Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

T. ĆAPETA

van 12 februari 2026 (1)

Zaak C‑225/24

Europees Parlement

tegen

Europese Commissie

„ Beroep tot nietigverklaring – Besluit C(2023) 9014 van de Commissie van 13 december 2023 – Verordening (EU) 2021/1060 – Artikel 9, lid 1, en artikel 15 – Bijlage III – Horizontale randvoorwaarde ‚Doeltreffende toepassing en uitvoering van het Handvest van de grondrechten’ – Hervormingen van wetgeving in verband met tekortkomingen op het gebied van de rechterlijke onafhankelijkheid in Hongarije ”

I.      Inleiding

1.        Vanaf het meerjarig financieel kader (hierna: „MFK”) voor de periode 2021‑2027 maakt de conditionaliteit met betrekking tot de rechtsstaat deel uit van alle financieringsinstrumenten voor het beheer van en betalingen uit de Uniebegroting.

2.        De onderhavige zaak heeft betrekking op de toepassing van die conditionaliteit, voor zover zij verband houdt met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, in het kader van de financiële regels waarop de verordening gemeenschappelijke bepalingen (hierna: „GB‑verordening”)(2) van toepassing is.

3.        Het Europees Parlement heeft bij het Hof beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit C(2023) 9014 van de Commissie (hierna: „bestreden besluit”)(3). Bij dat besluit heeft de Commissie in december 2023 de opschorting opgeheven van de uitbetaling van middelen die vallen onder de GB‑verordening voor een aantal voor financiering goedgekeurde programma’s in Hongarije.

4.        Deze zaak werpt nieuwe vragen op over de beoordelingsbevoegdheid en de verplichtingen van de Commissie wanneer zij beoordeelt of een individuele lidstaat de specifieke voorwaarden heeft vervuld die zijn overeengekomen voor de uitbetaling van middelen – vragen die ook voor andere financiële kaders relevant kunnen zijn.

II.    Achtergrond

A.      Conditionaliteit op grond van verschillende financieringsinstrumenten van de Unie

5.        Voordat ik inga op de middelen die het Parlement bij dit beroep heeft aangevoerd en ik daarop een toelichting geef, is het voor een beter begrip van de context van de zaak noodzakelijk om kort uiteen te zetten wat de relatie is tussen de verschillende financieringsinstrumenten waarin is bepaald dat rechterlijke onafhankelijkheid voor Hongarije een voorwaarde vormt voor een betaling uit de Uniebegroting.(4)

6.        Zoals ik in de inleiding heb aangegeven, zijn betalingen uit de Uniebegroting, die zijn overeengekomen in het kader van het MFK voor 2021‑2027, afhankelijk van de eerbiediging door de ontvangende lidstaat van de rechtsstaat. Die algemene regel is vastgesteld in verordening (EU, Euratom) 2020/2092(5), waarbij „de regels [worden] vastgesteld die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten”(6).

7.        De conditionaliteit met betrekking tot de rechtsstaat houdt onder andere verband met de verplichting voor de lidstaten om te zorgen voor een werkende en onafhankelijke rechterlijke macht, als middel om te waarborgen dat Uniemiddelen worden gebruikt voor het beoogde doel, zodat de financiële belangen van de Unie worden beschermd.(7)

8.        Die verplichting om te zorgen voor een onafhankelijke rechterlijke macht is in een of andere vorm opgenomen in specifiekere financiële kaders. In de GB‑verordening, die in casu aan de orde is, is die voorwaarde opgenomen als een van de horizontale randvoorwaarden met de naam „Doeltreffende toepassing en uitvoering van het Handvest van de grondrechten” (hierna: „horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest”).(8)

9.        In een ander financieel kader, de verordening tot instelling van de herstel‑ en veerkrachtfaciliteit (hierna: „HVF-verordening”)(9), worden de voorwaarden voor uitbetalingen op grond van die faciliteit „streefdoelen” en „mijlpalen” genoemd.(10) De horizontale voorwaarden, die moeten worden vervuld omdat anders geen betaling op grond van dat financiële kader kan plaatsvinden, worden gewoonlijk „supermijlpalen” genoemd.

10.      De GB‑verordening en de HVF-verordening bevatten financiële regels die van toepassing zijn op de verschillende fondsen waarmee de begroting van de Unie wordt toegewezen. De GB‑verordening groepeert de regels met betrekking tot de meeste „traditionele” Uniefondsen waarmee verschillende beleidsterreinen van de Unie worden gefinancierd, waaronder het cohesiebeleid van de Unie. De HVF is ingesteld krachtens artikel 175, derde alinea, VWEU, dat de financiering van maatregelen buiten de fondsen om mogelijk maakt, en is het belangrijkste uitgavenprogramma van het NextGenerationEU-instrument (hierna: „NGEU”).(11)

11.      Voor Hongarije is binnen het kader van de HVF‑verordening overeenstemming bereikt over een aantal specifieke voorwaarden en maatregelen om te zorgen voor een onafhankelijke rechterlijke macht.(12) Van de daarin genoemde 27 supermijlpalen, die Hongarije moet vervullen om in aanmerking te komen voor betalingen op grond van de HVF-verordening, hebben er 4 betrekking op rechterlijke onafhankelijkheid.(13) Die mijlpalen (met uitzondering van het vereiste inzake raadpleging van belanghebbenden) zijn identiek aan de vereisten die zijn vastgesteld in de GB‑verordening in het kader van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest voor Hongarije.(14)

12.      Momenteel zijn aan Hongarije nog geen betalingen gedaan op grond van de HVF-verordening, aangezien de Commissie tot de conclusie was gekomen dat de noodzakelijke hervormingen op grond van de supermijlpalen niet waren doorgevoerd.(15) Die opschorting is nog niet opgeheven.(16)

13.      Tot slot is de conditionaliteit met betrekking tot de rechtsstaat ook toegepast op Hongarije krachtens de conditionaliteitsverordening. De opschorting van betalingen of andere maatregelen krachtens die verordening vormen een aanvulling op de maatregelen die ter bescherming van de begroting kunnen worden genomen op basis van andere wetgeving, waaronder de GB-verordening en de HVF-verordening.(17)

14.      Krachtens de conditionaliteitsverordening heeft de Raad op 12 december 2022 een besluit(18) vastgesteld tot vaststelling van maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije. De Commissie heeft die maatregelen voorgesteld(19) naar aanleiding van ernstige, systemische, wijdverbreide en met elkaar verweven onregelmatigheden, tekortkomingen en zwakke punten bij aanbestedingsprocedures in Hongarije en beperkingen ten aanzien van de vervolging van corruptie in die lidstaat.(20) Bij dat besluit heeft de Raad 55 % van de vastleggingen in de begroting opgeschort(21) voor drie programma’s in het kader van het cohesiebeleid(22) voor de periode van 2021 tot en met 2027.(23)

15.      Die opschorting op grond van de conditionaliteitsverordening is nog niet opgeheven, maar bij het bestreden besluit van 13 december 2023 is de opschorting van betaling voor dezelfde drie programma’s krachtens de GB‑verordening opgeheven.

16.      Op dezelfde dag heeft de Commissie op eigen initiatief, op basis van artikel 7, lid 2, van de conditionaliteitsverordening en zonder een schriftelijke kennisgeving van Hongarije strekkende tot opheffing van de maatregelen, een besluit vastgesteld tot herbeoordeling van de situatie in Hongarije.(24) Zij was van mening dat Hongarije de situatie die had geleid tot de vaststelling van de begrotingsmaatregelen krachtens de conditionaliteitsverordening, niet had opgelost. Bijgevolg heeft de Commissie de Raad niet voorgesteld om de maatregelen krachtens die verordening op te heffen of aan te passen.(25)

B.      Stappen die hebben geleid tot het bestreden besluit

1.      Procedure krachtens de GB‑verordening en de goedkeuringsbesluiten

17.      Op grond van de GB‑verordening worden de door de lidstaten ter financiering voorgestelde programma’s goedgekeurd door de Commissie.(26)

18.      Krachtens dat financiële kader wordt de Uniebegroting toegewezen op basis van het beginsel van gedeeld beheer overeenkomstig de in artikel 63 van het Financieel Reglement vastgestelde nadere regels.(27) Bij de uitvoering van de begroting moeten de lidstaten en de Commissie zorgen voor eerbiediging van de horizontale beginselen, waaronder eerbiediging van de grondrechten en naleving van het Handvest, zoals bepaald in artikel 9, lid 1, van de GB‑verordening.

19.      Blijkens artikel 10 van de GB‑verordening moet elke lidstaat een partnerschapsovereenkomst voorbereiden waarin de strategische oriëntatie voor de programmering en de regelingen voor het doeltreffend en doelmatig gebruik van de betreffende fondsen zijn opgenomen. Op grond van artikel 12 van de GB‑verordening moeten die partnerschapsovereenkomsten vervolgens worden beoordeeld door de Commissie, die moet nagaan of zij in overeenstemming zijn met de GB‑verordening en de fondsspecifieke voorschriften.

20.      Volgens artikel 15, lid 2, van de GB‑verordening moeten de lidstaten bij de voorbereiding van een partnerschapsovereenkomst zelf beoordelen of de randvoorwaarden die samenhangen met de geselecteerde specifieke doelstelling, zijn vervuld. Wanneer een lidstaat van oordeel is dat een randvoorwaarde is vervuld, brengt hij de Commissie daarvan op de hoogte. Overeenkomstig artikel 15, lid 4, van de GB-verordening verricht de Commissie dan zo snel mogelijk en uiterlijk drie maanden na ontvangst van die informatie een beoordeling en stelt de lidstaat ervan in kennis of zij het eens is met de beoordeling van de lidstaat. Een randvoorwaarde is vervuld „wanneer is voldaan aan alle daaraan gerelateerde criteria”(28), een norm die zowel voor de lidstaat als voor de Commissie bindend is bij de beoordeling of de randvoorwaarden zijn vervuld.

21.      In bijlage III bij de GB‑verordening zijn horizontale randvoorwaarden opgenomen, die volgens artikel 15, lid 1, van die verordening van toepassing zijn op alle specifieke doelstellingen. Voordat een betaling uit de fondsen wordt gedaan, moeten die voorwaarden zijn vervuld. Een van de in bijlage III bij de GB‑verordening genoemde horizontale randvoorwaarden is de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest, op grond waarvan ontvangende lidstaten onder andere moeten beschikken over „regelingen om ervoor te zorgen dat de door de fondsen gesteunde programma’s en de uitvoering daarvan conform zijn met de relevante bepalingen van het Handvest”.

22.      Op 22 juli 2022 was Hongarije van mening dat, toen het een aanvraag deed voor financiering uit de onder de GB‑verordening vallende fondsen, alle horizontale randvoorwaarden, waaronder de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest, waren vervuld.(29)

23.      Op 22 december 2022 heeft de Commissie de goedkeuringsbesluiten vastgesteld voor tien operationele programma’s in Hongarije die worden gefinancierd uit de fondsen die onder de GB‑verordening vallen voor de periode van 2021 tot en met 2027.(30)

24.      Bij de beoordeling van die programma’s heeft de Commissie echter vastgesteld dat in Hongarije sprake was van vier grote tekortkomingen in het kader van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest, die betrekking hadden op i) de rechterlijke onafhankelijkheid, ii) de academische vrijheid, iii) de zogenoemde „kinderbeschermingswet” en iv) het recht op asiel.

25.      Ten aanzien van de tekortkomingen op het gebied van de rechterlijke onafhankelijkheid in Hongarije in het kader van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest wordt in de overwegingen van de goedkeuringsbesluiten erkend dat „in het kader van het Europees Semester en het rechtsstaatmechanisme herhaaldelijk zorgen zijn geuit over de rechterlijke onafhankelijkheid in Hongarije”.(31) In die overwegingen worden die zorgen vervolgens nader beschreven en wordt verwezen naar de krachtens de HVF-verordening overeengekomen procedures waarbij Hongarije heeft toegezegd bepaalde hervormingen ten behoeve van rechterlijke onafhankelijkheid door te voeren.

26.      De Commissie heeft derhalve alle tien programma’s goedgekeurd en de hoogte van de financiële steun en de medefinancieringspercentages vastgesteld(32), maar de uitbetaling ervan opgeschort totdat Hongarije de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest had vervuld.

27.      De horizontale randvoorwaarden worden in artikel 3 van elk goedkeuringsbesluit op dezelfde wijze verwoord. In met name artikel 3, lid 2, ervan worden de nadere voorwaarden omschreven waaraan Hongarije moet voldoen voor het aanpakken van de niet-vervulling van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest wat betreft de tekortkomingen op het gebied van de rechterlijke onafhankelijkheid. Die bepaling luidt als volgt:

„Wat betreft de horizontale randvoorwaarde ‚3. Doeltreffende toepassing en uitvoering van het Handvest van de grondrechten’, geldt het volgende:

Ten aanzien van de tekortkomingen op het gebied van de rechterlijke onafhankelijkheid is de randvoorwaarde vervuld wanneer Hongarije de volgende wijzigingen heeft doorgevoerd en die wijzigingen van toepassing zijn:

a)      wetswijzigingen waarbij de rol en de bevoegdheden van de Nationale Raad voor Justitie (National Judicial Council – NJC) worden versterkt om de bevoegdheden van de voorzitter van het Nationaal Bureau voor Justitie (National Office for the Judiciary – NOJ) doeltreffend te compenseren, zoals uiteengezet in punt 3;

b)      wetswijzigingen tot wijziging van de regels voor de verkiezing van de voorzitter van de Kúria, wetswijzigingen en andere wijzigingen van de regels inzake de regeling voor de toewijzing van zaken van de Kúria, en wetswijzigingen tot wijziging van de regels inzake de werking van de Kúria, zoals uiteengezet in punt 4;

c)      wetswijzigingen tot wijziging van:

i)      de artikelen 666 en volgende van het Hongaarse wetboek van strafvordering om de Kúria de mogelijkheid te ontnemen om de rechtmatigheid te toetsen van de beslissing van een rechter om zich tot het Hof van Justitie van de Europese Unie te wenden;

ii)      artikel 490 van het Hongaarse wetboek van strafvordering inzake de schorsing van de procedure om elke belemmering voor een rechterlijke instantie om overeenkomstig artikel 267 VWEU een prejudiciële verwijzing in te dienen, weg te nemen;

d)      wetswijzigingen om ervoor te zorgen dat de in 2019 door wijziging van artikel 27 van wet CLI van 2011 ingevoerde mogelijkheid voor overheidsinstanties om definitieve rechterlijke beslissingen aan te vechten bij het Grondwettelijk Hof, wordt opgeheven”.(33)

28.      In artikel 3, leden 3 en 4, van de goedkeuringsbesluiten wordt vervolgens uiteengezet wat precies van Hongarije wordt verwacht in verband met de in artikel 3, lid 2, onder a) en b), ervan genoemde hervormingen.(34)

29.      Tot slot bepaalt artikel 3, lid 5, van de goedkeuringsbesluiten dat „een nieuwe beoordeling zal plaatsvinden zodra Hongarije de Commissie heeft medegedeeld dat de maatregelen gericht op het verhelpen van de tekortkomingen op het gebied van de rechterlijke onafhankelijkheid, als bedoeld in de leden 2, 3 en 4, zijn ingevoerd en van toepassing zijn”.(35)

2.      Gebeurtenissen vóór het bestreden besluit

30.      Op 18 juli 2023 heeft Hongarije de Commissie medegedeeld dat het van mening was dat met de doorgevoerde hervormingen was voldaan aan de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest.

31.      In het bijzonder heeft de Országgyűlés (Nationale Vergadering, Hongarije) op 3 mei 2023 de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023)(36) vastgesteld, die op 1 juni 2023 in werking is getreden. Bij die wet is een aantal andere wetgevingshandelingen betreffende de organisatie en de werking van het Hongaarse gerechtelijke apparaat gewijzigd, waaronder de wet betreffende justitieel personeel (wet LXVIII van 1997)(37), de wet betreffende het Grondwettelijk Hof (wet CLI van 2011)(38), de wet betreffende de organisatie van de rechtbanken (wet CLXI van 2011)(39), de wet betreffende de status van rechters (wet CLXII van 2011)(40), en de wet betreffende strafvordering (wet XC van 2017)(41).

32.      De Commissie was van mening dat zij op basis van de ontvangen informatie niet volledig kon beoordelen of de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest wat betreft de rechterlijke onafhankelijkheid was vervuld, en vroeg derhalve op 26 september 2023 en wederom op 1 november 2023 om aanvullende informatie van Hongarije. In december van dat jaar heeft Hongarije op die verzoeken gereageerd.

33.      Naar aanleiding van een aantal, door de Commissie gesignaleerde, resterende problemen in het Hongaarse stelsel betreffende de organisatie van het gerechtelijk apparaat, heeft Hongarije aanvullende wetgeving vastgesteld. Op 7 december 2023 heeft Hongarije besluit 18/2023(42) vastgesteld waarbij wijzigingen in de gerechtelijke administratieregels zijn ingevoerd met betrekking tot het systeem voor de toewijzing van zaken. Dat besluit is in werking getreden op de 61e dag na de bekendmaking ervan, te weten op 6 februari 2024.

34.      Op 13 december 2023 heeft Hongarije artikel 35 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023)(43) vastgesteld, waarbij artikel 490, lid 1, van de wet betreffende strafvordering (wet XC van 2017) werd gewijzigd teneinde een beperking tot regels die van toepassing zijn in strafprocedures op te heffen met betrekking tot prejudiciële verwijzingen. Dat artikel 35 is op de 61e dag na de bekendmaking ervan in werking getreden, te weten op 13 februari 2024.

35.      Het Parlement verwijst in zijn beroepschrift naar twee andere wetswijzigingen die aan het bestreden besluit vooraf zijn gegaan en die het voor de onderhavige procedure van belang acht.

36.      Aldus is bij artikel 3 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) een nieuw artikel 16/A ingevoegd in de wet betreffende het Grondwettelijk Hof (wet CLI van 2011), waarbij een nieuwe bevoegdheid voor de Alkotmánybíróság (grondwettelijk hof, Hongarije) is ingevoerd om het Hof in het kader van een prejudiciële procedure te adviseren over kwesties van nationale soevereiniteit.

37.      Tot slot heeft Hongarije op 12 december 2023 de wet inzake de bescherming van de nationale soevereiniteit (wet LXXXVIII van 2023)(44) vastgesteld.

3.      Bestreden besluit

38.      Op 13 december 2023 heeft de Commissie het bestreden besluit(45) vastgesteld waarbij zij tot de slotsom kwam dat Hongarije had voldaan aan de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest met betrekking tot de rechterlijke onafhankelijkheid. Derhalve heeft zij de opschorting van de uitbetaling van middelen opgeheven voor de programma’s die alleen betrekking hadden op dat onderdeel van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest. Op grond daarvan kwam Hongarije in aanmerking voor ongeveer 10,2 miljard EUR uit verschillende Uniefondsen die onder de GB‑verordening vallen.

39.      In artikel 1 van het bestreden besluit is bepaald dat de Commissie goedkeuring heeft gegeven aan de brief in de bijlage bij dat besluit houdende haar (her)beoordeling van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest op basis van artikel 15, lid 4, van de GB‑verordening met betrekking tot de tekortkomingen op het gebied van de rechterlijke onafhankelijkheid in Hongarije.

40.      In die beoordelingsbrief zijn de betreffende tien programma’s genoemd en is vervolgens de in de goedkeuringsbesluiten genoemde lijst met wijzigingen overgenomen die Hongarije moest doorvoeren en op basis waarvan de Commissie de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest met betrekking tot de rechterlijke onafhankelijkheid zou beoordelen.

41.      De beoordelingsbrief bevat ook een chronologisch overzicht van de formele uitwisselingen tussen de Commissie en Hongarije.(46)

42.      In de beoordelingsbrief wordt vervolgens zonder nadere precisering vermeld dat de Commissie de haar voorgelegde informatie op grond van artikel 15, lid 4, van de GB‑verordening heeft beoordeeld en op basis daarvan heeft geconstateerd dat Hongarije de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest met betrekking tot de rechterlijke onafhankelijkheid had vervuld. Om die reden konden de uitgaven van Hongarije voor bepaalde programma’s – ten aanzien waarvan oorspronkelijk was geoordeeld dat de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest niet was vervuld vanwege tekortkomingen op het gebied van de rechterlijke onafhankelijkheid – aan Hongarije worden terugbetaald.(47)

43.      Voorts wordt in die beoordelingsbrief herhaald dat de Commissie geen goedkeuring heeft gegeven aan de uitbetaling van middelen voor verschillende programma’s op grond van de GB‑verordening vanwege aanhoudende tekortkomingen in Hongarije op het gebied van academische vrijheid, de Hongaarse kinderbeschermingswet en het recht op asiel.(48)

44.      Het tot Hongarije gerichte bestreden besluit is niet gepubliceerd.

45.      Middels een persbericht dat is uitgebracht op 13 december 2023, dezelfde dag als die van het bestreden besluit, heeft de Commissie het publiek in kennis gesteld van het bestreden besluit waarbij zij de middelen heeft vrijgegeven voor een aantal programma’s op grond van de GB‑verordening. Via hetzelfde persbericht heeft zij het publiek ook in kennis gesteld van haar nadere besluit, ook van die dag, om de opschorting van de begrotingsverplichtingen krachtens de conditionaliteitsverordening in stand te houden.(49)

III. Conclusies van partijen

46.      Bij beroep van 25 maart 2024 heeft het Parlement het Hof verzocht om het bestreden besluit nietig te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten.

47.      De Commissie heeft het Hof verzocht om het beroep te verwerpen en het Parlement te verwijzen in de kosten.

IV.    Procedure bij het Hof

48.      Op 26 juli 2024 heeft de president van het Hof toegestaan dat Hongarije intervenieert aan de zijde van de Commissie.

49.      Op 14 oktober 2025 heeft een terechtzitting plaatsgevonden, waar het Parlement, de Commissie en de Hongaarse regering pleidooi hebben gehouden.

V.      Analyse

50.      Ter ondersteuning van zijn beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit voert het Parlement drie middelen aan. Het eerste middel bevat zes onderdelen. Het Parlement voert met die middelen aan dat de Commissie i) artikel 9, lid 1, en artikel 15 van de GB‑verordening en bijlage III daarbij heeft geschonden en een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt; ii) haar motiveringsplicht niet is nagekomen, en iii) misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid.

51.      Voordat ik begin met mijn analyse van elk van die middelen, zal ik eerst ingaan op een aantal voorafgaande kwesties die relevant zijn om te bepalen hoe het Hof de rechterlijke toetsing in de onderhavige zaak dient te verrichten.

A.      Voorafgaande kwesties

52.      Het Parlement en de Commissie zijn het oneens over de vraag welke passende toetsingsmaatstaf het Hof dient te hanteren bij de beoordeling van het besluit van de Commissie over de vervulling van de randvoorwaarde met betrekking tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht op grond van de GB‑verordening.

53.      Het Parlement is van mening dat een dergelijke beoordeling een volledige toetsing door het Hof vereist. De Commissie is daarentegen de mening toegedaan dat het Hof met zijn toetsing alleen dient na te gaan of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.(50)

54.      De intensiteit van de toetsing door het Hof hangt in beginsel af van de mate van eerbiediging die het Hof moet betonen jegens een instelling van de Unie met betrekking tot de beslissing die wordt getoetst. Die hangt weer af van de vraag of, en in welke mate, de instelling op grond van de toepasselijke wet beschikt over beoordelingsbevoegdheid bij het nemen van die beslissing. In beginsel geldt dat hoe groter de beoordelingsbevoegdheid van de instelling is, hoe minder ingrijpend de toetsing door het Hof zou moeten zijn, aangezien het alleen de grenzen van die bevoegdheid hoeft te onderzoeken.

55.      In dat verband lijkt het erop dat twee verschillende stappen kunnen worden onderscheiden met betrekking tot het rechtsstaatcriterium als onderdeel van de begrotingsconditionaliteit.

56.      Bij de eerste stap bepalen de instellingen van de Unie (alleen de Commissie in de GB‑verordening en de Raad op voorstel van de Commissie in de HVF-verordening en de conditionaliteitsverordening) aan welke specifieke vereisten een bepaalde lidstaat moet voldoen – om betaling uit de begroting te krijgen – teneinde de financiële belangen van de Unie te waarborgen.

57.      Partijen in deze procedure zijn het erover eens dat de Commissie in die fase beschikt over beoordelingsbevoegdheid om de situatie in een lidstaat te beoordelen en te bepalen welke voorwaarden noodzakelijk en toereikend zijn om de begrotingsbelangen van de Unie te waarborgen. Die beoordelingsbevoegdheid wordt ten eerste beperkt door het doel van de conditionaliteit met betrekking tot de rechtsstaat in de begrotingscontext, namelijk ervoor zorgen dat de middelen van de Unie juist worden gebruikt.(51) Ten tweede is die beoordelingsbevoegdheid, in het kader van de GB‑verordening, gebaseerd op artikel 9, lid 1, van de GB‑verordening, op grond waarvan zowel de lidstaten als de Commissie bij de uitvoering van de fondsen moeten zorgen voor de eerbiediging van de grondrechten en de naleving van het Handvest, en op artikel 15 van en bijlage III bij de GB‑verordening, waarin de horizontale randvoorwaarden, waaronder de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest, zijn opgesomd. Krachtens die bepalingen moet de Commissie zorgen voor de eerbiediging van het Handvest, maar daarin wordt niet aangegeven hoe zij dat precies moet doen.

58.      Derhalve beschikt de Commissie over een zekere beoordelingsbevoegdheid wanneer zij bepaalt wat noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest in een bepaalde lidstaat wordt nageleefd en kan zij binnen de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid bepalen welke specifieke vereisten door die lidstaat moeten worden vervuld voordat een betaling uit de begroting kan worden gedaan.

59.      De Commissie heeft ten aanzien van de tien door Hongarije voorgestelde programma’s die beoordelingsbevoegdheid uitgeoefend toen zij de goedkeuringsbesluiten vaststelde. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft benadrukt, zijn die besluiten niet aangevochten. Derhalve staat in deze zaak niet ter discussie hoe de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid heeft uitgeoefend bij het nemen van die besluiten en het vaststellen van de concrete vereisten voor Hongarije op grond van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest.

60.      In de onderhavige zaak dient een rechterlijke toetsing te worden verricht van het besluit dat de Commissie in het kader van de tweede stap heeft genomen.

61.      Bij de tweede stap moet de Commissie – nadat de lidstaat die verplicht was maatregelen te nemen om te voldoen aan de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest, de Commissie heeft ingelicht dat dergelijke maatregelen zijn genomen – overeenkomstig artikel 15, lid 4, van de GB‑verordening beoordelen of de overeengekomen voorwaarden zijn vervuld.

62.      Bij die stap beschikt de Commissie in beginsel over geen enkele beoordelingsbevoegdheid. Artikel 15, lid 2, van de GB‑verordening bepaalt dat een randvoorwaarde is vervuld wanneer is voldaan aan alle daaraan gerelateerde criteria. Mijns inziens omvatten die criteria de specifieke vereisten betreffende de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest die voor een bepaalde lidstaat zijn vastgesteld in goedkeuringsbesluiten.

63.      Met andere woorden, zodra de Commissie de specifieke vereisten in de goedkeuringsbesluiten heeft vastgelegd, kan zij slechts besluiten dat betaling mogelijk is indien is voldaan aan al die vereisten.

64.      Dat betekent dat het Hof zich bij zijn rechterlijke toetsing moet richten op de juistheid van de beoordeling door de Commissie van de naleving door een lidstaat van elk vereiste. Dat is een feitelijke beoordeling die in de onderhavige zaak een analyse van de Hongaarse hervormingen vereist. Een deel van de grieven van het Parlement [bijvoorbeeld zijn grief betreffende de nieuwe wetgeving inzake het puntensysteem voor de verkiezing van rechters of zijn grief betreffende de nieuwe regels voor de verkiezing van de voorzitter van de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije)] vereist een dergelijke toetsing van de geschiktheid van de Hongaarse hervormingen. Aangezien de Commissie in dat opzicht over geen enkele beoordelingsbevoegdheid beschikt, dient de loutere vaststelling van een beoordelingsfout te leiden tot de nietigverklaring van het betreffende besluit. Met andere woorden, om de financiële belangen van de Unie te waarborgen moet het Hof ervan overtuigd zijn dat er geen beoordelingsfouten zijn gemaakt, en niet louter dat er geen sprake is van kennelijke fouten bij de beoordeling van de door Hongarije doorgevoerde wijzigingen.

65.      Dat gezegd zijnde, zijn veel van de grieven van het Parlement in de onderhavige zaak niet van dien aard. Die instelling betwist niet – of althans niet in het merendeel van haar argumenten – de feitelijke vaststellingen van de Commissie, ook al omschrijft zij haar middelen als „onjuiste beoordeling”(52). Zo is er bijvoorbeeld geen discussie over de vraag of bepaalde Hongaarse wetgeving al dan niet van kracht was op het moment dat het bestreden besluit werd vastgesteld. Het geschil dat aanleiding geeft tot de grieven van het Parlement betreft in wezen de vraag of de Commissie enige speelruimte had om de middelen vrij te geven ook als was niet tot in het kleinste detail voldaan aan de gestelde vereisten.

66.      Naar mijn mening kan het antwoord op die vraag alleen worden gevonden door te kijken naar het doel van de oplegging van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest, te weten verzekeren dat de financiële belangen van de Unie worden gewaarborgd. In dat verband moet de Commissie bij de vaststelling van een besluit tot opheffing van de opschorting van betalingen enige speelruimte hebben bij het beoordelen of er nog steeds sprake is van een risico voor de financiële belangen van de Unie, ook als (nog) niet – of althans niet volledig – is voldaan aan sommige concrete vereisten. Evenzo moet de Commissie rekening houden met andere relevante ontwikkelingen – of het nu gaat om wetgevende of praktische ontwikkelingen in de onderzochte lidstaat – en moet zij de bevoegdheid hebben om de vrijgave van de middelen te weigeren op grond van het feit dat deze ontwikkelingen de concrete hervormingen die zijn doorgevoerd in het kader van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest afzwakken of ondermijnen. De Commissie moet over dergelijke beoordelingsbevoegdheid beschikken om rekening te kunnen houden met bijzondere situaties die niet vooraf te voorspellen zijn.

67.      Het Hof moet echter zijn rechterlijke toetsing kunnen uitoefenen met inachtneming van de door de Commissie verrichte „aanpassingen aan de realiteit”. Daartoe moet de Commissie, indien zij in haar besluit tot opheffing van de opschorting van betaling afwijkt van een van de concrete voorwaarden die zijn gesteld in het kader van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest, motiveren waarom zij niettemin van mening was dat aan elk vereiste inhoudelijk was voldaan, zodat de financiële belangen van de Unie niet in gevaar zijn.

68.      Een dergelijke toelichting door de Commissie is vereist op het moment dat een besluit wordt genomen, omdat het zonder deze toelichting moeilijk zou zijn om te beoordelen of een rechterlijke toetsing überhaupt noodzakelijk is. Zelfs als een dergelijk besluit formeel uitsluitend aan de betrokken lidstaat is gericht, zijn er grotere publieke belangen bij dat besluit, namelijk de besteding van overheidsgeld. Om die reden, en met name in situaties waarin de vrijgave van de middelen eerder was opgeschort, is de Commissie niet alleen aan Hongarije maar aan alle Unieburgers een toelichting verschuldigd. Dat is ook een argument om de publicatie van een dergelijk besluit te eisen.(53)

69.      Tegen deze achtergrond moet het Hof in de onderhavige zaak beoordelen of de Commissie daadwerkelijk heeft besloten de middelen vrij te geven ondanks het feit dat niet was voldaan aan de concrete vereisten van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest voor Hongarije, en of haar rechtvaardiging voor het afwijken van sommige van die vereisten toereikend is om het Hof in staat te stellen te oordelen dat er geen risico meer bestaat voor de financiële belangen van de Unie.

70.      De hoofdargumenten die het Parlement in het kader van het eerste middel heeft aangevoerd, bestaan erin i) dat de Commissie de hervormingen van de wetgeving in Hongarije, die zijzelf in de goedkeuringsbesluiten had geëist, niet grondig heeft beoordeeld; ii) dat op het moment dat de Commissie het bestreden besluit heeft vastgesteld, niet alle hervormingen waren ingevoerd,; en iii) dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met andere relevante ontwikkelingen die niet aan de orde waren in de goedkeuringsbesluiten. Volgens het hoofdargument dat het Parlement in het kader van het tweede middel aanvoert, ontbreekt in het bestreden besluit de vereiste motivering.

71.      Ik stel voor dat het Hof zich bij de beoordeling van die argumenten laat leiden door het volgende.

72.      Ten eerste lijkt het mij duidelijk dat de Commissie gebonden is aan de vereisten die zijzelf voor Hongarije in de goedkeuringsbesluiten heeft vastgesteld. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, moeten alle specifieke vereisten, die ertoe strekken een of meer van de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen, rechtstreeks verband houden met het beheer en de uitvoering van de fondsen. Derhalve moet worden aangenomen dat de financiële belangen van de Unie nog steeds in gevaar zijn wanneer niet is voldaan aan die vereisten. In dat verband moet Hongarije alle hervormingen doorvoeren die in die besluiten zijn genoemd en kan de Commissie in beginsel vóór dat moment geen betalingen vrijgeven.

73.      Ten tweede kan het, zoals ik hierboven heb opgemerkt, te strikt zijn om te eisen dat de hervormingen tot in het kleinste detail zijn doorgevoerd, aangezien de Commissie haar beoordeling moet kunnen afstemmen op elke concrete situatie. Indien de Commissie vaststelt dat Hongarije in het algemeen heeft voldaan aan de vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid zodat de middelen kunnen worden vrijgegeven, moet zij echter uiteenzetten waarom het niet voldoen aan bepaalde voorwaarden geen risico vormt voor de financiële belangen van de Unie.

74.      Ten derde mag de Commissie, wanneer zij een lidstaat heeft verzocht om concrete wetswijzigingen door te voeren, zoals zij in de goedkeuringsbesluiten heeft gedaan(54), in beginsel geen besluit vaststellen tot opheffing van de opschorting voordat de vereiste wetgeving van kracht is. Evenzo moet de Commissie, indien het vereiste verband houdt met de tenuitvoerlegging van de wetgeving in de praktijk, de feitelijke tenuitvoerlegging van de wetgeving beoordelen en daarvan overtuigd zijn voordat zij een besluit vaststelt tot opheffing van de opschorting van betaling. Indien de Commissie daarentegen van mening is dat met het louter voorstellen of vaststellen van specifieke wetgeving reeds vóór de inwerkingtreding en/of tenuitvoerlegging ervan wordt voldaan aan de gestelde vereisten, dan moet zij uiteenzetten waarom dat het geval is.

75.      Ten vierde kan de Commissie in beginsel geen aanvullende, niet in de goedkeuringsbesluiten opgenomen vereisten stellen als nadere voorwaarden voor de uitbetaling van middelen. Indien echter sprake is van nieuwe juridische ontwikkelingen (wetgeving, rechtspraak en dergelijke) in de periode tussen de vaststelling van de goedkeuringsbesluiten en de vaststelling van het besluit tot opheffing van de opschorting van betaling, moet de Commissie daarmee rekening houden, mits die ontwikkelingen van zodanige aard zijn dat zij van invloed zijn op het doel van de hervormingen die vereist zijn op grond van de goedkeuringsbesluiten. Wanneer dergelijke ontwikkelingen door de vingers worden gezien, gaat dat in tegen het doel van de conditionaliteit met betrekking tot de rechtsstaat. Dat zou ook in strijd zijn met artikel 15, lid 6, van de GB‑verordening, dat de lidstaten en de Commissie verplicht om ervoor te zorgen dat de randvoorwaarden gedurende de volledige programmeringsperiode vervuld blijven en gerespecteerd worden.

76.      In het licht van het bovenstaande zal ik nu elk van de stellingen van het Parlement behandelen in de volgorde waarin het Parlement deze bij zijn beroep heeft aangedragen bij het Hof.

B.      Eerste middel: schending van artikel 9, lid 1, en artikel 15 van de GB‑verordening en van bijlage III daarbij, alsmede kennelijke beoordelingsfouten

77.      Het eerste middel van het Parlement bevat zes onderdelen. Het Parlement betoogt dat i) op de datum van het bestreden besluit niet alle wijzigingen van kracht waren; ii) de hervormingen betreffende de NJC onjuist zijn beoordeeld; iii) de hervormingen betreffende de onafhankelijkheid van de Kúria onjuist zijn beoordeeld; iv) de hervormingen betreffende rechterlijke benoemingen onjuist zijn beoordeeld; v) de hervormingen betreffende prejudiciële verwijzingen onjuist zijn beoordeeld, en vi) de Commissie niet alle elementen die relevant zijn voor de beoordeling in aanmerking heeft genomen.

1.      Eerste onderdeel van het eerste middel: op de datum van het bestreden besluit waren niet alle wijzigingen van kracht

a)      Belangrijkste punten en argumenten van partijen

78.      Artikel 3, lid 2, van de goedkeuringsbesluiten bepaalt dat de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest wordt geacht te zijn vervuld wanneer Hongarije „de daarin genoemde wijzigingen heeft doorgevoerd en die wijzigingen van toepassing zijn”.

79.      Het Parlement stelt dat de Commissie ten onrechte het bestreden besluit heeft vastgesteld voordat besluit 18/2023 inzake het systeem voor de toewijzing van zaken van de Kúria – waarin nadere registratievoorschriften zijn vastgelegd evenals de verplichting voor die rechterlijke instantie om op haar website wekelijkse updates te publiceren – en artikel 35 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) – dat de woorden „van toepassing in de strafprocedure” heeft geschrapt uit artikel 490, lid 1, van het wetboek van strafvordering, hetgeen de Commissie als een belemmering opvatte voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof– van toepassing waren geworden. Beide handelingen zijn 61 dagen na de bekendmaking ervan van kracht geworden, te weten op respectievelijk 6 en 13 februari 2024.

80.      De Commissie stelt dat ingevolge de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) „bijna alle” wijzigingen die op grond van de goedkeuringsbesluiten vereist waren, op 1 juni 2023 van kracht en van toepassing waren. De twee wijzigingen die ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit nog niet van kracht waren geworden, zijn volgens de Commissie louter aanvullende verduidelijkingen van maatregelen die reeds van kracht waren. De Hongaarse regering, die heeft geïntervenieerd aan de zijde van de Commissie, betoogt dat met de twee wijzigingen waarnaar het Parlement verwijst, werd beoogd te zorgen voor de vaststelling van de aanvullende nadere regels die op basis van een uitvoerige beoordeling door de Commissie waren opgesteld en voorgesteld.

81.      Voorts is de Commissie van mening dat zij niet kon verzoeken om aanvullende verduidelijkingen, als bedoeld in artikel 15, lid 4, van de GB‑verordening, aangezien dat alleen in het geval van een negatieve beoordeling mogelijk was. Zij merkt nog op dat zij twee keer eerder had verzocht om verduidelijkingen, waardoor haar besluit al veel later was vastgesteld dan binnen de krachtens die bepaling vereiste termijn van drie maanden.

b)      Analyse

82.      In artikel 15, lid 4, van de GB‑verordening is bepaald dat de Commissie „zo snel mogelijk en uiterlijk drie maanden” na ontvangst van de relevante informatie een beoordeling moet verrichten en de betrokken lidstaat ervan in kennis moet stellen of zij het eens is met de zelfbeoordeling van die lidstaat inzake de vervulling van de horizontale randvoorwaarden. Wanneer de Commissie echter onvoldoende informatie heeft om tot een positief of een negatief besluit te komen, staat niets eraan in de weg dat zij verzoekt om aanvullende informatie, zoals de Commissie in de onderhavige procedure ook twee keer eerder heeft gedaan (zie punt 32 van deze conclusie).

83.      In artikel 15, lid 4, tweede, derde en vierde alinea, van de GB‑verordening wordt alleen de procedure geregeld indien de Commissie tot een negatieve beoordeling komt. Uit die bepaling, en meer in het algemeen uit de GB‑verordening, blijkt echter niets over de mogelijkheid voor de Commissie om te verzoeken om aanvullende verduidelijkingen.

84.      Mijns inziens is het zowel in het belang van de betrokken lidstaat als in het belang van een doeltreffende en snelle uitvoering van de procedure dat de Commissie de mogelijkheid dient te hebben om te verzoeken om aanvullende verduidelijkingen voordat zij tot een positief of een negatief besluit komt. Indien de Commissie onvoldoende informatie heeft, kan zij niet tot een positief besluit komen en kan zij dus, in het belang van de goede uitvoering van de Uniebegroting, slechts een negatief besluit vaststellen. In een dergelijk scenario zou de volledige procedure opnieuw moeten beginnen zodat de Commissie wederom drie maanden heeft om tot een besluit te komen nadat de betrokken lidstaat haar in kennis heeft gesteld van de tenuitvoerlegging van de vereiste hervormingen.

85.      In die zin leidt het vereiste van verduidelijking dus niet noodzakelijkerwijs tot een verlenging van de periode ten nadele van de lidstaat, maar stelt het de Commissie juist in staat om sneller tot een positief besluit te komen. Om die reden vormt de schorsing van de procedure in afwachting van de verduidelijking of inwerkingtreding van nieuwe wetgeving, anders dan de Commissie heeft betoogd, geen schending van het recht van een lidstaat om zo spoedig mogelijk een gemotiveerde beoordeling te ontvangen.

86.      Dit betekent dat de Commissie op grond van de GB‑verordening niet werd belet om aanvullende verduidelijkingen te vragen, en evenmin werd belet om te wachten op de inwerkingtreding van de betreffende hervormingen alvorens een positief besluit vast te stellen.

87.      Tegen die achtergrond zij eraan herinnerd dat besluit 18/2023 en artikel 35 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) allebei in februari 2024 van toepassing zijn geworden. Het feit dat de Commissie had aangedrongen op de toevoeging van deze wetswijzigingen, geeft aan dat de Commissie die wijzigingen niet louter als „aanvullend” beschouwde maar als noodzakelijk – en dus als een onderdeel van de aspecten die „moeten worden toegepast” voordat een positieve beoordeling kan worden gegeven.

88.      Aangezien zij nog niet werden toegepast en toepassing een van de voorwaarden in de goedkeuringsbesluiten was, is de Commissie haar verplichtingen niet nagekomen doordat zij het bestreden besluit voortijdig heeft vastgesteld zonder dat zij dit op enige wijze heeft gerechtvaardigd.

89.      Ik geef het Hof derhalve in overweging om het eerste onderdeel van het eerste middel gegrond te verklaren.

2.      Tweede onderdeel van het eerste middel: onjuiste beoordeling van de hervormingen betreffende de NJC

a)      Belangrijkste punten en argumenten van partijen

90.      De Commissie was in de goedkeuringsbesluiten van mening dat de oprichting van het NOJ – dat de rechterlijke instanties bestuurt en wordt geleid door een voorzitter met ruime bestuurlijke bevoegdheden – een duidelijk risico inhoudt op willekeurige beslissingen over de loopbaan van rechters, waaronder begrepen hun overplaatsing en afzetting uit de pool van rechters die bestuurszaken behandelen.(55) Vanwege dat risico is in artikel 3, lid 3, van de goedkeuringsbesluiten bepaald dat wetswijzigingen nodig zijn ter versterking van de bevoegdheden van de NJC, zodat deze zijn constitutionele rol bij het toezicht op het NOJ daadwerkelijk kan uitoefenen. In met name artikel 3, lid 3, vijfde alinea, onder b), van de goedkeuringsbesluiten is bepaald dat aan de NJC volledige rechtsbevoegdheid en begrotingsautonomie moet worden verleend. In artikel 3, lid 3, vijfde alinea, onder d), ervan is bepaald dat Hongarije de regels voor de verkiezing van rechters bij de NJC moet aanpassen, en in artikel 3, lid 3, derde alinea, onder a), is bepaald dat de NJC de bevoegdheid moet krijgen om bindende adviezen te verstrekken over regelgeving betreffende het puntensysteem voor de beoordeling van sollicitaties voor rechterlijke ambten.

91.      Om aan die vereisten te voldoen heeft Hongarije artikel 45 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) vastgesteld waarbij het de administratieve en financiële onafhankelijkheid van de NJC heeft versterkt.(56) Volgens die wijziging zouden de begrotingstaken van de NJC echter tijdelijk, gedurende een periode van negen maanden vanaf de inwerkingtreding ervan (hierna: „incubatieperiode”), door het NOJ worden vervuld. Die periode eindigde op 1 maart 2024, nadat het bestreden besluit was vastgesteld.

92.      Het Parlement meent dat de Commissie deze drie hervormingen onjuist heeft beoordeeld. Met betrekking tot de rechtsbevoegdheid en financiële autonomie van de NJC is het van mening dat het bestreden besluit voorbarig was. Met betrekking tot de nieuwe regels voor de verkiezing van de leden van de NJC, die pas in januari 2024 van kracht zouden worden, is het Parlement eveneens van mening dat de Commissie het bestreden besluit niet kon vaststellen voordat die regels in werking waren getreden. Wat het bindend advies over het puntensysteem betreft, meent het Parlement dat de wet niet betekent dat het bestaande puntensysteem binnen een specifieke termijn moet worden vervangen, hetgeen inhoudt dat het huidige systeem voor onbepaalde tijd in stand kan blijven.

93.      De Commissie voert met steun van Hongarije aan dat bij de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023), die vóór de vaststelling van het bestreden besluit in werking is getreden, de noodzakelijke hervormingen zijn ingevoerd, die erop gericht waren de NJC meer bevoegdheden toe te kennen ten aanzien van het NOJ. De incubatieperiode van negen maanden had slechts betrekking op management‑ en organisatiekwesties, die de NJC niet beletten zijn nieuwe bevoegdheden ten aanzien van het NOJ uit te oefenen. De vereisten met betrekking tot de verkiezing van de leden van de NJC waren slechts marginaal en de Commissie had in elk geval geen reden om aan te nemen dat de rechtsbevoegdheid en de onafhankelijkheid van de NJC niet volstonden om het vereiste toezicht op het NOJ uit te oefenen. Ten slotte is de Commissie van mening dat het feit dat zij niet heeft geëist dat het puntensysteem binnen een specifieke termijn zou worden gewijzigd, geen tekortkoming vormt met betrekking tot de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest en dat zij dat daarom niet als een vereiste in de goedkeuringsbesluiten heeft opgenomen.

b)      Analyse

94.      De eerste twee grieven van het Parlement houden verband met het voorbarige karakter van het bestreden besluit. In overeenstemming met mijn voorstel ten aanzien van het eerste onderdeel van het eerste middel en bij gebreke van enige motivering in het bestreden besluit waarom de Commissie niet heeft gewacht totdat die hervormingen in werking waren getreden of waren doorgevoerd, geef ik het Hof in overweging om te oordelen dat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast.

95.      Wat betreft het bindend advies over de regelgeving inzake het puntensysteem, ben ik het met de Commissie eens dat de goedkeuringsbesluiten niet vereisten dat dit systeem onmiddellijk werd hervormd, maar slechts bepaalden dat de NJC de bevoegdheid moest krijgen om bindende adviezen te verstrekken over elke hervorming van dat systeem. Aangezien dat aspect van de goedkeuringsbesluiten niet is betwist na de vaststelling ervan, geef ik het Hof in overweging om dit aspect van het tweede onderdeel van het eerste middel van het Parlement af te wijzen.

96.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het tweede onderdeel van het eerste middel gedeeltelijk gegrond te verklaren.

3.      Derde onderdeel van het eerste middel: onjuiste beoordeling van de hervormingen betreffende de onafhankelijkheid van de Kúria 

a)      Belangrijkste punten en argumenten van partijen

97.      De Commissie was in de goedkeuringsbesluiten van mening dat de rechterlijke onafhankelijkheid met name werd ondermijnd als gevolg van de uitgebreide discretionaire bevoegdheden die waren toegekend aan de voorzitter van de Kúria zowel met betrekking tot de benoeming van rechters in bestuursfuncties als met betrekking tot het systeem voor de toewijzing van zaken.(57) Op basis daarvan is in artikel 3, lid 4, van de goedkeuringsbesluiten bepaald dat een reeks wijzigingen nodig was met betrekking tot de regels voor de verkiezing van de voorzitter van de Kúria(58) en het systeem voor de toewijzing van zaken van die rechterlijke instantie.(59)

98.      Met betrekking tot de verkiezing van de voorzitter van de Kúria betoogt het Parlement dat de Commissie, voordat zij het bestreden besluit heeft vastgesteld, de mogelijkheid dat de huidige voorzitter van de Kúria voor onbepaalde tijd in functie blijft krachtens een besluit van een eenderdeminderheid van de Országgyűlés onjuist heeft beoordeeld.(60)

99.      Met betrekking tot het systeem voor de toewijzing van zaken voert het Parlement vier grieven aan. Ten eerste was de toewijzing van zaken aan kamers zonder menselijke tussenkomst niet volledig geautomatiseerd krachtens artikel 18 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023)(61), een procedure die niet ten uitvoer was gelegd voor de vaststelling van het bestreden besluit. Voorts heeft de Commissie in oktober 2023 Hongarije gelast om een schriftelijke bevestiging te verstrekken van een onafhankelijke forensische deskundige of een andere gelijkwaardige beroepsbeoefenaar dat elektronisch ingediende zaken een zaaknummer krijgen zonder menselijke tussenkomst. Op het moment van de vaststelling van het bestreden besluit was dat deskundigenverslag niet verstrekt. Ten tweede stelt het Parlement dat het systeem niet transparant is omdat de door de Kúria op haar website gepubliceerde wekelijkse rapporten onvolledige gegevens bevatten en deze rechterlijke instantie niet voornemens is de redenen te publiceren voor de toewijzing van zaken aan een andere kamer. Waar een uitzondering is gemaakt, is slechts als motivering gepubliceerd welke wettelijke bepaling in de betreffende zaak was toegepast. Voorts stelt het Parlement dat wanneer zaken vanwege de werklast aan een andere kamer worden toegewezen, niet kan worden gecontroleerd of de werklast van de oorspronkelijke kamer daadwerkelijk te hoog was. Bovendien zou het systeem voor de toewijzing van zaken moeten inhouden dat, indien wordt afgeweken, het besluit in het dossier wordt geregistreerd en aan de partijen ter beschikking wordt gesteld. Het Parlement merkt echter op dat het niet duidelijk is of dergelijke gegevens überhaupt worden geregistreerd dan wel, als zij worden geregistreerd, of zij voldoende gedetailleerd zijn zodat de partijen kunnen beoordelen of de uitzondering voldoet aan de algemene regels. Ten derde is het vanaf 1 januari 2024 op grond van de regels voor de toewijzing van zaken mogelijk om nieuwe kamers in te stellen die bevoegd zijn verkiezingsgerelateerde zaken te behandelen in het kader van de parlementsverkiezingen en gemeentelijke verkiezingen van 2024.(62) Volgens het Parlement is er geen informatie beschikbaar over de samenstelling van die kamers. Ten vierde betoogt het Parlement dat de Commissie in de goedkeuringsbesluiten buiten beschouwing heeft gelaten dat er problemen met het casemanagementsysteem bij lagere rechterlijke instanties kunnen zijn, zoals uiteengezet in het verslag over de rechtsstaat 2023.(63)

100. De Commissie stelt, hierbij ondersteund door Hongarije, dat in de goedkeuringsbesluiten niet wordt vereist dat de voorzitter van de Kúria eerder wordt afgezet en dat zijn mandaat in elk geval afloopt in 2028. Wat betreft het systeem voor de toewijzing van zaken voert de Commissie aan dat Hongarije alle in de goedkeuringsbesluiten genoemde vereisten heeft doorgevoerd en dat het ontbreken van enige menselijke tussenkomst geen vereiste voor de toewijzing van zaken was. Volgens die besluiten moesten alleen de elektronisch ingediende zaken een nummer krijgen zonder menselijke tussenkomst. Voorts blijkt uit de wekelijkse logbestanden die op de website van die rechterlijke instantie worden gepubliceerd, dat elektronisch ingediende zaken een opeenvolgend zaaknummer krijgen in volgorde van binnenkomst en dat zij in dezelfde volgorde worden toegewezen aan de kamers. Indien een specifieke uitzondering wordt gemaakt, worden de partijen ingelicht over de toepasselijke redenen voor de uitzondering. Wat betreft de uitzondering inzake de werklast merkt de Commissie op dat volgens de goedkeuringsbesluiten objectieve gegevens beschikbaar moesten zijn, welk vereiste is vervuld aangezien de NJC de bevoegdheid heeft gekregen om bindende adviezen te verstrekken over de gegevensbladen en de methoden voor de beoordeling van de werklast van rechters. Voorts meent de Commissie dat zij, op het moment dat het bestreden besluit werd vastgesteld, niet op de hoogte kon zijn van de mogelijkheid om nieuwe kamers in te stellen in het systeem voor de toewijzing van zaken, omdat die mogelijkheid pas bestond vanaf 1 januari 2024. Ten slotte erkent de Commissie dat bepaalde verbeteringen noodzakelijk zijn bij de lagere rechterlijke instanties, maar dat zij dat vereiste niet in de goedkeuringsbesluiten heeft opgenomen omdat zij het voldoende vond om zich te richten op de goede werking van de Kúria, het belangrijkste element om de financiële belangen van de Unie in het kader van de betreffende programma’s te beschermen.

b)      Analyse

101. Volgens artikel 36, lid 1, van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023)(64) heeft Hongarije de wijzigingen vastgesteld die de Commissie in haar goedkeuringsbesluiten had voorgeschreven. Die wijzigingen vereisten niet dat de in functie zijnde voorzitter van de Kúria wordt afgezet, hetgeen de Commissie in geen geval kan verlangen aangezien dat in strijd zou zijn met het beginsel van onafzetbaarheid naar Unierecht.(65) Naar mijn mening is het feit dat de huidige voorzitter voor onbepaalde tijd in functie kan blijven mits in de Országgyűlés niet de vereiste meerderheid wordt bereikt voor de benoeming van een nieuwe voorzitter, te hypothetisch en rechtvaardigt het niet de conclusie dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt – door te bepalen dat de nieuwe wetgeving voldoet aan de vereisten van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest – die de nietigverklaring van het bestreden besluit zou rechtvaardigen. Dit is met name het geval omdat de goedkeuringsbesluiten niet bepaalden dat het systeem voor de verkiezing van de voorzitter van de Kúria door de Országgyűlés moest worden gewijzigd.

102. Derhalve ben ik van mening dat het Hof dat argument van het Parlement dient af te wijzen.

103. Met betrekking tot de geautomatiseerde toewijzing van zaken heeft Hongarije met de invoering van artikel 18 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023)(66) het in de goedkeuringsbesluiten neergelegde vereiste van de Commissie vastgesteld. Voordat het bestreden besluit is vastgesteld, heeft Hongarije echter geen verslag van een onafhankelijke deskundige overgelegd waaruit blijkt dat elektronisch ingediende zaken daadwerkelijk een zaaknummer zonder menselijke tussenkomst krijgen, op welke voorwaarde de Commissie had aangedrongen. De Commissie heeft in het bestreden besluit niet toegelicht waarom zij dat vereiste niet heeft gehandhaafd.(67)

104. Derhalve ben ik van mening dat het Hof de grief van het Parlement gegrond dient te verklaren.

105. Wat betreft de transparantie van het systeem voor de toewijzing van zaken heeft Hongarije de hervormingen van de wet op de gerechtelijke hervormingen vervolledigd met de vaststelling van besluit 18/2023, dat niet van toepassing was op het moment van de vaststelling van het bestreden besluit door de Commissie (zoals ik reeds heb opgemerkt in verband met het eerste onderdeel van het eerste middel). Derhalve kon de Commissie redelijkerwijs niet tot de conclusie komen dat was voldaan aan de vereisten in de goedkeuringsbesluiten.

106. Bovendien betoogt het Parlement dat de nieuwe regels inzake de toewijzing van zaken op 1 januari 2024 van toepassing werden, ter vervanging van de regels van december 2023, en dat zij regels omvatten voor het instellen van nieuwe kamers die verkiezingsgerelateerde zaken behandelen in het kader van de parlements- en gemeentelijke verkiezingen. De Commissie stelt dat zij niet van de wijzigingen op de hoogte was, maar uit haar briefwisseling met Hongarije blijkt dat de Commissie daarvan op de hoogte was gesteld. Tevens wist zij dat het nieuwe systeem voor de toewijzing van zaken pas van kracht zou worden bij de eerstvolgende wijziging in het systeem voor de toewijzing van zaken van de Kúria, die zou ingaan nadat het bestreden besluit was vastgesteld. Bijgevolg zijn er objectieve aanwijzingen dat de Commissie wist dat de regeling voor de toewijzing van zaken zou afwijken van de regeling die zij had voorgeschreven, maar zij heeft evenwel haastig een positieve beoordeling gegeven zonder te bevestigen dat de juiste regeling werd toegepast of althans zonder toe te lichten waarom een dergelijke uitzondering aanvaardbaar was.

107. Ik geef het Hof dan ook in overweging om die twee grieven van het Parlement te aanvaarden.

108. Ten slotte heeft de Commissie geen vereisten opgelegd met betrekking tot het beheer van zaken bij lagere rechterlijke instanties, zodat Hongarije niet verplicht was om dergelijke hervormingen in te voeren krachtens de GB‑verordening.

109. Deze grief van het Parlement moet derhalve worden afgewezen.

110. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het derde onderdeel van het eerste middel gedeeltelijk gegrond te verklaren.

4.      Vierde onderdeel van het eerste middel: onjuiste beoordeling van de hervormingen betreffende rechterlijke benoemingen

a)      Belangrijkste punten en argumenten van partijen

111. Artikel 3, lid 4, van de goedkeuringsbesluiten bepaalt onder andere dat Hongarije leden van de Alkotmánybíróság de mogelijkheid moet ontnemen om in de Kúria te worden benoemd zonder de normale sollicitatieprocedure te volgen.

112. Het Parlement verwijt de Commissie dat zij Hongarije niet heeft verplicht om leden van de Alkotmánybíróság die bij die rechterlijke instantie in functie zijn vóór de bij artikel 59 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) ingevoerde gerechtelijke hervormingen, de mogelijkheid te ontnemen hun loopbaan voort te zetten als gewone rechter bij een hof van beroep van hun keuze. Tegelijkertijd kunnen de leden van de Alkotmánybíróság die zijn benoemd nadat de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) in werking is getreden, niet worden overgeplaatst naar de hoven van beroep, terwijl diegenen die reeds bij die rechterlijke instantie in functie waren voordat de wet werd vastgesteld, wel kunnen worden overgeplaatst.

113. De Commissie betoogt, hierbij ondersteund door Hongarije, dat haar beoordeling was gericht op de benoemingsprocedure voor de rechters van de Kúria en niet op de leden van de Alkotmánybíróság. Voorts stelt zij dat het feit dat de leden van de Alkotmánybíróság zonder rechtspraakervaring de mogelijkheid hebben hun loopbaan voort te zetten bij de hoven van beroep zonder dat zij de gewone procedure voor de benoeming van rechters hoeven te doorlopen, niet zodanig van aard is dat dit de rechterlijke onafhankelijkheid in Hongarije zou kunnen ondermijnen.

b)      Analyse

114. Mijns inziens heeft Hongarije de door de Commissie geëiste hervorming slechts ten dele doorgevoerd, omdat de nieuwe regels alleen van toepassing zijn op toekomstige leden van de Alkotmánybíróság, maar niet gelden voor diegenen die reeds bij die rechterlijke instantie in functie zijn. De Commissie had er dus voor moeten zorgen dat Hongarije volledig had voldaan aan de voor die lidstaat in de goedkeuringsbesluiten gestelde vereisten, die mijns inziens gelijkelijk moesten gelden voor alle leden van de Alkotmánybíróság die vóór en na de inwerkingtreding van de betreffende bepaling van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) bij die rechterlijke instantie in functie zijn.

115. Bijgevolg stel ik mij op het standpunt dat de Commissie het aan Hongarije opgelegde vereiste niet heeft toegepast. Daarom geef ik het Hof in overweging om het vierde onderdeel van het eerste middel gegrond te verklaren.

5.      Vijfde onderdeel van het eerste middel: onjuiste beoordeling van de hervormingen betreffende prejudiciële verwijzingen

a)      Belangrijkste punten en argumenten van partijen

116. Artikel 3, lid 2, onder c), van de goedkeuringsbesluiten bepaalt dat Hongarije verplicht is [krachtens artikel 3, lid 2, onder c), i)] om de artikelen 666 en volgende van het wetboek van strafvordering te wijzigen teneinde de Kúria de mogelijkheid te ontnemen om de rechtmatigheid te toetsen van de beslissing van een rechter van een lagere rechterlijke instantie om zich tot het Hof te wenden, en [krachtens artikel 3, lid 2, onder c), ii)] om artikel 490 van dat wetboek inzake de schorsing van de procedure te wijzigen teneinde elke belemmering voor een rechterlijke instantie om overeenkomstig artikel 267 VWEU een prejudiciële verwijzing in te dienen, weg te nemen.

117. Volgens het Parlement leiden de hervormingen die zijn ingevoerd bij de artikelen 63(68) en 64(69) van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023), niet uitdrukkelijk tot ongeldigheid van besluit Bt.III.838/2019/11 van de Kúria, dat precedentwaarde heeft, dat volgens het Hof in strijd is met het Unierecht(70) en dat een afschrikkend effect kan hebben op rechters die overwegen om het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing. Ter ondersteuning van dat argument heeft het Parlement artikel 3 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) aangehaald, waarbij de mogelijkheid voor de Alkotmánybíróság is ingevoerd om het Hof in het kader van een prejudiciële procedure te adviseren over kwesties zoals nationale identiteit, veiligheid en soevereiniteit. Volgens het Parlement kan die wijziging, indien zij wordt gelezen in samenhang met de wet inzake de bescherming van de nationale soevereiniteit (wet LXXXVIII van 2023), die tijdens dezelfde sessie van de Országgyűlés is vastgesteld, worden opgevat als een signaal voor gewone rechters dat vragen over die kwesties moeten worden beantwoord door de Alkotmánybíróság, hetgeen dus een afschrikkend effect kan hebben op rechters die overwegen om prejudiciële vragen te stellen over daarmee samenhangende kwesties. Voorts stelt het Parlement dat de onderdelen van de hervorming die waren bedoeld om belemmeringen voor prejudiciële verwijzingen weg te nemen – met name het onderdeel betreffende het schrappen uit artikel 490, lid 1, van het wetboek van strafvordering van de woorden „van toepassing in de strafprocedure” – nog niet van toepassing waren op de dag dat het bestreden besluit is vastgesteld, omdat zij pas zijn ingevoerd bij artikel 35 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023), die in 2024 in werking is getreden.

118. De Commissie, hierbij ondersteund door Hongarije, stelt zich op het standpunt dat de wetswijzigingen, die in werking zijn getreden op 1 juni 2023 toen de artikelen 63 en 64 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) zijn vastgesteld, reeds elke twijfel over prejudiciële verwijzingen waarnaar verzoeker verwijst, hebben weggenomen. De Commissie is ook van mening dat op basis van die beide hervormingen van de wetgeving en het arrest van het Hof in de zaak IS (Onwettigheid van de verwijzingsbeslissing) niet kan worden beweerd dat besluit Bt.III.838/2019/11 van de Kúria nog steeds een afschrikkend effect op rechters heeft. Om ervoor te zorgen dat geen redelijke twijfels bleven bestaan heeft Hongarije artikel 35 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) vastgesteld waarbij het de woorden „van toepassing in de strafprocedure” heeft geschrapt uit artikel 490, lid 1, van het wetboek van strafvordering. Hoewel die specifieke wijziging in werking is getreden na het bestreden besluit, meent de Commissie dat de voornaamste belemmeringen voor prejudiciële verwijzingen als gevolg van het besluit met precedentwaarde van de Kúria, reeds zijn opgeheven door de artikelen 63 en 64 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023), waartegen het Parlement niet is opgekomen. Wat betreft het feit dat artikel 35 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) de mogelijk misleidende bewoordingen later heeft geschrapt uit het wetboek van strafvordering, licht de Commissie toe dat reeds uit de memorie van toelichting bij dat wetboek bleek dat elke vraag kan worden voorgelegd aan het Hof.(71) Ten slotte stelt de Commissie dat het Parlement niet heeft aangetoond hoe de wetswijziging die de Alkotmánybíróság de mogelijkheid biedt om het Hof te adviseren, nationale rechters ervan weerhoudt het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing.

b)      Analyse

119. Naar ik heb begrepen heeft artikel 63 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) de belemmeringen voor prejudiciële verwijzingen niet volledig opgeheven en heeft Hongarije daarom vervolgens artikel 35 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) vastgesteld, waarbij het de woorden „van toepassing in de strafprocedure” heeft geschrapt. Derhalve stelt het Parlement terecht dat de noodzakelijke hervorming van de wetgeving nog niet was doorgevoerd op het moment dat het bestreden besluit werd vastgesteld. De toelichting van de Commissie dat aan haar voornaamste zorgen over prejudiciële verwijzingen reeds tegemoet was gekomen door andere hervormingen die Hongarije had doorgevoerd, en dat de vaststelling van artikel 35 – dat niet in werking was getreden op het moment dat de Commissie het bestreden besluit vaststelde – slechts een aanvullende correctie vormde van de mogelijk misleidende bewoordingen in het wetboek van strafvordering, zou in beginsel kunnen worden aanvaard. De Commissie heeft in het bestreden besluit echter niet gemotiveerd waarom zij de inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) niet heeft afgewacht alvorens het bestreden besluit vast te stellen.

120. Om die reden ben ik van mening dat de grief van het Parlement gegrond is.

121. Voorts heeft Hongarije met de vaststelling van artikel 3 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) de mogelijkheid voor de Alkotmánybíróság ingevoerd om een advies uit te brengen over kwesties van nationale soevereiniteit wanneer een dergelijke vraag wordt opgeworpen in het kader van een prejudiciële procedure bij het Hof. De Commissie was op de hoogte van die wijziging, die in werking is getreden op 14 december 2023, dat wil zeggen de dag nadat het bestreden besluit is vastgesteld. Het oogmerk van en de wijze waarop die nieuwe bepaling inzake de bevoegdheid van de Alkotmánybíróság om een advies uit te brengen over kwesties in verband met nationale soevereiniteit zal worden toegepast, was niet objectief duidelijk toen het bestreden besluit werd vastgesteld, en is dit ook op heden niet. In dat licht kan een dergelijke bepaling, zoals het Parlement heeft gesteld, inderdaad een afschrikkend effect op nationale rechters hebben en hen ervan weerhouden het Hof prejudiciële vragen te stellen wanneer zij dat nodig achten voor de beslechting van geschillen die verband houden met de toepassing van het Unierecht.

122. Derhalve had de Commissie geen positieve beoordeling van de hervorming van de Hongaarse wetgeving mogen geven zonder vast te stellen wat het werkelijke effect van die nieuwe regel was.

123. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het vijfde onderdeel van het eerste middel gegrond te verklaren.

6.      Zesde onderdeel van het eerste middel: relevante elementen werden niet in aanmerking genomen in de beoordeling van de Commissie

a)      Belangrijkste punten en argumenten van partijen

124. Het Parlement stelt dat de Commissie haar beoordeling heeft beperkt tot de in de goedkeuringsbesluiten neergelegde lijst van voorwaarden en dat zij geen rekening heeft gehouden met andere belangrijke ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden tussen het moment van vaststelling van de goedkeuringsbesluiten en dat van vaststelling van het bestreden besluit. Het Parlement betoogt met name dat niet is gebleken dat de Commissie de Hongaarse wet inzake de bescherming van de nationale soevereiniteit (wet LXXXVIII van 2023)(72) in aanmerking heeft genomen, die volgens het Parlement inbreuk maakt op de grondwettelijke bevoegdheden van overheidsinstellingen, waaronder de rechterlijke instanties, doordat een Bureau voor de bescherming van de nationale soevereiniteit (hierna: „Bureau”)(73) is ingesteld dat ruime bevoegdheden heeft om alle activiteiten te onderzoeken die het in strijd acht met de nationale soevereiniteit. Krachtens artikel 8, lid 2, van die wet worden de onderzoeken van het Bureau als niet-bestuurlijk aangemerkt zodat zij niet kunnen worden aangevochten voor een bestuursrechter. Voorts zijn de conclusies of verslagen van het Bureau niet onderworpen aan rechterlijke toetsing. Bijgevolg voert het Parlement aan dat de Commissie vóór haar positieve beoordeling daarover garanties had moeten krijgen. Voorts betoogt het Parlement dat in de beoordeling van de Commissie geen rekening is gehouden met de zorgen die zijn geuit in het kader van het Europees Semester en het rechtsstaatmechanisme van 2023, die dateren van na de goedkeuringsbesluiten. Ten slotte betoogt het Parlement nog dat in die beoordeling ook geen rekening is gehouden met het feit dat de gerechtelijke hervormingen zijn doorgevoerd zonder passende raadpleging van belanghebbenden.

125. De Commissie voert, hierbij ondersteund door Hongarije, aan dat de door het Parlement aan de orde gestelde punten niet relevant zijn aangezien zij niet tot de slotsom leiden dat de vastgestelde wijzigingen niet de noodzakelijke garanties bieden ter waarborging van de naleving van het Handvest bij de uitvoering van de fondsen van de Unie. Bovendien betoogt de Commissie dat het Parlement niet heeft aangetoond dat de wet inzake de bescherming van de nationale soevereiniteit (wet LXXXVIII van 2023) enig verband houdt met de rechterlijke onafhankelijkheid in Hongarije. Voorts heeft het Parlement volgens de Commissie niet aangegeven welke nieuwe tekortkomingen in het kader van het Europees Semester en het rechtsstaatmechanisme van 2023 aan de orde zijn gesteld, en heeft het niet toegelicht hoe zij als systemisch en voldoende ernstig konden worden aangemerkt om te concluderen dat de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest niet was vervuld. Ten slotte kan het feit dat de gerechtelijke hervormingen zijn doorgevoerd zonder passende raadpleging van belanghebbenden volgens de Commissie juridisch gezien niet de beoordeling rechtvaardigen dat de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest niet is vervuld.

126. De Hongaarse regering voert als interveniënt aan dat volgens de goedkeuringsbesluiten geen raadpleging van belanghebbenden vereist was en dat Hongarije daarom bij zijn zelfbeoordeling geen bewijs van een dergelijke raadpleging heeft geleverd. Niettemin is het ontwerp van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) voorgelegd voor sociaal overleg tussen 18 januari en 3 februari 2023, heeft Hongarije de Commissie in kennis gesteld van de ontvangen schriftelijke adviezen en heeft het mondeling overleg gevoerd met vertegenwoordigers van organisaties, waaronder het maatschappelijk middenveld.

b)      Analyse

127. De Commissie was in 2023 op de hoogte van de vaststelling van de wet inzake de bescherming van de nationale soevereiniteit (wet LXXXVIII van 2023), zoals ter terechtzitting is bevestigd.(74) De Commissie stelt echter dat zij, toen zij het bestreden besluit vaststelde, niet over aanwijzingen beschikte dat die wet de doeltreffendheid van de mechanismen om de naleving van het Handvest in Hongarije te waarborgen kon ondermijnen. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat de Commissie rekening heeft gehouden met die wet en daarin wordt evenmin toegelicht hoe zij tot de slotsom is gekomen dat de doelstellingen van de hervormingen die Hongarije na de goedkeuringsbesluiten heeft doorgevoerd, niet werden ondermijnd of tenietgedaan door die wetgevingsontwikkelingen.

128. Mijns inziens had de Commissie Hongarije in elk geval moeten verzoeken om een toelichting om zichzelf te vergewissen van de mogelijke gevolgen van die wet. Zoals ik hierboven (zie punt 75 van deze conclusie) reeds heb gesteld, kan de Commissie niet voorbijgaan aan ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de doelstellingen van de hervormingen die zij in de goedkeuringsbesluiten heeft opgelegd. Ook als geen nieuwe voorwaarden kunnen worden opgelegd, diende de Commissie zich er dus van te vergewissen dat Hongarije geen andere wetgeving invoerde die het effect zou kunnen beperken van de hervormingen die zijn doorgevoerd om te voldoen aan de in de goedkeuringsbesluiten gestelde voorwaarden.

129. Ik geef het Hof dan ook in overweging om deze grief van het Parlement te aanvaarden.

130. Wat betreft de stelling van het Parlement dat de Commissie bij haar beoordeling voorbij is gegaan aan kwesties die in het kader van het Europees Semester en het rechtsstaatmechanisme van 2023 aan de orde zijn gesteld, deel ik het standpunt van de Commissie dat het Parlement niet precies heeft aangegeven aan welke kwesties voorbij zou zijn gegaan (waarbij de zorgen die zijn geuit over het mechanisme voor toewijzing van zaken bij de lagere rechterlijke instanties reeds zijn behandeld in punt 97 van deze conclusie).

131. Wat de raadpleging van belanghebbenden betreft, is het juist dat de Commissie dat vereiste niet heeft opgenomen in de goedkeuringsbesluiten.(75) Tegelijkertijd stelt Hongarije in het kader van zijn interventie dat het de verplichte raadpleging van belanghebbenden voor de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) in overeenstemming met het HVP heeft uitgevoerd. Die stelling wordt noch door de Commissie noch door het Parlement betwist.

132. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het zesde onderdeel van het eerste middel gedeeltelijk toe te wijzen, uitsluitend met betrekking tot de wet inzake de bescherming van de nationale soevereiniteit (wet LXXXVIII van 2023).

C.      Tweede middel: de Commissie is haar motiveringsplicht niet nagekomen

1.      Belangrijkste punten en argumenten van partijen

133. Met zijn tweede middel voert het Parlement aan dat de Commissie haar motiveringsplicht krachtens artikel 296 VWEU niet is nagekomen, omdat in het bestreden besluit louter de door Hongarije vastgestelde wijzigingen worden opgesomd en geen inhoudelijke toelichting wordt gegeven waaruit de lezer de onderliggende redenen voor haar positieve beoordeling kan opmaken. Voorts stelt het Parlement dat de verantwoorde aanwending van de Uniebegroting gebaseerd is op het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, dat wordt ondermijnd wanneer de Commissie middelen vrijgeeft zonder toereikende motivering die andere instellingen van de Unie, de lidstaten en Unieburgers geruststelt.

134. De Commissie beweert, hierbij ondersteund door Hongarije, dat het Parlement niet de passende juridische maatstaf heeft gehanteerd en de rechtspraak inzake de motiveringsplicht niet naar behoren in overweging heeft genomen. Volgens die rechtspraak moet de motiveringsplicht worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval en moet de motivering duidelijk en ondubbelzinnig de redenen voor de vaststelling van het bestreden besluit of de maatregel in kwestie tot uitdrukking doen komen.(76) Wanneer de betrokkene echter nauw betrokken is geweest bij het ontstaansproces van het bestreden besluit en dus weet waarom de instelling dat besluit heeft vastgesteld, is de omvang van de motiveringsplicht aanmerkelijk beperkt.(77) In dat verband licht de Commissie toe dat het bestreden besluit haar antwoord aan Hongarije vormt inzake rechtvaardigingen met betrekking tot de op basis van de goedkeuringsbesluiten ingevoerde hervormingen van de wetgeving. Wanneer een besluit wordt voorafgegaan door een uitvoerige dialoog met de persoon waarop het uit juridisch oogpunt betrekking heeft, volstaat het derhalve dat een dergelijk besluit de belangrijkste feitelijke en juridische gegevens bevat die relevant zijn voor een positieve beoordeling. Voorts is de Commissie alleen verplicht om haar beoordeling mede te delen overeenkomstig artikel 15, lid 4, tweede alinea, van de GB‑verordening, indien zij het oneens is met de beoordeling van de lidstaat dat zijn vastgestelde maatregelen in overeenstemming zijn met de randvoorwaarden.

2.      Analyse

135. Welke motivering moet de Commissie geven in een besluit waarbij zij overgaat tot opheffing van de opschorting van betalingen uit de begroting waarvoor zij eerder bepaalde voorwaarden heeft gesteld, en tot wie moet dat besluit zijn gericht?

136. Een van de functies van de motiveringsplicht krachtens artikel 296 VWEU is het mogelijk maken van rechterlijke toetsing. In vaste rechtspraak heeft het Hof verduidelijkt dat „de door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de handeling in kwestie en dat zij de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet brengen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden voor de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen”(78).

137. Hieruit volgt dat de redenering niet alleen het Hof in staat moet stellen om de toetsing te verrichten maar ook eventuele verzoekers in staat moet stellen om te bepalen of zij eerst en vooral de zaak aanhangig maken bij het Hof.

138. De Commissie baseert haar verweer uitsluitend op het feit dat voor Hongarije de motivering toereikend is om het besluit te begrijpen. Die motivering moet echter, hoewel niet op de details hoeft te worden ingegaan, ook tegemoetkomen aan de belangen die andere subjecten bij dat besluit kunnen hebben, ook al zijn zij niet de adressaten ervan. Dat geldt in casu met name voor de rechtvaardiging waarom de nog niet vervulde vereisten de Commissie er niet van hebben weerhouden om te besluiten middelen uit de Uniebegroting vrij te geven.

139. In het bestreden besluit zijn louter de in de goedkeuringsbesluiten genoemde vereisten opgesomd evenals de Hongaarse hervormingen die hebben plaatsgevonden om aan die vereisten te voldoen, maar daarin is geen melding gemaakt van de vereisten waaraan niet was voldaan op het moment van de vaststelling van dat besluit noch van eventuele tussentijdse ontwikkelingen. De Commissie heeft dus geenszins uiteengezet waarom de niet-vervulde vereisten niet langer werden beschouwd als een belemmering voor de vrijgave van de middelen uit de Uniebegroting. Dat onderdeel van de motivering was dus niet alleen ontoereikend om de inhoudelijke aanvaardbaarheid ervan te kunnen aanvechten, maar was de facto onbestaande en levert dus een schending op van artikel 296 VWEU.

140. Gelet hierop ben ik van mening dat een deel van de motivering die de Commissie diende te geven, volledig ontbrak in het bestreden besluit. Derhalve geef ik het Hof in overweging om het tweede middel van het Parlement toe te wijzen.

D.      Derde middel: de Commissie heeft misbruik gemaakt van haar bevoegdheid

1.      Belangrijkste punten en argumenten van partijen

141. Het Parlement beweert dat het de briefwisseling tussen de Commissie en Hongarije van 11 tot en met 13 december 2023 weliswaar niet heeft kunnen onderzoeken, maar dat uit de beschikbare aanwijzingen blijkt dat de Commissie misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid toen zij een positieve beoordeling gaf ten aanzien van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest. Het Parlement betoogt dat een dergelijke gunstige beoordeling is gegeven in ruil voor het besluit van de Hongaarse premier om de zaal te verlaten zodat de overige leden van de Europese Raad konden besluiten toetredingsonderhandelingen met Oekraïne te openen op 14 en 15 december 2023. Ondersteunend bewijs hiervoor is bijvoorbeeld het feit dat de premier financiering voor Oekraïne herhaaldelijk koppelde aan het blokkeren van Uniemiddelen voor Hongarije, berichten op sociale media waaruit blijkt dat hij tijdens de stemming de zaal verliet, verklaringen van een lid van de Commissie, het feit dat het besluit alleen in het Engels was opgesteld en de betaling aan Hongarije op 27 december 2023, een dag waarop de Commissie niet werkt. Ten slotte voert het Parlement aan dat de Commissie niet verplicht was haar beoordeling uiterlijk op die datum te geven en dat in het bestreden besluit niet wordt toegelicht waarom zij niet wachtte totdat de vereiste hervormingen van toepassing waren geworden.

142. De Commissie betoogt, hierbij ondersteund door Hongarije, dat het Parlement niet heeft aangetoond dat het bestreden besluit afwijkt van de doelstellingen die de bevoegdheden van de Commissie rechtvaardigen. Voorts stelt zij dat zij een termijn van drie maanden moest eerbiedigen die inging op 18 juli 2023, waarbij die termijn tweemaal werd opgeschort en pas werd hervat nadat Hongarije verduidelijkende informatie had verstrekt. Derhalve liep de termijn af vóór het einde van het jaar. Dat het besluit tien werkdagen vóór die uiterste termijn is vastgesteld, wijst volgens de Commissie niet op een overhaaste procedure, omdat het dossier gedurende bijna vijf maanden was onderzocht, wat veel langer is dan de termijn van drie maanden en verder gaat dan het bepaalde in artikel 15, lid 4, van GB‑verordening, op grond waarvan „zo snel mogelijk en uiterlijk drie maanden” na ontvangst van de zelfbeoordeling van de lidstaat een standpunt moet worden ingenomen. De Commissie stelt dan ook dat zij heeft voldaan aan artikel 15, lid 4, van de GB‑verordening. Ten slotte is het interne besluit op grond waarvan een directeur-generaal gemachtigd werd de brief te verzenden in een schriftelijke procedure genomen, is het besluit overeenkomstig de goedkeuring van de voorzitter van de Commissie krachtens het reglement van orde van de Commissie uitsluitend in het Engels opgesteld, en is de bijgevoegde brief vervolgens in het Hongaars vertaald.

2.      Analyse

143. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is er bij een handeling „slechts sprake [...] van misbruik van bevoegdheid indien uit objectieve, relevante en onderling overeenstemmende gegevens blijkt dat die handeling uitsluitend, of op zijn minst in overwegende mate, is vastgesteld voor andere doeleinden dan die waarvoor de bevoegdheid in kwestie is verleend, dan wel dat zij is vastgesteld teneinde te ontkomen aan een procedure waarin het VWEU speciaal voorziet om het hoofd te bieden aan de omstandigheden van het geval”(79).

144. Het feit dat de middelen zijn vrijgegeven terwijl nog niet aan alle concrete vereisten was voldaan – met andere woorden voortijdig – en dat dit zonder enige uitleg is gebeurd, kan een redelijke persoon ertoe brengen vraagtekens te plaatsen bij de werkelijke reden achter het bestreden besluit. Veronderstellingen of „aanwijzingen”, zoals het Parlement deze noemt, dat de Uniemiddelen in feite aan Hongarije zijn vrijgegeven in ruil voor politieke gunsten, zijn echter voornamelijk gebaseerd op berichten op sociale media, interviews en krantenberichten. Die volstaan mijns inziens niet om aan te tonen dat de Commissie het bestreden besluit heeft vastgesteld met het uitsluitende of primaire oogmerk om een ander doel te bereiken dan vast te stellen dat Hongarije de vereiste hervormingen van de wetgeving op het gebied van de rechterlijke onafhankelijkheid had doorgevoerd – precies de voorwaarde op basis waarvan Hongarije in aanmerking kon komen voor de uitbetaling van de middelen op grond van de GB‑verordening.

145. Aangezien grieven inzake misbruik van bevoegdheid door het Hof aan strikte bewijsvereisten worden onderworpen(80), geef ik het Hof derhalve in overweging om het derde middel rechtens ongegrond te verklaren.

VI.    Kosten

146. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.

147. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het Parlement te worden verwezen in de kosten die het Parlement heeft gemaakt.

148. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dit Reglement dient Hongarije als interveniënt zijn eigen kosten te dragen.

VII. Conclusie

149. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om:

–        besluit C(2023) 9014 van de Commissie van 13 december 2023 inzake de goedkeuring en de ondertekening van de beoordeling door de Commissie overeenkomstig artikel 15, lid 4, van verordening (EU) 2021/1060 van de naleving van de horizontale randvoorwaarde „3. Doeltreffende toepassing en uitvoering van het Handvest van de grondrechten” met betrekking tot de gebreken in de rechterlijke onafhankelijkheid in Hongarije, nietig te verklaren;

–        de Europese Commissie te verwijzen in haar eigen kosten en in die van het Europees Parlement;

–        Hongarije te verwijzen in zijn eigen kosten.

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      Verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2021 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid (PB 2021, L 231, blz. 159).

3      Besluit van de Commissie van 13 december 2023 inzake de goedkeuring en de ondertekening van de beoordeling door de Commissie overeenkomstig artikel 15, lid 4, van verordening (EU) 2021/1060 van de naleving van de horizontale randvoorwaarde „3. Doeltreffende toepassing en uitvoering van het Handvest van de grondrechten” met betrekking tot de gebreken in de rechterlijke onafhankelijkheid in Hongarije (Brussel, 13 december 2023, niet gepubliceerd).

4      Zie voor een duidelijk overzicht van en toelichting op de verschillende financieringsinstrumenten van de Unie, De Witte, B., „Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument”, in Weber, R., (red.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, blz. 221‑236.

5      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PB 2020, L 433 I, blz. 1; hierna: „conditionaliteitsverordening”).

6      Zie artikel 1 van de conditionaliteitsverordening.

7      Zie in dat verband artikel 4, lid 2, onder d), en de overwegingen 8, 9 en 10 van de conditionaliteitsverordening. Zie ook arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97), en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98).

8      Zie artikel 15 van en bijlage III bij de GB‑verordening. Het betreffende onderdeel van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest is opgenomen in bijlage III en luidt als volgt: „Er is voorzien in doeltreffende mechanismen om de naleving van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: „Handvest”)] te waarborgen, waaronder: 1. regelingen om ervoor te zorgen dat de door de fondsen gesteunde programma’s en de uitvoering daarvan conform zijn met de relevante bepalingen van het Handvest”.

9      Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot instelling van de herstel‑ en veerkrachtfaciliteit (PB 2021, L 57, blz. 17).

10      Zie artikel 2, punt 4, van de HVF-verordening.

11      Het NGEU is een tijdelijk financieel programma – dat is opgezet naar aanleiding van de economische gevolgen van de COVID‑19-pandemie – ter waarde van 750 miljard EUR, voor de financiering waarvan de Europese Unie kapitaal op de financiële markten heeft opgehaald. Hoewel het NGEU als een noodmaatregel in reactie op de COVID‑19-pandemie is gepresenteerd, is het feitelijk echter een plan dat de structurele hervorming van de economieën van de lidstaten bevordert, met bijzondere nadruk op de groene en digitale transitie. Zie Van Middelaar, L., „Investment politics: A new capacity to project Union action into the future?”, in Weber, R., (red.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, blz. 237‑257; zie met name blz. 251.

12      Volgens de procedure krachtens de HVF-verordening moet een lidstaat eerst een nationaal herstel- en veerkrachtplan (hierna: „HVP”) opstellen dat „[strookt] met de desbetreffende landspecifieke uitdagingen en prioriteiten” die zijn vastgesteld in het kader van het Europees Semester en andere mechanismen (zie de artikelen 17 en 18 van de HVF-verordening). Vervolgens onderzoekt de Commissie het plan, in nauwe samenwerking met de betreffende lidstaat, en stelt zij het HVP, samen met de voorgestelde streefdoelen en mijlpalen, ter goedkeuring voor aan de Raad van de Europese Unie (zie de artikelen 19 en 20 van de HVF-verordening). Op 30 november 2022 heeft de Commissie het voorstel voor Hongarije ingediend en op 5 december 2022 heeft de Raad het Hongaarse HVP, dat 111 mijlpalen en streefdoelen bevatte, goedgekeurd. Zie uitvoeringsbesluit 15447/22 van de Raad betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Hongarije, vastgesteld op 5 december 2022 (hierna: „uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende het HVP van Hongarije”), te vinden op: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447‑2022-INIT/nl/pdf. Op 7 december 2023 heeft de Raad op voorstel van de Commissie wijzigingen van dat uitvoeringsbesluit vastgesteld teneinde een verzoek op te nemen voor aanvullende financiering krachtens het plan REPowerEU dat ondertussen was vastgesteld (te vinden op: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15964‑2023-REV-1/en/pdf).

13      Zie de supermijlpalen 213‑216 in de bijlage bij het uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende het HVP van Hongarije.

14      Zoals ik verderop nader zal toelichten (zie de punten 16‑28 van deze conclusie), werden die vereisten krachtens de GB‑verordening onderdeel van de goedkeuringsbesluiten (zie voetnoot 31 van deze conclusie) waarbij de Commissie op 22 december 2022 tien door Hongarije voorgestelde programma’s heeft goedgekeurd en tegelijkertijd de betalingen heeft geschorst totdat de randvoorwaarden waren vervuld.

15      Zie het persbericht van de Commissie dat te vinden is op: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/ip_22_7273.

16      Ter terechtzitting heeft de Commissie toegelicht dat Hongarije niet heeft verzocht om betalingen uit de HVF, ondanks het feit dat een verzoek om betaling een vereiste is voor uitbetalingen uit die faciliteit.

17      De Commissie licht toe dat zij alleen terugvalt op de maatregelen krachtens die verordening wanneer dergelijke maatregelen effectiever zijn. Zie in dat verband de mededeling van de Commissie – Richtsnoeren inzake de toepassing van verordening [2020/2092] betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (2022/C 132/02, blz. 12), te vinden op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).

18      Zie uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 van de Raad van 15 december 2022 inzake maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije (PB 2022, L 325, blz. 94).

19      Zie voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad inzake maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije (COM/2022/485 final), te vinden op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485. Op 27 april 2022 heeft de Commissie de eerste kennisgeving uit hoofde van de conditionaliteitsverordening aan Hongarije gedaan, waarbij een proces van beoordeling met Hongarije in gang werd gezet.

20      Zie de overwegingen 11 en 12 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 van de Raad.

21      Die opschorting kwam neer op ongeveer 6,3 miljard EUR.

22      Die programma’s zijn het Operationeel programma Milieu en energie-efficiëntie Plus, het Operationeel programma Geïntegreerd vervoer Plus en het Operationeel programma Territoriale ontwikkeling en verbetering van het vestigingsklimaat Plus. Zij worden gefinancierd uit de onder de GB‑verordening vallende fondsen.

23      Bij datzelfde besluit heeft de Raad de Commissie een verbod opgelegd om nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan met trusts van openbaar belang en entiteiten in het bezit ervan voor EU-financiering die onder direct of indirect beheer wordt uitgevoerd. In Hongarije hebben die trusts van openbaar belang zeggenschap over 21 Hongaarse overheidsinstanties. Hun besturen zijn bevoegd tot bepaling van de strategie, de begroting, het personeelsbeleid, de organisatiestructuur en instellingen en zij kunnen leidinggevende functionarissen selecteren, zoals personen met hoge wetenschappelijke en bestuurlijke managementfuncties.

24      Zie besluit van de Commissie van 13 december 2023 betreffende de herbeoordeling, op initiatief van de Commissie, van de naleving van de voorwaarden van artikel 4 van verordening [2020/2092] naar aanleiding van uitvoeringsbesluit [2022/2506] met betrekking tot Hongarije [C(2023) 8999 final], te vinden op: https://commission.europa.eu/system/files/2023‑12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.

25      Vermeld moet worden dat Hongarije intussen de Commissie in kennis heeft gesteld van de wijzigingen die het heeft doorgevoerd met betrekking tot stichtingen voor het beheer van publieke activa die overheidstaken verrichten, en de Commissie heeft verzocht om de Raad voor te stellen de maatregelen krachtens de conditionaliteitsverordening op te heffen of aan te passen, maar uitsluitend ten aanzien van trusts van openbaar belang. Na het besluit van de Commissie waarbij deze instelling oordeelde dat de betreffende hervormingen onvoldoende waren, heeft Hongarije op 26 februari 2025 beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld. Dat beroep is thans aanhangig bij het Gerecht in zaak T‑138/25, Hongarije/Commissie.

26      Zie de artikelen 21‑23 van de GB‑verordening.

27      Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1; hierna: „Financieel Reglement”) was van toepassing op het moment van het bestreden besluit.

28      Zie artikel 15, lid 2, tweede volzin, van de GB‑verordening (cursivering van mij).

29      Van die zelfbeoordeling is melding gemaakt ten aanzien van alle tien programma’s waarvoor een aanvraag is ingediend. Zie bijvoorbeeld overweging 5 van het „Operationeel programma Milieu en energie-efficiëntie Plus” voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds en het Fonds voor een rechtvaardige transitie in het kader van de doelstelling „Investeringen voor banen en groei” in Hongarije.

30      Die besluiten zijn besluit C(2022) 10004 houdende goedkeuring van het „Operationeel programma Milieu en energie-efficiëntie Plus” voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds en het Fonds voor een rechtvaardige transitie in het kader van de doelstelling „Investeringen voor banen en groei” in Hongarije, besluit C(2022) 10007 houdende goedkeuring van het „Operationeel programma Digitale vernieuwing Plus” voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds Plus in het kader van de doelstelling „Investeringen voor banen en groei” in Hongarije, besluit C(2022) 10008 houdende goedkeuring van het „Operationeel programma Territoriale ontwikkeling en verbetering van het vestigingsklimaat Plus” voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds Plus in het kader van de doelstelling „Investeringen voor banen en groei” in Hongarije, besluit C(2022) 10009 houdende goedkeuring van het „Operationeel programma Economische ontwikkeling en innovatie Plus” voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds Plus in het kader van de doelstelling „Investeringen voor banen en groei” in Hongarije, besluit C(2022) 10010 houdende goedkeuring van het „Operationeel programma Ontwikkeling van het menselijk potentieel Plus” voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds Plus in het kader van de doelstelling „Investeringen voor banen en groei” in Hongarije, besluit C(2022) 10011 houdende goedkeuring van het „Operationeel programma Geïntegreerd vervoer Plus” voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds in het kader van de doelstelling „Investeringen voor banen en groei” in Hongarije, besluit C(2022) 10018 houdende goedkeuring van het „Hongaars Visserijprogramma Plus (HFP Plus)” voor steun uit het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur in Hongarije, besluit C(2022) 10019 houdende goedkeuring van het Programma van Hongarije voor steun uit het Fonds voor interne veiligheid voor de periode 2021‑2027, besluit C(2022) 10020 houdende goedkeuring van het Programma van Hongarije voor steun uit het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid voor de periode 2021‑2027, en besluit C(2022) 10022 houdende goedkeuring van het Programma van Hongarije voor steun uit het Fonds voor asiel, migratie en integratie voor de periode 2021‑2027 (hierna: „goedkeuringsbesluiten”).

31      Zie bijvoorbeeld overweging 8 van het uitvoeringsbesluit tot goedkeuring van het „Operationeel programma Milieu en energie-efficiëntie Plus”.

32      Zie de artikelen 1 en 2 van elk van de goedkeuringsbesluiten.

33      Artikel 3, lid 2, is identiek in alle tien goedkeuringsbesluiten. Cursivering van mij.

34      Bij mijn beoordeling van de specifieke onderdelen van het eerste middel van het Parlement (zie deel V, onderdeel B, van deze conclusie) zal ik terugkomen op die specifieke vereisten waaraan niet zou zijn voldaan.

35      Cursivering van mij.

36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény [wet X van 2023 tot wijziging van bepaalde wetten inzake gerechtelijke aangelegenheden in verband met het herstel- en veerkrachtplan voor Hongarije; hierna: „wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023)”].

37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény [wet LXVIII van 1997 betreffende de dienstbetrekking van justitieel personeel; hierna: „wet betreffende justitieel personeel (wet LXVIII van 1997)”].

38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény [wet CLI van 2011 betreffende het Grondwettelijk Hof; hierna: „wet betreffende het Grondwettelijk Hof (wet CLI van 2011)”].

39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény [wet CLXI van 2011 betreffende de organisatie en het bestuur van de rechtbanken; hierna: „wet betreffende de organisatie van de rechtbanken (wet CLXI van 2011)”].

40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény [wet CLXII van 2011 betreffende de status en bezoldiging van rechters; hierna: „wet betreffende de status van rechters (wet CLXII van 2011)”].

41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény [wet XC van 2017 betreffende strafvordering; hierna: „wet betreffende strafvordering (wet XC van 2017)”].

42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1.) [besluit 18/2023 van de minister van Justitie van 7 december 2023 houdende wijziging van het besluit betreffende inzake gerechtelijk dossierbeheer; hierna: „besluit 18/2023”)].

43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény [wet LXXXV van 2023 tot wijziging van bepaalde wetten met het oog op de versterking van de onderlinge verbondenheid tussen universiteiten en onderzoeksinstellingen en de economie, en van bepaalde wetten inzake volwassenenonderwijs en cultuur; hierna: „wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023)”].

44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény [wet LXXXVIII van 2023 inzake de bescherming van de nationale soevereiniteit; hierna: „wet inzake de bescherming van de nationale soevereiniteit (wet LXXXVIII van 2023)”].

45      In de onderhavige conclusie gebruik ik de term „bestreden besluit” om zowel naar het besluit zelf als naar de beoordelingsbrief bij dat besluit te verwijzen.

46      Op 18 juli 2023 heeft Hongarije de Commissie dus voor het eerst in kennis gesteld van haar positieve zelfbeoordeling van de naleving van de horizontale randvoorwaarde inzake het Handvest met betrekking tot de rechterlijke onafhankelijkheid. Omdat de Commissie niet kon vaststellen of met de door Hongarije doorgevoerde wetswijzigingen alle in de goedkeuringsbesluiten genoemde voorwaarden waren aangepakt, heeft de Commissie op 26 september 2023 Hongarije verzocht om verduidelijkende informatie. Op 19 oktober 2023 heeft Hongarije geantwoord en een aanvullende toelichting verstrekt. Op 1 november 2023 heeft de Commissie verzocht om nadere toelichtingen waarop Hongarije bij brieven van 11, 12 en 13 december 2023 heeft geantwoord.

47      Daartoe behoren het programma voor steun uit het Fonds voor interne veiligheid, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10019; het programma voor steun uit het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10020; het „Operationeel programma Territoriale ontwikkeling en verbetering van het vestigingsklimaat Plus”, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10008; het „Operationeel programma Geïntegreerd vervoer Plus”, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10011; het „Operationeel programma Milieu en energie-efficiëntie Plus”, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10004, en het „Hongaars Visserijprogramma Plus”, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10018.

48      Daartoe behoren het programma voor steun uit het Fonds voor asiel, migratie en integratie, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit (2022) 10022; het „Operationeel programma voor de ontwikkeling van het menselijk potentieel Plus”, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10010, zoals gerectificeerd bij uitvoeringsbesluit (2023) 1483 van de Commissie van 8 maart 2023; het „Operationeel programma Digitale vernieuwing Plus”, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10007, en het „Operationeel programma Economische ontwikkeling en innovatie Plus”, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit C(2022) 10009.

49      Zie het persbericht van de Commissie van 13 december 2023, Commission considers that Hungary’s judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality, dat te vinden is op: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.

50      Hoewel het Parlement de fouten van de Commissie als kennelijke fouten heeft gekenschetst, heeft het ter terechtzitting uiteengezet dat het louter wilde impliceren dat de fouten evident waren in plaats van te suggereren dat dit de maatstaf is die het Hof moet hanteren bij de toetsing van de rechtmatigheid van het besluit.

51      Zoals het Hof in twee „conditionaliteitsarresten” heeft toegelicht, mogen de instellingen van de Unie op grond van de rechtsstaatvereisten als onderdeel van de begrotingsconditionaliteit enkel situaties in de lidstaten onderzoeken voor zover die situaties relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Zie arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad  (C‑156/21, EU:C:2022:97, punten 144 en 145), en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad  (C‑157/21, EU:C:2022:98, punten 162 en 163).

52      Hoewel deze formulering misschien niet helemaal de inhoud van alle middelen van het Parlement weergeeft, zal ik deze terminologie aanhouden om de samenhang met elk onderdeel van het eerste middel van het Parlement te behouden. De grief met betrekking tot de „onjuiste beoordeling” in het tweede, het derde, het vierde en het vijfde onderdeel van het eerste middel van het Parlement moet echter, wat sommige grieven betreft, niet worden opgevat als betrekking hebbend op een onjuiste vaststelling van de feiten, maar als betrekking hebbend op een onjuiste toepassing van het recht.

53      Ik kan niet anders dan constateren dat de onderhavige zaak heeft aangetoond dat vele stappen met betrekking tot het gebruik van Uniemiddelen en de toepassing van verschillende vormen van conditionaliteit in dat verband onvoldoende transparant zijn. Dat is in strijd met het beginsel van democratie, aangezien het voor Unieburgers moeilijk te begrijpen is hoe en waarom veel begrotingsbesluiten worden genomen.

54      Zie bijvoorbeeld artikel 3 van uitvoeringsbesluit C(2022) 10004 houdende goedkeuring van het „Operationeel programma Milieu en energie-efficiëntie Plus”.

55      Zie overweging 9 van de goedkeuringsbesluiten.

56      Tot wijziging van subtitel 63 van de wet betreffende de organisatie van de rechtbanken (wet CLXI van 2011).

57      Zie de overwegingen 10 en 11 van de goedkeuringsbesluiten.

58      In het bijzonder moeten de kandidaten voor die functie ten minste vijf jaar ervaring als rechter hebben, kunnen zij niet worden herkozen en moet de NJC een bindend advies geven over de geschiktheid van de kandidaat voor die functie.

59      Met name moeten de zaaknummers zonder menselijke tussenkomst worden toegekend, moeten zaken worden toegewezen aan kamers op basis van vooraf vastgestelde en objectieve criteria, moet de rechtsprekende formatie samengesteld zijn volgens een vooraf vastgesteld algoritme, moeten de partijen in de procedure op basis van het dossier kunnen nagaan of de regels inzake de toewijzing van zaken naar behoren zijn toegepast, en moeten de raad voor de rechtspraak van de Kúria en het Kollegium (afdelingen van rechters) een bindend advies kunnen uitbrengen over de regeling voor de toewijzing van zaken.

60      Zoals is opgemerkt in het verslag van de Commissie over de rechtsstaat 2023 – Landenhoofdstuk over de situatie op het gebied van de rechtsstaat in Hongarije, 2023, blz. 7 (hierna: „verslag over de rechtsstaat 2023”) „kan een blokkerende minderheid in het parlement voorkomen dat een nieuwe voorzitter wordt gekozen waardoor de zittende voorzitter voor onbepaalde tijd in functie kan blijven”.

61      Tot wijziging van artikel 10, lid 4, onder c), van de wet betreffende de organisatie van de rechtbanken (wet CLXI van 2011).

62      Volgens bepaling VI.4 van de regeling voor de toewijzing van zaken kan het hoofd van de administratieve dienst middels een bijzondere beschikking verkiezingsgerelateerde zaken toewijzen aan de kamers VIII, IX, X en XI met drie leden, indien binnen drie kalenderdagen meer dan vijftien verkiezingszaken aan de Kúria worden voorgelegd. De vier kamers VIII, IX, X en XI zijn nieuwe kamers die speciaal zijn ingesteld voor verkiezingsgeschillen en die verder geen functie hebben, waardoor deze specifieke kamers ook wel “fantoomkamers” worden genoemd. Zonder deze wijzigingen zouden de verkiezingsgeschillen worden beslecht door de bestaande kamers met drie leden.

63      Zie het verslag over de rechtsstaat 2023, blz. 6.

64      Tot wijziging van artikel 114, lid 1, van de wet betreffende de organisatie van rechtbanken (wet CLXI van 2011).

65      Zie arresten van 5 november 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de gewone rechterlijke instanties) (C‑192/18, EU:C:2019:924, punt 115), en 7 mei 2024, NADA e.a. (C‑115/22, EU:C:2024:384, punten 43 en 44).

66      Tot wijziging van artikel 10, lid 4, van de wet betreffende de organisatie van rechtbanken (wet CLXI van 2011). Daarin is bepaald dat „de nummers die elektronisch ingediende zaken krijgen, geautomatiseerd en zonder menselijke tussenkomst worden toegewezen”.

67      In zijn brief aan de Commissie van 11 december 2023 heeft Hongarije, op basis van een suggestie van de Commissie tijdens bilaterale bijeenkomsten op 2 november 2023, toegezegd dat het de Commissie uiterlijk op 30 juni 2024 een onafhankelijk auditverslag zou verstrekken.

68      Artikel 63, lid 1, van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) bepaalt dat „een rechterlijke instantie ambtshalve of op verzoek een prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie kan inleiden [...] krachtens de bepalingen van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, indien zij zulks noodzakelijk acht in verband met een rechtshandeling of wetgeving van de Europese Unie die van toepassing is op de strafprocedure”.

69      Artikel 64 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) bepaalt dat „geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit op grond van artikel 490”.

70      Zie arrest van 23 november 2021, IS (Onwettigheid van de verwijzingsbeslissing) [C‑564/19, EU:C:2021:949; hierna: „zaak IS (Onwettigheid van de verwijzingsbeslissing)”].

71      In de memorie van toelichting bij artikel 63 van de wet op de gerechtelijke hervormingen (wet X van 2023) staat te lezen dat „geen besluit mag worden genomen om de rechtmatigheid te toetsen van een beslissing om het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken om een prejudiciële beslissing” en dat „het recht van Hongaarse rechters om het Hof [...] krachtens de Unieverdragen te verzoeken om een prejudiciële beslissing niet wordt beperkt door nationale instrumenten”.

72      Die wet is vastgesteld op 12 december 2023 tijdens de sessie van de Országgyűlés waarin ook artikel 35 van de wet tot wijziging van de universiteitswetten (wet LXXXV van 2023) is vastgesteld.

73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Bureau voor de bescherming van de nationale soevereiniteit, Hongarije).

74      Ook moet in aanmerking worden genomen dat de Commissie een niet-nakomingsprocedure met betrekking tot de soevereiniteitswet heeft ingeleid bij het Hof. Zie de aanhangige zaak C‑829/24, Commissie/Hongarije. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Kokott in zaak C‑829/24, Commissie/Hongarije, die wordt gelezen op dezelfde dag als de onderhavige conclusie.

75      Een dergelijke raadpleging was echter verplicht op grond van vier gelijkluidende mijlpalen in het kader van de HVF-verordening.

76      De Commissie heeft zich gebaseerd op de arresten van 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punten 146‑148 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 11 juli 2013, Ziegler/Commissie (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punten 114 en 115).

77      De Commissie heeft zich gebaseerd op de arresten van 11 december 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini/Commissie (1252/79, EU:C:1980:288, punt 14); 14 januari 1981, Duitsland/Commissie (819/79, EU:C:1981:2, punten 19‑21); 14 november 1989, Italië/Commissie (14/88, EU:C:1989:421, punt 11); 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 63); 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie (C‑17/99, EU:C:2001:178, punt 35); 10 september 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, punten 75 en 76), en 27 september 2012, Applied Microengineering/Commissie, T‑387/09, EU:T:2012:501, punt 67).

78      Zie bijvoorbeeld arresten van 11 juli 2013, Ziegler/Commissie (C-439/11 P, EU:C:2013:513, punt 115 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 23 januari 2025, Neos/Ryanair en Commissie (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (cursivering van mij).

79      Zie arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

80      Zie Lenaerts, K., Gutman K. en Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, punten 7.191‑7.194.