Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 11 december 2025 (1)
Gevoegde zaken C‑684/24 en C‑685/24
Across Fiduciaria SpA,
Galvani Fiduciaria Srl,
Sfo Fiduciaria Srl
tegen
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Ministero delle Imprese e del Made in Italy,
Garante per la protezione dei dati personali,
Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere),
Infocamere Scpa (C‑684/24),
in tegenwoordigheid van
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Bologna
en
Unione Fiduciaria SpA,
Assoservizi Fiduciari,
Torino Fiduciaria – Fiditor Srl,
Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA
tegen
Ministero delle Imprese e del Made in Italy,
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Garante per la protezione dei dati personali,
Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere),
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Torino,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Infocamere Scpa (C‑685/24),
in tegenwoordigheid van
Aletti Fiduciaria SpA,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi
[verzoeken van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Binnenlands beleid van de Europese Unie – Harmonisatie van wetgevingen – Richtlijn (EU) 2015/849 – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering – Artikel 31 – Informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies – Toegang voor natuurlijke of rechtspersonen met een legitiem belang – Vaagheid van het begrip ,legitiem belang’ – Grondrechten van de uiteindelijk begunstigden – Geldigheid ”
I. Inleiding
1. Hoe moet de toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van met trusts vergelijkbare juridische constructies (hierna: „soortgelijke juridische constructies”) met het oog op de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering worden gerijmd met de rechten van deze uiteindelijk begunstigden op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, bescherming van persoonsgegevens en op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals beschermd door respectievelijk de artikelen 7, 8 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)?
2. Deze vraag bestrijkt meerdere aspecten die het voorwerp uitmaken van prejudiciële vragen over de uitlegging en de geldigheid van artikel 31 van richtlijn (EU) 2015/849(2), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018(3) (hierna: „richtlijn 2015/849”).
3. In de onderhavige zaak zal het Hof zich moeten buigen over de vraag of de keuze van de Italiaanse wetgever om fiduciaire mandaten aan te merken als soortgelijke juridische constructies die als zodanig onderworpen zijn aan de verplichting om de uiteindelijk begunstigden daarvan aan te wijzen zodat zij kunnen worden ingeschreven in het centraal register van uiteindelijk begunstigden, in overeenstemming is met richtlijn 2015/849. Het Hof zal moeten beoordelen of het begrip „soortgelijke juridische constructies”, bij gebreke van een definitie daarvan in deze richtlijn, voldoende duidelijk, nauwkeurig en voorspelbaar is en of fiduciaire mandaten, die geen eigendomsoverdracht behelzen, als dergelijke soortgelijke juridische constructies kunnen worden beschouwd. Het zal ten eerste moeten nagaan of de toegang tot informatie over deze uiteindelijk begunstigden voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen, zoals bepaald in artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van voornoemde richtlijn, een probleem doet rijzen met betrekking tot de geldigheid van deze bepaling in het licht van het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, en ten tweede of de door de Italiaanse wetgever gehanteerde definitie van het begrip „legitiem belang” in overeenstemming is met de bepalingen van dat artikel. Het Hof zal moeten onderzoeken of de aan een niet-rechterlijk bestuursorgaan verleende bevoegdheid om een besluit te nemen over de toekenning van een uitzondering op de toegang tot informatie, waarvoor uiteindelijk begunstigden in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden in aanmerking kunnen komen, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte eerbiedigt, aangezien de informatie bij afwijzing van het verzoek om een uitzondering op onomkeerbare wijze openbaar zal worden gemaakt.
4. Ik zal in overweging geven om de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter in deze zaak, te antwoorden dat de betwiste bepalingen van dit artikel 31 conform het primaire recht en de doelstellingen van richtlijn 2015/849 kunnen worden uitgelegd, dat fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen moeten worden beschouwd als soortgelijke juridische constructies, dat het legitieme belang dat moet worden aangetoond door natuurlijke of rechtspersonen die toegang wensen tot informatie over uiteindelijk begunstigden kan worden omschreven zoals de Italiaanse wetgever dat heeft gedaan en dat de beoordeling van de uitzonderlijke omstandigheden die een uitzondering op de toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde kunnen rechtvaardigen, onder bepaalde voorwaarden kan worden verricht door een niet-rechterlijk bestuursorgaan.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Richtlijn 2015/849
5. De overwegingen 14 en 17 van richtlijn 2015/849 luiden als volgt:
„(14) De noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde is een bepalende factor bij het opsporen van criminelen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen. Daarom moeten de lidstaten ervoor zorgen dat entiteiten opgericht op hun grondgebied overeenkomstig het nationale vennootschapsrecht, naast de basisgegevens zoals naam en adres van de vennootschap en het bewijs van oprichting en juridische eigendom, adequate, accurate en actuele informatie verkrijgen en bijhouden betreffende hun uiteindelijk begunstigden. [...] De lidstaten moeten er tevens voor zorgen dat andere personen die zich met betrekking tot witwassen en terrorismefinanciering, en de daarmee verband houdende basisdelicten, zoals corruptie, fiscale misdrijven en fraude, op een rechtmatig belang kunnen beroepen overeenkomstig de voorschriften inzake gegevensbescherming toegang krijgen tot de gegevens betreffende uiteindelijk begunstigden. Personen die zich op een rechtmatig belang kunnen beroepen, moeten toegang krijgen tot gegevens omtrent de aard en de omvang van het gehouden financieel belang, als berekend bij benadering.
[...]
(17) Om te zorgen voor een gelijk speelveld voor de verschillende rechtsvormen moeten ook trustees worden verplicht informatie over de uiteindelijk begunstigden te verkrijgen, bij te houden en te verstrekken aan meldingsplichtige entiteiten die cliëntenonderzoeksmaatregelen nemen, en om die informatie te doen opnemen in een centraal register of een centrale database en moeten zij aan de meldingsplichtige entiteiten hun status kenbaar maken. Juridische entiteiten, zoals stichtingen en met trusts vergelijkbare juridische constructies, moeten aan gelijkwaardige voorschriften onderworpen zijn.”
6. Artikel 30, lid 6, eerste alinea, van richtlijn 2015/849 bepaalt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de bevoegde autoriteiten en de [financiële inlichtingeneenheden (FIE’s)] tijdig en onbeperkt toegang hebben tot alle in het [...] centrale register bijgehouden informatie zonder dat de betrokken entiteit daarvan weet heeft. [...]”
7. Artikel 31 van die richtlijn bepaalt:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat het onderhavige artikel van toepassing is op trusts en andere soorten juridische constructies, zoals onder meer fiducie, bepaalde soorten Treuhand of fideicomiso, wanneer die een soortgelijke structuur of functies als trusts hebben. Lidstaten identificeren de kenmerken van dergelijke juridische constructies die door hun recht worden beheerst, teneinde te bepalen of deze juridische constructies een soortgelijke structuur of soortgelijke functies hebben als trusts.
Elke lidstaat verlangt dat trustees van een express trust die in die lidstaat wordt beheerd, toereikende, accurate en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigden van de trust inwinnen en bijhouden. Die informatie omvat de identiteit van:
a) de oprichter(s) van de trust;
b) de trustee(s);
c) de (eventuele) protector(s);
d) de begunstigden of groep van begunstigden, en
e) elke andere natuurlijke persoon die effectief zeggenschap over de trust uitoefent.
[...]
3 bis. De lidstaten verlangen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde van express trusts en soortgelijke juridische constructies als bedoeld in lid 1 wordt bijgehouden in een centraal register van uiteindelijk begunstigden dat is opgezet door de lidstaat waar de trustee van de trust of de persoon die een vergelijkbare positie bekleedt in het kader van een soortgelijke juridische constructie gevestigd of woonachtig is.
[...]
4. De lidstaten zorgen ervoor dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie in alle gevallen toegankelijk is voor:
[...]
c) elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen;
[...]
De informatie die voor de onder c) en d) van de eerste alinea bedoelde natuurlijke of rechtspersonen toegankelijk is, bestaat uit de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van de uiteindelijk begunstigde, alsmede de aard en omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang.
De lidstaten kunnen onder in het nationale recht vast te stellen voorwaarden voorzien in toegang tot aanvullende informatie aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd. Die aanvullende informatie omvat ten minste de geboortedatum of de contactgegevens, overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming. De lidstaten kunnen overeenkomstig hun nationale recht een ruimere toegang tot de in het register bijgehouden informatie toestaan.
[...]
7 bis. In uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden kunnen de lidstaten, indien de in lid 4, eerste alinea, onder b), c) en d), bedoelde toegang de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie of indien de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is, per geval voorzien in een uitzondering op die toegang voor alle of een gedeelte van de informatie over de uiteindelijk begunstigde. De lidstaten zorgen ervoor dat dergelijke uitzonderingen worden verleend na een gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden. Het recht op een bestuurlijke toetsing van het besluit over de uitzondering en op een doeltreffende voorziening in rechte wordt gegarandeerd. Een lidstaat die uitzonderingen heeft verleend, publiceert jaarlijkse statistische gegevens over het aantal uitzonderingen dat is verleend en met welke redenen, en brengt aan de [Europese] Commissie verslag uit over deze gegevens.
[...]
10. De lidstaten stellen de Commissie uiterlijk op 10 juli 2019 op de hoogte van de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de naam en – indien van toepassing – de rechtsgrondslag van de in lid 1 bedoelde trusts en soortgelijke juridische constructies. De Commissie publiceert de geconsolideerde lijst van deze trusts en soortgelijke juridische constructies uiterlijk op 10 september 2019 in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Uiterlijk op 26 juni 2020 dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad [van de Europese Unie] een verslag in waarin wordt beoordeeld of alle in lid 1 bedoelde trusts en soortgelijke juridische constructies die door het recht van de lidstaten worden beheerst, naar behoren werden geïdentificeerd en aan de in deze richtlijn vastgestelde verplichtingen werden onderworpen. Zo nodig neemt de Commissie naar aanleiding van de bevindingen van dit verslag de nodige maatregelen.”
2. Richtlijn 2018/843
8. De overwegingen 29, 30, 38 en 42 van richtlijn 2018/843 luiden als volgt:
„(29) Met het oog op de rechtszekerheid en een gelijk speelveld is het van essentieel belang dat duidelijk wordt aangegeven welke in de Unie opgezette juridische constructies door hun functies of structuur als vergelijkbaar met trusts moeten worden beschouwd. Daarom moet van elke lidstaat worden verlangd dat hij de trusts – indien die door het nationale recht worden erkend – en soortgelijke juridische constructies identificeert die op grond van zijn nationale rechtskader of gewoonterecht kunnen worden opgericht en die een structuur of functies hebben die vergelijkbaar zijn met die van trusts, zoals het mogelijk maken van een scheiding of loskoppeling van de juridische eigendom en de uiteindelijke economische eigendom van activa. Daarna moeten de lidstaten de Commissie in kennis stellen van de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de namen en, in voorkomend geval, de toepasselijke rechtsgrondslag van deze trusts en soortgelijke juridische constructies, met het oog op de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie, zodat zij door andere lidstaten kunnen worden geïdentificeerd. Er moet rekening worden gehouden met het feit dat trusts en soortgelijke juridische constructies in de Unie verschillende juridische kenmerken kunnen hebben. Wanneer de kenmerken van de trust of soortgelijke juridische constructie qua structuur of functies vergelijkbaar zijn met de kenmerken van vennootschappen en andere juridische entiteiten, zou publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden misbruik van trusts en soortgelijke juridische constructies helpen bestrijden, net zoals publieke toegang misbruik van vennootschappen en andere juridische entiteiten voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering kan helpen voorkomen.
(30) Publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden maakt ook meer onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk, onder meer door de pers of maatschappelijke organisaties, en draagt bij tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel. Publieke toegang kan bijdragen aan de bestrijding van misbruik van vennootschappen en andere juridische entiteiten en juridische constructies voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering, zowel door onderzoeken vooruit te helpen als door reputatie-effecten, doordat iedereen die transacties kan aangaan, op de hoogte is van de identiteit van de uiteindelijk begunstigden ervan. Tevens bevordert publieke toegang de tijdige en doeltreffende beschikbaarheid van informatie voor zowel financiële instellingen als autoriteiten, met inbegrip van autoriteiten van derde landen, die betrokken zijn bij de bestrijding van dergelijke delicten. Toegang tot die informatie zou ook helpen bij onderzoeken naar witwassen van geld, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering.”
[...]
(38) Verordening (EU) 2016/679[(4)] is van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens krachtens deze richtlijn. Als gevolg daarvan moeten natuurlijke personen van wie de persoonsgegevens, als uiteindelijk begunstigden, in de nationale registers worden bijgehouden, daarvan in kennis worden gesteld. Voorts mogen enkel persoonsgegevens die actueel zijn en betrekking hebben op de werkelijke uiteindelijk begunstigden, beschikbaar worden gemaakt en moeten de begunstigden in kennis worden gesteld van hun rechten uit hoofde van het bestaande wettelijke kader inzake gegevensbescherming van de Unie, zoals vastgesteld in verordening [2016/679] en richtlijn (EU) 2016/680[(5)], en van de toepasselijke procedures voor de uitoefening van die rechten. Om misbruik van in de registers opgenomen informatie te voorkomen en voor evenwicht met de rechten van uiteindelijk begunstigden te zorgen, kunnen de lidstaten het passend achten te overwegen om de informatie over de verzoekende persoon, samen met de rechtsgrondslag voor zijn verzoek, ook ter beschikking te stellen van de uiteindelijk begunstigde.
[...]
(42) De lidstaten dienen ‚legitiem belang’, als algemeen begrip en als criterium voor de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, in hun nationale recht te definiëren. Met name mogen deze definities het begrip ‚legitiem belang’ niet beperken tot gevallen van lopende administratieve of gerechtelijke procedures, en moeten zij het in voorkomend geval mogelijk maken rekening te houden met de preventieve werkzaamheden op het gebied van de bestrijding van het witwassen van geld, bestrijding van terrorismefinanciering en daarmee verband houdende basisdelicten die worden verricht door niet-gouvernementele organisaties en onderzoeksjournalisten. Als de koppeling van de registers van uiteindelijk begunstigden van de lidstaten eenmaal tot stand is gebracht, dient zowel nationale als grensoverschrijdende toegang tot het register van elke lidstaat bij besluit van de bevoegde autoriteiten van die lidstaat te worden verleend op basis van de definitie van legitiem belang van de lidstaat waar de informatie over de uiteindelijk begunstigde van de trust of soortgelijke juridische constructie overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn is geregistreerd. Met betrekking tot de registers van uiteindelijk begunstigden van de lidstaten dienen de lidstaten ook over de mogelijkheid te beschikken om beroep in te stellen tegen besluiten waarbij toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde wordt verleend of geweigerd. [...]”
B. Italiaans recht
1. Wetsbesluit nr. 231/2007
9. Artikel 1 van decreto legislativo n. 231 – Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonchè della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione (wetsbesluit nr. 231 – Tenuitvoeringlegging van richtlijn 2005/60/EG tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en van richtlijn 2006/70/EG tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen daarvan)(6) van 21 november 2007, in de op de hoofdgedingen toepasselijke versie (hierna: „wetsbesluit nr. 231/2007”), omschrijft „aanbieders van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” in lid 2, onder ee), ervan als „elke natuurlijke of rechtspersoon die als bedrijfsactiviteit een van de navolgende diensten aan derden aanbiedt: [...] optreden als of regelen dat een andere persoon optreedt als trustee van een express trust of van een soortgelijke juridische constructie”.
10. Artikel 20 van dit wetsbesluit ziet op de identificatie van de uiteindelijk begunstigde.
11. Artikel 21, leden 3 en 4, van voornoemd wetbesluit bepaalt:
„3. Trusts [...] en soortgelijke juridische constructies die op Italiaans grondgebied gevestigd of woonachtig zijn, zijn verplicht tot inschrijving in de daarvoor bedoelde speciale afdeling van het ondernemingsregister. De in artikel 22, lid 5, bedoelde informatie over de uiteindelijk begunstigden van deze trusts en soortgelijke juridische constructies die op Italiaans grondgebied gevestigd of woonachtig zijn, worden door de trustee(s), andere personen voor rekening van de trustee(s) of personen die vergelijkbare rechten, bevoegdheden en mogelijkheden hebben in soortgelijke juridische constructies, [...] meegedeeld aan het ondernemingsregister om aldaar te worden bewaard. [...]
4. Tot de in artikel 22, lid 5, bedoelde informatie over de uiteindelijk begunstigden van deze trusts hebben toegang:
[...]
d bis) particulieren met een relevant en gedifferentieerd juridisch belang, onder wie vertegenwoordigers van diffuse belangen, indien het noodzakelijk is om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn teneinde een met een wettelijk beschermde situatie overeenstemmend belang te behartigen of te verdedigen, indien deze particulieren beschikken over concreet en gedocumenteerd bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet overeenkomt met de juridische eigenaar. Het belang moet rechtstreeks, concreet en actueel zijn en mag in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen niet samenvallen met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren. In uitzonderlijke omstandigheden kan toegang tot alle of een deel van de informatie over de uiteindelijk begunstigden worden geweigerd, indien deze toegang de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie of indien de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is, wat per geval wordt bepaald na een gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden. [...]”
12. In artikel 22, leden 5 en 5 bis, van datzelfde wetsbesluit is het volgende bepaald:
„5. Trustees van express trusts [...] en personen die vergelijkbare rechten, bevoegdheden en mogelijkheden hebben in soortgelijke juridische constructies, voor zover zij op Italiaans grondgebied woonachtig of gevestigd zijn, moeten toereikende, accurate en actuele informatie inwinnen en bijhouden over de identiteit van de uiteindelijk begunstigden van de trust of van de soortelijke juridische constructie; daarmee wordt bedoeld informatie over de identiteit van de oprichter(s), de trustee(s), de (eventuele) protector(s) of iedere andere persoon die handelt voor rekening van de trustee en, in voorkomend geval, de begunstigden of groep begunstigden en de andere natuurlijke personen die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen effectief zeggenschap uitoefenen over de in de trust of een soortgelijke juridische constructie ondergebrachte goederen. De trustees van express trusts en de personen die gelijkwaardige rechten, bevoegdheden en mogelijkheden hebben in soortgelijke juridische constructies bewaren deze informatie gedurende ten minste vijf jaar nadat zij hun hoedanigheid van trustee hebben verloren en stellen deze informatie onverwijld ter beschikking van de in artikel 21, lid 2, onder a) en b), bedoelde autoriteiten. Dezelfde trustees die in die hoedanigheid een duurovereenkomst of beroepsmatige relatie aangaan of een occasionele transactie verrichten, maken hun hoedanigheid bekend aan de meldingsplichtige entiteiten.
5 bis. Voor de toepassing van dit besluit worden als met een trust vergelijkbare juridische constructies verstaan de entiteiten en de instellingen die qua structuur en functies gelijkwaardige rechtsgevolgen teweegbrengen als die van express trusts, ook met betrekking tot de bestemming van de goederen voor een doel, en die onder de zeggenschap staan van een andere persoon dan de eigenaar, in het belang van een of meer begunstigden of met het oog op een specifiek doel.”
2. Ministerieel besluit nr. 55/2022
13. Artikel 1, onder g), van de decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, no 55 – Regolamento recante disposizioni in materia di comunicazione, accesso e consultazione dei dati e delle informazioni relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici affini al trust (besluit nr. 55 van de minister van Economie en Financiën – Regeling houdende bepalingen inzake de mededeling van, de toegang tot en de raadpleging van gegevens en informatie betreffende de uiteindelijk begunstigden van ondernemingen met rechtspersoonlijkheid, privaatrechtelijke rechtspersonen, trusts die voor belastingdoeleinden relevante rechtsgevolgen sorteren en met een trust vergelijkbare juridische constructies)(7) van 11 maart 2022 (hierna: „ministerieel besluit nr. 55/2022”) herneemt de in artikel 22, lid 5 bis, van wetsbesluit nr. 231/2007 opgenomen definitie van soortgelijke juridische constructies.
14. Artikel 4, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 55/2022 voorziet in „de eventuele vermelding van uitzonderlijke omstandigheden met het oog op de weigering van toegang tot de informatie betreffende de uiteindelijk begunstigden overeenkomstig artikel 21, lid 2, onder f), tweede volzin, en lid 4, onder d bis), derde volzin, van [wetsbesluit nr. 231/2007]”, alsmede in „de vermelding van een e‑mailadres om de in artikel 7, lid 3, bedoelde mededelingen te ontvangen in de hoedanigheid van belanghebbende”.
15. Artikel 7, leden 2 en 3, van ministerieel besluit nr. 55/2022 bepaalt:
„2. De gegevens en informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies [...] die verplicht zijn tot registratie in de speciale afdeling, die zijn meegedeeld overeenkomstig artikel 3 en in de speciale afdeling van het ondernemingsregister worden bewaard, worden ter beschikking gesteld van elke natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van vertegenwoordigers van diffuse belangen, die recht op toegang daartoe hebben op grond van artikel 21, lid 4, onder d bis), eerste en tweede volzin, van [wetsbesluit nr. 231/2007], op basis van een met redenen omkleed verzoek om toegang dat wordt ingediend bij de territoriaal bevoegde kamer van koophandel en waaruit blijkt dat is voldaan aan de in datzelfde artikel 21, lid 4, onder d bis), eerste en tweede volzin, gestelde voorwaarden. Binnen twintig dagen na het verzoek verleent de territoriaal bevoegde kamer van koophandel toegang of deelt zij de aanvrager per gecertificeerde e-mail haar met redenen omklede afwijzingsbesluit mee. Indien binnen deze termijn geen mededeling is gedaan, wordt de toegang geacht te zijn geweigerd.
3. [...] De territoriaal bevoegde kamer van koophandel zendt het in de leden 1 en 2 bedoelde verzoek om toegang naar de belanghebbende [...]. Binnen tien dagen na de ontvangst van die mededeling kan de belanghebbende [...] gemotiveerd bezwaar aantekenen. De kamer van koophandel beoordeelt per geval de in artikel 21, lid 2, onder f), en lid 4, onder d bis), van [wetsbesluit nr. 231/2007] bedoelde en door de belanghebbende aangevoerde uitzonderlijke omstandigheden die de volledige of gedeeltelijke weigering van toegang kunnen rechtvaardigen, mede in het licht van het beginsel van evenredigheid tussen het gestelde risico en het belang bij toegang. De territoriaal bevoegde kamer van koophandel kan, na beoordeling van de door de belanghebbende aangevoerde uitzonderlijke omstandigheden, toegang tot de in de leden 1 en 2 bedoelde gegevens volledig of gedeeltelijk weigeren. De met redenen omklede weigering van toegang wordt binnen twintig dagen na het verzoek om toegang [...] aan de aanvrager meegedeeld. Indien binnen deze termijn geen mededeling is gedaan, wordt de toegang geacht te zijn geweigerd.”
III. Feiten van de hoofdgedingen en prejudiciële vragen
16. Meerdere Italiaanse fiduciaire vennootschappen zijn bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) opgekomen tegen de handelingen van de Italiaanse regering waarbij fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen worden gerekend tot soortgelijke juridische constructies, met als gevolg dat zij verplicht zijn om informatie over de uiteindelijk begunstigden van deze mandaten te verstrekken.
17. Tot deze vennootschappen behoren Across Fiduciaria SpA, Galvani Fiduciaria Srl, Sfo Fiduciaria Srl (hierna: „Across Fiduciaria e.a.”), Unione Fiduciaria SpA, Assoservizi Fiduciari, Aletti Fiduciaria SpA, Torino Fiduciaria – Fiditor Srl (hierna: „Unione Fiduciaria e.a.”) en Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA (hierna: „Ser-Fid”).
18. Hun beroepen zijn verworpen.
19. In hun hoger beroep bij de verwijzende rechter voeren verzoeksters in wezen aan dat de Italiaanse regeling onverenigbaar is met de Unieregeling ter zake, dat laatstgenoemde regeling zelf ongeldig is en dat de maatregelen naar Italiaans recht ongeldig zijn, aangezien fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen op grond daarvan tot soortgelijke juridische constructies worden gerekend.
20. Partijen betwisten voor de verwijzende rechter de geldigheid van de bepalingen van artikel 31 van richtlijn 2015/849 betreffende de definitie van, ten eerste, het begrip „soortgelijke juridische constructies” in het licht van de artikelen 114 en 288 VWEU en, ten tweede, het begrip „legitiem belang” dat elke natuurlijke of rechtspersoon moet aantonen om toegang te krijgen tot informatie over de uiteindelijk begunstigden in het licht van de artikelen 7 en 8 van het Handvest.
21. Bovendien betwijfelt de verwijzende rechter of fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen kunnen worden aangemerkt als soortgelijke juridische constructies en als zodanig onderworpen zijn aan de verplichting om informatie te verstrekken aan het register van uiteindelijk begunstigden. Voorts plaatst deze rechter vraagtekens bij de waarborgen waarin de Italiaanse regeling voorziet voor de uitoefening van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte door de uiteindelijk begunstigde. Hij wijst erop dat de beoordeling van het recht op een uitzondering wegens blootstelling aan onder meer een onevenredig risico toekomt aan een bestuurlijk orgaan, zonder dat er vóór de openbaarmaking van de gegevens beroep in rechte kan worden ingesteld.
22. In die omstandigheden heeft de verwijzende rechter in zaak C‑684/24 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is artikel 31, lid 4, van richtlijn 2015/849, dat toegang biedt tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of van een soortgelijke juridische constructie, verenigbaar met de [artikelen 7 en 8 van het Handvest] en met [artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(8)], voor zover daarin is bepaald dat die informatie in elk geval toegankelijk is voor elke natuurlijke of rechtspersoon ,die een legitiem belang kan aantonen’ zonder dat het begrip ,legitiem belang’ wordt gepreciseerd of afgebakend, en de omschrijving daarvan wordt overgelaten aan de volledige beslissingsbevoegdheid van de lidstaten, wat het gevaar met zich brengt dat de kring van personen die het recht op toegang kunnen uitoefenen te groot wordt, waardoor de genoemde grondrechten zouden kunnen worden aangetast?
2) Zijn de waarborgen van artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849 betreffende het recht op een bestuurlijke toetsing van een besluit waarbij (in uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden) een uitzondering op de in lid 4 bedoelde toegang is verleend (toegang die hoe dan ook wordt geboden tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of een soortgelijke juridische constructie), gelet op de door artikel 47 [van het Handvest] en artikel 6 van het [Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden] geboden bescherming, verenigbaar met de artikelen 6 en 7 van [ministerieel besluit nr. 55/2022], voor zover daarbij aan een niet-rechterlijk bestuursorgaan als de territoriale kamer van koophandel de bevoegdheid is verleend om besluiten vast te stellen waardoor de gevolgen van de openbaarmaking van de gegevens onomkeerbaar worden, aangezien is bepaald dat de uiteindelijk begunstigde zijn recht op een doeltreffende voorziening in rechte pas in een latere fase kan uitoefenen?”
23. In zaak C‑685/24 heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet het begrip ,istituti giuridici’ (juridische constructies), in de Italiaanse taalversie van artikel 31, leden 1, 2 en 10, van [richtlijn 2015/849], aldus worden uitgelegd dat het, in overeenstemming met wat kan worden afgeleid uit de voornaamste andere taalversies en uit de context en de doelstellingen van [deze] richtlijn, betrekking heeft op het bestaan van een organiek geheel van regels en beginselen die een maatschappelijk verschijnsel reguleren, of daarentegen op een concrete en specifieke economisch-juridische transactie, of op soorten economisch-juridische transacties die worden beoordeeld op grond van hun wezenlijke kenmerken, die hoe dan ook een soortgelijke structuur of soortgelijke functies als trusts hebben?
2) Moet artikel 31, lid 10, van [richtlijn 2015/849] aldus worden uitgelegd dat de kennisgevingen van de lidstaten en het verslag van de Commissie aan het [...] Parlement en de Raad geen bindende regelgevende waarde hebben, maar handelingen zijn waarin [...] soortgelijke juridische constructies in de verschillende rechtsstelsels louter zijn erkend, zodat het hoe dan ook aan de nationale rechter en aan het Hof staat om in geval van geschillen in het licht van de bepalingen van [deze] richtlijn na te gaan of de structuur of de functies van dergelijke constructies vergelijkbaar zijn met die van trusts, aangezien die handelingen niet kunnen worden beschouwd als bindende handelingen ter aanvulling van het [Unie]recht?
3) Moeten het Unierecht, en met name de overwegingen 1, 2, 4, 5 [en 12 tot en met 17], en artikel 2, artikel 3, [...] punt 6, en artikel 31 van richtlijn [2015/849], en de overwegingen 4, 5, 16, 17 [en 25 tot en met 34] van [richtlijn 2018/843] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die van artikel 1, lid 2, onder ee), en de artikelen 20 [tot en met 22] van wetsbesluit nr. 231/2007, voor zover zij [...] fiduciaire mandaten van [...] fiduciaire vennootschappen rekent tot de juridische constructies met een soortgelijke structuur en soortgelijke functies als trusts?
4) Staat het Unierecht, en met name het evenredigheidsbeginsel en artikel 31, lid 1, van [richtlijn 2015/849], gelezen in samenhang met artikel 5, lid 4, VEU en de overwegingen 5 en 27 van [richtlijn 2018/843], in de weg aan een nationale regeling als die van artikel 1, lid 2, onder ee), en de artikelen 20 [tot en met 22] van wetsbesluit nr. 231/2007, voor zover zij [...] fiduciaire mandaten van [...] fiduciaire vennootschappen rekent tot de juridische constructies met een soortgelijke structuur en soortgelijke functies als trusts, hoewel de activiteit van dergelijke vennootschappen onderworpen is aan een reeks verplichtingen en aan het toezicht van verschillende nationale autoriteiten en gelet op de risico’s die de verrichte transacties met zich kunnen brengen?
5) Zijn de bepalingen van artikel 31, leden 1, 2 en 10, van [richtlijn 2015/849] ongeldig omdat zij in strijd zijn met de artikelen 114 en 288, lid 3, VWEU en met het beginsel van het nuttig effect?
6) Moeten het Unierecht, en met name de overwegingen 1, 2, 5 [en 12 tot en met 17] van [richtlijn 2015/849], alsmede de artikelen 30 en 31 van die richtlijn, de overwegingen 4, 5, 16, 17 en 25 tot en met 34 van [richtlijn 2018/843], de artikelen 6, 7, 8 en 16 van het [Handvest] en het in artikel 5, lid 4, VEU bedoelde evenredigheidsbeginsel – mede in het licht van het arrest van het Hof van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers [(9)] – aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling als die van artikel 21, lid 4, onder d bis), van wetsbesluit nr. 231/2007 en artikel 7, lid 2, van [ministerieel besluit] nr. 55/2022, volgens welke particulieren met een relevant en gedifferentieerd juridisch belang, met inbegrip van vertegenwoordigers van diffuse belangen, toegang hebben indien het noodzakelijk is om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn teneinde een met een wettelijk beschermde situatie overeenstemmend belang te behartigen of te verdedigen, indien zij beschikken over concreet en gedocumenteerd bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet overeenkomt met de juridische eigenaar, waarbij tevens is vereist dat het belang rechtstreeks, concreet en actueel is en, in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen, niet overeenkomt met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren?”
24. Bij beschikking van de president van het Hof van 4 december 2024 zijn de zaken C‑684/24 en C‑685/24 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
25. De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht om de onderhavige zaken te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
26. Bij beslissing van 2 september 2025(10) heeft de president van het Hof dit verzoek om een versnelde procedure afgewezen en beslist dat de door de verwijzende rechter verstrekte informatie een behandeling bij voorrang van de zaak rechtvaardigde op grond van artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering.
27. Across Fiduciaria e.a., Unione Fiduciaria e.a., Ser-Fid, la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Roma (kamer van koophandel, industrie, ambachten en landbouw van Rome, Italië), de Duitse en de Italiaanse regering, het Parlement, de Raad en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de Duitse regering hebben deze partijen mondelinge opmerkingen gemaakt ter terechtzitting van 25 september 2025.
IV. Analyse
28. Ik zal mijn analyse beginnen met de vraag naar de geldigheid van het begrip „soortgelijke juridische constructies” (A). Vervolgens zal ik ingaan op de vragen met betrekking tot de fiduciaire mandaten en de onderwerping daarvan aan de geldende regeling voor dergelijke soortgelijke juridische constructies (B). Daarop aansluitend zal ik ten eerste de verenigbaarheid met de grondrechten onderzoeken van de bepalingen die zien op het verlenen van toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden aan personen die een legitiem belang kunnen aantonen, en ten tweede nagaan welke uitlegging van deze bepalingen ervoor kan zorgen dat zij in overeenstemming met die grondrechten worden gebracht (C). Tot slot zal ik mij buigen over de vraag over het recht op een doeltreffende voorziening in rechte voor de uiteindelijk begunstigde van wie het verzoek om uitzondering op de toegang tot zijn informatie is afgewezen door een niet-rechterlijk bestuursorgaan (D).
A. Vijfde vraag in zaak C‑685/24
29. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 31, leden 1, 2 en 10, van richtlijn 2015/849 geldig is in het licht van de artikelen 114 en 288, lid 3, VWEU en het beginsel van het nuttig effect.
30. Deze rechter heeft deze vraag aan het Hof voorgelegd omdat het Hof als enige bevoegd is om zich over de geldigheid van een handeling van de Unie uit te spreken(11), maar twijfelt zelf niet aan de geldigheid van deze bepaling.
31. Het begrip waarvan de geldigheid wordt betwist, is namelijk dat van „soortgelijke juridische constructies” dat door verzoeksters niet voldoende duidelijk, nauwkeurig en voorspelbaar wordt geacht om de doelstelling van rechtszekerheid te bereiken en ervoor te zorgen dat de daaruit voortvloeiende regeling onder gelijke voorwaarden in de lidstaten wordt toegepast.
32. Net als de verwijzende rechter ben ik van mening dat de op grond van artikel 114, lid 1, VWEU aan de Uniewetgever toegekende beoordelingsmarge om te komen tot een harmonisatie van de wetgevingen(12) inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering(13) en de door de Uniewetgever gemaakte keuze voor een richtlijn – die voor de lidstaten bindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch hen de bevoegdheid laat vorm en middelen te kiezen – ruimte laten voor het gebruik van het begrip „soortgelijke juridische constructies” in richtlijn 2015/849, zonder dat dit begrip nader hoeft te worden afgebakend in die richtlijn zelf.
33. Deze richtlijn beoogt immers de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme. In dit verband kan het doel om te zorgen voor een versterkte transparantie van het financiële stelsel door het verlenen van toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden alleen worden bereikt wanneer soortgelijke juridische constructies, die niet in alle lidstaten bekend zijn, aan dezelfde regels worden onderworpen als trusts teneinde te voorkomen dat deze transparantieverplichting wordt omzeild.
34. Bovendien is de omstandigheid dat het overeenkomstig artikel 31, lid 10, van richtlijn 2015/849 enerzijds wordt overgelaten aan de lidstaten om de Commissie op de hoogte te stellen van de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de naam en – indien van toepassing – de rechtsgrondslag van de in hun nationale rechtsorde bestaande soortgelijke juridische constructies, en anderzijds aan de Commissie om de geconsolideerde lijst van deze soortgelijke juridische constructies te publiceren in het Publicatieblad van de Europese Unie, kennelijk niet in strijd met de zowel aan de Uniewetgever als aan de lidstaten toegekende beoordelingsmarge.
35. Bovendien heeft het Hof erkend dat de Uniewetgever over een beoordelingsmarge beschikt wanneer de harmonisatie van de wetgevingen plaatsvindt op gebieden die worden gekenmerkt door ingewikkelde technische bijzonderheden(14), wat het geval is bij de definitie van constructies die als vergelijkbaar met trusts kunnen worden beschouwd.
36. Tot slot merk ik op dat geen van de partijen uitlegt hoe de uitbreiding van de regeling inzake toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden tot soortgelijke juridische constructies, het meedelen aan de Commissie van deze naar nationaal recht bestaande constructies en de publicatie daarvan afbreuk doen aan het nuttig effect van richtlijn 2015/849, waarmee de transparantie van het financiële stelsel wordt versterkt. Het is integendeel zo dat het beginsel van het nuttig effect als leidraad moet dienen voor de uitlegging van de bepalingen van deze richtlijn.
37. Bijgevolg stel ik voor om de verwijzende rechter te antwoorden dat uit het onderzoek van de vijfde prejudiciële vraag in zaak C‑685/24 niet is gebleken van elementen die afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van artikel 31, leden 1, 2 en 10, van richtlijn 2015/849.
B. Eerste tot en met vierde vraag in zaak C‑685/24
38. Met deze vier vragen, die mijns inziens gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht moeten worden gerekend tot soortgelijke juridische constructies in de zin van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849. Meer in het bijzonder vraagt deze rechter zich af of het begrip „soortgelijke juridische constructie” doelt op het bestaan van een organiek geheel van regels en beginselen, of daarentegen op een concrete en specifieke transactie, of op bepaalde soorten transacties die worden beoordeeld op grond van hun wezenlijke kenmerken. Voornoemde rechter wenst tevens te vernemen of de in artikel 31, lid 10, van deze richtlijn bedoelde kennisgevingen en publicatie een bindende regelgevende dan wel louter informatieve waarde hebben en of het aan de nationale rechter staat om na te gaan of een aangemelde en gepubliceerde structuur kan worden aangemerkt als „soortgelijke juridische constructie”. Dezelfde rechter vraagt zich af of voornoemde richtlijn zich verzet tegen de Italiaanse regeling die fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen rekent tot soortgelijke juridische constructies, hoewel deze fiduciaire mandaten onder toezicht staan van de nationale autoriteiten.
39. Om deze vragen te beantwoorden, moeten achtereenvolgens de vier punten worden onderzocht die aan deze vragen ten grondslag liggen.
40. In de eerste plaats is het begrip „soortgelijke juridische constructie”, ondanks de uiteenlopende situaties naar nationaal recht die het kan omvatten, een autonoom begrip van het Unierecht. Daarom moet bij de uitlegging ervan niet worden uitgegaan van de definitie in het nationale recht of het in de nationale rechtsleer ingenomen standpunt, maar van de doelstellingen van richtlijn 2015/849 waarin dat begrip is opgenomen.(15)
41. Ten eerste is het zo dat, zoals de verwijzende rechter opmerkt, in de oorspronkelijke versie van artikel 31, lid 8, van richtlijn 2015/849 slechts als volgt naar soortgelijke juridische constructies werd verwezen: „De lidstaten zorgen ervoor dat de in dit artikel bedoelde maatregelen op andere soorten juridische constructies met een soortgelijke structuur en functie als trusts van toepassing zijn.” De opname van trusts en daarmee vergelijkbare juridische constructies in de werkingssfeer van de regeling inzake toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden was destijds ingegeven door de bezorgdheid om een gelijk speelveld voor de verschillende rechtsvormen te creëren.(16)
42. Ten tweede wordt in overweging 29 van richtlijn 2018/843 duidelijk aangegeven dat het van essentieel belang is om nader te preciseren welke juridische constructies door hun functies of structuur als vergelijkbaar met trusts moeten worden beschouwd, en wel „[m]et het oog op de rechtszekerheid en een gelijk speelveld”. Het met deze transparantieverplichting nagestreefde doel bestaat in het voorkomen van misbruik van dit soort vennootschappen en andere juridische entiteiten voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering. Zo is in de bij richtlijn 2018/843 in richtlijn 2015/849 aangebrachte wijzigingen bepaald dat de lidstaten de Commissie op de hoogte stellen van „de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de naam en – indien van toepassing – de rechtsgrondslag van de [...] trusts en soortgelijke juridische constructies” en dat de Commissie daarvan de geconsolideerde lijst publiceert in het Publicatieblad van de Europese Unie.(17) Bovendien moet de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen waarin wordt beoordeeld of alle trusts en soortgelijke juridische constructies naar behoren werden geïdentificeerd en aan de in richtlijn 2015/849 vastgestelde verplichtingen werden onderworpen en dient zij, zo nodig, naar aanleiding van de bevindingen van dit verslag de nodige maatregelen te nemen.(18)
43. Uit het voorgaande volgt dat soortgelijke juridische constructies moeten worden verstaan als juridische constructies met een soortgelijke functie of structuur als trusts en dat de lidstaten het best geplaatst zijn om dergelijke constructies te identificeren op grond van hun nationale rechtskader.
44. Wat in de tweede plaats de juridische aard van deze door de Commissie opgestelde geconsolideerde lijst betreft, ben ik van mening dat die lijst een louter informatieve en geen bindende waarde heeft. Luidens overweging 29 van richtlijn 2018/843 moeten de kennisgeving door de lidstaten en de publicatie door de Commissie de lidstaten in staat stellen om deze soortgelijke juridische constructies te identificeren. Zoals de Commissie in haar opmerkingen aangeeft, wordt deze geconsolideerde lijst niet gepubliceerd in serie L („Wetgeving”) van het Publicatieblad van de Europese Unie, maar in serie C („Mededelingen en bekendmakingen”) daarvan.(19)
45. Met betrekking tot, in de derde plaats, de gelijkstelling van tussen fiduciaire vennootschappen en trusts afgesloten mandaten met soortgelijke juridische constructies, verduidelijkt de verwijzende rechter dat in het Italiaanse recht wordt aanvaard dat deze mandaten worden gerekend tot de zogenoemde „germanistische” trusts, dat wil zeggen trusts zonder eigendomsoverdracht. Niettemin zij eraan herinnerd dat richtlijn 2015/849 geen definitie bevat van het begrip „trust” en dat deze constructie alleen wordt geregeld door het nationale recht van drie lidstaten en op het grondgebied van slechts drie andere lidstaten wordt erkend op grond van de bepalingen van het Verdrag inzake het recht dat toepasselijk is op trusts en inzake de erkenning van trusts, ondertekend op 1 juli 1985 in het kader van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht.(20) Bijgevolg kan rekening worden gehouden met de in dat verdrag gehanteerde definitie om te beoordelen welke vergelijkbare structuur of functie de nationale juridische constructies moeten hebben.
46. Volgens artikel 2 van voornoemd verdrag „heeft de term ‚trust’ het oog op de rechtsbetrekkingen die – bij rechtshandeling onder de levenden of ter zake des doods – in het leven worden geroepen door een persoon, de insteller, wanneer goederen onder de macht van een trustee worden gebracht ten behoeve van een begunstigde of voor een bepaald doel”. Deze bepaling voegt daaraan toe dat een trust met name de volgende kenmerken heeft: de goederen van de trust zijn geen deel van het vermogen van de trustee, de rechtstitel met betrekking tot de goederen van de trust staat ten name van de trustee of ten name van een ander voor rekening van de trustee en de trustee heeft de plicht om in overeenstemming met de bepalingen van de trust de goederen van de trust te besturen en te beheren of erover te beschikken.
47. Hieruit volgt dat de eigendomsoverdracht aan de trustee in strikte zin niet verplicht is, maar het feit dat de rechtstitel met betrekking tot de goederen ten name staat van de trustee of van een ander voor rekening van deze trustee wel een kenmerkende eigenschap van de trust is. Het is precies deze functie van de trust die rechtvaardigt dat toegang wordt verleend tot informatie over de uiteindelijk begunstigden daarvan ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme. Bijgevolg draagt deze functie waarbij de identiteit van de uiteindelijk begunstigde wordt afgeschermd, bij aan de vergelijkbaarheid met trusts die de verwijzende rechter moet onderzoeken.
48. Aangezien fiduciaire mandaten volgens de verwijzende rechter inhouden dat goederen op naam van een ander worden gesteld, is deze persoon, van wie de naam voorkomt in de rechtstitel met betrekking tot de goederen, mijns inziens dan ook de kennelijke eigenaar ten aanzien van derden. Bijgevolg is informatie over de identiteit van de uiteindelijk begunstigde prima facie niet toegankelijk voor derden. Dit gebrek aan transparantie met betrekking tot de uiteindelijk begunstigde is vergelijkbaar met dat welk kenmerkend is voor een trust en op grond daarvan kunnen fiduciaire mandaten van een fiduciaire vennootschap worden beschouwd als soortgelijke juridische constructies.
49. In de vierde plaats betwisten verzoeksters de keuze van de Italiaanse autoriteiten om fiduciaire mandaten als soortgelijke juridische constructies aan te melden, met als argument dat het onderwerpen van deze mandaten aan de bij artikel 31 van richtlijn 2015/849 ingestelde regeling onevenredig is in het licht van alle overige verplichtingen die reeds krachtens de nationale wetgeving op die mandaten wegen. De verwijzende rechter geeft een opsomming van de bestaande verschillen tussen elke door verzoeksters genoemde verplichting en de bij dit artikel 31 ingestelde regeling en komt daarbij tot de bevinding dat deze regeling strenger is dan de reeds bestaande nationale verplichtingen in die zin dat zij met name voorziet in een grotere transparantie door toegang te verlenen tot informatie over de uiteindelijk begunstigden. Mochten de verplichtingen identiek zijn, zouden verzoeksters namelijk niet zijn opgekomen tegen deze gelijkstelling tussen fiduciaire mandaten en trusts. Bovendien heeft elke regeling eigen doelstellingen en sluit de onderwerping aan een regeling geen onderwerping uit aan een nieuwe regeling die een andere doelstelling nastreeft, mogelijkerwijs met andere middelen.
50. Uit het voorgaande volgt dat artikel 31, leden 1, 2 en 10, van richtlijn 2015/849 mijns inziens aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen als economisch-juridische transacties die op grond van hun wezenlijke kenmerken worden beoordeeld, rekent tot soortgelijke juridische constructies wanneer de structuur en functie ervan ertoe leiden dat goederen op naam van een ander worden gesteld, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. Het feit dat fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen aan verplichtingen zijn onderworpen en onder toezicht staan van de nationale autoriteiten, is in dit verband irrelevant.
C. Eerste vraag in zaak C‑684/24 en zesde vraag in zaak C‑685/24
51. Met deze twee vragen, die mijns inziens gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 geldig is in het licht van de artikelen 7 en 8 van het Handvest, waarin het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens zijn neergelegd, alsook hoe de eerste van deze bepalingen moet worden uitgelegd om na te gaan of zij zich verzet tegen de nationale bepalingen ter omzetting daarvan, voor zover daarbij een definitie van „legitiem belang” in de Italiaanse rechtsorde is opgenomen.
52. Wat de geldigheid van deze bepaling betreft, kan een aantal lessen worden getrokken uit het arrest Luxembourg Business Registers, waarbij het Hof de bepaling die de verplichting oplegde om de informatie over de uiteindelijk begunstigden van vennootschappen en andere juridische entiteiten in alle gevallen voor elk lid van de bevolking toegankelijk te maken, ongeldig heeft verklaard in het licht van de artikelen 7 en 8 van het Handvest.(21) In dat arrest heeft het Hof verklaard dat een dergelijke toegang een ernstige inmenging vormde in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten.(22)
53. Met betrekking tot de rechtvaardiging van de inmenging als gevolg van de toegang van de leden van de bevolking tot deze informatie heeft het Hof overigens in herinnering gebracht dat artikel 52, lid 1, van het Handvest de beperking op de uitoefening van de grondrechten afhankelijk stelt van vier voorwaarden. Deze beperking moet bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.(23)
54. In het arrest Luxembourg Business Registers heeft het Hof geoordeeld dat was voldaan aan de in artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest gestelde voorwaarden inzake de eerbiediging van het legaliteitsbeginsel(24), alsook aan de voorwaarden inzake de eerbiediging van de door de artikelen 7 en 8 daarvan(25) gewaarborgde grondrechten. Voorts heeft het Hof verklaard dat de doelstelling van deze inmenging, namelijk het voorkomen van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme door via een grotere transparantie een omgeving te creëren die minder gemakkelijk daartoe kan worden gebruikt, een doelstelling van algemeen belang vormt die zelfs zware inmengingen in die grondrechten kan rechtvaardigen.(26)
55. Wat de laatste voorwaarde betreft, namelijk de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid van de betrokken inmenging, heeft het Hof vastgesteld dat de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden geschikt is om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van algemeen belang, die erin bestaat het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen.(27)
56. Met betrekking tot de noodzakelijkheid en evenredigheid van de inmenging heeft het Hof echter geoordeeld dat aan deze vereisten niet was voldaan in het geval van de toegang van alle leden van de bevolking tot informatie over de uiteindelijk begunstigden.
57. Ten eerste was het Hof namelijk van oordeel dat het feit dat de toegang tot deze informatie, vanwege de moeilijkheid om dit legitieme belang te definiëren, werd uitgebreid tot alle leden van de bevolking en daarmee de toegang verving die voorbehouden is aan personen en organisaties die een legitiem belang kunnen aantonen, niet voldeed aan de voorwaarde dat de inmenging strikt noodzakelijk was.(28) Wat ten tweede de evenredigheid van de inmenging betreft, heeft het Hof om te beginnen geoordeeld dat de gegevens die aan het publiek ter beschikking konden worden gesteld niet voldoende bepaald of identificeerbaar waren, aangezien de informatie die ten minste ter beschikking moest worden gesteld, niet uitputtend was opgesomd.(29) Vervolgens heeft het Hof verklaard dat de afweging tussen de ernst van de inmenging en het belang van de doelstelling van algemeen belang niet toereikend was, aangezien de bestrijding van het witwassen van geld en van terrorismefinanciering voornamelijk een zaak is van de overheid en de aanzienlijk zwaardere aantasting als gevolg van de toegang van de leden van de bevolking tot de informatie niet werd gecompenseerd door de eventuele voordelen die de gewijzigde regeling ten opzichte van de vroegere regeling had kunnen bieden.(30)
58. Hoewel het Hof de bepaling die de informatie over de uiteindelijk begunstigden toegankelijk maakt voor alle leden van de bevolking ongeldig heeft verklaard, ben ik van mening dat de hierboven uiteengezette redenering van het Hof kan leiden tot een oplossing die tegenovergesteld is aan die waarvoor in het arrest Luxembourg Business Registers is gekozen bij de beoordeling van de geldigheid van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849, dat voorziet in toegang tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts of soortgelijke juridische constructies voor natuurlijke of rechtspersonen die een legitiem belang kunnen aantonen.
59. In de eerste plaats zijn er namelijk verschillen tussen de twee regelingen inzake toegang tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden waarin de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2015/849 voorzien.
60. Het eerste verschil betreft de inhoud van de basisinformatie. Terwijl in artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 een niet-uitputtende lijst wordt opgesomd van informatie die ter beschikking moet worden gesteld, bevat artikel 31, lid 4, tweede alinea, van deze richtlijn een uitputtende lijst van informatie die voor de in artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c) en d), van diezelfde richtlijn bedoelde natuurlijke of rechtspersonen toegankelijk is. Het uitputtende karakter van deze lijst draagt er mijns inziens toe bij dat de toegankelijke gegevens – met name voor elke persoon die een legitiem belang kan aantonen – voldoende nauwkeurig bepaald en identificeerbaar zijn en dus voldoen aan het door het Hof gestelde vereiste van duidelijkheid en nauwkeurigheid.(31) De omstandigheid dat de beoordelingsmarge van de lidstaten die in toegang tot aanvullende informatie wensen te voorzien, in de volgende alinea nader wordt geregeld met de precisering dat deze aanvullende informatie in dat geval „ten minste de geboortedatum of de contactgegevens, overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming” omvat(32), draagt er eveneens toe bij dat die aanvullende informatie naar de aard ervan nauwkeuriger bepaald en identificeerbaar is.
61. Het tweede verschil met de situatie waarover het Hof zich in het arrest Luxembourg Business Registers heeft gebogen, betreft de voorwaarde dat de persoon die om toegang tot de informatie verzoekt, aantoont dat hij een „legitiem belang” heeft, een begrip waarvan richtlijn 2015/849 geen nadere omschrijving geeft.
62. Met betrekking tot, in de tweede plaats, de geldigheid en de uitlegging van het in artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 genoemde begrip „legitiem belang”, wens ik drie zaken in herinnering te brengen.
63. Om te beginnen kan de onverenigbaarheid van een begrip met de grondrechten, die kan leiden tot de ongeldigverklaring van de handeling waarbij het is ingevoerd, alleen worden vastgesteld wanneer dat begrip niet zodanig kan worden uitgelegd dat het in overeenstemming is met de eerbiediging van die rechten.(33) Zo kan het begrip „legitiem belang” worden uitgelegd in overeenstemming met de grondrechten, anders dan het begrip „leden van de bevolking”, dat alle personen zonder onderscheid omvat. Vervolgens heeft het Hof, zoals ik eerder in herinnering heb gebracht, geoordeeld dat de eerbiediging van het legaliteitsbeginsel, die vereist is om een inmenging te rechtvaardigen, inhoudt dat de rechtsgrond die de inmenging in het grondrecht toestaat zelf de reikwijdte van de beperking op de uitoefening van het betrokken grondrecht moet bepalen, maar dat dit vereiste zich er niet tegen verzet dat de betrokken beperking in voldoende open bewoordingen is geformuleerd om te kunnen worden toegepast op verschillende gevallen en te worden aangepast aan veranderende omstandigheden. Tot slot kan het Hof via uitlegging de concrete reikwijdte van de beperking verduidelijken aan de hand van de bewoordingen zelf van de betrokken Uniewetgeving alsook de algemene opzet en de doelstellingen van die wetgeving, zoals uitgelegd tegen de achtergrond van de grondrechten.(34)
64. In de onderhavige zaak ben ik van mening dat, hoewel de letterlijke uitlegging van het begrip „legitiem belang” het bij gebreke van nadere preciseringen niet mogelijk maakt om een eenduidige invulling aan dit – noodzakelijkerwijs subjectieve – begrip te geven, de reikwijdte van dat begrip echter wel kan worden afgebakend aan de hand van de algemene opzet en de doelstellingen van richtlijn 2015/849.
65. Ten eerste dient de doelstelling om het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te bestrijden via een grotere transparantie, die door het Hof is erkend als een doelstelling van algemeen belang die zelfs zware inmengingen kan rechtvaardigen in de context van de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden(35), als leidraad te dienen voor de uitlegging van het begrip „legitiem belang”.
66. Ten tweede kan deze uitlegging steun vinden in de overwegingen van richtlijn 2018/843. Zo heeft het Hof onder verwijzing naar overweging 30 van deze richtlijn verklaard dat de pers en de maatschappelijke organisaties die zich bezighouden met deze bestrijding een legitiem belang hebben bij toegang tot deze informatie, alsook de personen die de identiteit van de uiteindelijk begunstigden van hun mogelijke medecontractant willen kennen.(36) In overweging 42 van voornoemde richtlijn staat dan weer te lezen dat begripsomschrijvingen het „legitiem belang” niet mogen beperken tot „tot gevallen van lopende administratieve of gerechtelijke procedures” en dat zij het „in voorkomend geval mogelijk moeten maken rekening te houden met de preventieve werkzaamheden op het gebied van de bestrijding van het witwassen van geld, bestrijding van terrorismefinanciering en daarmee verband houdende basisdelicten die worden verricht door niet-gouvernementele organisaties en onderzoeksjournalisten”.
67. Hieruit volgt dat wanneer een persoon toegang wenst te krijgen tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts, hij moet kunnen aantonen dat hij een legitiem belang heeft bij de bestrijding van het witwassen van geld en van terrorismefinanciering. Deze uitlegging is in overeenstemming met de eerbiediging van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest beschermde rechten.
68. Aangezien het bij de wetgeving in kwestie om een richtlijn ging, heeft het Hof bovendien verklaard dat de bepalingen van richtlijnen vrij algemeen zijn, aangezien zij voor een groot aantal uiteenlopende situaties in alle lidstaten moeten gelden, en dat de daarin vervatte regels de lidstaten dus logischerwijs een – noodzakelijke – beoordelingsmarge laten om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen die kunnen worden aangepast aan de verschillende denkbare situaties.(37) Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat de lidstaten er bij de omzetting van richtlijnen op moeten toezien dat zij zich baseren op een uitlegging daarvan die het mogelijk maakt een juist evenwicht tussen de verschillende door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten te verzekeren.(38) De omstandigheid dat het aan de lidstaten wordt overgelaten om nadere invulling te geven aan het – in richtlijn 2015/849 niet duidelijk afgebakende – begrip „legitiem belang”, betekent dus niet dat zij over een onbeperkte beoordelingsmarge beschikken: zij moeten rekening houden met de doelstelling om het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te bestrijden.(39)
69. De verplichting tot uitlegging conform deze doelstelling rust ook op de lidstaten bij de omzetting van richtlijn 2015/849. Op zich lijken de bewoordingen van de in de Italiaanse wetgeving gehanteerde definitie mijns inziens in dat opzicht geen probleem op te leveren, aangezien toegang tot de informatie wordt verleend aan particulieren met een relevant en gedifferentieerd juridisch belang, met inbegrip van vertegenwoordigers van diffuse belangen, indien het noodzakelijk is om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn teneinde een met een wettelijk beschermde situatie overeenstemmend belang te behartigen of te verdedigen, indien deze particulieren beschikken over concreet en gedocumenteerd bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet overeenkomt met de juridische eigenaar, met dien verstande dat het belang rechtstreeks, concreet en actueel moet zijn en in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen niet mag samenvallen met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren.(40) Deze definitie, die strekt tot precisering van het begrip „legitiem belang”, laat een beoordelingsmarge aan de autoriteiten die haar per geval moeten toepassen.
70. Deze autoriteiten beschikken evenwel niet over een onbeperkte vrijheid bij de beoordeling van het legitieme belang dat wordt ingeroepen door de persoon die toegang tot de informatie wenst te krijgen. Het is namelijk vaste rechtspraak dat de autoriteiten en de rechterlijke instanties van de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn niet alleen hun nationale recht conform deze richtlijn moeten uitleggen, maar er ook op moeten toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van deze richtlijn die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten of de andere algemene beginselen die in deze rechtsorde worden erkend.(41) Bijgevolg moeten deze autoriteiten kiezen voor een uitlegging van het begrip „legitiem belang” die zorgt voor een juist evenwicht tussen de doelstelling van de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering en de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest beschermde rechten. Zij kunnen de toegang tot informatie dus niet systematisch weigeren of, omgekeerd, verzoeken om toegang altijd inwilligen.
71. Hoe dan ook zij eraan herinnerd dat het Hof op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens, en meer in het bijzonder met betrekking tot de voorwaarde dat de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de bij de gegevensbescherming betrokken persoon niet zwaarder mogen wegen dan het gerechtvaardigde belang van de verwerkingsverantwoordelijke of van een derde, reeds heeft geoordeeld dat deze voorwaarde een afweging van de betrokken tegengestelde rechten en belangen impliceert die in beginsel afhangt van de omstandigheden van het concrete geval, en dat het bijgevolg aan de verwijzende rechter staat om bij deze afweging rekening te houden met die specifieke omstandigheden van de zaak.(42) Deze afwegingsverplichting rust eveneens op de autoriteiten die belast zijn met het bijhouden van de registers van uiteindelijk begunstigden.
72. Concluderend ben ik van mening dat artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 52 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling volgens welke particulieren met een relevant en gedifferentieerd juridisch belang, met inbegrip van vertegenwoordigers van diffuse belangen, toegang hebben tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van soortgelijke juridische constructies indien het noodzakelijk is om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn teneinde een met een wettelijk beschermde situatie overeenstemmend belang te behartigen of te verdedigen, indien deze particulieren beschikken over concreet en gedocumenteerd bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet overeenkomt met de juridische eigenaar, waarbij tevens is vereist dat het belang rechtstreeks, concreet en actueel is en, in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen, niet samenvalt met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren.
D. Tweede vraag in zaak C‑684/24
73. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die aan een niet-rechterlijk bestuursorgaan de bevoegdheid verleent om zich uit te spreken over de openbaarmaking van informatie over de uiteindelijk begunstigde en tegelijkertijd in de mogelijkheid voorziet om na deze openbaarmaking een beroep in rechte in te stellen.
74. Artikel 31, lid 7 bis, eerste alinea, van richtlijn 2015/849 bepaalt dat de lidstaten uitzonderlijke omstandigheden kunnen vaststellen waarin zij, indien de door bepaalde categorieën van aanvragers(43) gewenste toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde laatstgenoemde blootstelt aan een onevenredig risico, per geval kunnen voorzien in een uitzondering op die toegang voor alle of een gedeelte van die informatie. Deze richtlijn voegt daaraan toe dat deze uitzondering wordt verleend na een gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden. Voorts preciseert zij dat het recht op een bestuurlijke toetsing van het besluit over de uitzondering en op een doeltreffende voorziening in rechte wordt gegarandeerd.
75. Verzoeksters zijn van mening dat de Italiaanse regeling, waarin is bepaald dat de beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden toekomt aan de territoriaal bevoegde kamer van koophandel, zonder dat er vóór de openbaarmaking van de informatie beroep in rechte kan worden ingesteld, in strijd is met de bepalingen van artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849.
76. Ten eerste wijs ik erop dat de uiteindelijk begunstigde in kennis moet worden gesteld van zijn rechten inzake de bescherming van persoonsgegevens.(44) Ten tweede vereist het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte niet dat een besluit als dat waarin wordt beoordeeld of een uiteindelijk begunstigde voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een uitzondering op de toegang tot hem betreffende informatie, door een rechterlijk orgaan wordt genomen. Dit artikel vereist echter wel dat het besluit van een instantie die niet zelf aan de voorwaarden van dat artikel 47 voldoet, later wordt onderworpen aan toezicht door een rechterlijk orgaan, dat onder meer bevoegd is om op alle relevante vragen in te gaan.(45)Bovendien is het vaste rechtspraak dat de nationale rechter bij wie een door het Unierecht beheerst geding aanhangig is, de mogelijkheid moet hebben om voorlopige maatregelen te gelasten ter verzekering van de volle werking van de te geven rechterlijke beslissing over het bestaan en de draagwijdte van de krachtens het Unierecht ingeroepen rechten.(46) In het licht van deze beginselen moet artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849 worden uitgelegd.
77. In de eerste plaats moet worden nagegaan wat het voorwerp is van het onderzoek „per geval” waarin deze bepaling voorziet, namelijk een onderzoek van de door de uiteindelijk begunstigde aangevraagde – algemene of eenmalige – uitzondering of een onderzoek van het verzoek om toegang tot zijn informatie.
78. Ten eerste laat de letterlijke lezing van de zinsnede „de lidstaten [kunnen] per geval voorzien in een uitzondering op die toegang voor alle of een gedeelte van de informatie over de uiteindelijk begunstigde” twijfel bestaan over de verschillende mogelijkheden. Niettemin kan de inhoud van artikel 31, lid 7 bis, eerste alinea, van richtlijn 2015/849, waarin deze zinsnede is ingevoegd, licht werpen op de aard van de door de Uniewetgever gemaakte keuze. In deze alinea is er namelijk alleen sprake van de uitzondering ten gunste van de uiteindelijk begunstigde: de uitzonderlijke omstandigheden die de toekenning van de uitzondering rechtvaardigen, de gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden en het recht op een bestuurlijke toetsing van het besluit over de uitzondering. Hetzelfde geldt voor de overige alinea’s van dat lid 7 bis. Bijgevolg ben ik van mening dat voornoemd lid 7 bis(47) niet ziet op het verzoek om toegang tot informatie en op de effectieve rechterlijke bescherming van de rechten van de aanvrager aan wie die toegang wordt geweigerd, wat niet wil zeggen dat deze aanvrager bij de huidige stand van het recht(48) geen recht op een doeltreffende voorziening in rechte geniet.
79. Ten tweede is het de vraag of de beoordeling per geval van de uitzonderlijke omstandigheden betrekking heeft op elke uiteindelijk begunstigde, ongeacht of er al dan niet een verzoek om toegang is ingediend, of dat zij betrekking heeft op elk verzoek om toegang tot zijn informatie naargelang van de aanvrager. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft aangegeven, kan de uitzondering waarin is voorzien in het geval van minderjarigen of handelingsonbekwamen niet anders worden beoordeeld naargelang van de aanvrager om toegang. Hieruit leid ik af dat de beoordeling per geval betrekking heeft op de risico’s waaraan de uiteindelijk begunstigde in het algemeen is blootgesteld, en niet op de aanvrager om toegang.
80. In de tweede plaats wordt deze bevinding bevestigd door de wijze waarop de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde kunnen worden beschermd in het kader van zijn recht op een effectief beroep in rechte tegen een besluit waarbij hem de uitzondering wordt geweigerd. Indien de beoordeling per geval inderdaad betrekking heeft op de uiteindelijk begunstigde, kan het door hem ingestelde beroep in rechte tegen een dergelijk weigeringsbesluit namelijk gepaard gaan met het treffen van voorlopige maatregelen teneinde te voorkomen dat hem betreffende informatie tijdens de procedure openbaar wordt gemaakt. Bovendien is het, zelfs wanneer er geen voorlopige maatregelen worden gelast, niet zeker dat er tijdens de gerechtelijke procedure om toegang zal worden verzocht. Voorts kan, wanneer een aanvrager de weigering van toegang zou aanvechten, deze procedure plaatsvinden zonder dat de uiteindelijk begunstigde daarvan op de hoogte wordt gebracht, aangezien die procedure uitsluitend betrekking heeft op de vraag of deze aanvrager voldoet aan de voorwaarden voor toegang tot de informatie en er elders is geoordeeld over de – eventuele – niet-toekenning van de uitzondering.
81. Indien de beoordeling per geval echter betrekking heeft op het risico dat wordt gelopen vanwege een specifiek verzoek om toegang, ben ik van mening dat het hetzij door de uiteindelijk begunstigde, hetzij door de aanvrager ingestelde beroep in rechte a priori niet kan leiden tot een verzoening van de betrokken tegengestelde belangen. Wanneer er in het kader van een concreet verzoek om toegang op evenredigheid wordt getoetst, moet namelijk zowel de uiteindelijk begunstigde als de aanvrager om toegang argumenten ter onderbouwing van die evenredigheid kunnen aanvoeren, waarvoor het noodzakelijk is om de identiteit van de wederpartij te kennen en weet te hebben van, naargelang van het geval, de door haar ingeroepen risico’s of legitieme belangen, zonder dat voorlopige maatregelen tot intrekking van de toegang dit probleem kunnen verhelpen, aangezien de identiteit van de uiteindelijk begunstigde en van de aanvrager om toegang in de loop van de procedure is onthuld. Mijns inziens worden hierdoor meerdere doelstellingen van richtlijn 2015/849 doorkruist. Ten eerste zou de uiteindelijk begunstigde op de hoogte worden gebracht van het verzoek om toegang, in tegenstelling tot wat wordt aanbevolen in artikel 30, lid 6, eerste alinea, van deze richtlijn met het oog op bescherming van de aanvrager tegen mogelijke druk of represailles van de uiteindelijk begunstigde(49). Ten tweede zou de identiteit van de uiteindelijk begunstigde worden onthuld, terwijl hem na afloop van de procedure het voordeel van de uitzondering kan worden toegekend.
82. Ter terechtzitting heeft de Commissie uiteengezet dat alleen de Italiaanse regeling voorziet in een voorafgaande kennisgeving aan de uiteindelijk begunstigde die heeft aangegeven dat hij onder de uitzonderlijke omstandigheden valt die een uitzondering rechtvaardigen, zodat hij een gemotiveerd bezwaar kan indienen. De territoriaal bevoegde kamer van koophandel is bevoegd voor de beoordeling van deze uitzonderlijke omstandigheden, met inachtneming van het beginsel van evenredigheid tussen het ingeroepen risico en het belang bij de toegang.(50)
83. Uit het voorgaande volgt dat, hoewel het mogelijk is om aan een niet-rechterlijk bestuursorgaan als een kamer van koophandel de bevoegdheid te verlenen om de uitzonderlijke omstandigheden te beoordelen die een uitzondering op de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden kunnen rechtvaardigen, dit alleen kan op voorwaarde dat de uiteindelijk begunstigde bij afwijzing van zijn verzoek om een uitzondering en zelfs na het besluit van dat orgaan beschikt over een doeltreffende voorziening in rechte alsook over de mogelijkheid om, in voorkomend geval, zijn rechten tijdens de procedure te vrijwaren, ook door middel van voorlopige maatregelen. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de Italiaanse regeling, op grond waarvan het de territoriaal bevoegde kamer van koophandel is toegestaan om de gelopen risico’s en het belang bij de toegang in één en hetzelfde besluit te beoordelen, deze procedurele waarborgen biedt aan de uiteindelijk begunstigde. Ik heb hierboven de redenen uiteengezet waarom de door de Italiaanse wetgever gekozen oplossing mijns inziens moeilijkheden in dat opzicht oplevert.
84. Bijgevolg stel ik voor om de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die aan een niet-rechterlijk bestuursorgaan de bevoegdheid verleent om te beoordelen of alle noodzakelijke voorwaarden zijn vervuld voor de toekenning van een uitzondering op de toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van soortgelijke juridische constructies, op voorwaarde dat de op het besluit van dat orgaan volgende gerechtelijke procedure de mogelijkheid omvat om, in voorkomend geval, de rechten van deze uiteindelijk begunstigden tijdens de procedure te vrijwaren, ook door middel van voorlopige maatregelen.
V. Conclusie
85. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:
„1) Uit het onderzoek van de prejudiciële vragen is niet gebleken van elementen die afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van artikel 31, leden 1 en 2, lid 4, eerste alinea, onder c), en lid 10 van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018.
2) Artikel 31, leden 1, 2 en 10, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling die fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen als economisch-juridische transacties die op grond van hun wezenlijke kenmerken worden beoordeeld, rekent tot soortgelijke juridische constructies wanneer de structuur en functie ervan ertoe leiden dat goederen op naam van een ander worden gesteld. Het feit dat fiduciaire mandaten van fiduciaire vennootschappen aan verplichtingen zijn onderworpen en onder toezicht staan van de nationale autoriteiten, is in dit verband irrelevant.
3) Artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling volgens welke particulieren met een relevant en gedifferentieerd juridisch belang, met inbegrip van vertegenwoordigers van diffuse belangen, toegang hebben tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van soortgelijke juridische constructies indien het noodzakelijk is om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn teneinde een met een wettelijk beschermde situatie overeenstemmend belang te behartigen of te verdedigen, indien deze particulieren beschikken over concreet en gedocumenteerd bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet overeenkomt met de juridische eigenaar, waarbij tevens is vereist dat het belang rechtstreeks, concreet en actueel is en, in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen, niet samenvalt met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren.
4) Artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling die aan een niet-rechterlijk bestuursorgaan de bevoegdheid verleent om te beoordelen of alle noodzakelijke voorwaarden zijn vervuld voor de toekenning van een uitzondering op de toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van met trusts vergelijkbare juridische constructies, op voorwaarde dat de op het besluit van dat orgaan volgende gerechtelijke procedure de mogelijkheid omvat om, in voorkomend geval, de rechten van deze uiteindelijk begunstigden tijdens de procedure te vrijwaren, ook door middel van voorlopige maatregelen.”
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
2 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73).
3 PB 2018, L 156. blz. 43.
4 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1).
5 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PB 2016, L 119, blz. 89).
6 GURI nr. 290 van 14 december 2015, blz. 5.
7 GURI nr. 121 van 25 mei 2022, blz. 1.
8 Ondertekend te Rome op 4 november 1950.
9 C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912; hierna: „arrest Luxembourg Business Registers”.
10 Zie beschikking van de president van het Hof van 2 september 2025, Across Fiduciaria e.a. (C‑684/24 en C‑685/24, EU:C:2025:727).
11 Zie arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
12 Zie arrest van 22 november 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
13 Zie artikel 1, lid 1, van richtlijn 2015/849.
14 Zie arrest van 22 november 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
15 Zie arrest van 18 januari 1984, Ekro (327/82, EU:C:1984:11, punt 11).
16 Zie overweging 17 van richtlijn 2015/849.
17 Zie artikel 31, lid 10, eerste alinea, van richtlijn 2015/849.
18 Zie artikel 31, lid 10, tweede alinea, van richtlijn 2015/849.
19 Zie de lijst van trusts en soortgelijke juridische constructies die vallen onder het recht van de lidstaten en waarvan de Commissie in kennis is gesteld (PB 2019, C 360, blz. 28). Zie ook de tweede lijst, die de eerste lijst annuleert en vervangt, namelijk de lijst van trusts en soortgelijke juridische constructies die vallen onder het recht van de lidstaten en waarvan de Commissie in kennis is gesteld (PB 2020, C 136, blz. 5).
20 Zie het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2020 waarin wordt beoordeeld of de lidstaten trusts en soortgelijke juridische constructies die door hun nationaal recht worden beheerst, naar behoren hebben geïdentificeerd en hebben onderworpen aan de verplichtingen van richtlijn 2015/849 [COM(2020) 560 final], blz. 3.
21 In die zaak ging het om artikel 1, punt 15, onder c), van richtlijn 2018/843, waarbij de oorspronkelijke versie van artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 was gewijzigd.
22 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punt 46).
24 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punten 47‑49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punten 50‑54).
26 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punten 55‑59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punt 67).
28 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punten 71 en 72).
29 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punten 81 en 82).
30 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punten 83‑85).
31 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punten 65 en 82).
32 Zie artikel 31, lid 4, derde alinea, van richtlijn 2015/849.
33 Zie arrest van 3 juni 2025, Kinsa (C‑460/23, EU:C:2025:392, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punten 58 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 Zie arrest Luxembourg Business Registers (punt 74).
37 Zie arrest van 29 januari 2008, Promusicae (C‑275/06, EU:C:2008:54, punt 67).
38 Zie arrest van 29 januari 2008, Promusicae (C‑275/06, EU:C:2008:54, punt 68).
39 Zie artikel 41, lid 2, van richtlijn 2015/849, waarin is bepaald dat „[p]ersoonsgegevens [...] door meldingsplichtige entiteiten op basis van deze richtlijn alleen [worden] verwerkt met het oog op het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering als bedoeld in artikel 1 en [...] niet verder [worden] verwerkt op een manier die niet verenigbaar is met dat doel. De verwerking van persoonsgegevens op basis van deze richtlijn voor andere doeleinden, zoals commerciële doeleinden, is verboden”. Zie ook overweging 14 van deze richtlijn.
40 Zie artikel 21, lid 4, onder d bis), van wetsbesluit nr. 231/2007.
41 Zie arrest van 3 juni 2025, Kinsa (C‑460/23, EU:C:2025:392, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 Zie arrest van 12 september 2024, HTB Neunte Immobilien Portfolio en Ökorenta Neue Energien Ökostabil IV (C‑17/22 en C‑18/22, EU:C:2024:738, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 In de eerste alinea van dat lid 7 bis wordt verwezen naar artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder b), c) en d), van richtlijn 2015/849, waarin de aan de verplichtingen inzake cliëntenonderzoek onderworpen entiteiten worden genoemd, alsook de personen die een legitiem belang kunnen aantonen en elke natuurlijke of rechtspersoon die een schriftelijk verzoek indient met betrekking tot een trust of soortgelijke juridische constructie die een zeggenschapsdeelneming heeft in een andere dan de in artikel 30, lid 1, bedoelde vennootschap of andere juridische entiteit, hetzij door rechtstreekse of indirecte eigendom, met inbegrip van het houden van toonderaandelen, hetzij via zeggenschap met andere middelen.
44 Zie overweging 38 van richtlijn 2018/843.
45 Zie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 128 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 Zie arresten van 19 juni 1990, Factortame e.a. (C‑213/89, EU:C:1990:257, punt 21), en 3 juli 2025, Ati-19 (C‑605/23, EU:C:2025:513, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie naar analogie, in een geval van voorlopige maatregelen ter preventie van verontreiniging, arrest van 15 januari 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 109).
47 Ik merk op dat de mogelijkheid die de aanvrager om toegang ter beschikking staat om op te komen tegen een weigering of intrekking van toegang uitdrukkelijk wordt geregeld in artikel 13, lid 9, van richtlijn (EU) 2024/1640 van het Europees Parlement en de Raad van 31 mei 2024 betreffende de mechanismen die de lidstaten moeten invoeren om het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen of terrorismefinanciering te voorkomen, tot wijziging van richtlijn (EU) 2019/1937, en tot wijziging en intrekking van richtlijn 2015/849 (PB L, 2024/1640).
48 Zie, naast de door artikel 47 van het Handvest geboden bescherming, overweging 42 van richtlijn 2018/843.
49 In overweging 38 van richtlijn 2018/843 staat alleen te lezen dat om misbruik van in de registers opgenomen informatie te voorkomen en voor evenwicht met de rechten van uiteindelijk begunstigden te zorgen, de lidstaten het passend kunnen achten te overwegen om de informatie over de verzoekende persoon, samen met de rechtsgrondslag voor zijn verzoek, ook ter beschikking te stellen van de uiteindelijk begunstigde.
50 Zie artikel 7, leden 2 en 3, van ministerieel besluit nr. 55/2022 en, via verwijzing daarin, artikel 21, lid 4, onder d bis), van wetsbesluit nr. 231/2007.