CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 4 juni 2026 (1)
Zaak C‑182/26 PPU [Hardeker] (i)
DL
tegen
Minister van Asiel en Migratie
[verzoek van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Nederland), om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Prejudiciële spoedprocedure – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal in een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen – Richtlijn 2008/115/EG – Uitvoering van een terugkeerbesluit – Terugkeerbesluit dat meer dan één land van bestemming aanwijst – Artikel 5 – Beginsel van non-refoulement – Artikel 15 – Inbewaringstelling met het oog op verwijdering – Toetsing van de naleving van de voorwaarden voor de rechtmatigheid van die inbewaringstelling ”
I. Inleiding
1. Uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115/EG(2) blijkt dat, zodra vaststaat dat een derdelander illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, in beginsel een terugkeerbesluit tegen hem moet worden uitgevaardigd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij dit besluit niet alleen het verblijf van de betrokken derdelander illegaal worden verklaard en een terugkeerverplichting worden opgelegd of vastgesteld, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 3, punt 4, van deze richtlijn, maar ook worden vermeld naar welk land hij vrijwillig moet terugkeren of moet worden verwijderd, dat wil zeggen wat het land van bestemming is.(3)
2. Voorts verplicht artikel 5 van richtlijn 2008/115 de lidstaten om in alle fasen van de terugkeerprocedure het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen, dat als grondrecht is gewaarborgd in artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(4), gelezen in samenhang met artikel 33 van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen(5), zoals aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen(6), alsmede in artikel 19, lid 2, van het Handvest.(7)
3. Beide verplichtingen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden in die zin dat bij de beoordeling of het beginsel van non-refoulement is geëerbiedigd, moet worden gekeken naar het land waarnaar wordt overwogen de betrokkene terug te sturen(8), dat wil zeggen naar het land van bestemming dat in het terugkeerbesluit is vermeld.
4. In dat kader rijst de vraag hoe moet worden beoordeeld of het beginsel van non-refoulement wordt geëerbiedigd wanneer het terugkeerbesluit meer dan één land van bestemming vermeldt. Meer bepaald rijst de vraag of kan worden afgezien van deze beoordeling totdat is vastgesteld naar welk derde land de betrokkene daadwerkelijk zal worden verwijderd (hierna: „definitief land van bestemming”).
5. Dit zijn in wezen de vragen die de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Nederland), in de onderhavige zaak aan het Hof voorlegt. Bij deze rechtbank is een beroep ingesteld tegen de inbewaringstelling van een derdelander tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd waarin drie landen van bestemming worden aangewezen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
6. Artikel 3 van richtlijn 2008/115 bepaalt het volgende:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
3. ‚terugkeer’: het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar:
– zijn land van herkomst, of
– een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of
– een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten;
4. ‚terugkeerbesluit’: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;
5. ‚verwijdering’: de tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting, d.w.z. de fysieke verwijdering uit de lidstaat;
[...]”
7. Artikel 5 van deze richtlijn, met als opschrift „Non-refoulement, belang van het kind, familie- en gezinsleven en gezondheidstoestand”, luidt:
„Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn [...] eerbiedigen [de lidstaten] het beginsel van non-refoulement.”
8. Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift „Terugkeerbesluit”, bepaalt in lid 1:
„Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.”
9. Artikel 15 van deze richtlijn, met als opschrift „Bewaring”, bepaalt het volgende in de leden 1 tot en met 5:
„1. Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er risico op onderduiken bestaat, of
b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
2. De inbewaringstelling wordt door een administratieve of rechterlijke autoriteit gelast.
De inbewaringstelling wordt schriftelijk gelast met opgave van de feitelijke en juridische gronden.
Indien de inbewaringstelling door een administratieve autoriteit is gelast:
a) voorzien de lidstaten erin dat een spoedige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring zo spoedig mogelijk na de aanvang ervan plaatsvindt;
b) of bieden de lidstaten de betrokken onderdaan van een derde land het recht voorziening te vragen bij het gerecht zodat de rechtmatigheid van de bewaring aan een spoedige rechterlijke toetsing wordt onderworpen, die zo spoedig mogelijk na het instellen van deze procedure tot een beslissing leidt. De lidstaten stellen de betrokken onderdaan van een derde land onmiddellijk van die mogelijkheid in kennis.
De betrokken onderdaan van een derde land wordt, als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk vrijgelaten.
3. In ieder geval wordt de inbewaringstelling met redelijke tussenpozen op verzoek van de onderdaan van een derde land of ambtshalve getoetst. In het geval van een lange periode van bewaring wordt de toetsing aan controle door een rechterlijke autoriteit onderworpen.
4. Indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten.
5. De bewaring wordt gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.”
B. Nederlands recht
10. Artikel 59, lid 1, onder a), van de Vreemdelingenwet 2000(9) van 23 november 2000, in de versie die op het hoofdgeding van toepassing is, luidt:
„Indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert kan, met het oog op de uitzetting, door [de minister van Asiel en Migratie, Nederland (hierna: ‚minister’)] in bewaring worden gesteld de vreemdeling [die …] geen rechtmatig verblijf heeft”.
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
11. In de periode 2019 tot 2025 heeft DL, een derdelander, in verschillende lidstaten een asielverzoek ingediend.
12. Op 27 januari 2026 is hij aan Nederland overgedragen. Op die dag heeft DL in het kader van een verhoor dat voorafging aan de oplegging van een bewaringsmaatregel aangegeven dat hij twee nationaliteiten heeft, aangezien zijn moeder Marokkaans is en zijn vader Algerijns, maar dat hij niet over documenten beschikte die dit konden bewijzen. Hij deelde tevens mee dat hij in Tanger (Marokko) was geboren en dat zijn moeder in Marokko woont en zijn vader in Algerije.
13. Op 3 februari 2026 heeft DL zijn asielverzoek ingetrokken. Tijdens het verhoor die dag, dat voorafging aan de oplegging van een nieuwe bewaringsmaatregel, verklaarde hij, nadat hij in kennis was gesteld van zijn verplichting om het Nederlandse grondgebied en dat van de Europese Unie te verlaten en naar Marokko of Algerije terug te keren, dat hij uit Libië kwam, maar dat hij dit vanwege de oorlog niet kon bewijzen. Hij voegde daaraan toe dat hij geen enkele band had met Marokko of Algerije, dat hij familiale problemen had in Marokko en dat hij door de oorlog niet naar Libië kon terugkeren.
14. Die dag heeft de minister een terugkeerbesluit genomen ten aanzien van DL. Daarbij is hem de toekenning van een termijn voor vrijwillig vertrek geweigerd en zijn voorts drie landen van bestemming aangewezen: Marokko, Algerije en Libië. DL heeft geen beroep ingesteld tegen dit besluit.
15. Diezelfde dag heeft de minister het besluit vastgesteld waarbij DL in bewaring werd gesteld om zijn terugkeer naar een van de in het terugkeerbesluit genoemde landen van bestemming voor te bereiden en de verwijderingsprocedure af te ronden.
16. Tegen dit laatste besluit heeft DL beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Hij verwijt de minister dat hij in het terugkeerbesluit en bij het opleggen van de bewaringsmaatregel niet heeft beoordeeld of het beginsel van non-refoulement zich verzet tegen zijn verwijdering (hierna: „refoulementbeoordeling”). Hij betoogt dat het terugkeerbesluit dus niet rechtmatig is en dat de bewaringsmaatregel bijgevolg niet rechtmatig kon worden opgelegd.
17. De minister brengt hiertegen in dat de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit niet is beoordeeld omdat daartegen geen beroep was ingesteld. Hij voert aan dat het wegens het gedrag van verzoeker moeilijk te bepalen is naar welk van de drie genoemde landen van bestemming hij zou moeten terugkeren. Volgens de minister zou het te ver gaan om een theoretische refoulementbeoordeling uit te voeren voor een of meer van deze drie landen. Hij stelt dat deze beoordeling pas kan worden verricht wanneer duidelijk is naar welk land van bestemming verzoeker moet worden verwijderd – bijvoorbeeld omdat de autoriteiten van dat land hem een laissez-passer hebben verstrekt.
18. De verwijzende rechter merkt op dat de minister, door in het terugkeerbesluit drie derde landen als land van bestemming aan te wijzen, heeft voldaan aan arrest 202201422/1/V2 van de Raad van State (Nederland) van 8 mei 2024, volgens hetwelk in dat besluit het land van bestemming ook moet worden genoemd wanneer de betrokken derdelander zijn nationaliteit en herkomst niet aannemelijk heeft gemaakt. Volgens dat arrest kan in een dergelijk geval in deze fase niet worden beoordeeld of het beginsel van non-refoulement wordt geëerbiedigd en kan deze beoordeling achterwege blijven zolang niet meer bekend is over de nationaliteit en de herkomst van de betrokkene.
19. In deze context heeft de verwijzende rechter twijfels over het moment waarop de autoriteiten de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit in het licht van het beginsel van non-refoulement moeten beoordelen in een situatie waarin het door toedoen van de betrokken derdelander niet duidelijk is naar welk land van bestemming hij moet worden verwijderd. Is dat op het moment waarop het terugkeerbesluit wordt vastgesteld, op het moment waarop de bewaringsmaatregel wordt opgelegd of op het moment waarop duidelijk komt vast te staan naar welk land van bestemming hij zou moeten worden verwijderd? Bovendien wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe deze beoordeling in een dergelijke situatie moet worden verricht. Voorts vraagt hij zich af of hij bevoegd is om na te gaan of een dergelijke beoordeling ontbreekt in de fase waarin het terugkeerbesluit is vastgesteld.
20. In die omstandigheden heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet in een situatie als deze, waarbij drie mogelijke landen van [bestemming] zijn genoemd in het terugkeerbesluit en op het moment dat het terugkeerbesluit werd vastgesteld (nog) niet duidelijk was naar welk land de vreemdeling zal terugkeren, een refoulementbeoordeling worden gemaakt op het moment van het vaststellen van het terugkeerbesluit? Mag de bewaringsrechter dit ambtshalve beoordelen als een specifiek vereiste van het terugkeerbesluit, ook als geen rechtsmiddel tegen dat terugkeerbesluit bij hem voorligt?
1a) Zo ja, moet de refoulementbeoordeling dan zien op alle in het terugkeerbesluit genoemde mogelijke landen van [bestemming]? Moet de refoulementbeoordeling worden gemaakt alsof de vreemdeling de nationaliteit en herkomst heeft van de genoemde landen van [bestemming], of kan worden volstaan met een beoordeling die alleen is gebaseerd op de algemene situatie in de betreffende landen, al dan niet in combinatie met wat bekend is over de vreemdeling zoals bijvoorbeeld diens religie of bevolkingsgroep? Is daarbij onderscheid te maken in de beoordeling die het bestuursorgaan in die situatie moet maken en de beoordeling die de rechter moet maken en zo ja, op welke wijze?
1b) Welke rol speelt hierbij de omstandigheid dat de vreemdeling al dan niet meewerkt aan het vaststellen van een land van [bestemming]?
2) Moet in een situatie als deze, waarbij drie mogelijke landen van [bestemming] zijn genoemd in het terugkeerbesluit en op het moment van inbewaringstelling (nog) niet duidelijk was naar welk land de vreemdeling moet terugkeren, een refoulementbeoordeling worden gemaakt bij het opleggen van de maatregel van bewaring, terwijl de bewaring tot doel heeft te werken aan de terugkeer van die vreemdeling, onder meer door hem beschikbaar te houden voor de vaststelling van zijn nationaliteit of herkomst, en daarmee naar welk land de vreemdeling moet terugkeren? Zo ja, moet de refoulementbeoordeling dan zien op alle in het terugkeerbesluit genoemde mogelijke landen van [bestemming]?
2a) Welke rol speelt hierbij de omstandigheid dat de vreemdeling al dan niet meewerkt aan het vaststellen van een land van [bestemming]?
3) Indien de eerste en tweede vraag ontkennend moeten worden beantwoord, kan dan in een situatie als deze worden gewacht met het maken van een refoulementbeoordeling tot duidelijk is naar welk land de vreemdeling moet terugkeren, bijvoorbeeld als zijn nationaliteit is bevestigd door de autoriteiten van dat land, of als de vreemdeling zelf zijn nationaliteit heeft aangetoond?”
21. De verwijzende rechter heeft verzocht om de onderhavige verwijzing te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure, die is vastgesteld in artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
22. Bij beslissing van 23 maart 2026 heeft de Vierde kamer dit verzoek ingewilligd.
23. De Nederlandse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en de terechtzitting van 7 mei 2026 bijgewoond, waarbij zij onder andere hebben geantwoord op de mondelinge vragen van het Hof.
IV. Analyse
A. Opmerkingen vooraf
24. De verwijzende rechter heeft in zijn vragen niet de bepalingen van het Unierecht genoemd waarvan hij om uitlegging verzoekt. Gelet op het voorwerp en de motivering van de prejudiciële vragen ben ik echter van mening dat er geen twijfel over kan bestaan dat zij betrekking hebben op de uitlegging van de artikelen 5 en 15 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 6, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest.
25. Deze vragen sluiten aan bij de problematiek die reeds aan de orde is geweest in de rechtspraak van het Hof over de omvang van de bevoegdheden van de rechter die toezicht moet houden op de inbewaringstelling of voortzetting van de bewaring van een derdelander tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, gelet op de verplichting om tijdens de terugkeerprocedure de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement te waarborgen.
26. Het Hof heeft met name in het arrest Adrar(10) van 4 september 2025 geoordeeld dat de rechterlijke autoriteit die bevoegd is om toezicht te houden op de inbewaringstelling of de voortzetting van de bewaring van een derdelander die illegaal in een lidstaat verblijft, zich er zo nodig ambtshalve van moet vergewissen dat het beginsel van non-refoulement zich niet verzet tegen de verwijdering van die derdelander. Ingeval zij tot de slotsom komt dat dit beginsel zich daartegen verzet, is zij krachtens artikel 15, lid 2, vierde alinea, en lid 4, van richtlijn 2008/115 verplicht die derdelander onmiddellijk in vrijheid te stellen.(11)
27. Met zijn vragen verzoekt de verwijzende rechter het Hof deze rechtspraak verder uit te werken, gelet op het specifieke karakter van het terugkeerbesluit dat ten grondslag ligt aan de bewaring die in het hoofdgeding wordt getoetst. Ik herinner eraan dat in dit terugkeerbesluit drie landen van bestemming worden aangewezen en dat de bevoegde nationale autoriteit bij de vaststelling ervan geen refoulementbeoordeling heeft verricht, omdat het definitieve land van bestemming niet kon worden aangewezen, hetgeen te wijten was aan de dubbelzinnige verklaringen van de betrokkene over zijn afkomst. In deze context vraagt de verwijzende rechter zich in wezen af wat de omvang is van de verplichting van de administratieve autoriteiten en van de rechterlijke instantie die de rechtmatigheid van de inbewaringstelling moet toetsen, om de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement te waarborgen in een situatie waarin het in de fase van de vaststelling van het terugkeerbesluit en in die van de inbewaringstelling moeilijk of zelfs onmogelijk is gebleken om het definitieve land van bestemming te bepalen.
28. Uit de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing volgt dat de verwijzende rechter weliswaar twijfelt aan de rechtmatigheid van de praktijk van de Nederlandse autoriteiten om uitdrukkelijk af te zien van de refoulementbeoordeling wanneer een terugkeerbesluit wordt vastgesteld waarin voorlopig meerdere landen van bestemming worden aangewezen, maar dat hij zich niet afvraagt of een praktijk waarbij een terugkeerbesluit aldus wordt geformuleerd, verenigbaar is met richtlijn 2008/115.(12)
29. Ik ben van mening dat deze laatste vraag moet worden beantwoord voordat de vragen van de verwijzende rechter worden onderzocht, aangezien het antwoord op die vraag de overige vragen misschien overbodig kan maken. Indien de verwijzende rechter, zoals hij in zijn eerste vraag overweegt, bevoegd zou zijn om de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit te toetsen, zouden zijn vragen over de wijze waarop de refoulementbeoordeling dient te geschieden indien in dat besluit meerdere landen van bestemming worden aangewezen, immers slechts rijzen indien dat aldus geformuleerde besluit in overeenstemming zou zijn met richtlijn 2008/115.
30. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, blijkt uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 dat er, zodra vaststaat dat een derdelander illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, een terugkeerbesluit tegen hem moet worden uitgevaardigd, onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 van dat artikel genoemde uitzonderingen en met strikte inachtneming van de in artikel 5 van deze richtlijn gestelde vereisten. In dat besluit dient te worden vermeld naar welk van de in artikel 3, punt 3, van die richtlijn bedoelde derde landen hij moet worden verwijderd.(13) Het staat tevens vast dat, wanneer de bevoegde nationale autoriteit het in een eerder terugkeerbesluit vermelde land van bestemming verandert, zij een zo essentieel punt van dit terugkeerbesluit wijzigt dat zij geacht moet worden een nieuw terugkeerbesluit in de zin van artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 te hebben vastgesteld.(14)
31. Deze rechtspraak is duidelijk en ondubbelzinnig: het land van bestemming moét absoluut in het terugkeerbesluit worden vermeld. In de huidige stand van het Unierecht, zoals uitgelegd door het Hof, is het dus niet zo dat de bevoegde autoriteit zich er in haar besluit toe mag beperken de terugkeerplicht vast te stellen of de verwijdering te gelasten zonder te bepalen naar welk land de vreemdeling zal worden verwijderd.(15) Richtlijn 2008/115 voorziet evenmin in de mogelijkheid om af te wijken van de verplichting om het land van bestemming aan te wijzen omdat de derdelander niet meewerkt.(16)
32. Ook al staat het dus, gelet op de huidige rechtspraak, buiten kijf dat het land van bestemming in het terugkeerbesluit moet worden aangewezen, dit betekent niet dat het volstrekt verboden is om daarin twee of meer landen aan te wijzen. Het gebruik door het Hof van het woord „welk”(17), dat impliciet te verstaan geeft dat het slechts om één derde land kan gaan, kan naar mijn mening niet doorslaggevend zijn, aangezien het Hof bij de ontwikkeling van zijn rechtspraak geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat het om meerdere landen gaat.
33. Bijgevolg rijst de vraag of het in overeenstemming is met richtlijn 2008/115 dat in het terugkeerbesluit meer dan één land van bestemming wordt aangewezen.
34. Mijns inziens verzet deze richtlijn zich daar niet tegen.
35. In de eerste plaats verlenen de bepalingen van richtlijn 2008/115 de nationale autoriteiten weliswaar geen discretionaire bevoegdheid bij de aanwijzing van het land van bestemming in het terugkeerbesluit, maar uit deze richtlijn blijkt niettemin dat meerdere landen tegelijkertijd kunnen voldoen aan de voorwaarden om als zodanig te worden aangemerkt.
36. Gelet op de definitie van het begrip „terugkeer” in artikel 3, punt 3, van deze richtlijn kan immers als land van bestemming worden aangewezen: het land van herkomst van de betrokkene, een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten.(18) Bovendien is het heel goed denkbaar dat meer dan één derde land onder een van deze drie categorieën valt, met name omdat de betrokkene meerdere nationaliteiten heeft of door meerdere derde landen is gereisd waarmee overnameovereenkomsten zijn gesloten of andere overnameregelingen zijn overeengekomen.
37. Het valt dus niet uit te sluiten dat meerdere derde landen tegelijkertijd voldoen aan de voorwaarden om als land van bestemming te worden aangewezen, aangezien artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115 geen hiërarchie oplegt tussen de drie daarin bedoelde categorieën van landen van bestemming.
38. In de tweede plaats heeft een terugkeerbesluit waarbij meer dan één land van bestemming wordt aangewezen op zich geen invloed op de mate waarin de grondrechten van de betrokkene worden beschermd. Ten eerste kan deze te allen tijde beroep instellen tegen dat besluit en daarbij opkomen tegen de aanwijzing van een of meer landen van bestemming wegens schending van zowel artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115 als artikel 5 van deze richtlijn. Ten tweede staat een dergelijk besluit niet in de weg aan een refoulementbeoordeling. Niets belet immers dat voor alle in dat besluit vermelde landen wordt getoetst of de uitvoering ervan de betrokkene blootstelt aan een reëel risico te worden behandeld op een wijze die in strijd is met artikel 19, lid 2, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 4 daarvan(19).
39. In de derde plaats is het zeker juist dat de aanwijzing in het terugkeerbesluit van meer dan één land van bestemming lijkt in te gaan tegen het concept zelf van het terugkeerbesluit, dat wordt geacht de rechtsgrondslag te vormen voor de verwijdering, die in artikel 3, punt 5, van richtlijn 2008/115 wordt gedefinieerd als de fysieke verwijdering van de betrokkene uit de lidstaat. Dit besluit lijkt als zodanig één en niet meer dan één land van bestemming te moeten aanwijzen, te weten het land waarnaar de betrokkene daadwerkelijk zal worden overgebracht.
40. Uit de bepalingen van richtlijn 2008/115 blijkt echter niet dat in het terugkeerbesluit slechts één land van bestemming mag worden aangewezen. Om te beginnen bepaalt het begrip „verwijdering”, zoals omschreven door die richtlijn, zoals ik net heb opgemerkt, alleen op negatieve wijze de plaats waarnaar de betrokkene wordt verwijderd: het gaat om een verwijdering „uit de lidstaat”. Voorts kunnen de lidstaten volgens artikel 8, lid 3, van die richtlijn een van het terugkeerbesluit onderscheiden administratief of rechterlijk besluit of administratieve handeling aannemen waarbij de verwijdering wordt gelast. Het is weliswaar volgens de rechtspraak van het Hof niet mogelijk om in dat besluit of in die handeling een land van bestemming aan te wijzen dat niet in het terugkeerbesluit is vermeld(20), maar mijns inziens kan niet worden uitgesloten dat in dat besluit of die handeling een van de in het terugkeerbesluit genoemde landen wordt aangewezen waarnaar de betrokkene daadwerkelijk zal worden verwijderd. Het is evenmin uitgesloten dat een nieuw terugkeerbesluit wordt vastgesteld waarbij één definitief land van bestemming wordt aangewezen.(21)
41. In de vierde plaats lijkt een dergelijke aanwijzing van meer dan één land van bestemming in het terugkeerbesluit positief te kunnen bijdragen aan de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure en aan de verkorting van de duur daarvan. Indien het onmogelijk zou blijken het terugkeerbesluit uit te voeren voor een van de in dat besluit aangewezen landen van bestemming, zou dit immers niet uitsluiten dat dit besluit wordt uitgevoerd door de betrokkene – eventueel op basis van een afzonderlijk verwijderingsbesluit voor zover het nationale recht daarin voorziet – te verwijderen naar een ander reeds in het terugkeerbesluit aangewezen land van bestemming, zonder dat een nieuw terugkeerbesluit zou hoeven te worden vastgesteld waarbij een nieuw land van bestemming wordt aangewezen.(22)
42. In een situatie waarin er, zoals in het hoofdgeding, gegronde redenen zijn om aan te nemen dat meerdere derde landen voldoen aan de voorwaarden om als land van bestemming te worden aangewezen, zorgt de vermelding van deze landen in het terugkeerbesluit ervoor dat de nodige stappen kunnen worden genomen om de terugkeer naar elk van de genoemde derde landen voor te bereiden. De daadwerkelijke verwijdering naar het derde land waarnaar dit objectief gezien mogelijk zal blijken te zijn, kan dan plaatsvinden zonder enige wijziging van het terugkeerbesluit. Mocht het in bovengenoemde situatie niet mogelijk zijn om meer dan één land van bestemming aan te wijzen, dan zouden alle nodige stappen moeten worden genomen terwijl alleen rekening zou worden gehouden met het in het terugkeerbesluit aangewezen land. Indien de daadwerkelijke verwijdering niet mogelijk is, moet dan een nieuw terugkeerbesluit worden vastgesteld waarbij een ander land van bestemming wordt aangewezen, en moeten dezelfde stappen opnieuw worden doorlopen. Deze werkwijze zou de duur van de procedure aanzienlijk verlengen en ertoe kunnen leiden dat de in richtlijn 2008/115 vastgestelde maximumtermijnen worden overschreden indien de betrokken derdelander in bewaring wordt gesteld.(23)
43. In de vijfde plaats kan stellig worden betoogd dat, indien het Hof de praktijk zou toestaan om in het terugkeerbesluit meer dan één land van bestemming aan te wijzen, dit de doos van Pandora zou openen, aangezien de nationale autoriteiten hierdoor in staat zouden worden gesteld om het probleem dat de feiten moeten worden vastgesteld die nodig zijn om het land van bestemming aan te wijzen, op te lossen door in het terugkeerbesluit een onbeperkt aantal mogelijke landen van bestemming te vermelden en aldus te veinzen dat de vereisten die gelden voor de inhoud van het terugkeerbesluit, zijn nageleefd. De goedkeuring van een dergelijke praktijk zou het risico met zich meebrengen dat de verplichting voor de autoriteiten om in het terugkeerbesluit het land van bestemming aan te wijzen, kan worden omzeild.
44. In dit verband wil ik benadrukken dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen twee kwesties: ten eerste, de objectieve mogelijkheid voor de nationale autoriteiten om in het terugkeerbesluit meer dan één land van bestemming aan te wijzen en, ten tweede, de gegrondheid van het besluit wat betreft de aanwijzing van elk van de genoemde landen van bestemming. Het besluit om elk van deze landen aan te wijzen moet namelijk berusten op feitelijke vaststellingen die zijn gebaseerd op de verklaringen van de betrokkene en op ander beschikbaar bewijsmateriaal, en deze vaststellingen kunnen aan rechterlijke toetsing worden onderworpen.
45. Hieruit volgt naar mijn mening dat de aanwijzing van meer dan één land als land van bestemming in het terugkeerbesluit op zich niet in strijd is met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 3, daarvan.(24)
46. Het aldus geformuleerde terugkeerbesluit moet wel aan een voorwaarde voldoen om verenigbaar te zijn met richtlijn 2008/115. Zoals ik reeds heb opgemerkt(25), moet er sprake zijn van feitelijke elementen die de vermelding van een land als land van bestemming in het terugkeerbesluit rechtvaardigen. In het bijzonder moet worden aangetoond waarom elk in het terugkeerbesluit genoemd land van bestemming voldoet aan de voorwaarden van artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115. Elke aanwijzing van een land van bestemming is aan rechterlijke toetsing onderworpen.
B. Eerste prejudiciële vraag
47. De eerste prejudiciële vraag bestaat uit een hoofdvraag en twee deelvragen [eerste vraag, onder a) en b)]. De verwijzende rechter vraagt zich in wezen het volgende af: wanneer het moeilijk is om bij de vaststelling van het terugkeerbesluit één enkel land van bestemming te bepalen, zodat drie landen van bestemming worden aangewezen, moet de autoriteit die dat besluit neemt dan niettemin een refoulementbeoordeling verrichten (eerste vraag, eerste deel), hoe moet die beoordeling worden verricht [eerste vraag, onder a)], en is dit ook noodzakelijk wanneer die moeilijkheden te wijten zijn aan het gebrek aan medewerking van de betrokkene [eerste vraag, onder b)]?
48. Tegelijkertijd koestert deze rechter echter twijfels over zijn eigen bevoegdheid om deze fase van de procedure te toetsen, aangezien het bij hem ingestelde beroep ziet op de inbewaringstelling die na de vaststelling van het terugkeerbesluit is gelast, en niet op dat besluit zelf (eerste vraag, tweede deel).
49. Dit tweede deel van de eerste vraag moet mijns inziens eerst worden onderzocht, aangezien de verwijzende rechter bij een ontkennend antwoord op deze vraag de antwoorden op het eerste deel van deze vraag en op de eerste vraag, onder a) en b), niet nodig zal hebben om uitspraak te doen in het hoofdgeding. Deze deelvragen zijn overigens gesteld voor het geval dat het tweede deel van de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord.
50. Wat dit tweede deel van de eerste prejudiciële vraag betreft, merkt de verwijzende rechter op dat weliswaar geen beroep tegen het terugkeerbesluit is ingesteld, maar dat hij niettemin ambtshalve moet onderzoeken of er sprake is van een terugkeerbesluit waarop de bewaringsmaatregel kan worden gebaseerd. Volgens deze rechter komt dit onderzoek er met name op neer dat hij moet nagaan of het terugkeerbesluit voldoet aan de specifieke vereisten die aan een dergelijk besluit worden gesteld. Uit de rechtspraak van het Hof(26) leidt hij af dat een van deze specifieke vereisten is dat een refoulementbeoordeling wordt verricht. Uitgaande van deze premisse vraagt hij zich af of hij in het kader van het beroep tegen een bewaringsmaatregel die is opgelegd met het oog op verwijdering, ook moet nagaan of in het terugkeerbesluit waarop die maatregel is gebaseerd, een (juiste) refoulementbeoordeling is verricht, ook al is niet verzocht om rechterlijke toetsing van dat besluit.
51. Wanneer de verwijzende rechter het begrip „specifieke vereisten”(27) gebruikt, verwijst hij naar punt 114 van het arrest FMS, waarin het Hof aangeeft dat het terugkeerbesluit uit twee elementen bestaat. De verwijzende rechter gebruikt niet de term „elementen” en legt evenmin uit hoe de uitdrukking „specifieke vereisten” in het licht van deze elementen moet worden begrepen. De vraag of hij beide begrippen al dan niet als synoniemen beschouwt, is niet doorslaggevend, aangezien uit de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat hij zich afvraagt of het ontbreken van een refoulementbeoordeling niet met zich mee kan brengen dat er geen besluit is dat de grondslag voor de bewaring kan vormen.
52. Aldus vraagt de verwijzende rechter zich met het tweede deel van de eerste prejudiciële vraag in wezen af of de rechter die de inbewaringstelling van een derdelander met het oog op zijn verwijdering ter uitvoering van een terugkeerbesluit waarbij meer dan één land van bestemming wordt aangewezen, moet toetsen, ook bevoegd is om ambtshalve na te gaan of in de fase van de vaststelling van dat besluit de rechtmatigheid ervan is beoordeeld in het licht van het beginsel van non-refoulement en of hij, bij gebreke van een dergelijke beoordeling, bevoegd is om daaruit de consequenties te trekken door te oordelen dat niet is voldaan aan een specifiek vereiste van het besluit, zodat het terugkeerbesluit niet als rechtsgrondslag voor de bewaring mag worden beschouwd.
53. Uitgaande van de door de verwijzende rechter verstrekte toelichting ben ik van mening dat de uitgangspunten waarop de eerste vraag van de rechter is gebaseerd, correct zijn binnen het Nederlandse rechtsstelsel. Het lijdt geen twijfel dat in dat stelsel de rechter die belast is met de toetsing van de inbewaringstelling moet nagaan of er een rechtsgrondslag voorhanden is om het door hem te toetsen besluit vast te stellen, waarbij die grondslag in casu het terugkeerbesluit is.(28) Dat laatste besluit moet aan bepaalde vereisten voldoen. Het moet meer bepaald niet alleen de vormvereisten in acht nemen die volgens het nationale recht voor een administratief besluit gelden, maar ook worden vastgesteld door een bevoegde nationale autoriteit, de betrokkene identificeren, zijn verblijf als onrechtmatig aanmerken, hem een terugkeerverplichting opleggen of deze ten aanzien van hem vaststellen(29) en, gelet op de hierboven aangehaalde rechtspraak(30), het land van bestemming aanwijzen. Indien een terugkeerbesluit niet voldoet aan deze voorwaarden, die de elementen van deze handeling vormen, kan het niet als een rechtsgrondslag voor de vaststelling van een bewaringsmaatregel worden beschouwd. De rechter bij wie beroep is ingesteld tegen het krachtens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 genomen besluit tot inbewaringstelling, en die tot de slotsom is gekomen dat het terugkeerbesluit geen land van bestemming aanwijst, moet dus vaststellen dat het bevel tot inbewaringstelling niet rechtmatig is en om die reden de betrokkene in vrijheid stellen.
54. Uit vaste rechtspraak van het Hof(31) blijkt echter weliswaar dat de bevoegdheden van de rechter die de rechtmatigheid van de inbewaringstelling of de voortzetting van de bewaring moet toetsen aan het beginsel van non-refoulement, ruim moeten worden opgevat, maar dit neemt niet weg dat uit die rechtspraak ook blijkt dat de rol van de rechter zich beperkt tot de beslissing om de bewaring al dan niet te laten voortzetten(32). Uit die rechtspraak blijkt met name niet dat de rechter die belast is met de toetsing van de rechtmatigheid van de inbewaringstelling of de voortzetting van de bewaring, bevoegd is om de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit te beoordelen en het eventueel nietig te verklaren.
55. Het is juist dat richtlijn 2008/115 volgens de rechtspraak van het Hof de normen en procedures harmoniseert voor de vaststelling van terugkeerbesluiten die betrekking hebben op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende derdelanders en voor de uitvoering van die besluiten. De lidstaten mogen slechts van die harmonisatie afwijken door gunstiger bepalingen vast te stellen binnen de voorwaarden die zijn neergelegd artikel 4, lid 3, van die richtlijn.(33) In theorie is het dus niet uitgesloten dat de nationale regeling de rechter die de rechtmatigheid van de inbewaringstelling op grond van artikel 15 van die richtlijn moet toetsen, een ruimere bevoegdheid verleent dan die welke voortvloeit uit de bepalingen van die richtlijn.(34)
56. Richtlijn 2008/115 maakt echter een duidelijk onderscheid tussen het terugkeerbesluit en het besluit tot inbewaringstelling. Ten eerste worden de vaststelling en de rechterlijke toetsing van eerstgenoemd besluit geregeld in hoofdstuk III van deze richtlijn, met name in de artikelen 12 en 13 daarvan, terwijl die van laatstgenoemd besluit worden geregeld in hoofdstuk IV van die richtlijn, in het bijzonder in artikel 15 daarvan. Ten tweede verschillen de voorwaarden waaronder elk van deze besluiten wordt vastgesteld. Dat geldt ook voor hun voorwerp. Ten derde wordt de rechtmatigheid van de inbewaringstelling die wordt opgelegd met het oog op de uitvoering van het terugkeerbesluit, getoetst aan de rechtssituatie van de betrokkene zoals die in laatstgenoemd besluit is vastgesteld.
57. Hieruit volgt dat richtlijn 2008/115 niet bepaalt dat de rechter bij wie beroep is ingesteld tegen de inbewaringstelling van een derdelander tegen wie het terugkeerbesluit is uitgevaardigd, dezelfde toetsing verricht als die welke kan worden uitgeoefend door de rechter die dat terugkeerbesluit moet toetsen. Dit zou ingaan tegen het bij deze richtlijn ingevoerde stelsel van rechtsmiddelen.
58. Daartegenover staat weliswaar dat, zoals de verwijzende rechter opmerkt, volgens het Nederlandse recht de rechter bij wie beroep is ingesteld tegen de inbewaringstelling dient na te gaan of er een rechtsgrondslag voorhanden is voor de vaststelling van de bewaringsmaatregel, met andere woorden of het terugkeerbesluit die rechtsgrondslag kan vormen, maar deze toetsing mag niet verder gaan dan de verificatie of het getoetste besluit alle voor deze handeling vereiste elementen bevat. Elementen als de identiteit van de betrokkene en het land van bestemming lijken weliswaar daadwerkelijk als „elementen” van een terugkeerbesluit te kunnen worden aangemerkt, en het ontbreken daarvan zou moeten impliceren dat dit besluit niet als een rechtsgrondslag voor de inbewaringstelling kan worden beschouwd, maar de toetsing van dit besluit aan het beginsel van non-refoulement vormt mijns inziens geen dergelijk element. Het gaat immers niet om een element van het terugkeerbesluit, maar om een van de omstandigheden die ten grondslag liggen aan de vaststelling ervan en die met name relevant zijn in het kader van de aanwijzing van het land van bestemming. Indien werd getoetst of deze omstandigheid in aanmerking is genomen, zou dit er in werkelijkheid op neerkomen dat de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit wordt getoetst. Dat is niet de taak van de rechter die de rechtmatigheid van de inbewaringstelling moet toetsen aan de rechtssituatie van de betrokken derdelander zoals die in het terugkeerbesluit is vastgesteld.
59. In de zaak die heeft geleid tot het arrest Adrar zou in de fase van de vaststelling van het terugkeerbesluit niet zijn beoordeeld of het beginsel van non-refoulement in de weg stond aan de verwijdering van de betrokkene.(35) Indien deze beoordeling een specifiek vereiste was geweest waarvan de niet-naleving de onrechtmatigheid van het terugkeerbesluit meebracht, zou het Hof dit waarschijnlijk in zijn arrest hebben vastgesteld. Voorts moet in het licht van dat arrest worden aangenomen dat de rechter die belast is met de toetsing van de rechtmatigheid van de inbewaringstelling, wordt geacht zijn eigen beoordeling te verrichten in het licht van het beginsel van non-refoulement en dat zijn bevoegdheden niet beperkt zijn tot de toetsing van de door de administratieve autoriteiten verrichte beoordeling. Dit bevestigt de conclusie dat het ontbreken van een dergelijke beoordeling in de fase van de vaststelling van het terugkeerbesluit niet doorslaggevend kan zijn indien het terugkeerbesluit voldoet aan de noodzakelijke vereisten om een rechtsgrondslag voor de vaststelling van een bewaringsmaatregel te kunnen vormen.
60. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op het tweede onderdeel van de eerste vraag te antwoorden dat de artikelen 5 en 15 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 6, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat de rechterlijke autoriteit die de rechtmatigheid moet toetsen van de inbewaringstelling van een illegaal in een lidstaat verblijvende derdelander met het oog op zijn verwijdering ter uitvoering van een definitief geworden terugkeerbesluit waarin meer dan één land van bestemming wordt aangewezen, niet bevoegd is om ambtshalve te toetsen of in de fase van de vaststelling van het terugkeerbesluit is beoordeeld of het beginsel van non-refoulement zich verzet tegen de verwijdering van die derdelander en, bij gebreke van een dergelijke beoordeling, om daaruit de consequenties te trekken door te oordelen dat een specifiek vereiste waaraan een dergelijk besluit moet voldoen niet in acht is genomen, zodat het terugkeerbesluit niet als een rechtsgrondslag voor de vaststelling van een bewaringsmaatregel kan worden beschouwd.
61. Gelet op dit antwoord op het tweede deel van de eerste prejudiciële vraag behoeven noch het eerste deel van deze vraag, noch de deelvragen a) en b) te worden beantwoord.
C. Tweede prejudiciële vraag
62. De tweede prejudiciële vraag omvat een hoofdvraag, die uit twee delen bestaat, en een deelvraag [tweede vraag, onder a)]. De verwijzende rechter vraagt zich in wezen het volgende af: wanneer in het terugkeerbesluit drie landen van bestemming worden aangewezen en er (nog) geen beslissing is genomen over het definitieve land van bestemming, moet het non-refoulementbeginsel dan worden beoordeeld op het moment dat de maatregel van bewaring wordt opgelegd (tweede vraag, eerste deel), moet het onderzoek betrekking hebben op alle aangewezen landen (tweede vraag, tweede deel) en is het gebrek aan medewerking van de betrokken derdelander van invloed op de omvang van die verplichting [tweede vraag, onder a)]?
63. De verwijzende rechter merkt op dat een refoulementbeoordeling niet mogelijk is wanneer er drie mogelijke landen van bestemming zijn en het onduidelijk is naar welk land verzoeker kan worden teruggestuurd. Hooguit zou een minder uitgebreide beoordeling denkbaar zijn. De verwijzende rechter is van mening dat het relevant kan zijn te weten of de betrokken derdelander zelf verwarring zaait door meerdere nationaliteiten of regio’s van herkomst op te geven, waardoor het moeilijk of onmogelijk wordt om het risico van refoulement te onderzoeken.
64. Uit de formulering van de tweede prejudiciële vraag blijkt dat de verwijzende rechter twee problemen ziet die de uitvoering van de op de administratieve autoriteit rustende verplichting bemoeilijken: ten eerste het ontbreken van voldoende gegevens over de derdelander tegen wie het terugkeerbesluit is uitgevaardigd, en ten tweede het feit dat het terugkeerbesluit meer dan één land van bestemming aanwijst. Beide problemen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, aangezien het tweede voortvloeit uit het eerste. Het lijkt mij dan ook aangewezen om ze afzonderlijk te onderzoeken; een dergelijk verband ligt in andere zaken wellicht niet voor de hand.(36) Ik begin met een inleidende opmerking.
1. Inleidende opmerking
65. Hoewel de verwijzende rechter zich uitdrukkelijk afvraagt welke verplichting rust op de autoriteit die de bewaringsmaatregel gelast(37), ben ik van mening dat het, om een nuttig antwoord te kunnen geven, noodzakelijk is om de vraag te verbreden en ook de op deze rechter rustende verplichting te onderzoeken om een refoulementbeoordeling te verrichten.
66. Blijkens vaste rechtspraak mag de rechter die de rechtmatigheid van de inbewaringstelling moet toetsen, zich er immers niet toe beperken de door de administratieve autoriteit verrichte beoordeling te controleren. Het Hof heeft in dit verband reeds verduidelijkt dat de bevoegde rechterlijke autoriteit in het kader van die toetsing moet kunnen oordelen over elk relevant feitelijk en juridisch element om de rechtmatigheid te beoordelen. Daartoe moet zij rekening kunnen houden met de feitelijke omstandigheden en de bewijzen die zijn aangevoerd door de administratieve autoriteit die de aanvankelijke bewaring heeft gelast. Zij moet ook rekening kunnen houden met de feiten, bewijzen en opmerkingen die haar eventueel door de betrokkene ter kennis zijn gebracht. Daarnaast moet zij ook elke andere voor haar beslissing relevante omstandigheid kunnen onderzoeken indien zij dat nodig acht. Haar toetsingsbevoegdheid kan in geen geval uitsluitend betrekking hebben op de omstandigheden die door de administratieve autoriteit zijn aangevoerd.(38)
67. Bovendien moet de bevoegde rechterlijke autoriteit volgens het Hof rekening houden met alle haar ter kennis gebrachte, met name feitelijke, omstandigheden, zoals aangevuld of verduidelijkt in het kader van door haar naar nationaal recht nodig geachte procedurele maatregelen, en moet zij op basis daarvan, in voorkomend geval, de niet-naleving van een uit het Unierecht voortvloeiende rechtmatigheidsvoorwaarde vaststellen, ook al heeft de betrokkene daar niet op gewezen. Deze verplichting doet niet af aan de verplichting voor de rechterlijke autoriteit, die aldus een dergelijke rechtmatigheidsvoorwaarde ambtshalve aan de orde stelt, om elk van de partijen uit te nodigen om hun mening over deze voorwaarde kenbaar te maken overeenkomstig het beginsel van hoor en wederhoor.(39)
68. In dit verband heeft het Hof in het arrest Adrar geoordeeld dat de rechterlijke autoriteit die bevoegd is om toezicht te houden op de inbewaringstelling of de voortzetting van de bewaring van een illegaal in een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, zich er zo nodig ambtshalve van moet vergewissen dat het beginsel van non-refoulement zich niet verzet tegen de verwijdering van die derdelander, en, wanneer dit beginsel zich verzet tegen de verwijdering, verplicht is die derdelander onmiddellijk in vrijheid te stellen.(40)
69. Ongeacht de elementen waarmee rekening is gehouden door de administratieve autoriteit die de aan het toezicht van de rechter onderworpen bewaringsmaatregel oplegt, staat het dus aan de rechter om in het kader van de toetsing van de rechtmatigheid van de inbewaringstelling een eigen refoulementbeoordeling te verrichten op basis van alle hem ter beschikking staande gegevens, los van de vraag of deze al dan niet toegankelijk waren voor de administratieve autoriteit die de bewaringsmaatregel heeft opgelegd. Hieruit volgt dat hij zich bij deze beoordeling niet ertoe mag beperken na te gaan of de administratieve autoriteit haar verplichting heeft nageleefd om een refoulementbeoordeling te verrichten, maar dat zijn beoordeling los moet staan van de beoordeling die, in voorkomend geval, door deze autoriteit is uitgevoerd, en onafhankelijk daarvan moet worden verricht.
70. Wat daarentegen de aard van de beoordeling betreft, moet zowel de administratieve autoriteit als de rechterlijke autoriteit dezelfde analyse verrichten, die er in wezen in bestaat te antwoorden op de vraag of de betrokkene, gelet op alle gegevens die op hem en het land van bestemming betrekking hebben, in geval van uitvoering van het terugkeerbesluit zou worden blootgesteld aan een reëel risico te worden behandeld op een wijze die in strijd is met artikel 19, lid 2, van het Handvest.
71. Het antwoord dat op de vraag van de verwijzende rechter moet worden gegeven, geldt dus, wat de te verrichten beoordeling betreft, zowel voor de autoriteit die de bewaringsmaatregel oplegt als voor de rechterlijke autoriteit die dat besluit moet toetsen.
2. Het probleem dat er geen gegevens beschikbaar zijn over de derdelander tegen wie het terugkeerbesluit is uitgevaardigd
72. Het probleem in kwestie is een belangrijk struikelblok voor de efficiëntie van terugkeerprocedures in het algemeen. Het hoeft niet noodzakelijkerwijs tot uiting te komen in verklaringen van een derdelander die, zoals in casu, meerdere landen van herkomst opgeeft. Het is zeer goed denkbaar dat de betrokkene weigert om zijn land van herkomst te vermelden of, zoals vaak gebeurt in het kader van procedures voor internationale bescherming, slechts één derde land als land van herkomst aanmerkt, dat in werkelijkheid niet zijn land van herkomst is. Zoals blijkt uit de opmerkingen van de Nederlandse regering en de Commissie en uit het voorstel voor een verordening tot intrekking van richtlijn 2008/115, is dit probleem helemaal niet uitzonderlijk.(41) Het is onontbeerlijk om de identiteit en herkomst van de betrokkene vast te stellen teneinde zijn land van herkomst overeenkomstig artikel 3, punt 3, eerste streepje, van richtlijn 2008/115 als land van bestemming te kunnen aanwijzen.
73. Het gaat dus om een typisch probleem van toepassing van het recht, of dit nu gebeurt via een bestuurshandeling dan wel via een rechterlijke uitspraak, namelijk om de vaststelling van de feiten die relevant zijn uit het oogpunt van de toegepaste norm. Wat de bepaling van het land van bestemming in het terugkeerbesluit betreft, staat het aan de bevoegde autoriteit om de nodige vaststellingen te verrichten, rekening houdend met de verklaringen van de betrokkene. Het is zeker niet uitgesloten dat de feiten die in de fase van de vaststelling van het terugkeerbesluit zijn geconstateerd, tijdens de terugkeerprocedure onjuist worden bevonden. Dit is een risico dat inherent is aan deze procedure.
74. Niettemin dient de autoriteit die het terugkeerbesluit vaststelt, in het licht van de rechtspraak van het Hof(42) een refoulementbeoordeling te verrichten, en is het resultaat van die beoordeling van invloed op de inhoud van dit besluit. Artikel 5 van richtlijn 2008/115 staat er immers aan in de weg dat tegen een derdelander een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd dat een land van bestemming aanwijst waarvoor er zwaarwegende en gegronde redenen zijn om aan te nemen dat die derdelander daar in geval van uitvoering van dat besluit een reëel risico zou lopen te worden behandeld op een wijze die in strijd is met artikel 19, lid 2, van het Handvest.(43)
75. In die omstandigheden moet het idee zonder meer van de hand worden gewezen dat de refoulementbeoordeling helemaal achterwege zou kunnen blijven wegens problemen bij de vaststelling van de relevante feiten omdat er onvoldoende gegevens beschikbaar zijn over de derdelander tegen wie het terugkeerbesluit is uitgevaardigd. Richtlijn 2008/115 voorziet immers niet in een uitzondering op deze verplichting indien de betrokken derdelander niet meewerkt.(44)
76. Bijgevolg moet deze beoordeling ook plaatsvinden in de fase van de inbewaringstelling van een derdelander en in die van de toetsing van de rechtmatigheid daarvan. Gelet op de absolute aard van de betrokken verplichting en de objectieve en praktische moeilijkheden bij de vaststelling van de relevante feiten betreffende de persoon op wie de terugkeerprocedure betrekking heeft, moet mijns inziens worden vastgesteld dat bij de refoulementbeoordeling rekening moet worden gehouden met alle betrouwbare informatie die in de fase van de beoordeling beschikbaar is over de betrokkene en de situatie in het land van bestemming.
77. Indien de bevoegde autoriteiten beschikken over betrouwbare informatie over de betrokken derdelander en over de situatie in het land van bestemming waaruit blijkt dat het beginsel van non-refoulement zich verzet tegen de verwijdering van die derdelander, dienen zij vast te stellen dat dit beginsel in de weg staat aan zijn inbewaringstelling. Bij gebreke van dergelijke informatie zal deze beoordeling noodzakelijkerwijs algemeen zijn.
78. In dit verband herinner ik eraan dat uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat artikel 5 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 4 en artikel 19, lid 2, van het Handvest, de nationale autoriteit verplicht om vóór de uitvoering van het terugkeerbesluit een geactualiseerde beoordeling te maken van de risico’s die de derdelander loopt om te worden blootgesteld aan behandelingen die door deze twee bepalingen van het Handvest absoluut verboden worden.(45) Daarnaast schrijft artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 voor dat, wanneer de bewaringsmaatregel wordt gehandhaafd, „met redelijke tussenpozen” een periodieke toetsing wordt verricht om na te gaan of de bewaring nog steeds voldoet aan de voorwaarden om rechtmatig te zijn. Indien de bevoegde autoriteit op basis van de beschikbare gegevens alleen maar een zeer algemene refoulementbeoordeling kan verrichten, kan deze worden geactualiseerd wanneer de omstandigheden wijzigen.
3. Wijze waarop de refoulementbeoordeling moet worden verricht wanneer in het terugkeerbesluit meer dan één land van bestemming wordt aangewezen
79. Gelet op het voorgaande merk ik op dat het bijzondere van de onderhavige zaak ten opzichte van andere zaken waarin de vaststelling van de relevante feiten een probleem vormt, is dat uit het betrokken terugkeerbesluit blijkt dat de betrokkene naar drie derde landen zou kunnen worden verwijderd, terwijl hij logischerwijs slechts naar één van die landen zal worden verwijderd.
80. Mijns inziens staat niets eraan in de weg dat de refoulementbeoordeling afzonderlijk wordt verricht voor elk aangewezen derde land, rekening houdend met alle informatie die de aanwijzing van elk land van bestemming heeft gerechtvaardigd, aangevuld met alle beschikbare informatie over de betrokken derdelander en over de situatie in het aangewezen land van bestemming.
81. In deze situatie rijst met name de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan de vaststelling dat het beginsel van non-refoulement in de weg staat aan de verwijdering naar een van de aangewezen derde landen.
82. Drie gevallen zijn denkbaar: er wordt vastgesteld dat 1) het beginsel van non-refoulement niet wordt geschonden, ongeacht het land van definitieve bestemming van de betrokkene; 2) dit beginsel wordt geschonden in geval van verwijdering naar om het even welk in het terugkeerbesluit genoemd land; 3) dit beginsel wordt geschonden in geval van verwijdering naar bepaalde, maar niet naar alle in het terugkeerbesluit aangewezen landen.
83. De eerste twee gevallen leveren geen problemen op. Zij komen overeen met situaties waarin het terugkeerbesluit slechts één land van bestemming aanwijst. De gevolgen moeten dan vergelijkbaar of identiek zijn aan die welke worden getrokken wanneer wordt vastgesteld dat het beginsel van non-refoulement niet of juist wel wordt geschonden in geval van uitvoering van een terugkeerbesluit waarbij slechts één land van bestemming is aangewezen.
84. Alleen het derde geval lijkt problematisch. In theorie kunnen twee verschillende oplossingen worden overwogen.
85. Ten eerste zou kunnen worden betoogd dat de mogelijkheid om de betrokkene te verwijderen naar een van de in het terugkeerbesluit aangewezen landen zonder dat het beginsel van non-refoulement wordt geschonden, betekent dat de bewaring geen schending van dit beginsel oplevert. Ten tweede zou kunnen worden aangevoerd dat de mogelijkheid om de betrokkene te verwijderen naar een van de in het terugkeerbesluit genoemde landen waardoor het beginsel van non-refoulement wel zou worden geschonden, betekent dat de bewaring een schending van dat beginsel inhoudt.
86. Ik herinner eraan dat de bevoegdheden van de rechter die de rechtmatigheid van de inbewaringstelling moet toetsen weliswaar ruim zijn, maar dat het geen twijfel lijdt dat die rechter niet bevoegd is om het terugkeerbesluit te wijzigen of nietig te verklaren. Ongeacht zijn beoordeling van de verwijdering naar het aangewezen derde land in het licht van het beginsel van non-refoulement kan hij het beroep alleen verwerpen – en aldus de inbewaringstelling bevestigen – of toewijzen – en aldus de betrokkene in vrijheid stellen. Zoals ik reeds heb opgemerkt, wordt de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit niet continu door de rechter getoetst.
87. De verwijzende rechter moet de betrokken derdelander dus in vrijheid stellen wanneer hij vaststelt dat het onmogelijk is om het terugkeerbesluit uit te voeren. Deze onmogelijkheid bestaat alleen in een situatie waarin verwijdering naar geen enkel land van bestemming mogelijk is zonder dat het beginsel van non-refoulement wordt geschonden.
88. Hieruit volgt dat de bewaring niet in strijd is met het beginsel van non-refoulement, indien verwijdering naar een land van bestemming mogelijk is zonder dat dit beginsel wordt geschonden.
89. In die omstandigheden geef ik het Hof in overweging om de tweede vraag aldus te beantwoorden dat de artikelen 5 en 15 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 6, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten zowel in de fase waarin een bewaringsmaatregel wordt opgelegd met het oog op de uitvoering van het terugkeerbesluit waarin meer dan één land van bestemming wordt aangewezen, als in de fase van de toetsing van de rechtmatigheid van de inbewaringstelling dienen te beoordelen of het beginsel van non-refoulement in de weg staat aan de verwijdering van een illegaal in een lidstaat verblijvende derdelander naar elk van die landen, en dienen vast te stellen dat dit beginsel zich verzet tegen de bewaring van die persoon wanneer de verwijdering naar elk van die landen tot schending van dat beginsel zou leiden. Deze verplichting rust op deze autoriteiten, ongeacht of de aanwijzing van meer dan één land van bestemming in het terugkeerbesluit het gevolg is van het gebrek aan medewerking van die derdelander. In het kader van de nakoming van deze verplichting dienen die autoriteiten rekening te houden met alle betrouwbare informatie waarover zij beschikken met betrekking tot die derdelander en de situatie in het land van bestemming.
D. Derde prejudiciële vraag
90. De derde vraag is gesteld voor het geval dat de eerste en de tweede prejudiciële vraag ontkennend zouden worden beantwoord. Aangezien ik voorstel om de tweede vraag bevestigend te beantwoorden, ben ik van mening dat de derde vraag niet hoeft te worden beantwoord. De bevestiging dat de refoulementbeoordeling moet worden verricht in de fase waarin het terugkeerbesluit en het besluit tot inbewaringstelling worden vastgesteld, impliceert immers dat de in de derde vraag bedoelde aanname, namelijk dat deze beoordeling kan worden uitgesteld tot een latere fase, moet worden afgewezen.
V. Conclusie
91. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de door de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Nederland), gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„De artikelen 5 en 15 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, gelezen in samenhang met artikel 6, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moeten aldus worden uitgelegd dat:
– de rechterlijke autoriteit die de rechtmatigheid moet toetsen van de inbewaringstelling van een illegaal in een lidstaat verblijvende derdelander met het oog op zijn verwijdering ter uitvoering van een definitief geworden terugkeerbesluit waarin meer dan één land van bestemming wordt aangewezen, niet bevoegd is om ambtshalve te toetsen of in de fase van de vaststelling van het terugkeerbesluit is beoordeeld of het beginsel van non-refoulement zich verzet tegen de verwijdering van die derdelander en, bij gebreke van een dergelijke beoordeling, om daaruit de consequenties te trekken door te oordelen dat een specifiek vereiste waaraan een dergelijk besluit moet voldoen niet in acht is genomen, zodat het terugkeerbesluit niet als een rechtsgrondslag voor de vaststelling van een bewaringsmaatregel kan worden beschouwd;
– de bevoegde autoriteiten zowel in de fase waarin een bewaringsmaatregel wordt opgelegd met het oog op de uitvoering van het terugkeerbesluit waarin meer dan één land van bestemming wordt aangewezen, als in de fase van de toetsing van de rechtmatigheid van de inbewaringstelling dienen te beoordelen of het beginsel van non-refoulement in de weg staat aan de verwijdering van een illegaal in een lidstaat verblijvende derdelander naar elk van die landen, en dienen vast te stellen dat dit beginsel zich verzet tegen de bewaring van die persoon wanneer de verwijdering naar elk van die landen tot schending van dat beginsel zou leiden. Deze verplichting rust op deze autoriteiten, ongeacht of de aanwijzing van meer dan één land van bestemming in het terugkeerbesluit het gevolg is van het gebrek aan medewerking van die derdelander. In het kader van de nakoming van deze verplichting dienen die autoriteiten rekening te houden met alle betrouwbare informatie waarover zij beschikken met betrekking tot die derdelander en de situatie in het land van bestemming.”
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
i Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).
3 Zie in dit verband met name arrest van 17 oktober 2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
4 Hierna: „Handvest”.
5 Ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)] en in werking getreden op 22 april 1954.
6 Gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking getreden op 4 oktober 1967.
7 Zie arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis) (C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 55).
8 Zie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 119; hierna: „arrest FMS”).
9 Stb. 2000, 495.
10 C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647 (hierna: „arrest Adrar”).
11 Zie arrest Adrar (punt 73).
12 Ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering aangegeven dat in Nederland in ongeveer een kwart van de terugkeerbesluiten die ten grondslag liggen aan de inbewaringstelling van aldaar illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, meerdere landen van bestemming worden aangewezen.
13 Zie arrest van 17 oktober 2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
14 Zie arrest FMS (punt 116).
15 De aard van dit besluit kan in de toekomst wijzigen: zie voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijk systeem voor de terugkeer van illegaal in de Unie verblijvende onderdanen van derde landen en tot intrekking van richtlijn [2008/115] van het Europees Parlement en de Raad, richtlijn 2001/40/EG van de Raad en beschikking 2004/191/EG van de Raad [COM(2025) 101 final] (hierna: „voorstel voor een verordening tot intrekking van richtlijn 2008/115”). Artikel 7, lid 4, van dat voorstel voorziet in de mogelijkheid om voorlopig een of meer landen van terugkeer in het terugkeerbesluit te vermelden indien de informatie waarover de bevoegde autoriteiten bij het uitvaardigen van het terugkeerbesluit beschikken, niet volstaat om een land van terugkeer te bepalen.
16 Richtlijn 2008/115 verwijst alleen in artikel 15, lid 6, onder a), naar de omstandigheid dat de betrokken derdelander niet meewerkt. Volgens deze bepaling kan dit de verlenging van de bewaringstermijn rechtvaardigen.
17 Zie punt 30 van deze conclusie.
18 Zie de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak M e.a. (Overbrenging naar een lidstaat) (C‑673/19, EU:C:2020:840, punten 33‑36) en arrest van 24 februari 2021, M e.a. (Overbrenging naar een lidstaat) (C‑673/19, EU:C:2021:127, punten 40‑42).
19 Dit is echter niet het geval in het hoofdgeding, zoals duidelijk blijkt uit de verwijzingsbeslissing.
20 Zie arrest FMS (punt 116).
21 Zie de in punt 30 van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak. Uit de opmerkingen van de Nederlandse regering blijkt dat volgens de Nederlandse bestuurspraktijk is voorzien dat wanneer in het terugkeerbesluit meerdere landen van bestemming zijn aangewezen, vóór de verwijdering van de betrokkene een nieuw terugkeerbesluit wordt vastgesteld waarbij slechts één land van bestemming wordt aangewezen.
22 Zie arrest FMS (punt 116).
23 Zie artikel 15, lid 6, van deze richtlijn.
24 Dit lijkt ook het standpunt van de Raad van State te zijn. Zie arrest 202006815/1/V3 van 2 juni 2021, beschikbaar op het volgende internetadres: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2021:1155, punt 7.1.
25 Zie punt 44 van deze conclusie.
26 De verwijzende rechter verwijst in dit verband naar punt 114 van het arrest FMS.
27 Deze voetnoot is niet relevant voor de Nederlandse vertaling.
28 Uit de opmerkingen die de Nederlandse regering ter terechtzitting heeft gemaakt, blijkt dat volgens Nederlandse rechtspraak bewaring alleen mogelijk is wanneer voorheen een terugkeerbesluit is vastgesteld.
29 Zoals het Hof heeft vastgesteld in punt 114 van het arrest FMS, waarnaar de verwijzende rechter verwijst.
30 Zie punt 30 van deze conclusie.
31 Zie met name arrest Adrar (punten 71 en 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Zie arrest Adrar (punt 73).
33 Zie arrest van 26 maart 2026, Tadmur (C‑202/25, EU:C:2026:257, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Dit lijkt niet het geval te zijn voor het Nederlandse recht, zoals blijkt uit de opmerkingen van de Nederlandse regering en de Commissie.
35 Zie arrest Adrar (punt 20).
36 Het is zeer goed denkbaar dat in het terugkeerbesluit twee landen van bestemming worden aangewezen, maar dat dit niet te wijten is aan moeilijkheden om de identiteit van de persoon met een dubbele nationaliteit vast te stellen, omdat dit laatste feit voldoende wordt gestaafd door de beschikbare gegevens.
37 Zie de formulering van de tweede vraag, met name het zinsdeel „bij het opleggen van de maatregel van bewaring”.
38 Zie arrest Adrar (punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39 Zie arrest Adrar (punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 Zie arrest Adrar (punt 73).
41 Zie met name blz. 12 van het voorstel voor een verordening tot intrekking van richtlijn 2008/115.
42 Zie de punten 2 en 3 van deze conclusie.
43 Zie arrest van 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd) (C‑663/21, EU:C:2023:540, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze rechtspraak is onlangs bevestigd in het arrest van 26 maart 2026, Tadmur (C‑202/25, EU:C:2026:257, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Zie dienaangaande voetnoot 16 van deze conclusie.
45 Zie arrest van 17 oktober 2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, punt 38).