Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 21 mei 2026 (1)
Zaak C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales e.a.
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2001/42/EG – Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s – Werkingssfeer – Plan of programma op het gebied van verkeer en vervoer – Kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten – Eerste formele voorbereidende handeling – Gefaseerde goedkeuring van een wegenbouwproject – Gevolgen van het ontbreken van een milieubeoordeling van het plan of programma voor latere vergunningen – Lijst van federale wegen – Autoweg S 1 Wiener Außenring ”
I. Inleiding
1. Vlak na het verstrijken van de omzettingstermijn van de SMB‑richtlijn (SMB is de afkorting van strategische milieubeoordeling)(2) heeft Oostenrijk de routepunten van een voorgenomen autoweg naar de oostelijke rondweg van Wenen (Oostenrijk) gewijzigd. In het kader van een rechtszaak over de waterrechtelijke vergunning van een gedeelte van deze rondweg rijst de vraag of voor deze wijziging van de routepunten een milieubeoordeling vereist was. Het Oostenrijkse Bundesverwaltungsgericht vraagt het Hof derhalve of:
– voor deze wijziging als zodanig een milieubeoordeling vereist was,
– deze verplichting temporeel toepasselijk was, en
– een schending van de beoordelingsplicht gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van de waterrechtelijke vergunning.
2. Met name die laatste vraag kan in de praktijk van grote betekenis zijn, omdat het erom gaat of het verzuim van een milieubeoordeling ook nog na lange tijd de geldigheid van latere beslissingen in twijfel kan trekken.
II. Toepasselijke bepalingen
3. Het doel van de SMB‑richtlijn komt in het bijzonder naar voren in artikel 1:
„Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.”
4. Plannen en programma’s worden in artikel 2, onder a), van de SMB‑richtlijn als volgt gedefinieerd:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) ‚plannen en programma’s’: plannen en programma’s, met inbegrip van die welke door de [Europese Unie] worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,
– die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
– die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.”
5. De verplichting om een strategische milieubeoordeling te verrichten is neergelegd in artikel 3 van de SMB‑richtlijn:
„1. Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
2. Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s,
a) die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij [de MEB-richtlijn(3)] genoemde projecten, of
[...]”
6. Voor de „aanleg van autosnelwegen en autowegen” is volgens artikel 4, lid 1, en bijlage I, punt 7, onder b), van de MEB-richtlijn een milieueffectbeoordeling vereist.
7. Artikel 4 van de SMB‑richtlijn voorziet in algemene verplichtingen in verband met de uitvoering van een milieubeoordeling:
„1. De in artikel 3 bedoelde milieubeoordeling wordt uitgevoerd tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling of onderwerping aan de wetgevingsprocedure van een plan of programma.
[...]
3. Voor plannen en programma’s die deel uitmaken van een hiërarchie van plannen en programma’s houden de lidstaten, om overlapping van beoordelingen te voorkomen, rekening met het feit dat de beoordeling, overeenkomstig deze richtlijn, op verschillende niveaus van de hiërarchie wordt uitgevoerd. Hiertoe passen zij artikel 5, [leden] 2 en 3[,] toe, onder meer om overlapping van beoordelingen te voorkomen.”
8. Artikel 13, leden 1 en 3, van de SMB‑richtlijn regelt de temporele toepasselijkheid ervan:
„1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om vóór 21 juli 2004 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onmiddellijk in kennis.
[...]
3. De in artikel 4, lid 1, bedoelde verplichting is van toepassing op plannen en programma’s waarvoor de eerste formele voorbereidende handeling plaatsvindt na het in lid 1 vermelde tijdstip. Plannen en programma’s waarvoor de eerste voorbereidende handeling vóór deze datum plaatsvindt en die later dan 24 maanden na dat tijdstip worden aangenomen of ingediend ten behoeve van wetgeving, vallen onder de verplichting van artikel 4, lid 1, tenzij de lidstaten per geval beslissen dat dit niet haalbaar is en het publiek van hun beslissing op de hoogte stellen.”
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
9. Het Oostenrijkse nationale wegennet wordt gevormd door de in de lijsten 1 (autosnelwegen) en 2 (autowegen) van het Bundesstraßengesetz 1971 (federale wet van 1971 inzake het wegennet; hierna: „BStG”) vermelde federale wegen. Zij zijn daarin beschreven in de vorm van topografische vaste punten, de zogenoemde routepunten, waartussen die federale wegen een verbinding tot stand brengen. Deze twee lijsten van het BStG vormen een verplicht plan op het gebied van verkeer en vervoer.
10. Op 29 maart 2002, dus vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van de SMB‑richtlijn, is de autoweg S 1 Wiener Außenring (hierna ook: „S 1”) met de volgende routebeschrijving in lijst 2 van het BStG opgenomen: „knooppunt Vösendorf (A 2, A 21) – knooppunt Schwechat (A 4) – Wenen [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)] – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22)”.
11. Op 9 mei 2006, dat wil zeggen na het verstrijken van de omzettingstermijn van de SMB‑richtlijn, is de routebeschrijving van de autoweg S 1 Wiener Außenring in lijst 2 van het BStG gewijzigd als volgt: „knooppunt Vösendorf (A 2, A 21) – knooppunt Rothneusiedl (A 24) – knooppunt Rustenfeld – knooppunt Schwechat (A 4) – knooppunt bij Raasdorf (A 23) – knooppunt bij Raasdorf (S 8) – knooppunt Wenen/Süßenbrunn (S 2) – knooppunt Eibesbrunn (A 5) – knooppunt Korneuburg/West (A 22), met inbegrip van knooppunt Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16)”. Met betrekking tot deze wijzigingen van het BstG heeft echter noch een milieubeoordeling noch een screening, dat wil zeggen een voorevaluatie van de noodzaak van een milieubeoordeling, plaatsgevonden.
12. Op 26 maart 2009 heeft de projectontwikkelaar, Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-AG (ASFINAG), bij de (toenmalige) federale minister van Verkeer, Innovatie en Technologie een vergunning aangevraagd voor het project „autoweg S 1 Wiener Außenring, traject Schwechat – Süßenbrunn” in de deelstaten Wenen en Neder-Oostenrijk. De federale minister van Verkeer, Innovatie en Technologie heeft voor dit project een milieueffectbeoordeling (MEB) en een vergunningsprocedure uitgevoerd. Bij besluit van 26 maart 2015 heeft hij de vergunning toegekend op grond van het Bundesgesetz über die Prüfung der Umweltverträglichkeit (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000) (federale wet van 2000 betreffende de milieueffectbeoordeling) en het Forstgesetz 1975 (federaal bosbouwwetboek 1975). Hierin heeft hij het traject overeenkomstig het BStG bepaald, het voorontwerp van de tunnel volgens het Straßentunnel-Sicherheitsgesetz (federale wet betreffende de veiligheid van tunnels) goedgekeurd en een vergunning toegekend volgens het Luftfahrtgesetz (federale luchtvaartwet) (hierna: „MEB-vergunning”).
13. Het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk), de verwijzende rechter, heeft de MEB-vergunning op 18 mei 2018 gewijzigd en nieuwe aanvullende bepalingen vastgelegd dan wel bestaande aanvullende bepalingen herzien. De vraag of de wijzigingen van het traject van 9 mei 2006 aan een strategische milieubeoordeling dan wel een screening volgens de SMB‑richtlijn hadden moeten worden onderworpen en, zo ja, of dit gevolgen zou hebben gehad voor de vergunning, is in deze beslissing over de MEB-vergunning door de rechter ontkennend beantwoord op grond dat er enkel sprake was van redactionele wijzigingen dan wel dat het niet gaat om wijzigingen van het wegennet in de zin van de SMB‑richtlijn. De MEB-vergunning is onherroepelijk.
14. Vervolgens zijn meer vergunningen op grond van het waterrecht en het natuurbeschermingsrecht toegekend voor het eerste realiseringstraject van Süßenbrunn tot Groß Enzersdorf, die eveneens onherroepelijk zijn.
15. De Landeshauptmann von Wien (minister-president van de deelstaat Wenen, Oostenrijk) en de Landeshauptfrau von Niederösterreich (minister-president van de deelstaat Neder-Oostenrijk, Oostenrijk) hebben de in het hoofdgeding aangevochten waterrechtelijke vergunningen voor het tweede realiseringstraject van Schwechat tot Groß-Enzersdorf toegekend.
16. Meerdere milieuorganisaties en afzonderlijke personen (hierna: „verzoekers”) hebben in het hoofdgeding beroep ingesteld tegen deze vergunningen.
17. Verzoekers komen onder meer op tegen de vermelding van de S 1 in lijst 2 van het BStG, in de versie met alle wijzigingen daarvan, welke vermelding ten grondslag ligt aan de vergunning voor het project. Voor dit plan is ten onrechte noch een strategische milieubeoordeling noch een screening uitgevoerd.
18. ASFINAG stelt zich daarentegen op het standpunt dat de eerste formele voorbereidende handeling van de wijzigingen van de vermelding van de S 1 plaatsvond vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van de SMB‑richtlijn, zodat deze richtlijn niet van toepassing is. Deze wijzigingen zijn namelijk sinds 31 maart 2003 in tal van hoorzittingen met deskundigen besproken en tijdens een vergadering van de betrokken deelstaatregeringen met een „raad van deskundigen” op 8 maart 2004 vastgesteld. In de notulen van deze vergadering is uitdrukkelijk vastgelegd dat er geen knooppunt Ölhafen komt. Tijdens deze vergadering met overheidsinstanties en deskundigen is bovendien besloten dat wordt vastgehouden aan de tunnel, waarbij de aansluiting met de A 22 wegvalt. Tevens verwijst ASFINAG naar de onherroepelijke MEB-vergunning in de versie met de wijzigingen door het Bundesverwaltungsgericht.
19. Het Bundesverwaltungsgericht wendt zich derhalve met de volgende vragen tot het Hof:
„1) Moet het Unierecht, met name artikel 2, onder a), en artikel 3, lid 2, onder a), van [de SMB‑richtlijn] aldus worden uitgelegd dat een bijlage bij een nationaal wettelijk voorschrift (lijst) waarin door middel van het vastleggen van bepaalde geografische punten [begin-, tussen-(route-) en eindpunten] wegen als ‚federale wegen’ worden aangewezen, waarbij deze vastlegging het recht om een aanvraag in te dienen tot vaststelling van het wegtraject als onderdeel van een in de toekomst goed te keuren concreet project en de bevoegdheid van de goedkeuringsinstantie bindend definieert, een ‚kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen’ voor de in bijlagen I en II bij [de MEB-richtlijn] genoemde projecten, zelfs indien deze wettelijke bepaling voor de goedkeuring van het project weliswaar voorziet in specifieke voorwaarden voor goedkeuring, waaronder met name de verkeersveiligheid, het functionele belang of de milieueffecten, maar deze voorwaarden verder geen betrekking hebben op het vastleggen van de weg door middel van geografische punten?
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
2) Moet artikel 13 van [de SMB‑richtlijn] aldus worden uitgelegd dat er reeds sprake is van een eerste formele voorbereidende handeling in de zin van deze bepaling, wanneer documenten die overeenkomstig de in de lidstaat toepasselijke relevante specifieke regelgeving voorafgaand aan een wijziging van een plan moeten worden opgesteld, werden voorbereid en deze tijdens de voorbereiding ervan tevens herhaaldelijk aan betrokken lokale instanties, aan gemeenten waar het project wordt uitgevoerd en goedkeuringsinstanties zijn voorgelegd, en een raad van deskundigen daarover een advies heeft uitgebracht?
3) Moet artikel 3, lid 2, onder a), van [de SMB‑richtlijn] aldus worden uitgelegd dat wanneer een concreet project in het kader van [de MEB-richtlijn] gefaseerd wordt goedgekeurd, een plan waarvan de criteria en voorwaarden alleen voor de eerste vergunning direct de basis leggen, tevens een kader vormt voor alle andere vergunningen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het project?”
20. VIRUS, ASFINAG, de Republiek Oostenrijk en de Europese Commissie hebben in de procedure bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend over deze vragen. Twee andere verenigingen hebben stukken ingediend waarin zij zich hebben aangesloten bij het betoog van VIRUS, zonder dat zij een eigen stellingname hebben afgegeven. Overeenkomstig artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof heeft geen mondelinge behandeling plaatsgevonden omdat het Hof zich voldoende ingelicht acht.
IV. Juridische beoordeling
21. Bij de prejudiciële vragen gaat het erom of de vastlegging van de routepunten binnen de materiële werkingssfeer van de beoordelingsplicht volgens de SMB‑richtlijn valt omdat het een kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen (zie onder A), en, zo nodig, of de beoordelingsplicht ook temporeel van toepassing was (zie onder B). Voor het geval dat er een beoordelingsplicht bestond, rijst de vraag of het ontbreken van een dergelijke beoordeling in de weg staat aan andere vergunningen in verband met dit project (zie onder C).
A. Eerste vraag: noodzaak van een strategische milieubeoordeling van de vastlegging van routepunten
22. Met zijn eerste vraag wenst het Bundesverwaltungsgericht te vernemen of de wijziging van de routepunten van 9 mei 2006 binnen de materiële werkingssfeer van de verplichting tot uitvoering van een strategische milieubeoordeling viel.
23. Volgens artikel 2, onder a), van de SMB‑richtlijn vallen onder het begrip „plannen en programma’s” tevens de wijzigingen die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement te worden vastgesteld en die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.
24. Voor wijzigingen van plannen en programma’s kan dus een milieubeoordeling vereist zijn.(4) Ook aan de overige voorwaarden van deze bepaling is voldaan. De wijziging van de routepunten is door een instantie opgesteld ten behoeve van parlementaire goedkeuring via een wetgevingsprocedure. Het was niet verplicht om die wijziging aan te brengen. Volgens de rechtspraak van het Hof is het voldoende dat de vaststelling ervan is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald.(5) Ook dat was het geval bij de litigieuze wijziging.
25. Volgens artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB‑richtlijn wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s die voorbereid worden met betrekking tot onder meer het verkeer en vervoer en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn genoemde projecten.
26. Vast staat dat de litigieuze autoweg onder het gebied verkeer en vervoer valt en een project is in de zin van bijlage I, punt 7, onder b), van de MEB-richtlijn.
27. De bedenkingen van het Bundesverwaltungsgericht betreffen veeleer de vraag of de vastlegging van deze routepunten op zichzelf beschouwd reeds voldoende gedetailleerde regels over de inhoud, de voorbereiding en de uitvoering van een dergelijk project bevat om als kader te worden aangemerkt.
28. Het Hof heeft erop gewezen onder welke voorwaarden een rechtshandeling een kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten. Hieronder moeten rechtshandelingen worden verstaan die de regels en controleprocedures vaststellen die op de betrokken sector van toepassing zijn en die daardoor een groot pakket criteria en nadere voorwaarden vaststellen voor de goedkeuring en uitvoering van een of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu.(6) Deze uitlegging is erop gericht te waarborgen dat voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen.(7) Derhalve moet het begrip „groot pakket criteria en voorwaarden” in kwalitatieve en niet in kwantitatieve zin worden opgevat.(8) Doorslaggevend is dus niet hoeveel voorschriften er zijn, maar welke gevolgen zij voor het milieu kunnen hebben.
29. Het Hof heeft daaruit afgeleid dat er sprake is van een kader wanneer de maatregel met name criteria en voorwaarden vaststelt met betrekking tot de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van dergelijke projecten, of de toewijzing van hulpbronnen in verband met die projecten.(9)
30. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat het in algemene termen beschreven beschermingsdoel van een beschermingszone naar nationaal recht, dat in wezen overeenkwam met een wettelijke beschermende regel, geen kader vormde, aangezien dat doel slechts een beperkte invloed had op de locatie van projecten, doordat het de keuze voor een locatie binnen het beschermde gebied bemoeilijkte en de keuze voor een locatie buiten dat gebied daarentegen vergemakkelijkte.(10)
31. Tegen de achtergrond van deze laatste vaststellingen voor de aanwijzing van een beschermingszone betwijfelt het Bundesverwaltungsgericht met name of de vastlegging van routepunten voor een autoweg een voldoende groot pakket criteria en voorwaarden voor de goedkeuring en de uitvoering van het project vormt. Aan de routepunten zijn ook nog geen concrete eisen verbonden met betrekking tot de goedkeuring en uitvoering van het wegenbouwproject.
32. Volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing leggen de routepunten echter een corridor vast waarbinnen de weg moet verlopen. Dit is een essentieel voorschrift met betrekking tot de ligging. Het project moet binnen deze corridor verder worden geconcretiseerd en gericht zijn op de verwezenlijking van het via de routepunten vastgestelde totaalproject.
33. De keuze van de tracés van een autoweg bepaalt evenwel in belangrijke mate het potentieel aan (nadelige) milieueffecten van dit project. Deze gevolgen worden weliswaar op een later moment geconcretiseerd, maar bepalender zijn de soort weg en het tracé ervan, en derhalve de plaatsen waar die gevolgen zich voordoen.
34. Zoals het Bundesverwaltungsgericht zelf vaststelt, worden door het project onder meer de biodiversiteit, de bodem en het gebruik van het land binnen het gebied van het tracé geraakt. Bovendien veroorzaken wegen in hun omgeving lawaai en luchtvervuiling. Aangezien het om een autoweg gaat, dus om een groot project met een aanzienlijke verkeersomvang, zijn zwaarwegende nadelige gevolgen voor het milieu te verwachten.
35. Zoals ook Oostenrijk erkent, moet de vastlegging van bepaalde routepunten van een wegenbouwproject, die een bindende basis vormt voor het recht om een aanvraag in te dienen tot vaststelling van het wegtraject als onderdeel van een in de toekomst goed te keuren concreet project, om die reden worden aangemerkt als een kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten in de zin van artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB‑richtlijn.
36. Volgens de opmerkingen van Oostenrijk en ASFINAG was de wijziging van de routepunten in maart 2006 ten opzichte van de oorspronkelijke vastlegging ervan echter zo gering dat daarvoor geen milieubeoordeling nodig was.
37. Om te beginnen moet in dit verband worden opgemerkt dat deze vraag geen voorwerp is van het verzoek om een prejudiciële beslissing. Bijgevolg staat het aan het Hof of het op deze vraag ingaat om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven.(11)
38. Oostenrijk voert overtuigend aan dat ook wijzigingen uitsluitend aan een milieubeoordeling moeten worden onderworpen wanneer zij kwalitatief een groot pakket criteria en voorwaarden vormen die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.(12) Deze opvatting volgt tevens a contrario uit artikel 3, lid 3, van de SMB‑richtlijn.(13)
39. Of de gewijzigde routepunten aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, blijkt echter niet uit het verzoek om een prejudiciële beslissing. Enerzijds gaat het volgens Oostenrijk en ASFINAG uitsluitend om redactionele wijzigingen. Volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing is de verwijzende rechter in een eerdere beslissing tot een soortgelijke conclusie gekomen.(14) Anderzijds zijn niet alleen routepunten maar ook knooppunten toegevoegd, dus aansluitingen op andere wegen. Met name het volgens de verwijzingsbeslissing weggevallen routepunt „Wenen [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)]” betreft een bijzonder gevoelig deel van de weg. Daar doorkruist het wegenbouwproject namelijk de Donau en het nationaal park Donau-Auen. Het lijkt erop dat het wegvallen van dit routepunt verband houdt met aanzienlijke wijzigingen van de planning van deze oversteek. De verwijzende rechter moet derhalve nagaan of de wijzigingen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
40. Voor de volledigheid zij opgemerkt dat juiste deze Donau-oversteek tussen de routepunten „knooppunt Schwechat (A 4) – knooppunt bij Raasdorf (A 23)” prima facie aanzienlijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden zou kunnen hebben. Zoals gezegd ligt daar het nationaal park Donau-Auen (Wiener Teil) (AT1301000); mogelijkerwijs wordt ook het gebied Donau-Auen ten oosten van Wenen (AT1204000 en AT1204V00) daardoor getroffen. Indien de wijziging van de routepunten de gevolgen van deze oversteek zou hebben beïnvloed, had daarvoor dus een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied moeten worden verricht, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG (de habitatrichtlijn)(15). In dat geval had op grond van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB‑richtlijn bij de wijziging van de routepunten dwingend een milieubeoordeling moeten worden uitgevoerd.
B. Tweede vraag: eerste formele voorbereidende handeling
41. Aangezien de vastlegging van de routepunten mogelijkerwijs binnen de materiële werkingssfeer van de verplichting om een milieubeoordeling uit te voeren valt, moet de tweede vraag worden behandeld. Hierbij gaat het om de temporele toepasselijkheid van de verplichting tot uitvoering van een milieubeoordeling.
42. De wijzigingen van de vastlegging van de routepunten zijn op 9 mei 2006 vastgesteld, dus na het verstrijken van de omzettingstermijn van de SMB-richtlijn op 21 juli 2004.
43. ASFINAG voert echter aan dat deze wijzigingen van de routepunten reeds sinds een vergadering over de start van het project op 31 maart 2003 in tal van hoorzittingen met deskundigen zijn besproken. Met name zijn tijdens een vergadering van de betrokken deelstaatregeringen met een „raad van deskundigen” op 8 maart 2004 specifieke besluiten genomen.
44. Dit betoog zou in de weg kunnen staan aan een verplichting tot uitvoering van een milieubeoordeling, omdat deze verplichting niet voor alle plannen en programma’s geldt die na het verstrijken van de omzettingstermijn vastgesteld zijn. Een milieubeoordeling is overeenkomstig artikel 13, lid 3, van de SMB‑richtlijn veeleer van toepassing op plannen en programma’s waarvoor de eerste formele voorbereidende handeling heeft plaatsgevonden na het verstrijken van de omzettingstermijn. Indien de eerste voorbereidende handeling vóór deze datum heeft plaatsgevonden, valt de maatregel slechts onder de verplichting wanneer deze later dan 24 maanden na dat tijdstip is vastgesteld of ten behoeve van wetgeving is ingediend. In casu is dat echter niet het geval omdat de wijzigingen reeds op 9 mei 2006 zijn vastgesteld, dus binnen 24 maanden na het verstrijken van de omzettingstermijn.
45. Zowel tijdens de bespreking van de start van het project als de daaropvolgende hoorzittingen met deskundigen en de vergadering van 8 maart 2004 zijn volgens ASFINAG de wijzigingen van de routepunten voorbereid.
46. Twijfelachtig is echter of het hierbij om „formele voorbereidende handelingen” ging. Verzoekers in het hoofdgeding beschouwen veeleer het ministeriële ontwerp inzake de wijziging van de routepunten uit 2005 als een dergelijke handeling.
47. ASFINAG baseert haar standpunt op richtsnoeren van de Europese Commissie. Op basis daarvan betekent het gebruik van het woord „formele” niet noodzakelijkerwijs dat de voorbereiding van de handeling bij nationale wet moet zijn voorgeschreven, noch dat het nationale recht aan deze handeling een rechtsgevolg toekent. De precieze betekenis moet per geval worden bekeken, waarbij rekening moet worden gehouden met de aard van de desbetreffende handeling, de aard van de maatregelen die eraan voorafgaan, en het klaarblijkelijke doel van de overgangsbepaling: het streven naar juridische zekerheid en goed bestuur.(16)
48. Met dergelijke richtsnoeren kan bij de uitlegging van de SMB‑richtlijn weliswaar rekening worden gehouden, maar zij zijn niet bindend.(17)
49. Met de aangehaalde opmerkingen van de Commissie moet worden ingestemd voor zover de rechtszekerheid bij de uitlegging van het begrip „formele voorbereidende handeling” van cruciaal belang is.(18) Dat volgt uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 13, lid 3, van de SMB‑richtlijn, het gebruik van het begrip „formele” en de opzet van de regeling waarin dit begrip wordt gebruikt.
50. Artikel 13, lid 3, van de SMB‑richtlijn verwijst naar de rechtspraak van het Hof waaruit een vergelijkbare overgangsregeling in de oorspronkelijke MEB-richtlijn(19) werd afgeleid. Toentertijd heeft het Hof geoordeeld dat er geen verplichting tot een milieueffectbeoordeling bestaat in een vergunningsprocedure wanneer de datum van de formele vergunningsaanvraag vóór het verstrijken van de omzettingstermijn ligt.(20) Het Hof gaf als reden voor deze overweging dat de richtlijn vooral geldt voor projecten van een zekere omvang, waarvan de uitvoering dikwijls veel tijd vergt. Deze procedures zijn op nationaal niveau al gecompliceerd. Het gaat niet aan dat deze procedures die formeel zijn ingeleid vóór het verstrijken van de termijn tot omzetting van de richtlijn, worden verzwaard en vertraagd ten gevolge van specifieke eisen die door de richtlijn worden voorgeschreven. Een toepassing van de MEB-richtlijn kan in dat geval reeds ontstane situaties raken(21). Vervolgens heeft de wetgever in sommige(22), maar niet in alle(23) daaropvolgende wijzigingen van de MEB-richtlijn vergelijkbare overgangsregelingen opgenomen.
51. Het Hof heeft echter geweigerd informele contacten en gesprekken tussen de bevoegde instantie en de opdrachtgever voor het verstrijken van de omzettingstermijn te erkennen als het begin van een procedure. Dergelijke contacten kunnen voor de toepassing van de richtlijn niet als een betrouwbaar criterium worden gehanteerd ter bepaling van de datum waarop de procedure is ingeleid. Weliswaar kunnen zij ook de inhoud en de voorgenomen indiening van een vergunningsaanvraag voor een project betreffen, maar de datum van de formele indiening van de vergunningsaanvraag is het enige bruikbare criterium. Dat criterium beantwoordt aan het rechtszekerheidsbeginsel en is geschikt om het nuttig effect van de richtlijn te handhaven.(24)
52. Aangezien artikel 13, lid 3, van de SMB‑richtlijn kennelijk door deze rechtspraak is geïnspireerd, moet een formele voorbereidende handeling in de zin van deze bepaling van vergelijkbare aard zijn als een formele aanvraag die de vergunningsprocedure inleidt. Ook voor het begin van de verplichting om een milieubeoordeling uit te voeren moeten om redenen van rechtszekerheid en ter voorkoming van plichtsverzuim duidelijke criteria gelden.
53. De andere criteria die relevant zijn voor de toepassing van artikel 13, lid 3, van de SMB‑richtlijn, namelijk het einde van de omzettingstermijn, de periode van 24 maanden daarna en de vaststelling van het plan of programma of de onderwerping daarvan aan de wetgevingsprocedure, hebben die aard. Het gaat om eenduidig vast te stellen datums die doorgaans algemeen bekend worden gemaakt. Derhalve zou het incoherent zijn om voor het laatste criterium, de voorbereidende handeling die uitdrukkelijk „formeel” moet zijn, minder strikte eisen te accepteren.
54. Daarvoor pleit tevens artikel 2, onder a), tweede streepje, van de SMB‑richtlijn. Volgens deze bepaling worden plannen of programma’s die aan een milieubeoordeling moeten worden onderworpen door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen voorgeschreven. De vaststelling van de maatregel is dus geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de bevoegde instanties en de procedure voor het opstellen ervan zijn vastgelegd.(25) Indien dergelijke bepalingen ontbreken, bestaat er ook geen plan of programma dat moet worden beoordeeld.(26) Wanneer de procedure voor het opstellen daarvan echter is vastgelegd, moet er ook een voorbereidende handeling zijn die deze procedure formeel inleidt.
55. Bijgevolg moet de eerste formele voorbereidende handeling onderdeel zijn van een „formele” procedure. Een dergelijke procedure omvat een aantal formeel omschreven stappen, met name een eerste stap die eenduidig het begin van de procedure markeert.
56. De verwijzende rechter moet beoordelen of een van de in de tweede vraag genoemde voorbereidende handelingen volgens deze maatstaven als formele voorbereidende handeling moet worden beschouwd.
57. Hierbij moet hij met name nagaan of deze handelingen volgens het toepasselijke nationale recht onderdeel zijn van een formele procedure voor het opstellen van wijzigingen van de routepunten van een wegenbouwproject.
58. Voor een dergelijke procedure volstaat het niet dat de betrokken instanties bij wet zijn ingesteld en de voorbereidende handelingen in beginsel binnen hun taken vallen. Ook bij wet ingestelde instanties kunnen bij de uitvoering van hun taken informeel handelen.
59. Veeleer pleit de omstandigheid dat de wijziging van de routepunten middels een wetgevingsprocedure is vastgelegd ervoor dat de onderwerping aan de wetgevingsprocedure als de eerste formele voorbereidende handeling moet worden aangemerkt, indien het nationale recht niet voorziet in een eerdere formele voorbereidende handeling voor deze wijziging.
60. Een eerste formele voorbereidende handeling in de zin van artikel 13, lid 3, van de SMB‑richtlijn moet dus volgens nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen de in die bepalingen geregelde procedure voor het opstellen van het betreffende plan of programma inleiden.
C. Derde vraag: gevolgen van het ontbreken van de milieubeoordeling
61. Met zijn derde vraag wenst het Bundesverwaltungsgericht te vernemen of volgens artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB‑richtlijn een plan waarvan de criteria en voorwaarden alleen direct de basis leggen voor de eerste vergunning voor een project dat in het kader van de MEB-richtlijn gefaseerd wordt goedgekeurd, tevens een kader vormt voor alle andere vergunningen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het project.
62. Deze vraag moet verduidelijken of fouten in de toepassing van de SMB‑richtlijn met het oog op de wijziging van routepunten tevens de rechtmatigheid aantasten van de waterrechtelijke vergunningen die in het hoofdgeding aan de orde zijn.
63. Deze vergunningen zijn de laatste fase van meerdere besluiten die allemaal noodzakelijk zijn om de bouw van de weg mogelijk te maken. Om te beginnen heeft het Oostenrijkse parlement de routepunten bij wet vastgelegd dan wel gewijzigd, vervolgens heeft de Oostenrijkse minister van Verkeer met name met de MEB-vergunning van 26 maart 2015 in de versie van het Bundesverwaltungsgericht van 18 mei 2018 het precieze tracé bepaald en als laatste stap hebben twee Oostenrijkse deelstaten waterrechtelijke vergunningen voor het project toegekend.
64. De prejudiciële vraag betreft de kwestie of een beroep dat tegen deze twee laatste vergunningen is ingesteld wegens een fout in de eerste fase een domino-effect kan veroorzaken dat in de weg staat aan het gebruik van alle tot nu toe ten behoeve van het project gegeven besluiten.
65. Uitgangspunt voor de beantwoording van deze vraag is het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking. Volgens dat beginsel zijn de lidstaten verplicht de gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken.(27) Wanneer de SMB‑richtlijn is geschonden omdat een plan of programma niet is onderworpen aan een strategische milieubeoordeling die krachtens deze richtlijn vereist was, moet het plan of programma dus worden opgeschort of nietig verklaard(28), teneinde een dergelijke beoordeling alsnog te verrichten(29).
66. Op basis daarvan heeft het Hof geoordeeld dat rechterlijke instanties in het kader van dergelijke beroepen en binnen de grenzen van de procedurele autonomie de in wetgeving beschikbare nationaalrechtelijke maatregelen moeten nemen die kunnen verhinderen dat een dergelijk plan of programma, met inbegrip van de in het kader van dit programma uit te voeren projecten, kan worden uitgevoerd bij ontbreken van een milieubeoordeling.(30) Volgens het Hof staat het dan aan de nationale rechter om de vergunning die is afgegeven op basis van het „plan” of „programma” dat zelf is vastgesteld met voorbijgaan aan de verplichting om een milieubeoordeling te verrichten, op te schorten of nietig te verklaren.(31)
67. Het Bundesverwaltungsgericht zet uiteen dat de waterrechtelijke vergunningen volgens Oostenrijks recht niet direct zijn gebaseerd op de vastlegging van de routepunten. De routepunten vormen slechts de grondslag voor de MEB-vergunning. Aan dit onherroepelijke besluit kunnen de waterrechtelijke vergunningen niets meer veranderen.
68. In die richting gaat ook het betoog van ASFINAG dat het Hof in het arrest over het project inzake de bouw van windturbines in Aalter en Nevele slechts heeft geoordeeld dat de vergunning die is afgegeven op basis van het betrokken plan of programma, nietig moest worden verklaard.(32) De uiteenzettingen in dit arrest zijn echter het gevolg van de daaraan ten grondslag liggende feiten, waar het inderdaad ging om een vergunning die was afgegeven op basis van het betrokken plan of programma.
69. De benadering van het Hof is echter veel ruimer. Het baseert zich niet strikt op het feit dat een vastgesteld plan of programma waarbij de SMB‑richtlijn niet is nageleefd, volgens nationaal recht de rechtsgrondslag van het besluit is dat de uitvoering van het plan of programma mogelijk maakt. Het Hof vereist veeleer dat de rechterlijke instanties geschikte maatregelen nemen die kunnen verhinderen dat een dergelijk plan of programma wordt uitgevoerd.(33)
70. Op die manier moet effectief worden gewaarborgd dat de gevolgen van het verzuim bij de vaststelling van het plan of programma daadwerkelijk worden hersteld. Ofwel worden de bevoegde instanties belet om het plan of programma uit te voeren, ofwel herstellen zij het verzuim vóór de uitvoering door de milieubeoordeling alsnog te verrichten.(34)
71. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde waterrechtelijke vergunningen zijn noodzakelijk om het plan dat uit de routepunten bestaat uit te voeren, dus om de autoweg aan te leggen. Dat is zelfs het enige doel ervan. Een verzuim bij het vaststellen van dit plan doet derhalve de „procedurele grondslag” van de waterrechtelijke vergunningen teniet. Tegelijkertijd zou de schorsing of nietigverklaring van de vergunningen de uitvoering van het plan kunnen verhinderen.
72. Het is niet uitgesloten dat anders besluiten zouden moeten worden beoordeeld die weliswaar binnen de werkingssfeer van het plan of programma vallen, maar niet gericht zijn op de uitvoering daarvan. Deze vraag moet in casu echter niet worden beantwoord.
73. Anders dan ASFINAG aanvoert, staat de rechtskracht van de MEB-vergunning niet in de weg aan de verplichting om de waterrechtelijke vergunningen op te schorten of nietig te verklaren. Die vergunningen zijn namelijk nog niet onherroepelijk, terwijl de definitieve MEB-vergunning niet direct door de opschorting of nietigverklaring wordt aangetast.
74. Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat de verplichting tot opschorting of nietigverklaring van daaropvolgende uitvoeringsbesluiten kan wegvallen. Hiervoor is vereist dat het verzuim bij de vaststelling van het plan of programma al door een latere beoordeling is hersteld. Deze beoordeling moet alle aspecten betreffen die ook het voorwerp hadden moet zijn van een milieubeoordeling van het plan of het programma, in casu dus de wijziging van de routepunten.(35)
75. ASFINAG en Oostenrijk hebben aan het Hof meegedeeld dat ondertussen daadwerkelijk een dergelijke beoordeling heeft plaatsgevonden. Daarnaast zou in het onderhavige geval de milieueffectbeoordeling die na het verzoek om een prejudiciële beslissing in verband met de MEB-vergunning van 26 maart 2015 is uitgevoerd, in aanmerking kunnen komen.(36) Bovendien vermeldt Oostenrijk ook een op basis van de MEB-richtlijn vrijwillig uitgevoerde milieubeoordeling van de stad Wenen uit de jaren 2001 tot en met 2003. De verwijzende rechter dient na te gaan of een van deze beoordelingen heeft voldaan aan de eisen van de SMB‑richtlijn.
76. Behoudens een herstel van het verzuim moeten de nationale rechterlijke instanties de in het nationale recht beschikbare maatregelen nemen die kunnen verhinderen dat een plan of programma, met inbegrip van de in het kader van dit plan of programma uit te voeren projecten, kan worden uitgevoerd zonder dat een volgens de SMB‑richtlijn noodzakelijke milieubeoordeling van het plan of programma is uitgevoerd. Daartoe moeten zij in voorkomend geval latere besluiten tot uitvoering van het plan of programma opschorten of nietig verklaren, hoewel het plan of programma strikt genomen noch de rechtsgrondslag noch een vereiste voor de vaststelling van deze besluiten is geweest.
V. Conclusie
77. Ik geef het Hof derhalve in overweging om de prejudiciële vragen van het Oostenrijkse Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt:
„1) De vastlegging van bepaalde routepunten van een wegenbouwproject, die een bindende basis vormt voor het recht om een aanvraag in te dienen tot vaststelling van het wegtraject als onderdeel van een in de toekomst goed te keuren concreet project, moet worden aangemerkt als een kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten in de zin van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma.
2) Een eerste formele voorbereidende handeling in de zin van artikel 13, lid 3, van richtlijn 2001/42 moet volgens nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen de in die bepalingen geregelde procedure voor het opstellen van het betreffende plan of programma inleiden.
3) Behoudens een herstel van het verzuim moeten de nationale rechterlijke instanties de in het nationale recht beschikbare maatregelen nemen die kunnen verhinderen dat een plan of programma, met inbegrip van de in het kader van dit plan of programma uit te voeren projecten, kan worden uitgevoerd zonder dat een volgens richtlijn 2001/42 noodzakelijke milieubeoordeling van het plan of programma is uitgevoerd. Daartoe moeten zij in voorkomend geval latere besluiten tot uitvoering van het plan of programma opschorten of nietig verklaren, hoewel het plan of programma strikt genomen noch de rechtsgrondslag noch een vereiste voor de vaststelling van deze besluiten is geweest.”
1 Oorspronkelijke taal: Duits.
2 Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB 2001, L 197, blz. 30; hierna: „SMB-richtlijn”).
3 Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 (PB 2014, L 124, blz. 1) (hierna: „MEB-richtlijn”).
4 Arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punten 36‑43); 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punt 44), en 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 43).
5 Arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 52).
6 Arresten van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punten 67 en 68), en 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punt 60).
7 Arresten van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 68), en 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punten 60 en 61).
8 Arresten van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C‑671/16, EU:C:2018:403, punt 55) en Thybaut e.a. (C‑160/17, EU:C:2018:401, punt 55), alsook van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 70).
9 Arrest van 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punt 62).
10 Arrest van 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punten 66‑69).
11 Zie arresten van 12 december 1990, SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, punt 8); 18 december 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punt 37), en 16 april 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, punt 20).
12 Arresten van 8 mei 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus e.a. (C‑305/18, EU:C:2019:384, punt 52), en 12 juni 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, punt 71).
13 Arrest van 9 maart 2023, An Bord Pleanála e.a. (Locatie van St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, punt 40).
14 Overeenkomstig punt 9 van de verwijzingsbeslissing gaat het om de beslissing van het Bundesverwaltungsgericht van 18 mei 2018.
15 Richtlijn van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7).
16 Omzetting van richtlijn 2001/42 (2003), punt 3.65.
17 Zie arrest van 22 februari 2024, Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145, punt 55).
18 Zie reeds mijn conclusie in de zaak Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. (C‑43/10, EU:C:2011:651, punt 162).
19 Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40).
20 Arrest van 18 juni 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punt 23).
21 Arrest van 18 juni 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punt 24).
22 Artikel 3, lid 2, van richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB 1997, L 73, blz. 5) en artikel 3 van richtlijn 2014/52.
23 Zie dienaangaande arrest van 7 november 2013, Gemeinde Altrip e.a. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punten 21‑31).
24 Arrest van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland (C‑431/92, EU:C:1995:260, punt 32).
25 Arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punt 31), en 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 52).
26 Arrest van 4 oktober 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C‑727/22, EU:C:2024:825, punten 29 en 32).
27 Arresten van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punt 43), en 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 83).
28 Arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punt 46).
29 Arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 83).
30 Arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punt 47).
31 Arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punten 83, 88 en 89).
32 Arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 88).
33 Arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punt 47).
34 Zie arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 83).
35 Arresten van 22 september 2011, Valčiukienė e.a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, punt 62), en 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punt 58).
36 Zie punt 12 hierboven.