt. Een nieuw plan tot kostenverlaging zal dan moeten worden uitgewerkt waarover met de sociale partners zal moeten worden onderhandeld. Op dit ogenblik kan het resultaat van deze onderhandelingen nog niet worden voorspeld;

- als die al bestaan is het nog steeds onduidelijk op welke wijze toekomstige externe partners, die overigens nog moeten worden gekozen, zullen ingrijpen;

- de effecten van de liberalisatie van het luchtvervoer en de gronddiensten ("handling") in Europa op de lange-termijnrentabiliteit van Iberia kunnen nog niet in hun geheel worden overzien.

De door de Commissie aangewezen adviseur is eveneens van mening dat het jaarlijkse minimale rentabiliteitpercentage, zoals hierboven omschreven, die een investeerder in dit geval zou eisen, ten minste 30 % bedraagt, aangezien het een waarde tussen 30 % en 40 % voorstelt. Volgens de Commissie kan een investeerder die op korte of middellange termijn in een louter financieel kader handelt een rentabiliteit van meer dan 30 % verlangen. Volgens de bovenvermelde rechtspraak van het Hof van Justitie dient de Commissie evenwel rekening te houden met het feit dat de holding Teneo niet naar een rentabilisering van haar kapitaal op korte of middellange termijn streeft, maar een strategie en doelstellingen van economisch beleid op lange termijn nastreeft ten aanzien van een onderneming waarvan zij de troeven en mogelijkheden tot ontwikkeling wenst te brengen in een sector die voortdurend in expansie is, met name door middel van een alliantie met een externe partner. Deze troeven zijn voornamelijk een technische en commerciële know how, een in de gehele wereld bekend merk, een op Europa en Latijns-Amerika gericht net en een sterke aanwezigheid in Spanje, het land met het drukste vakantieverkeer in Europa. Bovendien getuigt de constante verbetering van het bedrijfsresultaat van Iberia in de afgelopen twee jaar van de doeltreffendheid en de ernst van het aanpassingsprogramma, dat voornamelijk op een verlaging van de exploitatiekosten is gebaseerd. In dit verband is van bijzondere betekenis de bevestiging door de Spaanse Regering dat de kostenverlaging in de ogen van Iberia en Teneo een fundamentele doelstelling van het aanpassingsprogramma vormt en dat zij verdere inspanningen om de kosten ook na 1996 te verlagen essentieel achten. Volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt zou het streven naar opvoering van de produktiviteit en verlaging van de kosten Iberia overigens in staat moeten stellen, voor 1998 een groot gedeelte van de huidige achterstand in te lopen op het gemiddelde van de volgende luchtvaartmaatschappijen: British Airways, KLM, Lufthansa en Air France. Bovendien kan de toezegging door de Spaanse autoriteiten dat, indien de doelstellingen van het aanpassingsprogramma niet worden bereikt, Teneo en Iberia in een eventuele behoefte aan extra kapitaal zullen voorzien door middel van een verdere kostenverlaging, desinvesteringen of kapitaalinjecties waarbij particuliere investeerders betrokken zijn, als een extra risicoverminderende factor worden beschouwd.

Al met al ligt het bedrag van de investering van 87 miljard pta in het onderste gedeelte van de marge voor de waarde van het eigen vermogen van de Iberia-groep in 1999, die volgens de hierboven uiteengezette methode is geschat en met een jaarlijkse rentabiliteit van 30 % over een periode van vier jaar is omgerekend. Daaruit volgt dat de betrokken kapitaalinjectie moet worden geacht aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie te voldoen.

Volledigheidshalve heeft de Commissie daarnaast ook de behoeften van Iberia aan eigen vermogen onderzocht. In dit verband blijkt uit de gegevens waarover de Commissie beschikt dat Iberia in de komende maanden zal worden geconfronteerd met de sociale kosten van de personeelsvermindering en met het aflopen van verschillende aflossingstermijnen voor leningen. Ondanks de constante verbetering van de door de exploitatie voortgebrachte cash flow zal Iberia, gezien haar kaspositie, niet aan al deze verplichtingen kunnen voldoen en zal er dus op korte termijn ten minste 48 miljard pta aan nieuw kapitaal nodig zijn. Bovendien is de verhouding tussen schuld en eigen vermogen van de onderneming, zoals vermeld in punt I, veel hoger dan die van de overige Europese luchtvaartmaatschappijen. In dit verband moet worden opgemerkt dat het afstoten van activa waartoe Iberia is overgegaan met de overdracht van bepaalde financiële deelnemingen aan Andes Holding BV, weliswaar een netto-inbreng van nieuw kapitaal heeft opgeleverd, maar geen noemenswaardige wijziging in de structuur van de passiva op de balans van de onderneming teweeg heeft kunnen brengen, aangezien deze overdrachten integendeel boekhoudkundig tot een nettoverlies hebben geleid. De al te zware schuldpositie en het geringe eigen vermogen van Iberia maken het om ten minste drie redenen noodzakelijk dat de financiële structuur weer gezond wordt gemaakt door de verhoging van het eigen vermogen. In de eerste plaats dienen de huidige en toekomstige schuldeisers van de onderneming, met name de banken, gerust te worden gesteld, omdat hun financieringen van vitaal belang zijn voor het voortbestaan van de onderneming en omdat zij geneigd zouden kunnen zijn zich plotseling terug te trekken of een onbetaalbare rente te eisen in een situatie die wordt gekenmerkt door de geringe omvang van het eigen vermogen. De Commissie herinnert eraan, dat zij elke betalingsgarantie die expliciet of impliciet door Teneo of een andere overheidsinstantie aan de schuldeisers van Iberia zou worden verleend als onwettige staatssteun zou beschouwen wegens niet-aanmelding ervan (7). In de tweede plaats moet het passief van de balans van Iberia worden gesaneerd, teneinde op korte of middellange termijn particuliere partners aan te trekken onder voorwaarden die voor de onderneming en voor de aandeelhouder Teneo bevredigend zijn. In de laatste plaats vormt een kapitaalinjectie waarvan het bedrag hoger is dan de kasbehoefte op korte termijn een duidelijk signaal van het vertrouwen van Teneo in de toekomst van Iberia, met name aan het personeel van de onderneming, dat door de moeilijkheden van de afgelopen jaren ongerust wordt. Onder deze omstandigheden, mede gezien het feit dat de Spaanse Regering uitdrukkelijk heeft verklaard dat de verleende middelen uitsluitend zouden dienen om de kosten van de personeelsvermindering te dekken of om de schuldenlast op een commerciële basis te verlichten, blijkt het bedrag van 87 miljard pta, dat in elk geval in de korte-termijnbehoefte van Iberia voorziet, eveneens in overeenstemming te zijn met de lange-termijnstrategie van Teneo ten aanzien van haar dochteronderneming.

Voorts moet erop worden gewezen, dat ondanks de kapitaalverhoging van 87 miljard pta de verhouding tussen financiële lasten en omzet van Iberia tot 1998 duidelijk hoger zal blijven dan het gemiddelde van British Airways, KLM en Lufthansa. Ook de "gearing" van Iberia, die is gedefinieerd als de verhouding tussen het totaal van de schulden bij banken en de leasingcontracten enerzijds en het totale eigen vermogen anderzijds, zal gedurende dezelfde periode duidelijk hoger blijven dan het gemiddelde van deze drie concurrerende luchtvaartmaatschappijen.

Uit het voorgaande vloeit voort, dat de verscheidene transacties met betrekking tot Andes Holding BV alsmede de kapitaalinjectie van 87 miljard pta door de holding Teneo in Iberia geen staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de Overeenkomst vormen. Bijgevolg is er geen reden tegen deze transacties bezwaar te maken en moet de procedure worden beëindigd. Bij deze beschikking is met name rekening gehouden met de volgende toezeggingen van de Spaanse Regering:

- ingeval Iberia in staat is haar terugkoopoptie op de aan Andes Holding BV overgedragen Latijns-Amerikaanse deelnemingen uit te oefenen, in de eerste twee jaren nadat deze zijn overgedragen, de "due diligence" periode meegerekend, verbindt de maatschappij zich ertoe dit alleen te doen indien a) de marktwaarde van het eigen vermogen van de gehele groep ten minste 30 % van de bedrijfswaarde van de groep ("Groups entreprise value" opgevat als de waarde van de winstcapaciteit van alle activa van de groep) bedraagt en b) een particuliere investeerder direct of indirect een significant aandeel in de operatie heeft. Dezelfde voorwaarden gelden in het derde jaar na de overdracht ingeval Iberia het interessantste overnamebod zou doen. Deze voorwaarden gelden evenwel niet wanneer Iberia haar terugkoopoptie gebruikt om de betrokken activa onmiddellijk aan derden door te verkopen;

- Teneo zal op commerciële grondslag deelnemen in Andes Holding BV met dezelfde rechten en plichten als de andere aandeelhouders en geldschieters van Andes Holding BV. De besluiten over Andes Holding BV worden door de aandeelhouders met meerderheid van stemmen genomen in overeenstemming met de tussen de partijen gesloten overeenkomsten volgens het toepasselijke Nederlandse en Engelse recht. Indien Teneo in de toekomst om commerciële redenen die verband houden met Andes Holding BV, bepaalde activa van Andes Holding BV moet houden, verbindt de Spaanse Regering zich ertoe dat Teneo deze activa naderhand aan een derde overdraagt. Behalve in de gevallen die voortvloeien uit zijn rechten en verplichtingen als beschreven in de overeenkomsten inzake Andes Holding BV zal Teneo geen activa van Andes Holding BV verwerven;

- behalve Iberia en Teneo zal geen enkel ander Spaans overheidsbedrijf of -lichaam deelnemen aan transacties met Andes Holding BV of activa van Andes Holding BV verwerven;

- de toegestane kapitaalinjectie zal uitsluitend worden gebruikt om a) de kosten van de personeelsvermindering te dekken of b) de schuld te verlagen. Over de uitvoering van het plan om de schulden te verlagen zal aan de Commissie rapport worden uitgebracht. Dit rapport zal een gedetailleerde opgave doen van de terug te betalen leningen en van het gebruik van de dank zij de verlaging van de financiële kosten beschikbaar gekomen middelen tot 1999. De van de kapitaalinjectie afkomstige middelen zullen op geen enkele wijze worden gebruikt om het programma om de kosten van Iberia te verlagen, te belemmeren of om en ingrijpende verandering mogelijk te maken van haar totale strategie ten aanzien van de tarieven en de vlootcapaciteit;

- de gelden die nodig zijn om de personeelsvermindering te bekostigen (36,685 miljard pta) worden onmiddellijk na vaststelling van de onderhavige beschikking aan Iberia overgemaakt. Het overige deel van de kapitaalinjectie wordt evenwel pas aan Iberia betaald na afloop van de tweede betaling van de opbrengst van de verkoop van Interinvest en Ladeco aan Andes Holding BV (zie hiervoor);

- Iberia en Teneo zijn het erover eens dat de kostenverlaging een fundamentele doelstelling van het aanpassingsprogramma is en achten verdere inspanningen om de kosten ook na 1996 te verlagen essentieel;

- ingeval de doelstellingen van het aanpassingsprogramma niet zouden worden bereikt en Iberia bijgevolg aanvullend kapitaal nodig heeft, voldoen Teneo en Iberia aan die behoefte door middel van een verdere kostenverlaging, desinvesteringen of kapitaalinjecties waarbij in belangrijke mate particuliere investeerders betrokken zijn.

Tenslotte heeft de Commissie eveneens kennis genomen van het voornemen van de Spaanse autoriteiten om enerzijds in het eerste kwartaal van 1997 over te gaan tot een aanvullende kapitaalinjectie van 20 miljard pta en anderzijds alleen tot deze nieuwe kapitaalinjectie over te gaan indien aan de acht in punt VI genoemde criteria en doelstellingen is voldaan. Of aan die doelstellingen en criteria is voldaan zal worden nagegaan aan de hand van de boeken van Iberia over de jaren 1995 en 1996, die in overeenstemming met de regels van het Spaanse recht zijn gecontroleerd. De Commissie zal in kennis worden gesteld van de aanvullende kapitaalinjectie. Zij zal deze onderzoeken in het licht van het beginsel van een investeerder in een markteconomie, waarbij vooral zal worden nagegaan of aan de reeds genoemde doelstellingen en criteria is voldaan. De Commissie zal evenwel eveneens rekening houden met het eventuele bestaan van andere beoordelingselementen, met name met betrekking tot de financiële prognoses voor de periode 1997-2001, de situatie van Iberia en de groep tegenover de voornaamste concurrenten en andere essentiële risicofactoren.

ALGEMENE OVERWEGINGEN

De Commissie brengt in het algemeen in herinnering dat zij krachtens artikel 93, lid 3, van het Verdrag van te voren op de hoogte moet worden gebracht van elke operatie die elementen van staatssteun kan bevatten. Voorts wijst de Commissie erop dat, wanneer zij in de toekomst een kennisgeving van een voorgenomen steunmaatregel ontvangt, zij rekening moet houden met alle relevante elementen, en met name met het feit dat de onderneming reeds staatssteun heeft ontvangen. De Commissie zal in dat geval geen toestemming verlenen voor aanvullende steun, tenzij het om uitzonderlijke omstandigheden gaat die niet zijn te voorzien en aan externe oorzaken zijn te wijten (8),

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De verschillende transacties met betrekking tot de vennootschap Andes Holding BV en de kapitaalinbreng van 87 miljard pta door de vennootschap Teneo ten gunste van de luchtvaartmaatschappij Iberia vormen geen steunmaatregelen van de Staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en van artikel 61, lid 1, van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, gezien met name de toezeggingen van de Spaanse Regering die aan het einde van de op twee na laatste alinea van punt VII zijn opgesomd.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.

Gedaan te Brussel, 31 januari 1996.

Voor de Commissie

Neil KINNOCK

Lid van de Commissie

(1) PB nr. C 114 van 6. 5. 1995, blz. 7.

(2) PB nr. L 240 van 24. 8. 1992, blz. 1, 8 en 15.

(3*) In de voor publikatie bestemde versie van deze beschikking is vertrouwelijke zakelijke informatie weggelaten.

(4) Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag op deelneming van overheidsinstanties in het kapitaal van ondernemingen, EG-Bulletin nr. 9-1984; Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 maart 1985, gevoegde zaken 296/82 en 318/82, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek BV/Commissie, Jurispr. 1985, blz. 809, rechtsoverweging 17.

(5) Jurispr. 1991, blz. I-1603, rechtsoverweging 20.

(6) Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 op deelneming van overheidsinstanties in het kapitaal van ondernemingen, EG-Bulletin nr. 9-1984.

(7) Zie brief van de Commissie van 5 april 1989 aan de Lid-Staten. Referentie SG(89)D/4328.

(8) Toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van de EER-Overeenkomst op steunmaatregelen van de Staten in de luchtvaartsector, hoofdstukken I.3 en V.2 (PB nr. C 350 van 10. 12. 1994).