Zaak T‑179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

tegen

Europese Commissie

Beschikking van het Gerecht (Zevende kamer) van 23 mei 2025

„Beroep tot nietigverklaring – Europees Systeem voor financieel toezicht – Onderzoek wegens een inbreuk op het Unierecht – Formeel advies van de Commissie waarin wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn om het Unierecht na te leven – Artikel 17, lid 4, van verordening (EU) nr. 1094/2010 – Voor beroep vatbare handeling – Niet rechtstreeks geraakt – Niet-ontvankelijkheid”

Beroep tot nietigverklaring – Voor beroep vatbare handelingen – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen teweegbrengen – Formeel advies van de Commissie aan een nationale autoriteit waarin wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn om het Unierecht na te leven – Daaronder begrepen

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad, art. 17, lid 4)

(zie punten 31‑33, 35)
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Criteria – Formeel advies van de Commissie aan een nationale autoriteit waarin wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn om het Unierecht na te leven – Behoud van de beoordelingsbevoegdheid van die autoriteit inzake de intrekking van de vergunning van de financiële instelling die een inbreuk op het Unierecht heeft begaan – Beroep van die instelling tegen het formele advies – Niet rechtstreeks geraakt – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 263, 4e alinea, VWEU; verordening nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad, art. 17, lid 4)

(zie punten 46‑52, 75)

Samenvatting

In het kader van een beroep tot nietigverklaring, dat kennelijk niet-ontvankelijk wordt verklaard omdat verzoekster niet rechtstreeks wordt geraakt, doet het Gerecht voor het eerst uitspraak over de mogelijkheid op te komen tegen formele adviezen van de Europese Commissie die krachtens artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1094/2010 ( 1 ) aan nationale autoriteiten zijn gericht en waarin wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn om het Unierecht na te leven. Bij deze gelegenheid verduidelijkt het Gerecht de juridische aard van de door de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa) en de Commissie krachtens dat artikel 17 vastgestelde handelingen, en gaat aldus in op de vraag of deze handelingen vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring.

Verzoekster, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., is een in Slowakije gevestigde levensverzekeringsmaatschappij die onder toezicht staat van de Národná banka Slovenska (nationale bank van Slowakije; hierna: „NBS”). De Eiopa had een onderzoek uitgevoerd om vast te stellen of de NBS haar toezichtsbevoegdheden ten aanzien van verzoekster had uitgeoefend overeenkomstig de Solvabiliteit II-richtlijn ( 2 ). Na afloop van dat onderzoek heeft de Eiopa een aanbeveling aan de NBS vastgesteld inzake de maatregelen die nodig waren om te voldoen aan de Solvabiliteit II-richtlijn ( 3 ), waartegen verzoekster bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring heeft ingesteld en dat is ingeschreven onder zaaknummer T‑204/24.

Op 13 september 2022 heeft de Commissie een formeel advies aan de NBS uitgebracht over de maatregelen die nodig waren om te voldoen aan de Solvabiliteit II-richtlijn (hierna: „bestreden handeling”). ( 4 ) In dat formele advies heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat deze nationale autoriteit het Unierecht bleef schenden zolang zij geen toezichtsmaatregelen had genomen die op structurele en duurzame wijze een eind maakten aan de inbreuken. Zij stelt vast dat de NBS een voortdurende inbreuk op het Unierecht begaat en welke maatregelen de NBS moet nemen om een einde te maken aan deze inbreuk. Volgens de Commissie moet ten aanzien van verzoekster binnen vier maanden een definitief besluit worden vastgesteld dat toezichtsmaatregelen bevat die de eerbiediging van het Unierecht kunnen verzekeren, zoals een besluit tot intrekking van haar vergunning.

Na dit formele advies heeft de NBS de vergunning van verzoekster ingetrokken.

Beoordeling door het Gerecht

Het Gerecht, dat zich dient uit te spreken over een door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, onderzoekt om te beginnen of de bestreden handeling behoort tot de handelingen die krachtens artikel 263 VWEU vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring.

Het Gerecht herinnert eraan dat beroep tot nietigverklaring openstaat tegen maatregelen of bepalingen die beogen bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen. Hoewel dat in beginsel niet geldt voor adviezen, geldt het gegeven dat adviezen niet vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring niet indien de bestreden handeling vanwege de inhoud ervan geen echt advies is.

In dit verband moet, om vast te stellen of een handeling bindende rechtsgevolgen teweegbrengt, worden gekeken naar de inhoud van die handeling en moeten de gevolgen ervan worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling, het orgaan of de instantie van de Unie die de handeling heeft vastgesteld. Daarnaast kan ook rekening worden gehouden met een subjectief criterium dat verband houdt met het voornemen dat de opsteller van de handeling ertoe heeft gebracht deze vast te stellen.

Aangaande de context waarin de bestreden handeling is vastgesteld en de bevoegdheden van de opsteller ervan, merkt het Gerecht op dat artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 een „drietrapsmechanisme” invoert in gevallen waarin nationale autoriteiten in hun toezichtpraktijk verplichtingen van Unierecht en met name van de Solvabiliteit II-richtlijn niet, onjuist of ontoereikend zouden hebben toegepast.

Zo onderzoekt de Eiopa in een eerste fase, indien nodig, de aangevoerde inbreuk op schending of niet-toepassing van het Unierecht. ( 5 ) Na afloop van dat onderzoek kan de Eiopa tot de betrokken nationale autoriteit „een aanbeveling richten waarin wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn om aan het Unierecht te voldoen.” ( 6 )

Ingeval de betrokken nationale autoriteit binnen één maand na ontvangst van de aanbeveling van de Eiopa niet aan het Unierecht heeft voldaan, kan de Commissie in de tweede fase een „formeel advies uitbrengen op grond waarvan [deze] autoriteit [...] de maatregelen dient te nemen die nodig zijn om het Unierecht na te leven.” ( 7 )

In de derde fase kan de Eiopa, ingeval de betrokken nationale autoriteit het formeel advies van de Commissie niet binnen de daarin bepaalde termijn naleeft en indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, een tot de betreffende financiële instelling gericht „individueel besluit nemen op grond waarvan de financiële instelling de nodige maatregelen dient te nemen om te voldoen aan haar verplichtingen volgens het Unierecht, met inbegrip van de stopzetting van haar activiteiten.” ( 8 )

Uit de bewoordingen van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 komt dus naar voren dat in de door de Eiopa overeenkomstig artikel 17, lid 3, gegeven aanbevelingen de nodige maatregelen slechts worden „uiteengezet”, terwijl de formele adviezen die de Commissie uitbrengt op grond van artikel 17, lid 4, en de individuele besluiten die de Eiopa vaststelt krachtens artikel 17, lid 6, ertoe leiden dat de respectieve adressaat ervan de nodige maatregelen „dient te nemen”.

Voorts bepaalt artikel 17, lid 7, tweede alinea, van verordening nr. 1094/2010 dat de betrokken nationale autoriteiten bij het nemen van een maatregel met betrekking tot aangelegenheden die onderworpen worden aan een formeel advies van de Commissie of aan een individueel besluit van de Eiopa, zich „conformeren [...] aan het formeel advies, of het besluit, al naar het geval”. Noch deze bepaling, noch enige andere bepaling van deze verordening schrijft evenwel voor dat deze autoriteiten verplicht zijn om de aanbevelingen van de Eiopa op te volgen.

Gelet op een en ander verklaart het Gerecht voor recht dat de aanbevelingen die de Eiopa geeft op grond van artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010 gewone aanbevelingen zijn, die niet beogen zelf bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen voor de betrokken nationale autoriteit of de betreffende financiële instelling. De formele adviezen die de Commissie krachtens artikel 17, lid 4, van die verordening uitbrengt en de individuele besluiten die de Eiopa overeenkomstig artikel 17, lid 6, van die verordening vaststelt, hebben daarentegen wel bindende rechtsgevolgen voor de adressaten ervan.

Het Gerecht komt derhalve tot de slotsom dat de bestreden handeling, mede gelet op de inhoud en de bewoordingen ervan en de bedoeling van de opsteller ervan, in casu bindende rechtsgevolgen ten aanzien van de NBS teweegbrengt, in die zin dat deze handeling haar verplicht om binnen vier maanden een definitief besluit ten aanzien van verzoekster vast te stellen dat toezichtsmaatregelen bevat die de naleving van het Unierecht kunnen verzekeren. Anders dan de Commissie betoogt, kan tegen deze handeling derhalve beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU worden ingesteld.

Vervolgens onderzoekt het Gerecht of verzoekster procesbevoegd is en in het bijzonder of zij door de bestreden handeling rechtstreeks wordt geraakt. Het Gerecht brengt in herinnering dat ter vervulling van de voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door de maatregel waartegen hij beroep instelt, aan twee cumulatieve criteria moet zijn voldaan, namelijk, ten eerste, dat deze maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van deze persoon en, ten tweede, dat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid is gelaten, omdat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en reeds uit de regelgeving van de Unie voortvloeit zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld.

In casu verplicht de bestreden handeling de NBS om binnen vier maanden ten aanzien van verzoekster een definitief besluit vast te stellen dat toezichtsmaatregelen bevat die de eerbiediging van het Unierecht kunnen verzekeren. Hieruit volgt dat de bestreden handeling geen beoordelingsbevoegdheid aan de NBS laat met betrekking tot het beginsel op zich dat binnen een bepaalde termijn een besluit en toezichtsmaatregelen moeten worden vastgesteld.

Het Gerecht is daarentegen van oordeel dat de bestreden handeling een onmiskenbare beoordelingsbevoegdheid aan de NBS laat met betrekking tot de aard van de vast te stellen toezichtsmaatregelen. Deze handeling verplicht noch verbiedt de NBS namelijk om een specifieke maatregel te nemen. In het bijzonder heeft de Commissie de NBS niet verplicht om de vergunning van verzoekster in te trekken. In deze context werd de beoordelingsbevoegdheid van de NBS slechts beperkt door de toepasselijke wettelijke bepalingen, die de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst in bepaalde gevallen toestaan, en in andere gevallen verplichten, om de vergunning van een verzekeringsonderneming of herverzekeringsonderneming in te trekken.

Daaruit leidt het Gerecht af dat de NBS een beoordelingsbevoegdheid heeft behouden bij het bepalen van te nemen maatregelen ten aanzien van verzoekster en dat derhalve enkel de door de NBS genomen maatregelen verzoekster rechtstreeks konden raken. Er bestaat dus geen rechtstreeks verband tussen de bestreden handeling en de gevolgen van de daarna door de NBS ten aanzien van verzoekster genomen uitvoeringsmaatregelen. Het Gerecht concludeert dat in casu op zijn minst niet is voldaan aan het tweede cumulatieve criterium ter vervulling van de voorwaarde dat verzoekster rechtstreeks wordt geraakt, zodat deze voorwaarde niet is vervuld. Derhalve verklaart het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk.

( 1 ) Verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen), tot wijziging van besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van besluit 2009/79/EG van de Commissie (PB 2010 L 331, blz. 48).

( 2 ) Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (PB 2009, L 335, blz. 1; hierna: „Solvabiliteit II-richtlijn”).

( 3 ) Op grond van artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010.

( 4 ) Op grond van artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1094/2010.

( 5 ) Overeenkomstig artikel 17, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010.

( 6 ) Overeenkomstig artikel 17, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010.

( 7 ) Overeenkomstig artikel 17, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010.

( 8 ) Overeenkomstig artikel 17, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010.