Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 5 februari 2026 (1)
Zaak C‑813/24
Smartflats SA
tegen
Brussels Hoofdstedelijk Gewest
[verzoek van het hof van beroep Brussel (België) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Vrij verrichten van diensten – Richtlijn 2006/123/EG – Diensten op de interne markt – Exploitatie van een toeristische accommodatie – Vergunningstelsel – Voorwaarden voor de vergunningverlening – Exploitatie die afhankelijk is van een voorafgaande aangifte en registratie – Vereiste van overlegging van een stedenbouwkundig attest van conformiteit – Noodzaak van het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning – Optreden van gewestelijke en gemeentelijke autoriteiten in de procedure – Ontbreken van beslissingstermijnen en rechtsmiddelen in de procedure voor het verkrijgen van een stedenbouwkundig attest van conformiteit ”
1. In deze prejudiciële verwijzing wordt gevraagd naar de verenigbaarheid met richtlijn 2006/123/EG(2) van de regels van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (België) inzake de vergunningverlening aan en registratie van toeristische accommodaties.
2. De complexe gewestelijke regeling, waarvan de uitvoering door de gemeentelijke autoriteiten niet weinig vragen oproept, voorziet in de afgifte van een stedenbouwkundig attest van conformiteit als een van de voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning voor de exploitatie van een toeristische accommodatie.
3. In het arrest Cali Apartments(3), dat betrekking had op de Franse regeling inzake toeristische accommodaties die onder een stelsel van voorafgaande vergunning vielen, heeft het Hof zich gebogen over juridische problemen die min of meer vergelijkbaar zijn met die van deze prejudiciële verwijzing.(4)
4. De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid om zijn rechtspraak betreffende de verenigbaarheid met richtlijn 2006/123 van nationale bepalingen die restricties aan het verrichten van toeristische diensten opleggen, verder te verfijnen. Een nieuw regelgevingsinstrument dat na het arrest Cali Apartments is vastgesteld, te weten verordening (EU) 2024/1028(5), kan bijdragen tot een beter begrip van het debat.
5. Het geding waaruit deze prejudiciële verwijzing voortkomt, wordt gevoerd in een context waarin talrijke toeristische Europese steden ondervinden welke gevolgen de toename van dit soort accommodaties voor hen heeft. De diverse (economische, sociale, stedenbouwkundige) problemen die de proliferatie ervan veroorzaakt, staan hoog op de agenda van het politieke debat in de lidstaten.(6)
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht: richtlijn 2006/123
6. Voor de overwegingen en bepalingen van richtlijn 2006/123 verwijs ik naar de weergave daarvan in de punten 3 tot en met 11 van het arrest Cali Apartments.
B. Belgisch recht
1. Ordonnantie van 8 mei 2014
7. In artikel 2 van de ordonnantie van 8 mei 2014 betreffende het toeristische logies(7) staat te lezen dat deze ordonnantie richtlijn 2006/123 gedeeltelijk in Belgisch recht omzet.
8. In artikel 3, punt 2, wordt het begrip „toeristische logies” gedefinieerd als „elk op regelmatige basis of occasioneel tegen betaling aan toeristen aangeboden logies voor een of meer nachten”.
9. In artikel 3, punt 6, worden „toerismeverblijven” vermeld als een van de verschillende categorieën logies.
10. Volgens artikel 4 van de ordonnantie is elke exploitatie van een toeristische logies afhankelijk van een „voorafgaande aangifte” en de registratie ervan, alsook van de naleving van de voorwaarden van met name artikel 5, punt 2.(8)
11. De in artikel 5, punt 2, vastgestelde voorwaarden zijn de volgende:
– het verkrijgen van een brandveiligheidsattest, afgegeven door de burgemeester van de gemeente waar het toeristisch logies is gelegen, na advies van de bevoegde dienst.(9) Voor bepaalde accommodaties, met inbegrip van toerismeverblijven, kan, onder de door de regering bepaalde voorwaarden, een vereenvoudigd controleattest volstaan [onder a)].
– het verkrijgen van een attest van de gemeente waar het betreffende toeristische logies is gevestigd, dat bevestigt dat het logies „is opgericht met naleving van de reglementering inzake ruimtelijke ordening en de geldende stedenbouwkundige regels” [onder b)].
2. Besluit van 24 maart 2016
12. Wat het brandveiligheidsattest betreft, worden in artikel 27 van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 24 maart 2016 houdende uitvoering van de ordonnantie van 8 mei 2014 betreffende het toeristische logies(10) de voorwaarden voor het verkrijgen van een vereenvoudigd controleattest in de zin van artikel 5, punt 2, onder a), van de ordonnantie van 8 mei 2014 gespecificeerd.
13. Artikel 27 schrijft voor dat de maximumcapaciteit van het logies lager moet zijn dan tien personen en dat er zich in hetzelfde gebouw geen enkele andere logies mag bevinden, of dat de inrichting zich moet bevinden in een gebouw waar verschillende toeristische logies zijn ondergebracht waarvan de samengetelde capaciteit lager is dan tien personen, op voorwaarde evenwel, in het geval van toerismeverblijven, dat het toeristische logies niet wordt uitgebaat door een exploitant die meer dan vijf logies tegelijk uitbaat.
3. Gewestelijk bestemmingsplan
14. In het stedenbouwkundig attest van conformiteit bevestigt de gemeente dat de geplande exploitatie in overeenstemming is met de stedenbouwkundige situatie van het onroerend goed.
15. In dit verband is het referentiedocument de bij het gewestelijk bestemmingsplan(11) behorende verklarende woordenlijst(12), waarin onderscheid wordt gemaakt tussen de begrippen:
– „woning”, dat is gedefinieerd als een „[g]eheel van lokalen die voor de huisvesting of voor de bewoning door een of meer personen werden ontworpen, voor zover er geen andere bestemming wettelijk werd gevestigd, met inbegrip van rusthuizen en erkende of gesubsidieerde verblijfplaatsen, en met uitzondering van hotelinrichtingen”, en
– „hotelinrichting”, dat is gedefinieerd als een „[i]nrichting voor het onthaal van personen met dienstverlening aan de klanten zoals een hotel, herberg, jeugdherberg, motel, pension, aparthotel, flathotel, ...”.
4. Brussels wetboek van ruimtelijke ordening
16. Artikel 98, § l, 5°, van het Brussels wetboek van ruimtelijke ordening(13) vereist dat een stedenbouwkundige vergunning wordt verkregen in geval van een wijziging van de bestemming van een onroerend goed (dat wil zeggen de functie waarvoor het goed moet worden gebruikt volgens de betrokken bouwvergunning of stedenbouwkundige vergunning) of van het gebruik van een onroerend goed (waaronder wordt verstaan de, binnen de hierboven bedoelde bestemming, welbepaalde activiteit die in of op het goed wordt uitgevoerd).
5. Ministeriële circulaire van 10 mei 2016
17. In punt 2 van de verklarende omzendbrief betreffende de toekomstige opdrachten van de gemeente en de burgemeester in het kader van de uitvoering van de ordonnantie van 8 mei 2014 betreffende het toeristische logies(14) wordt verklaard:
– „Vanuit stedenbouwkundig oogpunt wordt een hotelinrichting voornamelijk van een woning onderscheiden doordat de verblijfs- of woonfunctie wordt vervangen door het begrip ‚logies aan voorbijgaande klanten’.”
– Het begrip „hotelinrichting” „dient breed te worden opgevat en beoogt elke vorm van inrichting bestemd voor het verstrekken van logies aan een voorbijgaande bevolking, wat het onderscheidt van het concept woning”.
– „[I]n concreto [moet] worden nagegaan of de toeristische logiesactiviteit in het gebouw al dan niet vereist dat het gebouw als ‚hotelinrichting’ wordt bestemd in de zin van het GBP.”
– „Als het goed waarin de inrichting voor toeristisch logies gelegen is, voornamelijk een residentiële functie behoudt, dient het niet als hotelinrichting te worden bestemd. Dit is met name het geval voor woningen die bijvoorbeeld occasioneel aan toeristen worden verhuurd of woningen waarin de exploitant zijn gewone verblijfplaats heeft en een deel daarvan als toeristisch logies uitbaat[.]”
– „Wanneer het goed echter volledig voor toeristisch logies wordt voorbehouden, zodat er niemand meer zijn gewone verblijfplaats heeft, dan is de toeristische logiesactiviteit niet meer bijkomstig aan de woning en dient het goed te worden beschouwd als een hotelinrichting in de zin van het GBP.”
– „Het spreekt voor zich dat de gemeenten volledig bevoegd blijven om de conformiteit van de bestemming die aan het goed in kwestie wordt gegeven in concreto te beoordelen.”
II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
18. Smartflats is een onderneming in de Brusselse onroerendgoedsector die woningen verhuurt voor korte perioden.
19. Op 10 september 2020 heeft Smartflats overeenkomstig artikel 4 van de ordonnantie van 8 mei 2014 een voorafgaande aangifte ingediend bij het Bestuur Economie en Werkgelegenheid van de Gewestelijke Overheidsdienst Brussel(15) om een in een onroerend goed in Brussel gevestigde toeristische accommodatie te registreren.
20. Op 11 november 2021 heeft het Bestuur Economie en Werkgelegenheid van Brussel de aangifte niet-ontvankelijk verklaard wegens onvolledigheid van het dossier. Het verklaarde daarbij dat bij gebreke van toekenning van een registratienummer de exploitatie niet was toegestaan.
21. Op 24 juni 2022 heeft Smartflats zich er in een brief aan de burgemeester van de Stad Brussel over beklaagd dat de verzoeken om een brandveiligheidsattest niet in behandeling leken te worden genomen zolang de stad meende dat het stedenbouwkundig attest van conformiteit niet kon worden afgegeven (terwijl de ordonnantie de afgifte van het ene document niet afhankelijk stelt van de afgifte van het andere).(16)
22. Op 24 september 2022 heeft Smartflats, op verzoek van het Bestuur Economie en Werkgelegenheid van Brussel, bevestigd dat zij in het onroerend goed vier „eenheden” voor verhuur voor korte perioden exploiteerde.
23. Op 5 oktober 2022 heeft een inspecteur van het Bestuur Economie en Werkgelegenheid van Brussel vastgesteld dat in het onroerend goed een toeristische accommodatie werd geëxploiteerd zonder dat aan de vereisten van de ordonnantie van 8 mei 2014 werd voldaan.
24. Op 8 november 2022 heeft het Bestuur Economie en Werkgelegenheid van Brussel een bevel tot onmiddellijke stopzetting van de exploitatie van de toeristische accommodatie uitgevaardigd, op grond dat Smartflats had nagelaten een voorafgaande aangifte voor haar activiteit in te dienen.
25. Op 10 november 2022 heeft Smartflats de burgemeester van de Stad Brussel verzocht om afgifte van een vereenvoudigd controleattest met betrekking tot de brandveiligheid van de toeristische accommodatie in kwestie.
26. Op 7 december 2022 heeft de minister-president van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, belast met toerisme, het bevel tot stopzetting van 8 november 2022 bekrachtigd, daar Smartflats niet in het bezit was van het brandveiligheidsattest als bedoeld in artikel 5, punt 2, onder a), van de ordonnantie van 8 mei 2014, noch van het registratienummer dat krachtens artikel 4 van diezelfde ordonnantie was vereist om de betrokken accommodatie te kunnen exploiteren.
27. Smartflats bleef de eenheden echter exploiteren, met als gevolg dat op 7 februari 2023 een proces-verbaal is opgemaakt waarin de niet-nakoming van het bevel tot onmiddellijke stopzetting van de exploitatie werd vastgesteld.
28. Smartflats heeft vervolgens een vereenvoudigd controleattest aangevraagd. Op 22 mei 2023 heeft de Stad Brussel geweigerd om dit attest af te geven aan Smartflats omdat geen stedenbouwkundige vergunning was aangevraagd om de bestemming van het onroerend goed te wijzigen. Dat controleattest is uiteindelijk na bezwaar afgegeven.
29. Op 15 juni 2023 heeft de inspectie van het Bestuur Economie en Werkgelegenheid van Brussel aan Smartflats meegedeeld dat zij voornemens was het bevel tot onmiddellijke stopzetting van de activiteit uit te voeren. Op 23 juni 2023 is het onroerend goed verzegeld.
30. Op 3 juli 2023 heeft Smartflats bij de Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel, België) een vordering tot intrekking van het bevel van 8 november 2022 tot onmiddellijke stopzetting van de activiteit ingesteld.
31. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest achtte de vordering van Smartflats ongegrond en vorderde in reconventie dat het exploitatieverbod voor het onroerend goed werd aangevuld met een dwangsom.
32. Bij beschikking van 13 november 2023 heeft de Tribunal de première instance francophone de Bruxelles de vordering van Smartflats ongegrond verklaard en de vordering in reconventie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest toegewezen.
33. Smartflats heeft tegen deze beschikking beroep ingesteld bij het hof van beroep Brussel, de rechterlijke instantie die het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend bij het Hof teneinde antwoord te krijgen op zeven vragen, waarvan ik de derde, de vierde, de vijfde en de zesde hieronder weergeef.
34. Die vier vragen luiden als volgt:
„3) Verzet artikel 9 van richtlijn [2006/123] zich uit het oogpunt van het evenredigheidsvereiste tegen een wettelijke regeling waarbij de exploitatie van elke woning die is uitgerust met het noodzakelijke meubilair om te logeren en te koken, in voorkomend geval en mits betaling van een prijssupplement hoteldiensten daaronder begrepen, en die op regelmatige basis of occasioneel tegen betaling aan toeristen wordt aangeboden voor een of meer nachten, afhankelijk wordt gesteld van een voorafgaande aangifte en registratie, met als voornaamste reden dat toeristen dienen te worden beschermd en als ondergeschikte (en impliciete) reden dat hierdoor het stedelijk milieu – hetgeen de bescherming van de woningmarkt zou impliceren – kan worden beschermd?
4) Verzet artikel 10 van richtlijn [2006/123] zich tegen een wettelijke regeling waarbij de exploitatie van elke woning die is uitgerust met het noodzakelijke meubilair om te logeren en te koken, in voorkomend geval en mits betaling van een prijssupplement hoteldiensten daaronder begrepen, en die op regelmatige basis of occasioneel tegen betaling aan toeristen wordt aangeboden voor een of meer nachten, afhankelijk wordt gesteld van een voorafgaande aangifte en registratie, hetgeen met name de overlegging impliceert van een attest van de gemeente waar het betreffende toeristische logies is gevestigd, waarin wordt bevestigd dat dit logies is opgericht met naleving van de reglementering inzake ruimtelijke ordening en de geldende stedenbouwkundige regels, indien krachtens de nationale regeling inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw een stedenbouwkundige vergunning moet worden verkregen in geval van wijziging van de bestemming of het gebruik van een ‚woning’ in ‚hotelinrichting’ en de exploitatie van een woning in bovengenoemde zin wordt aangemerkt als een hotelinrichting, gelet op de wijze waarop de begrippen ‚hotelinrichting’ en ‚toeristische logies’ respectievelijk in de betrokken regelingen worden omschreven?
5) Is het antwoord op de vorige vraag anders naargelang de kwalificatie van wat een ‚hotelinrichting’ is, al dan niet wordt overgelaten aan het oordeel van de gemeentelijke autoriteit, zoals geregeld in een ministeriële circulaire?
6) Verzet artikel 13 van richtlijn [2006/123] zich tegen een wettelijke regeling, waarbij de exploitatie van elke woning die is uitgerust met het noodzakelijke meubilair om te logeren en te koken, in voorkomend geval en mits betaling van een prijssupplement hoteldiensten daaronder begrepen, en die op regelmatige basis of occasioneel tegen betaling aan toeristen wordt aangeboden voor een of meer nachten, afhankelijk wordt gesteld van een voorafgaande aangifte en registratie, hetgeen met name de overlegging impliceert van een attest van de gemeente waar het betrokken toeristische logies is gevestigd, waarin wordt bevestigd dat dit logies is opgericht met naleving van de reglementering inzake ruimtelijke ordening en de geldende stedenbouwkundige regels, indien er geen enkele termijn voor de afgifte van dit attest is vastgesteld, er geen specifieke motiveringsplicht is opgelegd en er niet in een specifieke beroepsmogelijkheid is voorzien?”
III. Procedure bij het Hof
35. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 27 november 2024 ingekomen ter griffie van het Hof.
36. Smartflats, de Belgische en de Nederlandse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Smartflats, de Belgische regering en de Commissie zijn verschenen op de terechtzitting van 12 november 2025.
37. Op aanwijzing van het Hof zal ik mijn conclusie beperken tot de derde, de vierde, de vijfde en de zesde prejudiciële vraag.
IV. Beoordeling
A. Voorafgaande opmerking
38. De premissen waarop de verwijzende rechter zich baseert helpen om de reikwijdte van het geschil af te bakenen.
39. Samengevat verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van de artikelen 9, 10 en 13 van richtlijn 2006/123 teneinde te kunnen bepalen of de in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest geldende vergunningstelsel voor toeristische accommodaties daarmee verenigbaar is, met name voor zover dat stelsel de verplichte overlegging van een stedenbouwkundig attest van conformiteit(17) voorschrijft om een onroerend goed als toeristische accommodatie te kunnen exploiteren.(18)
40. Volgens de verwijzende rechter:
– wordt niet betwist dat de ordonnantie van 8 mei 2014 binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 valt en dat activiteiten zoals die van Smartflats (die bestaan uit het kortstondig, tegen vergoeding verhuren van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen) diensten in de zin van artikel 4 van die richtlijn vormen;
– staat evenmin ter discussie dat de ordonnantie van 8 mei 2014 een vergunningstelsel in de zin van artikel 9 van richtlijn 2006/123 heeft ingevoerd, en niet een regeling van „eisen” zoals bedoeld in de artikelen 14 en 15 van die richtlijn;
– is, wat de voorwaarden van artikel 9 van richtlijn 2006/123 betreft, de regeling van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest niet discriminerend en berust zij op dwingende redenen van algemeen belang, waarvan de evenredigheid evenwel betwistbaar is;
– lijkt de eis van overlegging van een brandveiligheidsattest te voldoen aan de voorwaarden van artikel 10 van richtlijn 2006/123, maar is het twijfelachtig of dat ook geldt voor de overlegging van het stedenbouwkundige attest van conformiteit.
B. Derde prejudiciële vraag
41. De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van artikel 9 van richtlijn 2006/123 „uit het oogpunt van het evenredigheidsvereiste” om te bepalen of het in de weg staat aan een rechtsregeling als de litigieuze, die:
– de exploitatie van elke woning die is uitgerust met het noodzakelijke meubilair om te logeren en te koken, in voorkomend geval en mits betaling van een prijssupplement hoteldiensten daaronder begrepen, en die op regelmatige basis of occasioneel tegen betaling aan toeristen wordt aangeboden voor een of meer nachten, afhankelijk stelt van een voorafgaande aangifte en registratie;
– „als voornaamste reden [heeft] dat toeristen dienen te worden beschermd en als ondergeschikte (en impliciete) reden dat hierdoor het stedelijk milieu – hetgeen de bescherming van de woningmarkt zou impliceren – kan worden beschermd”.
42. De verenigbaarheid van een nationaal vergunningstelsel met richtlijn 2006/123 moet worden beoordeeld in het licht van artikel 9, lid 1, ervan. De lidstaten kunnen een dergelijk stelsel alleen invoeren als het niet-discriminerend is, door een dwingende reden van algemeen belang wordt gerechtvaardigd en evenredig is aan het doel ervan.
43. De voorwaarden voor het verkrijgen van de vergunning moeten stroken met artikel 10 van richtlijn 2006/123. Volgens dat artikel 10 moeten vergunningstelsels gebaseerd zijn op criteria die de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid door de bevoegde instanties afbakenen en voldoen aan de in lid 2 van dat artikel opgesomde kenmerken.
44. Zowel artikel 9, lid 1, betreffende de rechtvaardiging, als artikel 10, lid 2, van richtlijn 2006/123, betreffende de criteria voor de verlening van vergunningen, bevat duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichtingen en heeft derhalve rechtstreekse werking.(19)
45. Het administratieve vergunningstelsel zal dus in overeenstemming moeten zijn met die twee artikelen.(20) Die overeenstemming vereist een beoordeling dat de beperking „om te beginnen geen onderscheid maakt op basis van nationaliteit, vervolgens gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en ten slotte geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, waarbij dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt”.(21)
46. Het staat in laatste instantie aan de verwijzende rechter om te beoordelen of is voldaan aan de drie voorwaarden van artikel 9 van richtlijn 2006/123, aangezien hij de feiten van het geschil het best kent.(22)
47. Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te verschaffen kan het Hof hem echter aanwijzingen geven die hem in staat stellen uitspraak te doen in het door hem te beslechten geding.(23)
1. Discriminatie
48. Uit de informatie in de stukken kan niet worden afgeleid dat het vergunningstelsel discriminerend is, aangezien het van toepassing is op zowel in het Brussels Hoofdstedelijke Gewest gevestigde exploitanten als op onderdanen of ingezetenen van andere lidstaten die deze zelfstandige economische activiteit in dat gewest willen uitoefenen.
49. Deze beoordeling wordt bevestigd door de verwijzende rechter. Volgens deze laatste maakt dat stelsel geen onderscheid tussen aanbieders van toeristische accommodatie.(24)
2. Rechtvaardiging om dwingende redenen van algemeen belang
50. De verwijzende rechter legt uit dat de litigieuze regeling tot doel heeft om toeristen en het stedelijk milieu te beschermen.(25)
51. Volgens artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123 moeten onder „dwingende redenen van algemeen belang” worden verstaan: „redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: [...] bescherming van consumenten, afnemers van diensten [...], bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, [...]”.
52. In beginsel kan de bescherming van toeristen, als gebruikers van toeristische accommodaties, onder het meer algemene begrip „bescherming van consumenten en afnemers van diensten” worden geschaard. Verder wordt de bescherming van het stedelijk milieu uitdrukkelijk vermeld in richtlijn 2006/123.
53. De aangevoerde dubbele rechtvaardiging zou derhalve in overeenstemming zijn met enkele van de in richtlijn 2006/123 en de rechtspraak van het Hof erkende redenen.(26)
54. Daarnaast ziet verordening 2024/1028, zoals ik reeds heb opgemerkt, op de mogelijke impact van toeristische accommodaties op het huisvestingsbeleid. Het Hof heeft „erkend dat vereisten inzake het socialehuisvestingsbeleid ter bestrijding van speculatie, in het bijzonder wanneer een specifieke markt een structureel woningtekort en een bijzonder hoge bevolkingsdichtheid kent, dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen”.(27)
3. Noodzakelijkheid en evenredigheid van het vergunningstelsel in het licht van de doelstelling van toeristenbescherming
55. Bepaald moet worden of het litigieuze vergunningstelsel conform artikel 9, lid 1, van richtlijn 2006/123 a) noodzakelijk is voor de bescherming van toeristen, en b) de vereisten van het evenredigheidsbeginsel naleeft.
56. Door de lidstaten opgelegde beperkingen aan het verrichten van diensten moeten het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Dat is het geval wanneer die beperkingen geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en niet kunnen worden vervangen door andere, minder beperkende maatregelen waarmee hetzelfde resultaat kan worden bereikt.(28)
57. Bovendien is een nationale regeling slechts geschikt om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit doel op consistente en stelselmatige wijze te bereiken.(29)
58. Het staat aan de lidstaat die zich wil beroepen op een doel dat de belemmering van de vrijheid van dienstverrichting kan rechtvaardigen om de rechterlijke instantie die zich hierover dient uit te spreken alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat deze maatregel daadwerkelijk voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.(30)
59. De Belgische regering:
– voert aan dat de bescherming van toeristen de voornaamste dwingende reden van algemeen belang was die met de litigieuze regeling werd nagestreefd;
– rechtvaardigt de noodzaak en evenredigheid van die regeling met het argument dat toeristen daarmee beter kunnen worden beschermd dan door een stelsel van enkel registratie en controle achteraf, dat minder doeltreffend zou zijn. De voorafgaande vergunningverlening verzekert dat de door de toerist gehuurde accommodatie rechtmatig wordt geëxploiteerd en derhalve voldoet aan alle wettelijke vereisten (minimumnormen inzake bewoonbaarheid, gezondheid en veiligheid, stedenbouwkundige voorschriften en andere regels die de integriteit van de dienstverrichter waarborgen).
60. De Commissie en Smartflats zijn daarentegen de opvatting toegedaan dat het in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ingevoerde vergunningstelsel voor toeristische accommodaties niet noodzakelijk en evenredig is voor de bescherming van toeristen, aangezien er minder restrictieve alternatieven voorhanden zijn.(31)
61. Hoewel het laatste woord over deze kwestie aan de verwijzende rechter toekomt, zijn de argumenten van Smartflats en de Commissie mijns inziens overtuigender.
62. In de eerste plaats vereist het waarborgen van de naleving van de minimumnormen inzake bewoonbaarheid, gezondheid en veiligheid, zoals de Commissie betoogt, niet dat het litigieuze stelsel van voorafgaande vergunning wordt toegepast. De naleving van deze vereisten door alle accommodaties in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest wordt reeds opgelegd, met name door de artikelen 4 en 219 van de Brusselse huisvestingscode(32).
63. Ook het vereiste dat in het kader van het stelsel van voorafgaande vergunning een stedenbouwkundig attest van conformiteit moet worden overgelegd, levert geen aanvullende bijdrage aan de naleving van de minimumnormen inzake bewoonbaarheid, gezondheid en veiligheid door toeristische accommodaties. In dat attest wordt bevestigd dat het onroerend goed is bestemd voor een bepaald gebruik, namelijk bewoning of exploitatie als hotelinrichting.
64. In de tweede plaats, wanneer het probleem wordt bezien vanuit het oogpunt van de informatie die wordt verstrekt aan gebruikers van toeristische accommodaties, beschikken deze personen, in het kader van de collaboratieve economie die inherent is aan de meest gebruikte tussenhandelsplatforms (zoals Airbnb), over instrumenten om de kwaliteit van accommodaties te controleren en beoordelen.(33)
65. Die instrumenten zorgen ervoor dat „personen die op zoek zijn naar accommodatie een weloverwogen keuze kunnen maken uit de accommodatieaanbiedingen die verhuurders online hebben geplaatst”(34).
66. Voor het beschermen van toeristen bij het huren van accommodaties voor kort verblijf zijn (informele) instrumenten die aan elektronische platforms zijn verbonden over het algemeen doeltreffend in de context van een markteconomie zoals die ten grondslag ligt aan richtlijn 2006/123, en zijn deze uiteraard minder beperkend dan een stelsel van voorafgaande vergunning.
67. Tot slot passen, eveneens in België, het Vlaamse Gewest en het Waalse Gewest instrumenten van controle achteraf toe op toeristische accommodaties. Uit de beschikbare informatie kan worden opgemaakt dat deze controle-instrumenten in de praktijk betere resultaten opleveren dan het stelsel van voorafgaande vergunning van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.(35)
68. Onder voorbehoud van de definitieve beoordeling door de verwijzende rechter lijkt alles er bijgevolg op te wijzen dat het litigieuze stelsel niet ten volle beantwoordt aan de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid wat het verwezenlijken van de doelstelling van bescherming van toeristen betreft.
4. Noodzakelijkheid en evenredigheid van het vergunningstelsel in het licht van de doelstelling van bescherming van het stedelijk milieu
69. De Belgische regering betoogt dat het litigieuze stelsel noodzakelijk en evenredig is om het stedelijk milieu en de huisvesting in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest te beschermen.
70. Daarbij verwijst de Belgische regering naar verschillende studies(36) waaruit blijkt dat het „Airbnb-fenomeen” in Brussel heeft geleid tot een grote toename van toeristische accommodaties, vanwege het hogere rendement daarvan, met als gevolg een verslechtering van de woningmarkt voor inwoners.
71. De negatieve gevolgen van het „Airbnb-fenomeen” zijn volgens de Belgische regering merkbaar in de hogere huur- en verkoopprijzen. Voor inwoners is het moeilijk om een huur- of koopwoning te vinden, en de wachtlijsten voor sociale woningen worden langer.
72. Smartflats interpreteert de studies en gegevens over de woningmarkt in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest op een andere manier:
– Het aantal woningen in dit gewest dat als gevolg van de verhuur als toeristische accommodatie aan de woningmarkt is onttrokken, wordt geschat op 2 400, wat slechts 0,7 % uitmaakt van het particuliere huurwoningenbestand. Het stellen van restricties aan de exploitatie van woningen als toeristische accommodatie is geen oplossing voor de crisis op de woningmarkt, die kan worden toegeschreven aan het feit dat er te weinig betaalbare woningen zijn gebouwd en dat vele woningen leegstaan.(37)
– In een studie uit 2024(38) wordt geschat dat er in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ongeveer 11 500 woningen leegstaan (het daadwerkelijke aantal hangt af van de gebruikte berekeningsmethode). Aan dit getal moeten nog 5 000 leegstaande sociale woningen worden toegevoegd. Volgens Smartflats is het aantal leegstaande woningen derhalve vijf keer hoger dan het aantal woningen dat als gevolg van de verhuur als toeristische accommodatie aan de woningmarkt is onttrokken.
73. Smartflats wijst ook op de gebrekkige toepassing van het vergunningstelsel van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in vergelijking met de stelsels van het Vlaamse en het Waalse Gewest.(39) In het Vlaamse Gewest bedroeg het aantal geregistreerde accommodaties 60 % en in het Waalse Gewest 48 %, waarbij beide gewesten beschikken over systemen van eenvoudige registratie en controle achteraf van toeristische accommodaties.
74. Om deze redenen is het litigieuze stelsel volgens Smartflats noch noodzakelijk noch evenredig in de context van de bescherming van het stedelijk milieu en van de huisvesting in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
75. Ik begrijp de legitieme bezorgdheid van de Belgische regering, die ook tot uiting komt in overweging 1 van verordening 2024/1028. Het is niet eenvoudig om een evenwicht te vinden tussen het voorzien in de toenemende behoefte aan toeristische accommodatie en de (mogelijke) negatieve gevolgen van de sterke toename van dit soort accommodaties, waarvan de eigenaren de voorkeur geven aan deze vorm van gebruik van hun panden boven langdurige verhuur.
76. Vanuit het oogpunt van het Unierecht (met de vrijheid van vestiging als leidend beginsel) werpt het precedent dat in het arrest Cali Apartments is geschapen licht op de verenigbaarheid met richtlijn 2006/123 van een regeling die min of meer vergelijkbaar is met de regeling die hier aan de orde is.
77. De Franse regeling heeft de door het Hof in het arrest Cali Apartments toegepaste noodzakelijkheids- en evenredigheidstoets doorstaan doordat zij drie relevante kenmerken vertoonde:
– De regeling was gebaseerd op een studie naar de Franse woningmarkt en de druk waaronder die staat als gevolg van de toename van het aantal toeristische accommodaties. Die studie was aan het Hof overgelegd door de Franse regering.(40)
– De regeling was niet van toepassing op woningen die de hoofdverblijfplaats van de verhuurder vormen; de verhuur daarvan heeft immers geen impact op de markt voor verhuur voor lange tijd, aangezien de verhuurder zijn hoofdverblijfplaats niet elders hoeft te vestigen.(41)
– Vanuit geografisch oogpunt was de regeling niet algemeen van toepassing, maar was de reikwijdte ervan beperkt tot een aantal dichtbevolkte gemeenten waar sprake was van verstoringen van de woninghuurmarkt.(42)
78. Het vergunningstelsel voor toeristische accommodaties van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest lijkt geen van deze drie kenmerken te vertonen, al staat het aan de verwijzende rechter om de definitieve beoordelingen ter zake te verrichten.
a) Voorafgaande studies
79. In de eerste plaats is het niet duidelijk of de vaststelling van de ordonnantie van 8 mei 2014 (en van de regels ter aanvulling daarvan) is voorafgegaan door een grondige studie van de markt voor toeristische accommodaties in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de gevolgen van die accommodaties voor de woningmarkt.
80. Ter terechtzitting waren partijen het erover eens dat de doelstelling om het tekort aan woningen op de markt voor langdurige verhuur in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest aan te pakken, niet ten grondslag lag aan de vaststelling van de ordonnantie van 8 mei 2014, die uitsluitend betrekking had op ruimtelijke ordening.
81. De Belgische regering heeft verklaard dat deze ordonnantie was bedoeld ter voorkoming van de verdere toename van toeristische accommodaties, die niet los kan worden gezien van de ontwikkeling van platforms van collaboratieve economie en die zich vervolgens ook in andere grote Europese toeristische steden heeft voorgedaan. Smartflats betoogde daarentegen dat het werkelijke doel van de ordonnantie erin bestond de traditionele hotelsector te beschermen.
82. Uit de door Smartflats en de Commissie aangehaalde studies naar de woningmarkt in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest komt naar voren dat de spanningen op de woningmarkt in dat gewest en het gebrek aan betaalbare woningen kunnen worden toegeschreven aan meerdere factoren (de snelle bevolkingsgroei, de precaire financiële situatie van een aanzienlijk deel van de inwoners, de stijging van de huurprijzen en de schaarste aan nieuwe woningen, met name sociale woningen).
83. In die studies wordt de ontwikkeling van het aantal toeristische accommodaties genoemd als een bijkomende factor die, als zij al tot spanningen op de woningmarkt leidt, dat slechts in een beperkte mate doet omdat het slechts 0,7 % van de woningmarkt in het gewest betreft.
b) Toeristische accommodatie in de woning van de eigenaar
84. De litigieuze regeling vereist eveneens een voorafgaande vergunning voor toeristische accommodaties wanneer deze bestaan uit kamers in de woning van de eigenaar ervan die daar zelf ook blijft wonen.
85. De bescherming van het stedelijk milieu rechtvaardigt deze beperkende maatregel niet wanneer bewoners die eigenaar van de woning zijn, in die woning blijven wonen. In een dergelijke situatie ondergaat de stedelijke omgeving als zodanig geen verandering: de woning behoudt dezelfde hoofdbestemming als voorheen.
86. Het is juist dat in de ministeriële circulaire van 2016 wordt verklaard dat, indien de exploitant zijn gewone verblijfplaats in de woning heeft en slechts één deel van de woning exploiteert als toeristische accommodatie, de hoofdbestemming (woning) prevaleert boven de bijkomende bestemming (toeristische accommodatie). Deze omstandigheid vereenvoudigt het verkrijgen van het stedenbouwkundig attest van conformiteit, aangezien de bestemming van het onroerend goed niet hoeft te worden gewijzigd.
87. Uit de informatie in het dossier kan echter niet worden opgemaakt dat de autoriteiten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest gebruikmaken van deze mogelijkheid, die alleen in de ministeriële circulaire van 2016 wordt vermeld. De circulaire kent de gemeentelijke autoriteiten een ruime beoordelingsmarge toe om in deze gevallen al dan niet te vereisen dat de bestemming van de woning wordt gewijzigd. Het staat aan de verwijzende rechter om deze omstandigheid te verifiëren.
c) Betrokken geografische zones
88. De litigieuze regeling is algemeen van toepassing in het hele Brussels Hoofdstedelijk Gewest, zonder onderscheid te maken tussen zones op basis van de grotere of kleinere impact van de toename van het aantal toeristische accommodaties.(43)
89. De Belgische regering wijst erop dat in het GBP het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is onderverdeeld in zones, waarin het reeds verschillende vormen van gebruik van onroerende goederen bevordert. Volgens de Belgische regering zou het niet nuttig zijn om een nieuwe onderverdeling te maken om daarbinnen verschillende regelingen voor de exploitatie van toeristische accommodaties in te voeren.
90. Omdat de zones van het GBP niet zijn vastgesteld op basis van het grotere of minder grote aantal toeristische accommodaties, zijn zij niet relevant voor de beoordeling van de noodzakelijkheid en evenredigheid van de algemeen toepasselijke regeling van voorafgaande vergunning, dat wil zeggen zonder de feitelijke situatie in elke zone in aanmerking te nemen.
91. De Commissie(44) heeft in deze context verwezen naar een arrest van (een andere kamer van) de verwijzende rechter van 16 januari 2023, dat betrekking had op een toeristische accommodatie in de gemeente Schaarbeek in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.(45) Ter terechtzitting heeft de Belgische regering ook verwezen naar dat arrest, waarbij zij bevestigde dat het arrest definitief was.
92. De eerste kamer F van het hof van beroep Brussel heeft in dat arrest geoordeeld dat het vereiste van een stedenbouwkundig attest van conformiteit zoals voorzien in de ordonnantie van 8 mei 2014 voor elke toeristische exploitatie op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, niet in overeenstemming is met het arrest Cali Apartments, aangezien dat vereiste „zonder onderscheid van toepassing is op alle gemeenten op het grondgebied van het gewest, terwijl het arrest van het [Hof] een ,aanzienlijke’ opwaartse druk op de huurprijzen vereist, wat [...] een gedifferentieerde en vergelijkende benadering tussen de gemeenten op het grondgebied van het gewest impliceert”(46).
93. Gelet op het voorgaande kan op de derde prejudiciële vraag een tweeledig antwoord worden gegeven:
– Artikel 9 van richtlijn 2006/123 verzet zich in beginsel niet tegen een wettelijke regeling die de regelmatige of incidentele exploitatie van een woning als toeristische accommodatie afhankelijk stelt van een voorafgaande aangifte en registratie, voor zover die regeling noodzakelijk en evenredig is in het licht van de bescherming van toeristen en het stedelijk milieu.
– Het staat aan de nationale rechterlijke instantie om de noodzaak en evenredigheid van die regeling te beoordelen, met inachtneming van de geografische reikwijdte, de onderbouwing met nauwkeurige studies en gegevens, en de impact op de woonbehoeften in de stedelijke zones waar zij van toepassing is.
C. Vierde en vijfde prejudiciële vraag
94. De vierde en de vijfde prejudiciële vraag kunnen gezamenlijk worden behandeld. Met die vragen wenst de verwijzende rechter, kort gezegd, te vernemen:
– of artikel 10 van richtlijn 2006/123 zich verzet tegen een wettelijke regeling als de litigieuze, die de overlegging van een gemeentelijk stedenbouwkundig attest van conformiteit verplicht stelt. De verwijzende rechter preciseert in dit verband dat „krachtens de nationale regeling inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw een stedenbouwkundige vergunning moet worden verkregen in geval van wijziging van de bestemming of het gebruik van een ,woning’ in ,hotelinrichting’ en [een woning die is bestemd voor toeristische accommodatie] wordt aangemerkt als een hotelinrichting, gelet op de wijze waarop de begrippen ‚hotelinrichting’ en ‚toeristische logies’ respectievelijk in de betrokken regelingen worden omschreven”;
– of het antwoord op die vraag anders is naargelang de kwalificatie van wat een „hotelinrichting” is al dan niet wordt overgelaten aan het oordeel van de gemeentelijke autoriteit, zoals geregeld in een ministeriële circulaire.
95. Artikel 10, lid 1, van richtlijn 2006/123 luidt: „Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.”
96. Volgens artikel 10, lid 2, van die richtlijn moeten die criteria niet-discriminatoir zijn, gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang, evenredig zijn met die reden van algemeen belang, duidelijk, ondubbelzinnig en objectief zijn, vooraf bekendgemaakt worden en transparant en toegankelijk zijn.(47)
97. De verwijzende rechter heeft reeds vastgesteld dat er bij het litigieuze vergunningstelsel geen sprake is van discriminatie, en ikzelf heb in mijn onderzoek van de vorige vraag de rechtvaardiging ervan op grond van de bescherming van toeristen en het stedelijk milieu tegen het licht gehouden.
98. Nu moet de vraag worden beantwoord of het vereiste van een stedenbouwkundig attest van conformiteit, waarop het litigieuze vergunningstelsel is gebouwd, voldoet aan de overige voorwaarden van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2006/123.
99. Concreet moet worden nagegaan of de regeling die dit vereiste oplegt duidelijk, ondubbelzinnig en objectief is, of zij vooraf is bekendgemaakt en of zij transparant en toegankelijk is.(48)
100. Aan het vereiste van voorafgaande bekendmaking is voldaan, aangezien de ordonnantie van 8 mei 2014 officieel is bekendgemaakt. Dat geldt niet voor de ministeriële circulaire van 2016, die niet officieel is bekendgemaakt en alleen beschikbaar is op een website.
101. Wat de overige voorwaarden betreft, heeft het Hof zich, samengevat, uitgesproken in de volgende bewoordingen:
– De vergunningsvoorwaarden zijn duidelijk en ondubbelzinnig indien zij voor iedereen eenvoudig te begrijpen zijn door een dubbelzinnige formulering ervan te vermijden.
– Het vereiste van objectiviteit houdt in dat vergunningaanvragen op hun eigen merites worden beoordeeld om de betrokkenen een objectieve en onpartijdige behandeling te garanderen, zoals vereist door artikel 13, lid 1, van die richtlijn.(49)
102. Op basis van de informatie waarover het Hof beschikt, kan de litigieuze regeling mijns inziens niet worden aangemerkt als duidelijk, ondubbelzinnig en transparant. Het staat uiteindelijk aan de verwijzende rechter om hierover een oordeel te vellen, met inachtneming van de hem door het Hof verstrekte aanwijzingen.
103. Als ik de litigieuze regeling goed heb begrepen, kunnen twee verschillende situaties zich voordoen wat de afgifte van het stedenbouwkundig attest van conformiteit betreft:
– Wanneer de woning reeds voor toeristisch gebruik is bestemd, heeft de eigenaar ervan recht op de afgifte van het stedenbouwkundig attest van conformiteit door de gemeente, zonder dat hij verdere stappen hoeft te ondernemen. In dat geval hoeft geen stedenbouwkundige vergunning te worden aangevraagd voor de erkenning van het toeristische gebruik van de woning conform de voorschriften van het BWRO. In dat geval is het stedenbouwkundig attest van conformiteit „een zuivere formaliteit” en in overeenstemming met artikel 10, lid 2, van richtlijn 2006/123.(50)
– De situatie is anders wanneer de woning niet voor toeristisch gebruik is bestemd en de exploitatie ervan als toeristische accommodatie een wijziging van de bestemming vereist. In dat geval moet, krachtens artikel 98 BWRO, vóór de afgifte van het stedenbouwkundig attest van conformiteit door de gemeente een stedenbouwkundige vergunning worden verkregen.
104. In deze tweede situatie, die aan de orde is in de onderhavige zaak en geldt voor de meeste personen die de activiteit van het aanbieden van toeristische accommodatie willen verrichten, is het stedenbouwkundig attest van conformiteit niet louter een document dat de bestemming van het onroerend goed bewijst (zoals de Belgische regering ter terechtzitting heeft betoogd), aangezien de afgifte ervan is onderworpen aan een voorafgaande administratieve handeling door de gemeentelijke autoriteiten.
105. Ik dien erop te wijzen dat het in casu in ieder geval niet gaat om het eenvoudigweg toepassen van stedenbouwkundige voorschriften, die niet onder richtlijn 2006/123 vallen(51), maar van een criterium dat geldt binnen een vergunningstelsel voor het verrichten van toeristische diensten, dat wel onder richtlijn 2006/123 valt.(52)
106. Het vereiste van een stedenbouwkundig attest van conformiteit brengt met zich mee dat zowel artikel 98 BWRO (noodzaak van het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning voor de wijziging van de bestemming of het gebruik van een onroerend goed) als artikel 5, punt 2, onder b), van de ordonnantie van 8 mei 2014 (het attest moet bevestigen dat de accommodatie „is opgericht met naleving van de reglementering inzake ruimtelijke ordening en de geldende stedenbouwkundige regels”) moet worden toegepast.
107. Wanneer het onroerend goed is bestemd voor gebruik als residentiële woning, is de verkrijging van het stedenbouwkundig attest van conformiteit, om vervolgens een registratienummer van de gewestelijke autoriteiten te verkrijgen, dus ingewikkeld: dit vereist immers de tussenkomst van de gemeente, die volgens de beschikbare informatie complex is, aangezien daartoe een (nieuwe) stedenbouwkundige vergunning moet worden afgegeven.
108. Artikel 5, punt 2, onder b), van de ordonnantie van 8 mei 2014 bevat geen duidelijke aanwijzingen over de technische voorschriften die de gemeentelijke autoriteiten moeten controleren voordat zij het stedenbouwkundig attest van conformiteit kunnen afgeven ten behoeve van de registratie en vergunning van een toeristische accommodatie.
109. Artikel 98 BWRO, waarin niet wordt verwezen naar de activiteit van het aanbieden van toeristische accommodatie, schept geen verdere duidelijkheid.
110. Het onderscheid dat in het GBP wordt gemaakt tussen de begrippen „woning” en „hotelinrichting”(53) brengt mee dat indien het onroerend goed de stedenbouwkundige bestemming van woning heeft, een stedenbouwkundige vergunning nodig is om het gebruik ervan te wijzigen in die van hotelinrichting.
111. De gemeentelijke autoriteiten beschikken bovendien over een ruime beoordelingsmarge om te bepalen of zij de wijziging van bestemming al dan niet aanvaarden, en de criteria lijken van gemeente tot gemeente te verschillen.
112. Ook het verband tussen de begrippen „toeristische logies”(54) in de ordonnantie van 8 mei 2014 en „hotelinrichting” in het GBP, die door de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest op uiteenlopende wijze worden toegepast, is niet kraakhelder.
113. Voor de verwijzende rechter bestaat het probleem erin dat moet worden bepaald of alle toeristische logies (in de zin van artikel 3 van de ordonnantie van 8 mei 2014) dienen te worden aangemerkt als „hotelinrichting” (in de zin van het GBP) en bijgevolg of de omvorming van een woning tot toeristische accommodatie al dan niet een stedenbouwkundige vergunning vereist.(55)
114. Volgens de beschikbare informatie bestaat de praktijk van de meeste gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest erin dat voor de toepassing van het GBP alle toeristische logies worden beschouwd als hotelinrichting. Deze praktijk zal normaliter een (niet-eenvoudige) wijziging van de bestemming van het onroerend goed impliceren met het oog op het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning.
115. Doordat de stedenbouwkundige voorschriften de oprichting van hotelinrichtingen aan beperkingen onderwerpen, is het moeilijk om de stedenbouwkundige vergunning te verkrijgen, die, het zij nogmaals gezegd, de weg zou plaveien om het voor de registratie van een toeristische accommodatie noodzakelijke stedenbouwkundig attest van conformiteit te verkrijgen.
116. In deze omstandigheden:
– zou een persoon die een kamer in zijn eigen woning wil exploiteren als toeristische accommodatie terwijl hij de woning zelf blijft bewonen, een stedenbouwkundige vergunning voor een hotelinrichting nodig hebben, hetgeen duidelijk onevenredig lijkt. Zoals ik reeds heb opgemerkt, zou deze persoon slechts aan dit vereiste kunnen ontkomen indien de autoriteiten vaststellen dat de toeristische activiteit in de woning bijkomstig is ten opzichte van de hoofdfunctie ervan als woning. Deze uitzondering, die enkel wordt vermeld in de ministeriële circulaire van 2016, lijkt door de gemeentelijke autoriteiten echter niet op systematische en homogene wijze te worden toegepast bij het afgeven van het stedenbouwkundig attest van conformiteit.
– komt een persoon die een onroerend goed dat volgens de stedenbouwkundige voorschriften niet voor gebruik als hotelinrichting is bestemd, wil exploiteren als toeristische accommodatie, voor een dilemma te staan in die zin dat hij de voorgenomen toeristische exploitatie stedenbouwkundig moet kwalificeren door deze in te delen in een van de categorieën van het GBP, die daartoe niet zijn ontworpen. De verwijzende rechter(56) verwijst naar de rechtsleer die zich kritisch toont ten aanzien van de „hiatus conceptuel” die uit die moeilijkheid voortvloeit.
117. Daarbovenop komt wat ter terechtzitting naar voren is gebracht: de volledige of gedeeltelijke wijziging van de bestemming van een woning in een hotelinrichting, die door het GBP wordt verlangd om die woning als toeristische accommodatie te kunnen exploiteren, vereist een compensatie door de eigenaar, bestaande in het behoud van dezelfde oppervlakte aan woongelegenheid in de zone, zoals bepaald in regel 0.12, punt 1, van de „Algemene voorschriften voor alle gebieden” van het GBP.
118. De compensatieverplichting is, anders dan die welke is voorzien in de Franse regeling die in het arrest Cali Apartments(57) is geanalyseerd, niet op nauwkeurige wijze geregeld, en de toepassing ervan wordt overgelaten aan de gemeentelijke autoriteiten. Zoals Smartflats ter terechtzitting heeft betoogd, zullen particulieren die hun accommodatie gedurende korte tijd als toeristische accommodatie wensen te gebruiken, zonder er zelf te wonen, zich de aan die compensatie verbonden kosten moeilijk kunnen veroorloven.
119. De verplichting om een andere woning in dezelfde residentiële zone van Brussel te verwerven ter compensatie van de wijziging van de bestemming van de vorige woning, als noodzakelijke voorwaarde om de activiteit van het aanbieden van toeristische accommodatie te kunnen uitoefenen (wanneer het onroerend goed niet reeds de stedenbouwkundige kwalificatie als hotelinrichting had), komt mij, onder voorbehoud van beoordeling van de verwijzende rechter, als onevenredig voor.
120. Dit complexe regelgevingslandschap leidt tot significante rechtsonzekerheid voor wie zich in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest wil vestigen of in dat gewest toeristische accommodatie wil aanbieden. Het zal voor elke persoon of onderneming moeilijk zijn om vooraf in te schatten of hun project van exploitatie van toeristische accommodaties in dat gewest verenigbaar zal zijn met de litigieuze regeling.(58)
121. De onduidelijkheid en rechtsonzekerheid worden nog vergroot doordat de beslissingsbevoegdheid van de gemeenten(59) onvoldoende is afgebakend wanneer het gaat om de behandeling van aanvragen voor een stedenbouwkundige vergunning, die (bij wijziging van de bestemming van een onroerend goed) onontbeerlijk is voor het verkrijgen van het stedenbouwkundig attest van conformiteit dat de deur naar de registratie van een toeristische accommodatie opent.(60)
122. De ministeriële circulaire van 2016 volstaat duidelijk niet om tot een homogene administratieve praktijk van de gemeentelijke autoriteiten te komen. Het betreft een tekst zonder bindende rechtskracht die zelfs niet officieel is bekendgemaakt en die de gemeenten volledige vrijheid laat om per geval te bepalen of een onroerend goed volgens het GBP als een woning of als een hotelinrichting moet worden aangemerkt.
123. Bovendien biedt de ministeriële circulaire van 2016 steun voor een vrij ruime uitlegging van het begrip „hotelinrichting”, hetgeen impliceert dat het wijzigen van de bestemming van het onroerend goed een noodzakelijke voorafgaande stap zal zijn om een stedenbouwkundige vergunning en daarna het stedenbouwkundig attest van conformiteit te verkrijgen.
124. De strekking van de litigieuze regeling en het gebrek aan uniformiteit bij de toepassing ervan door de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest(61) creëren – ik herhaal – rechtsonzekerheid en doen afbreuk aan de transparantie en objectiviteit van het vereiste van een stedenbouwkundig attest van conformiteit, met als gevolg dat de duidelijkheid en de objectiviteit van de litigieuze regeling in het gedrang komen.(62)
125. Kortom, ik ben van mening dat artikel 10 van richtlijn 2006/123 zich verzet tegen een wettelijke regeling die de exploitatie van een toeristische accommodatie afhankelijk stelt van de overlegging van een stedenbouwkundig attest van conformiteit, wanneer voor het verkrijgen van dit attest eerst een stedenbouwkundige vergunning moet worden verkregen en dit attest wordt afgegeven door gemeentelijke autoriteiten met een ruime beoordelingsmarge, krachtens een nationale regeling die niet duidelijk, objectief en transparant is.
D. Zesde prejudiciële vraag
126. De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van artikel 13 van richtlijn 2006/123 teneinde de verenigbaarheid met die bepaling te kunnen beoordelen van een wettelijke regeling die in de hierboven beschreven omstandigheden een stedenbouwkundig attest van conformiteit vereist, voor de afgifte waarvan „geen specifieke motiveringsplicht is opgelegd en [waarbij] niet in een specifieke beroepsmogelijkheid is voorzien”.(63)
127. Volgens artikel 13, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2006/123:
– moeten de vergunningsprocedures en -formaliteiten duidelijk zijn, vooraf openbaar worden gemaakt en de aanvragers de garantie bieden dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld;
– mogen zij geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen;
– moeten zij gemakkelijk toegankelijk zijn tegen redelijke en evenredige kosten, en
– moeten zij de aanvragers de garantie bieden dat hun aanvraag zo snel mogelijk en in elk geval binnen een redelijke, vooraf vastgestelde en bekendgemaakte termijn wordt behandeld.
128. De Belgische regering betoogt dat het besluit van 24 maart 2016 de ordonnantie van 8 mei 2014 heeft aangevuld en dat de vergunnings- en registratieprocedure voor toeristische accommodaties voldoet aan de vereisten van artikel 13 van richtlijn 2006/123.
129. Volgens de Belgische regering voorziet het besluit van 24 maart 2016 in specifieke termijnen om de gewestelijke autoriteiten aanvragen voor vergunning en registratie van toeristische accommodaties te behandelen en af te handelen, evenals in beroepsmogelijkheden. Daar heeft zij aan toegevoegd dat alle volledig ingediende aanvragen zijn afgehandeld en dat de besluiten van de gewestelijke autoriteiten over het algemeen met redenen worden omkleed en aan rechterlijke toetsing zijn onderworpen. Ter terechtzitting heeft de Belgische regering erop gewezen dat er slechts een gering aantal procedures aanhangig is gemaakt naar aanleiding van de toepassing van het vereiste van een stedenbouwkundig attest van conformiteit, en dat de gewestelijke autoriteiten hun toezichthoudende bevoegdheden jegens gemeentelijke autoriteiten niet hebben hoeven uitoefenen in verband met de toepassing van de ordonnantie van 8 mei 2014 naar aanleiding van klachten van betrokkenen.
130. De verklaring van de Belgische regering is echter onvolledig, aangezien deze alleen betrekking heeft op de „gewestelijke fase” van de vergunningsprocedure, terwijl het werkelijke probleem is gelegen in de „gemeentelijke fase”, dat wil zeggen in de afgifte van het stedenbouwkundig attest van conformiteit. Daarover gaat het in de prejudiciële verwijzing: met name de zesde vraag ziet specifiek op dat attest, waarbij de weigering om het attest af te geven niet hoeft te worden gemotiveerd en daartegen geen rechtsmiddel openstaat.
131. Zoals ik reeds heb uiteengezet, zijn de verlening van een vergunning voor en de registratie van toeristische accommodaties een ingewikkelde aangelegenheid, die twee aaneengeschakelde procedures omvat:
– de procedure voor de verlening van een vergunning voor en de registratie van toeristische accommodaties, die wordt gevoerd bij de gewestelijke autoriteiten, en
– de procedure voor het verkrijgen van het stedenbouwkundig attest van conformiteit van de toeristische accommodatie, die wordt gevoerd bij de gemeentelijke autoriteiten. Om dat attest te verkrijgen is in de meeste gevallen een stedenbouwkundige vergunning nodig, die op haar beurt afhankelijk is van de wijziging van het gebruik van het onroerend goed.
132. Bijgevolg kan niet worden aangevoerd, zoals de Belgische regering doet, dat het stedenbouwkundig attest van conformiteit slechts een procedureel document is en dat de termijnen en overige vereisten van artikel 13 van richtlijn 2006/123 van toepassing zijn vanaf het moment dat de aanvraag tot vergunningverlening en registratie volledig is.
133. De naleving van de vereisten van artikel 13 van richtlijn 2006/123 moet worden geverifieerd voor de twee aaneengeschakelde procedures, aangezien het zonder het stedenbouwkundig attest van conformiteit onmogelijk is om een registratienummer voor de toeristische accommodatie te verkrijgen.
134. Bij onvolledige aanvragen verplicht artikel 13, lid 6, van richtlijn 2006/123 de autoriteiten om de aanvrager zo snel mogelijk mee te delen dat hij aanvullende documenten moet verstrekken en, in voorkomend geval, welke gevolgen dit heeft voor de in lid 3 bedoelde termijn. Daarnaast gaat de termijn voor het nemen van een besluit op een aanvraag volgens de laatste alinea van artikel 13, lid 3, van die richtlijn pas in op het tijdstip waarop alle documenten zijn ingediend.
135. Deze voorschriften moeten in beide aaneengeschakelde procedures worden nageleefd. Zoals de Commissie stelt, kan de berekening van de termijn (die ingaat op het tijdstip waarop de aanvraag volledig is) niet worden toegepast wanneer de aanvrager om redenen die aan de overheid kunnen worden toegeschreven, de documenten niet op tijd heeft kunnen verstrekken.
136. Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie, waartoe het Hof zich dient te beperken, voorziet de procedure bij de gemeentelijke autoriteiten voor het verkrijgen van het stedenbouwkundig attest van conformiteit niet in een termijn voor het nemen van een besluit, en evenmin in een motiveringsplicht en een specifieke beroepsmogelijkheid. De procedurele waarborgen die zijn ingesteld bij het besluit van 24 maart 2016, dat de ordonnantie van 8 mei 2014 heeft aangevuld, strekken zich niet uit tot de procedure bij de gemeentelijke autoriteiten voor het verkrijgen van het stedenbouwkundig attest van conformiteit.
137. Daar komt bij dat bij het uitblijven van een antwoord van de gewestelijke autoriteit, de vergunning voor en de registratie van de toeristische accommodatie worden geacht te zijn geweigerd. Deze bepaling is niet in overeenstemming met de regel van artikel 13, lid 4, van richtlijn 2006/123, volgens welke bij het uitblijven van een antwoord binnen de vastgestelde termijn, de vergunning wordt geacht te zijn verleend, tenzij er een andere regeling is vastgesteld die wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, iets waarop de Belgische regering zich in casu niet heeft beroepen.
138. Bijgevolg ben ik van mening dat artikel 13 van richtlijn 2006/123 zich verzet tegen een wettelijke regeling die de exploitatie van een toeristische accommodatie afhankelijk stelt van de overlegging van een stedenbouwkundig attest van conformiteit wanneer die regeling geen termijn voor de afgifte van dat attest vaststelt, geen specifieke motiveringsplicht oplegt en niet voorziet in een specifieke beroepsmogelijkheid tegen weigeringsbesluiten.
V. Conclusie
139. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het hof van beroep Brussel het volgende antwoord te verstrekken:
„Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
moet aldus worden uitgelegd dat
– artikel 9 van richtlijn 2006/123 zich niet verzet tegen een wettelijke regeling die de regelmatige of incidentele exploitatie van een woning als toeristische accommodatie afhankelijk stelt van een voorafgaande aangifte en registratie, voor zover die regeling noodzakelijk en evenredig is in het licht van de bescherming van toeristen en het stedelijk milieu. Het staat aan de nationale rechterlijke instantie om de noodzaak en evenredigheid van die regeling te beoordelen, met inachtneming van de geografische reikwijdte, de onderbouwing met nauwkeurige studies en gegevens, en de impact op de woonbehoeften in de stedelijke zones waar zij van toepassing is;
– artikel 10 van richtlijn 2006/123 zich verzet tegen een wettelijke regeling die de exploitatie van een toeristische accommodatie afhankelijk stelt van de overlegging van een stedenbouwkundig attest van conformiteit, wanneer voor het verkrijgen van dit attest eerst een stedenbouwkundige vergunning moet worden verkregen en dit attest wordt afgegeven door gemeentelijke autoriteiten met een ruime beoordelingsmarge, krachtens een nationale regeling die niet duidelijk, objectief en transparant is;
– artikel 13 van richtlijn 2006/123 zich verzet tegen een wettelijke regeling die de exploitatie van een toeristische accommodatie afhankelijk stelt van de overlegging van een stedenbouwkundig attest van conformiteit wanneer die regeling geen termijn voor de afgifte van dat attest vaststelt, geen specifieke motiveringsplicht oplegt en niet voorziet in een specifieke beroepsmogelijkheid tegen weigeringsbesluiten.”
1 Oorspronkelijke taal: Spaans.
2 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).
3 Arrest van 22 september 2020, Cali Apartments (C‑724/18 en C‑727/18, EU:C:2020:743; hierna: „arrest Cali Apartments”). In mijn uiteenzetting zal ik noodzakelijkerwijs herhaaldelijk naar dit arrest verwijzen.
4 In die zaak ging het om „een nationale regeling die een voorafgaande vergunning invoert voor de uitoefening van de activiteit van herhaalde kortstondige verhuur tegen vergoeding van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen” (arrest Cali Apartments, punt 2).
5 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024 betreffende het verzamelen en delen van gegevens met betrekking tot diensten voor kortetermijnverhuur van accommodatie en tot wijziging van verordening (EU) 2018/1724 (PB L, 2024/1028).
6 In overweging 1 van verordening 2024/1028 wordt de impact van toeristische accommodaties beschreven in de volgende bewoordingen: „[...] Het aantal diensten voor kortetermijnverhuur van accommodatie neemt in de hele Unie aanzienlijk toe als gevolg van de opkomst van de platformeconomie. Hoewel diensten voor kortetermijnverhuur van accommodatie veel mogelijkheden creëren voor gasten, verhuurders en het hele toeristische ecosysteem, heeft de snelle groei ervan geleid tot bezorgdheid en problemen, met name voor lokale gemeenschappen en overheden, zoals de bijdrage ervan aan de afname van beschikbaarheid van woningen voor langdurige verhuur en de stijging van huur- en huizenprijzen. [...]”
7 Belgisch Staatsblad van 17 juni 2014, 2e ed., blz. 45695 (hierna: „ordonnantie van 8 mei 2014”).
8 Het gecombineerde mechanisme van voorafgaande aangifte en de toekenning van een registratienummer onder bepaalde voorwaarden leidt er feitelijk toe dat een „vergunning” van de gewestelijke autoriteiten is vereist om een woning de bestemming van toeristische accommodatie te geven.
9 Het gaat om de Brusselse Hoofdstedelijke Dienst voor Brandbestrijding en Dringende Medische Hulpverlening.
10 Belgisch Staatsblad van 14 april 2016, 2e ed., blz. 24452 (hierna: „besluit van 24 maart 2016”).
11 Hierna: „GBP”.
12 Deze woordenlijst is beschikbaar op https://perspective.brussels/nl/planningstools/gbp/de-wettelijke-schriftelijke-voorschriften-van-het-gbp/l-verklaring-van-de-voornaamste-de-stedenbouwkundige-voorschriften-gebruikte-termen.
13 Belgisch Staatsblad van 26 mei 2004, blz. 40738 (hierna: „BWRO”), in de versie die ratione temporis van toepassing was op de feiten. Deze bepaling is gewijzigd naar aanleiding van een hervorming in 2017; zie https://stedenbouw.irisnet.be/spelregels/het-brussels-wetboek-van-ruimtelijke-ordening-bwro?set_language=nl.
14 Beschikbaar op https://plaatselijke-besturen.brussels/10-mei-2016-verklarende-omzendbrief-betreffende-de-toekomstige-opdrachten-van-de-gemeente-et-de (hierna: „ministeriële circulaire van 10 mei 2016”).
15 Hierna: „Bestuur Economie en Werkgelegenheid van Brussel”.
16 Daarna heeft Smartflats zeven herinneringen verzonden, waarvan de laatste dateert van 12 januari 2023.
17 Met de term „stedenbouwkundig attest van conformiteit” doel ik op het attest zoals bedoeld in artikel 5, punt 2, onder b), van de ordonnantie van 8 mei 2014. In dat attest moet worden vastgesteld dat de toeristische accommodatie „is opgericht met naleving van de reglementering inzake ruimtelijke ordening en de geldende stedenbouwkundige regels”.
18 De verwijzende rechter heeft besloten om geen vraag te stellen over de verplichte overlegging van een normaal brandveiligheidsattest of vereenvoudigd controleattest voor het verkrijgen van een vergunning voor toeristische accommodaties. Ik zal daarom niet verder ingaan op dit vereiste, dat overigens geen problemen lijkt op te leveren wat betreft de verenigbaarheid met artikel 10 van richtlijn 2006/123.
19 Arrest Cali Apartments (punt 58).
20 Om te kunnen bepalen of een regeling van een lidstaat waarbij een vergunningstelsel wordt ingevoerd, aan beide artikelen voldoet, moet eerst worden onderzocht of de invoering van dat stelsel als zodanig gerechtvaardigd is en vervolgens worden gekeken naar de criteria die gelden voor de afgifte van de bij dat stelsel ingevoerde vergunningen. Arrest Cali Apartments (punt 58).
21 Arrest van 23 december 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 55).
22 In enkele gevallen heeft het Hof, in zijn antwoord op verzoeken om een prejudiciële beslissing aangaande richtlijn 2006/123, zelf de rechtvaardiging en evenredigheid van de nationale maatregelen beoordeeld. Dat is bijvoorbeeld het geval in het arrest Cali Apartments (punten 3 en 4 van het dictum). In de meeste gevallen laat het Hof deze beoordeling echter over aan de verwijzende rechter (arrest van 10 juli 2025, INTERZERO e.a., C‑254/23, EU:C:2025:569, punt 103) of doet het uitspraak „onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter uit te voeren verificaties” (arrest van 23 december 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 70).
23 Arresten van 13 februari 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, punt 40), en 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641, punt 55).
24 Bij de verwijzingsbeslissing gevoegde vonnis (punten 43 en 44).
25 Bij de verwijzingsbeslissing gevoegde vonnis (punt 45).
26 Arresten van 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa e.a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, punt 74); 4 juli 2019, Commissie/Duitsland (C‑377/17, EU:C:2019:562, punt 70), en 27 februari 2025, AEON NEPREMIČNINE e.a. (C‑674/23, EU:C:2025:113, punt 54). Door de vermelding van de bescherming van consumenten als dwingende reden voldoet richtlijn 2006/123 aan de vereisten van artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zoals wordt bevestigd in overweging 40 van die richtlijn.
27 Arrest Cali Apartments (punt 68) en arresten van 8 mei 2013, Libert e.a. (C‑197/11 en C‑203/11, EU:C:2013:288, punten 50‑52), en 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, punt 30).
28 Arrest van 19 december 2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, punt 67).
29 Arresten van 21 maart 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, punt 85), en 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 64).
30 Arresten van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 65), en 30 april 2014, Pfleger e.a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punt 50).
31 Zie de twijfels over de evenredigheid van dat stelsel die zijn geuit door Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., en Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, nr. 3, blz. 54-59, beschikbaar op https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32 Ordonnantie van 11 juli 2013 tot wijziging van de ordonnantie van 17 juli 2003 houdende de Brusselse huisvestingscode (Belgisch Staatsblad van 26 juli 2013), https://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/article.pl?language=nl&lg_txt=n&type=&sort=&numac_search=&cn_search=2003071790&caller=eli&&view_numac=2003071790fr.
33 Arrest van 19 december 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punt 59): „Airbnb Ireland, naast haar activiteit waarbij zij via het gelijknamige onlineplatform verhuurders en huurders met elkaar in contact brengt, [stelt] de verhuurders een schema om hun aanbod te omschrijven ter beschikking, en [biedt] een optionele fotodienst voor het te huren goed [aan] alsmede een scoresysteem voor de huurders en verhuurders dat toegankelijk is voor toekomstige huurders en verhuurders”.
34 Arrest van 19 december 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punt 60). De kritiek of lof die de gebruikers van accommodaties erover hebben geuit, is waarschijnlijk van grotere invloed op de reputatie ervan dan de vaststelling van de kwaliteit ervan in een officieel attest.
35 Zoals ik later zal uiteenzetten, kunnen de mate waarin de in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest geldende regeling niet wordt nageleefd en de wildgroei aan illegale toeristische accommodaties een aanwijzing zijn voor het gebrek aan evenredigheid van die regeling, hoewel een adequatere administratieve toepassing natuurlijk mogelijk zou zijn om deze kritiek te ontkrachten.
36 Met name May, X., Pongi Nyuba, R., en Decroly, J.‑M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus nr. 62, februari 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37 May, X., Pongi Nyuba, R., en Decroly, J.‑M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus nr. 62, februari 2024, blz. 5.
38 Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., en Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29 februari 2024, beschikbaar op https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39 Van de 6 092 accommodaties die gemiddeld beschikbaar zijn via onlineplatforms voor collaboratieve economie waren er slechts 292 (27 aparthotels, 93 toeristische accommodaties en 172 accommodaties bij de eigenaar thuis) geregistreerd, dit wil zeggen 4,7 %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, blz. 12‑14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40 Arrest Cali Apartments (punt 69).
41 Arrest Cali Apartments (punt 72).
42 Arrest Cali Apartments (punt 73). De Franse regeling had betrekking op de herhaalde kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen.
43 De druk die bepaalde delen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ondervinden (bijvoorbeeld de “Vijfhoek” en de Europese wijk in Brussel) staat in contrast met die in andere gemeenten van het gewest, waar het aantal toeristische accommodaties beperkt is.
44 Schriftelijke opmerkingen van de Commissie, voetnoot 22.
45 Arrest van 16 januari 2023, referentienummer 2023/390, 2022/KR/31, niet gepubliceerd.
46 Punt 25 van het arrest van 16 januari 2023. In dat arrest heeft het hof van beroep Brussel evenwel geoordeeld dat de verplichting om een stedenbouwkundig attest van conformiteit te verkrijgen, gerechtvaardigd werd door de doelstelling om de ontvanger van de diensten te beschermen.
47 Arrest Cali Apartments (punt 57) en arrest van 3 december 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, punt 86).
48 Zie inbreukprocedure INFR (2018) 4142, persbericht IP/19/467 van 24 januari 2019, beschikbaar op https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/ip_19_467. De Commissie heeft België een aanmaningsbrief gestuurd wegens de mogelijke onverenigbaarheid van de vergunningsprocedure en algemene voorschriften die het Brussels Hoofdstedelijk Gewest toepast op aanbieders van toeristische accommodatie met richtlijn 2006/123. Deze procedure loopt nog, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd.
49 Arrest Cali Apartments (punt 96) en arresten van 26 september 2018, Van Gennip e.a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punt 85), en 1 juni 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, punt 44).
50 In punt 8, in fine, van de verwijzingsbeslissing wordt Belgische rechtspraak aangehaald waarin deze uitleg wordt bevestigd. In het arrest van de Belgische Raad van State, optredend in zijn hoedanigheid van hoogste bestuursrechter van België, van 30 september 2021 (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) wordt verklaard dat het stedenbouwkundig attest van conformiteit „alleen ertoe dient te bevestigen dat het toeristische logies is opgericht met naleving van de reglementering inzake ruimtelijke ordening en de geldende stedenbouwkundige regels” en „volledig steunt op een handeling bestaande in vaststelling van de feiten en juridische kwalificatie en daarin verschilt van een stedenbouwkundig certificaat dat een discretionaire bevoegdheid impliceert bij de beoordeling van de wenselijkheid, gelet met name op de goede plaatselijke ordening”. Daar wordt in het arrest aan toegevoegd dat indien „een toeristisch logies voldoet aan de reglementering inzake ruimtelijke ordening en de geldende stedenbouwkundige regels, uitgelegd in overeenstemming met het Unierecht en met name de dienstenrichtlijn, een gemeente verplicht is om voor dit goed een stedenbouwkundig attest van conformiteit af te geven”. De ordonnantie van 8 mei 2014 verleent in feite een subjectief recht op het verkrijgen van het attest.
51 Arrest Cali Apartments (punten 41 en 42) en arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 123).
52 Overweging 9 van richtlijn 2006/123.
53 Zie punt 15 van deze conclusie.
54 In artikel 3, punt 2, van de ordonnantie van 8 mei 2014 wordt het begrip „toeristische logies” gedefinieerd als „elk op regelmatige basis of occasioneel tegen betaling aan toeristen aangeboden logies voor een of meer nachten”. In de punten 4 tot en met 9 van datzelfde artikel 3 wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende typen toeristische logies: hotels, aparthotels, toerismeverblijven, logies bij de bewoner, verblijfscentra voor sociaal toerisme en kampeerterreinen. Het onderhavige geding heeft betrekking op „toerismeverblijven”, die in punt 6 worden gedefinieerd als “elke villa, studio of kamer, elk huis of appartement, die of dat uitsluitend voorbehouden zijn aan huurders, en uitgerust met het noodzakelijke meubilair om te logeren en te koken, in voorkomend geval en mits betaling van een prijssupplement, met inbegrip van hoteldiensten”, en op „logies bij de bewoner”, welk begrip in punt 7 wordt gedefinieerd als „elke inrichting die uit een of meer kamers of afgescheiden ruimten bestaat en die daartoe zijn ingericht, die behoren tot de persoonlijke en gebruikelijke woning van de exploitant of haar aangrenzende bijgebouwen”.
55 Bij de verwijzingsbeslissing gevoegd vonnis (punt 35).
56 Bij de verwijzingsbeslissing gevoegd vonnis (punt 65).
57 Arrest Cali Apartments (punten 81‑94).
58 Bernard, N., en Debroux, L., „Mise à disposition de logements à une ,clientèle de passage’: les mesures nationales ,anti-Airbnb’ ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen”, Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, nr. 18, blz. 814 en 815.
59 Richtlijn 2006/123, en met name artikel 10 daarvan, doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen. De richtlijn staat niet in de weg aan een vergunningstelsel voor toeristische accommodaties dat de gemeentelijke autoriteiten een zekere discretionaire bevoegdheid toekent, op voorwaarde evenwel dat hun handelen wordt begrensd door nationale regelgeving met duidelijke parameters voor het optreden van die autoriteiten (arrest Cali Apartments, punten 97 en 98).
60 Arrest Cali Apartments (punt 99).
61 Deze situatie wordt beschreven in de door het Brussels Studies Institute in opdracht van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest uitgevoerde studie naar de vergunningsregeling, „Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique”, Cahier spécial des charges, nr. 2018/ServECO/024, 21/05/2019, paragraaf 4.4, niet gepubliceerd.
62 Zie Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., en Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, nr. 3, blz. 54‑64.
63 De gebreken in de vergunningsprocedure worden nauwkeurig beschreven in Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., en Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, nr. 3, blz. 71‑78.