Het Europese Investeringsbank-Instituut stelt een nieuw EIBURS-sponsorschap voor in het kader van zijn kennisprogramma

Het kennisprogramma van het Europese Investeringsbank-Instituut verstrekt zijn onderzoeksbeurzen via verschillende programma’s en een daarvan is:

EIBURS verstrekt beurzen aan universitaire faculteiten of onderzoekscentra die gelieerd zijn aan universiteiten in de EU of in (potentiële) kandidaat-lidstaten, en zich bezighouden met onderzoek op gebieden die voor de EIB van grote betekenis zijn. In het kader van EIBURS verstrekt de EIB driejarige beurzen van maximaal 100 000 EUR per jaar. Deze beurzen worden via een competitief proces toegekend aan belangstellende universitaire faculteiten of onderzoekscentra die beschikken over erkende expertise op het geselecteerde gebied. Winnende voorstellen moeten diverse resultaten opleveren en deze worden vooraf vastgelegd in contractuele afspraken met de Europese Investeringsbank.

Voor het academisch jaar 2018/2019 is het EIBURS-programma op zoek naar voorstellen over een nieuw onderzoeksthema

„Verbeterde meting van de indirecte effecten van investeringsprojecten: preciseren en aanpassen van EIA-methoden zodat deze zo optimaal mogelijk aansluiten op de CBA-methode”

De EIB („de Bank”) beoordeelt de sociaal-economische uitvoerbaarheid van de projecten waarin zij investeert voornamelijk aan de hand van kosten-batenanalyses (COST Benefit Analysis, hierna „CBA” genoemd) (1). Deze methode kan worden gezien als een uitbreiding op het bedrijfsplan van een investeringsactiviteit. Het bedrijfsplan is gericht op de financiële stromen van een project: het kijkt naar de financiële, of geldelijke, waarde van uitgaven (kosten) en inkomsten (baten). Indien de baten in voldoende mate hoger zijn dan de kosten, dan voegt de investering financiële waarde toe en wordt deze in financieel opzicht als een wenselijke activiteit beschouwd.

Met een CBA wordt de definitie van de kosten en baten van een project in twee opzichten uitgebreid. Ten eerste neemt een CBA alle kosten en baten in aanmerking, ongeacht of deze bestaan uit financiële stromen of een andere vorm hebben. Ten tweede houdt een CBA rekening met de kosten voor de gehele maatschappij en niet alleen met de kosten voor de private investeerder.

Dit betekent dat moet worden gekeken naar veel meer posten dan de posten die zijn opgenomen in een bedrijfsplan. De meest bekende van deze „nieuwe” posten is misschien wel de post „externe effecten”. Dit zijn kosten of baten die niet worden gedragen door de producenten of gebruikers van een project, maar door een derde. Externe effecten worden positief of negatief genoemd, naargelang zij bestaan uit baten of kosten voor deze derde. Een bekend voorbeeld van een positief extern effect is de spill-over van kennis. Hiervan is sprake wanneer een project dat investeert in onderzoek in een bepaalde sector van de economie, kennis voortbrengt die ook de productiviteit verbetert in andere sectoren van de economie. Een typisch voorbeeld van een negatief extern effect is milieuvervuiling. Externe effecten zijn dus baten of kosten voor partijen die niet zijn opgenomen in het bedrijfsplan en die in het algemeen niet bestaan uit financiële stromen, hoewel ze wel financiële gevolgen voor derden kunnen hebben. Zo kan een positief extern effect op het gebied van kennis bijvoorbeeld zorgen voor lagere operationele kosten in andere bedrijfstakken.

Andere posten die wel in een CBA worden opgenomen maar niet in het bedrijfsplan zijn veranderingen in de prijskwaliteitverhouding (formeel gemeten aan de hand van het consumentensurplus) voor de consument. Het bedrijfsplan meet de factor geld, maar laat de factor waarde buiten beschouwing. Indien een project leidt tot verbetering van de kwaliteit van een product en dit product aan het publiek wordt verkocht tegen dezelfde prijs als vóór het project, houdt het bedrijfsplan geen rekening met de kwaliteitsverbetering — en dus waardeverhoging — voor de consument. Met een CBA wordt beoogd deze waardeverhoging wel te berekenen. In dit geval betreft het een voordeel voor een van de partijen in het bedrijfsplan (de klant), dat bij de berekening van de baten van dat bedrijfsplan buiten beschouwing blijft. Een veelgebruikt voorbeeld is de waarde die reizigers toekennen aan kortere reistijden die het gevolg zijn van vervoersprojecten.

Wanneer de gehele maatschappij als uitgangspunt wordt genomen, betekent dit dat een CBA anders moet kijken naar bepaalde financiële stromen dan een bedrijfsplan. Waar een bedrijfsplan subsidies behandelt als baten — een instroom van geld in het project — zijn bij een CBA dit soort baten voor de producent in feite kosten voor de belastingbetaler. In een CBA zal de subsidie daarom worden behandeld als een overdracht van de belastingbetaler naar de private projectopdrachtgever en niet als baten of kosten. Op dezelfde wijze worden in een bedrijfsplan de betaalde belastingen gezien als een kostenpost: een uitstroom van geld uit het project. Bij een CBA wordt dit gezien als een overdracht van de private sector naar de staat.

Critici van CBA’s stellen vaak dat deze methode er niet in slaagt alle baten en kosten van een project mee te nemen. Met name wordt de CBA-methode vaak bekritiseerd omdat deze geen rekening houdt met wat in de CBA-literatuur bekend staat als „indirecte effecten”. Dit zijn geldelijke baten en kosten die het project met zich meebrengt voor andere, aan het project gerelateerde markten — de zogenaamde „secundaire markten”. Deze effecten worden in de literatuur over economische impact mogelijk anders genoemd. Het behandelen van verschillen in terminologie maakt dan ook deel uit van de opdracht van het hier voorgestelde onderzoeksproject.

Binnen de CBA-methoden worden secundaire markten onderverdeeld in complementaire en vervangende markten. Een project dat zich richt op verbetering van de productiviteit van de sinaasappelteelt, waardoor de prijs van sinaasappels daalt, kan voordeel opleveren voor een complementaire bedrijfstak, zoals die van verpakt sinaasappelsap. Een CBA kijkt niet naar de stijging van de verkopen en winst op de markt voor verpakt sinaasappelsap en laat daarbij — volgens de critici — een deel van de baten van het project buiten beschouwing. Tegelijkertijd kan de lagere prijs van sinaasappels nadelig zijn voor de verkoop van appels, een vervangende markt. In een CBA wordt zogezegd geen aandacht besteed aan de lagere winsten van appeltelers.

Overigens worden in een CBA al deze effecten wel meegenomen wanneer de complementaire en vervangende markten niet worden verstoord (2). Al moet worden toegegeven dat markten vaak worden verstoord, waardoor de CBA-methode mogelijk een deel van deze effecten buiten beschouwing laat. De pragmatische benadering die in de CBA-praktijk wordt gekozen, is tweeledig. Ten eerste is de kans groot dat de totale baten en kosten in de verschillende complementaire en vervangende markten elkaar opheffen. Ten tweede is een project dat, voor de sociaal-economische uitvoerbaarheid ervan, afhankelijk is van baten in secundaire markten over het algemeen een zwak project: deze baten kunnen waarschijnlijk effectiever worden gerealiseerd via andere projecten en ander beleid. Hoewel een dergelijke pragmatische benadering over het algemeen redelijk wordt geacht, bevat de CBA-methode zeker een potentieel gebrek als het gaat om indirecte effecten.

Critici van de CBA-methode wijzen er eveneens op dat de uitgaven die samenhangen met een project leiden tot multiplier-effecten in de gehele economie, met als gevolg winsten, belastinginkomsten en werkgelegenheid in andere sectoren. Dit effect gaat verder dan de effecten van een project op complementaire en vervangende markten zoals hiervoor omschreven, en heeft te maken met de werkelijke geldelijke uitgaven die samenhangen met het project. Volgens critici van de CBA-methode zou een economische impactanalyse (economic impact assessment, hierna „EIA” genoemd) als aanvulling op, of zelfs als alternatief voor een CBA moeten worden uitgevoerd. Maar de kritiek berust op een misvatting over het verschil in aard en doelstellingen tussen een CBA en een EIA. Bij een CBA gaat het om de toepassing van welvaartseconomische motieven bij praktische besluitvorming. Er wordt gekeken naar alle baten en kosten en of de ene activiteit meer waarde toevoegt dan de andere, waardoor een verbetering van het maatschappelijk welzijn wordt gerealiseerd. De CBA-methode is gericht op de besluitvorming en vergelijkt als zodanig altijd twee verschillende activiteiten om alternatieve kosten in de exercitie mee te nemen. Bij een EIA worden uitsluitend in geld uit te drukken variabelen gemeten en niet noodzakelijkerwijs de alternatieve kosten. Het is in de eerste plaats een meetinstrument. Het kan worden gebruikt voor de besluitvorming, maar is niet breed genoeg om de welvaartsaspecten te berekenen.

Een EIA is gebaseerd op input-outputtabellen die een model geven van de gehele economie, door te meten hoe uitgaven in één sector van de economie van invloed zijn op uitgaven in andere sectoren. Het lijkt er daarom op dat een EIA tegelijkertijd de kwesties van indirecte effecten en multipliers behandelt. Maar de EIA-methode heeft drie eigenschappen die deze ongeschikt maken als vervanging van of zelfs maar als aanvulling op een CBA. Hierna wordt op al deze drie tekortkomingen afzonderlijk ingegaan.

De eerste van de drie eigenschappen is dat er bij een EIA wordt aangenomen dat investeringen exogene stromen zijn die de economie binnenstromen. Dit kan een acceptabele aanname zijn als men kijkt naar de impact van een project op de economie, of hoe aan een project gerelateerde uitgaven zich door de economie verspreiden. Maar het is niet geschikt om te meten of het project waarde toevoegt, d.w.z. of middelen hierdoor beter worden ingezet dan wanneer het project er nooit was geweest. Investeringsprojecten zijn nauwelijks exogeen: de financiering ervan betekent dat middelen vanuit elders in de economie moeten worden omgeleid.

Het behandelen van projecten als endogeen zou totaal andere resultaten opleveren. Eenvoudig gezegd, treden de multiplier-effecten van het sinaasappelproject op ten koste van de multiplier-effecten die zouden optreden in die (andere) sectoren, waar de uitgaven moeten worden verlaagd om middelen om te leiden naar het sinaasappelproject.

De tweede van de drie eigenschappen die een EIA onderscheidt van een CBA is dat er bij een EIA van wordt uitgegaan dat prijzen een economisch vast gegeven zijn en dat de beschikbaarheid van middelen vrijwel oneindig is. Een EIA is zodanig geconstrueerd dat er, ongeacht hoe groot een project is in verhouding tot de omvang van de economie, altijd voldoende middelen zullen zijn om het uit te voeren zonder dat dat de prijzen in de economie beïnvloedt. Maar in werkelijkheid hebben grote projecten wel degelijk invloed op prijzen, en hogere prijzen van bijvoorbeeld grondstoffen betekenen dat er in andere sectoren minder kan worden geproduceerd.

Om deze eerste twee tekortkomingen van de EIA-methode aan te pakken, heeft de wetenschap modellen voor een berekenbaar algemeen evenwicht (computable general equilibrium, hierna „CGE”) ontwikkeld als een meer geavanceerde EIA-methode. Deze techniek is zeer gedetailleerd en bestaat — in de basis — uit het maken van een model van de gehele economie, inclusief de beperktheid van de middelen. Op die manier pakken CGE-modellen de twee tot dusver besproken nadelen van de traditionele EIA-methode aan. Ten eerste wordt er bij een CGE van uitgegaan dat middelen die worden besteed aan een investeringsproject niet exogeen zijn, maar ten koste gaan van een alternatieve aanwending van deze middelen. Ten tweede wordt rekening gehouden met prijswijzigingen (3). Niet verwonderlijk dat empirische studies die met deze modellen zijn uitgevoerd, concluderen dat de multiplier-effecten aanmerkelijk lager uitkomen dan bij een EIA. Bovendien laten CGE-studies zien dat, afhankelijk van de productiviteit van verschillende sectoren en de beperkte middelen waar zij mee te maken hebben, het netto-effect van een project negatief kan uitvallen voor de economie als geheel.

Een CGE kan daarom worden gezien als een verdere uitwerking van een EIA. Ook verkleint hiermee het verschil tussen een impactanalyse en een CBA. De CGE-methode deelt, in vergelijking met de CBA, ook nog de derde tekortkoming met de EIA-methode, namelijk dat het is gericht op stromen die verband houden met geldelijke transacties: winsten, belastingen, salarissen enz. Hierdoor laat het veel van de variabelen die zijn opgenomen in een CBA — externe effecten, prijskwaliteitverhouding enz. — buiten beschouwing. Dit is omdat CGE-modellen, net als EIA-modellen, werden ontworpen om een koppeling te kunnen maken tussen project- of beleidsanalyses en de macro-economie, waarbij het nationaal inkomen, of bruto binnenlands product (bbp), als belangrijkste indicator geldt voor de macro-economische resultaten.

De genoemde tekortkomingen mogen echter niet verhullen dat, op de eerste plaats, een CGE een meer gedetailleerde beschrijving geeft van de economie waar het project operationeel is en dat, op de tweede plaats, CGE-technieken in de loop der tijd geavanceerder zijn geworden. Modellen voor een dynamisch stochastisch algemeen evenwicht (dynamic stochastic general equilibrium, hierna „DSGE” genoemd) gaan in op het dynamisch gedrag van economieën. De met een CBA beoordeelde projecten kunnen een looptijd hebben van 20 jaar of meer, wat de inzichten die door dynamische modellen worden geboden relevanter maakt. Een voorbeeld: met een DSGE krijgt men waarschijnlijk meer inzicht in de output van projecten die zorgen voor een technologische schok binnen een economie, dan met statische modellen.

Het doel van dit EIBURS-voorstel is het behandelen van deze derde tekortkoming teneinde de resultaten van impactmodellen aan te laten sluiten op de resultaten van CBA-modellen. De onderzoekers kiezen een methode van impactanalyse — uit de methoden die thans in empirische onderzoeken worden gebruikt — die naar het zich laat aanzien het meest aansluit op de CBA-methode, en werken aan het bepalen van de gewenste compatibiliteit. Dit zou gebruikers van de CBA-methode wereldwijd, en bij de EIB in het bijzonder, moeten helpen bij het onderzoek naar hoe nauwkeurig CBA’s zijn als maatstaf voor het beoordelen van de volledige sociaal-economische casus bij investeringsprojecten.

De onderzoekers evalueren die methoden van impactanalyse waarvan de kans het grootst is dat deze uiteindelijk een werkbare compatibiliteit met de CBA-methode opleveren. Er moet een methode worden gekozen op basis van de volgende criteria:

Het tweede deel bestaat uit het ontwikkelen van twee impactmodellen die alle noodzakelijke voorwaarden bevatten om ze aan te laten sluiten op de CBA-maatstaven voor toegevoegde waarde. Een van de modellen moet betrekking hebben op een efficiënte en concurrerende regionale economie in de EU met een relatief hoog inkomen. Het andere model moet betrekking hebben op een niet-concurrerende economie in de EU met een relatief laag inkomen en een hoge werkloosheid. De grondgedachte achter het ontwikkelen van modellen van twee totaal verschillende economieën is dat de analyse antwoord kan geven op de vraag of significant verschillende resultaten kunnen worden verwacht bij verschillende soorten economische omstandigheden. Armere regio’s hebben vaker ruimere subsidiemogelijkheden voor investeringen vanuit de publieke sector. Het is relevant om te weten of er aanwijzingen zijn dat beoordelingen in armere regio’s de extra kosten van het uitvoeren van een impactstudie waard zijn.

De onderzoekers kunnen geheel nieuwe impactmodellen ontwerpen of bestaande modellen aanpassen. Zij zijn vrij in hun keuze voor een van de twee alternatieven zolang het gekozen alternatief geen afbreuk doet aan het centrale doel van het onderzoeksprogramma, namelijk compatibiliteit met de CBA-methode.

Het aanpassen van impactmodellen aan CBA-maatstaven betekent dat er gelijktijdig op twee niveaus moet worden gewerkt: de „reële” en de „financiële” kant van de economie. Veel bestaande impactmodellen hebben geen financiële component. Gezien de aannamen van de CBA-methode over de herkomst van de middelen die in een project worden geïnvesteerd en, meer specifiek, het feit dat de EIB haar rol vervult via de financiële sector, moeten de ontwikkelde impactmodellen in het bijzonder aandacht besteden aan de financiële kant.

Aan de „reële” kant meten impactmodellen al variabelen zoals bbp, werkgelegenheid en handelsbalans. De belangrijkste aanpassingen die worden voorzien zijn het toevoegen van elementen die nodig zijn om het maatschappelijk nut te kunnen berekenen, zoals:

Aan de financiële kant moeten de modellen ruimte bieden aan alternatieve manieren voor het verwerven van financiering voor een project, zoals:

Een essentieel element van Opdracht 2 is het ophelderen van verschillen in terminologie tussen de twee methoden. De CGE-methode verwijst bijvoorbeeld naar „afgeleide effecten”, waarschijnlijk onder invloed van de EIA-terminologie. Dergelijke effecten hebben niet noodzakelijkerwijs een direct equivalent in de CBA-methode: met een CBA kan een aantal afgeleide elementen uit een CGE worden opgenomen als indirecte effecten, terwijl andere elementen mogelijk worden toegeschreven aan het multiplier-effect en dus buiten beschouwing worden gelaten.

De onderzoekers moeten vervolgens het effect simuleren van verschillende soorten kapitaalinvesteringsprojecten op elk van de twee economieën. Over het aantal te simuleren projecten zal tijdens het onderzoeksproject worden besloten. De onderzoekers zullen een voorstel doen voor de te simuleren sectoren, die moeten worden afgesproken met de begeleider vanuit de EIB. Mogelijke projecten zijn een infrastructureel project, een groot industrieel project en een project uit de dienstensector op bijvoorbeeld het gebied van onderwijs, vrije tijd enz. Voor elk project worden alternatieve financieringsbronnen gesimuleerd.

Tot slot beoordelen de onderzoekers de mate waarin resultaten van een impactanalyse verschillen van resultaten van een „typische CBA”. De „typische CBA” richt zich op de primaire markt en alleen op de belangrijkste secundaire markten. De onderzoekers moeten conclusies trekken en doen aanbevelingen over:

Het onderzoeksthema staat centraal in de financieringsactiviteiten van de EIB. In de statuten van de EIB is opgenomen dat de EIB investeringsprojecten financiert die bijdragen tot een verhoging van de economische productiviteit (artikel 18, lid 1 onder b) (5). De Bank gebruikt de CBA-methode als haar voornaamste instrument voor het meten van de mate waarin een investering bijdraagt aan verhoging van de economische productiviteit. Het onderzoeksproject draagt bij aan het toetsen van de integriteit van de CBA-methode en aan de beoordeling of er omstandigheden zijn waarin het raadzaam is een CBA aan te vullen met een CGE.

De modellen voor impactanalyse die thans door wetenschappelijke onderzoekers worden voortgebracht of door onderzoeksinstituten worden opgedragen zijn verbeteringen ten opzichte van eerdere impactmethoden. Maar het doel van deze modellen blijft hetzelfde: het meten van het netto-effect van een project of beleid op het nationaal inkomen, of bbp. Het nationaal inkomen is een onvolledige maatstaf voor de productie van een land, en daarom een gebrekkig instrument voor het meten van de totale economische productiviteit, waarbij ook de maatschappelijke welvaart wordt meegenomen, waardoor deze modellen niet volledig aansluiten op de CBA-methode. Bbp-metingen houden geen rekening met elementen als verbetering van de prijskwaliteitverhouding (consumentensurplus) en externe effecten op milieugebied. Door de impactmodellen zodanig aan te passen dat ze beter aansluiten op de CBA-modellen, kan het totale effect van een investeringsproject op de productiviteit en welvaart van een economie nauwkeuriger worden berekend. Dergelijke impactmodellen kunnen ook worden gebruikt bij de beoordeling van beleid, en niet alleen bij de beoordeling van investeringsprojecten.

Voor zover de voorsteller van dit onderzoeksproject bekend is, is een dergelijke aanpassing van impactmodellen aan CBA-modellen nog niet beschikbaar. Het onderzoeksproject moet daarom bijdragen aan de ontwikkeling van nieuwe versies van economische modellen waarmee de sociaal-economische beoordeling van projecten en beleid mogelijk wordt.

De voorstellen moeten worden ingediend in het Engels, uiterlijk op 15 april 2018 (24.00 uur MET). Voorstellen die na deze datum worden ingediend, zullen niet in behandeling worden genomen. De voorstellen dienen per e-mail te worden gezonden aan:

Voor uitgebreide informatie over de EIBURS-selectieprocedure en over het EIB-Instituut verwijzen wij u naar: http://institute.eib.org/

(1) Europese Investeringsbank (2013), The Economic Appraisal of Transport Projects at the EIB. Luxemburg: Europese Investeringsbank. (Online beschikbaar: http://www.eib.org/infocentre/publications/all/economic-appraisal-of-investment-projects.htm).

(2) Just, R.E., Hueth, D.L. en Schmitz, A. (2004), The Welfare Economics of Public Policy: A Practical Approach to Project and Policy Evaluation. Cheltenham: Edward Edgard.

(3) Hosoe, N., Gasawa, K. en Hashimoto, H. (2010), Textbook of Computable General Equilibrium Modelling: Programming and Simulations. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

(4) Godley, W., en Marc L. (2007), Monetary Economics: An Integrated Approach to Credit, Money, Income, Production and Wealth. New York: Palgrave MacMillan.

(5) Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, Protocol (Nr. 5) betreffende de statuten van de Europese investeringsbank (PB C 202 van 7.6.2016, blz. 251). (Online beschikbaar: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex:12016E/PRO/05)