Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 12 maart 2026 (1)
Adviesprocedure 1/24
ingeleid op verzoek van de Europese Commissie
„ Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU – Luchtvervoer – Luchtvervoersovereenkomst tussen het Sultanaat Oman enerzijds en de Europese Unie en haar lidstaten anderzijds – Artikel 3, lid 2, VWEU – Internationale overeenkomst die gemeenschappelijke regels kan aantasten – Bevoegdheid van de Europese Unie om deze overeenkomst te sluiten ”
Inhoud
I. Inleiding
II. Voorgeschiedenis
A. Gebeurtenissen die hebben geleid tot de vaststelling van het voorstel voor de voorgenomen overeenkomst
B. Procedure bij het Hof
C. Context van de voorgenomen overeenkomst
1. Internationaal recht
2. Sluiting van luchtvervoersovereenkomsten door de lidstaten en de Unie na de „Open skies”-arresten
3. Inhoud van de voorgenomen overeenkomst met het Sultanaat Oman
III. Analyse
A. Ontvankelijkheid
B. Bestaan van een externe bevoegdheid van de Unie en de aard daarvan
1. Bestaan van een externe bevoegdheid van de Unie
2. Aard van de externe bevoegdheid van de Unie
3. Gemengde overeenkomsten
C. Toedeling aan de Unie van een bevoegdheid om verkeersrechten te verlenen aan derde landen
D. Exclusieve bevoegdheid van de Unie om de voorgenomen overeenkomst te sluiten om redenen van noodzakelijkheid
E. Exclusieve bevoegdheid van de Unie om de voorgenomen overeenkomst te sluiten op grond van het AETR-effect
1. Bewijslast
2. Belangrijkste verschil van opvatting tussen partijen in de onderhavige procedure
3. AETR-effect en aantasting
4. Toepassing op de voorgenomen overeenkomst
a) Te beoordelen verbintenissen
b) Artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst („Verlening van rechten”)
1) Is er sprake van overlapping?
2) Is er sprake van aantasting van gemeenschappelijke regels van de Unie zonder overlapping?
c) Artikel 8 („Eerlijke mededinging”)
d) Artikel 11 („Douanerechten, belastingen, vergoedingen en heffingen”)
e) Overige bepalingen van titel I
IV. Conclusie
I. Inleiding
1. „The sky is the limit.”
2. In de onderhavige zaak wordt de vraag opgeworpen of de hemel (nog steeds) als limiet geldt voor de exclusieve bevoegdheid van de Unie om luchtvervoersovereenkomsten met derde landen te sluiten.
3. Deze vraag is bij verzoekschrift van 13 september 2024 aan de orde gesteld door de Europese Commissie, die het Hof krachtens artikel 218, lid 11, VWEU om een advies heeft verzocht. De Commissie heeft de vraag als volgt geformuleerd:
„Beschikt de Europese Unie over een exclusieve bevoegdheid tot het sluiten van de luchtvervoersovereenkomst tussen het Sultanaat Oman enerzijds en de Europese Unie en haar lidstaten anderzijds?”
4. In wezen betreft dit de vraag of de Unie exclusief bevoegd is geworden om verkeersrechten aan derde landen te verlenen. Een dergelijke verlening van rechten stelt luchtvaartmaatschappijen van derde landen in staat om het grondgebied van de lidstaten binnen te vliegen, erboven te vliegen en van de ene lidstaat naar de andere te vliegen.
5. In zijn „Open skies”-arresten(2) heeft het Hof geoordeeld dat de Unie, gelet op de toenmalige stand van het Unierecht, op het gebied van luchtvervoersdiensten niet over een exclusieve bevoegdheid beschikte.(3) Volgens de Commissie, die wordt ondersteund door het Europees Parlement, moet het antwoord thans, gelet op de stand van het Unierecht, anders luiden.
6. Een bevestigend antwoord van het Hof zou tot gevolg hebben dat de lidstaten geen luchtvervoersovereenkomsten meer kunnen sluiten met derde landen – niet, zoals in casu, met het Sultanaat Oman, maar ook niet met andere derde landen.
7. Om een antwoord te kunnen geven op de vraag van de Commissie moet het Hof zich buigen over het complexe gebied van het constitutionele Unierecht dat de externe bevoegdheden van de Unie regelt. In het bijzonder wordt het Hof verzocht te verduidelijken volgens welke methode het de derde in artikel 3, lid 2, VWEU uiteengezette situatie beoordeelt, zijnde dat de Unie exclusief bevoegd wordt om een internationale overeenkomst te sluiten wanneer die overeenkomst „gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen”.
8. Mijn conclusie is als volgt opgebouwd. Eerst licht ik de relevante voorgeschiedenis van de onderhavige verzoekprocedure toe (deel II). Vervolgens schets ik de gebeurtenissen die tot de voorgenomen overeenkomst hebben geleid, de inhoud ervan, en de internationaalrechtelijke en Unierechtelijke context waarbinnen zij moet worden geplaatst. Daarna begin ik met de analyse van de vraag die aan het Hof is voorgelegd (deel III). In het kader van deze analyse neem ik allereerst een standpunt in over de vermeende niet-ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een advies van het Hof (deel III, onderdeel A). Daarna onderwerp ik de rechtspraak inzake het bestaan en de aard van externe bevoegdheden aan een nieuw onderzoek (deel III, onderdeel B). Vervolgens onderzoek ik de vraag – die door sommige partijen bij de onderhavige procedure ontkennend wordt beantwoord – of de Unie bevoegd is om verkeersrechten aan derde landen toe te kennen (deel III, onderdeel C), waarna ik mij buig over het eventuele exclusieve karakter van deze bevoegdheid krachtens artikel 3, lid 2, VWEU, op grond van noodzakelijkheid (deel III, onderdeel D) of op grond van het AETR-effect (deel III, onderdeel E).
II. Voorgeschiedenis
A. Gebeurtenissen die hebben geleid tot de vaststelling van het voorstel voor de voorgenomen overeenkomst
9. In 2018 is de Commissie gemachtigd om, met inachtneming van onderhandelingsrichtsnoeren, onderhandelingen te openen over het sluiten van een brede luchtvervoersovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en het Sultanaat Oman, anderzijds.(4)
10. Deze richtsnoeren zijn bij twee afzonderlijke besluiten vastgesteld.
11. In de eerste plaats heeft de Raad de Commissie gemachtigd om onderhandelingen met het Sultanaat Oman te openen met betrekking tot aangelegenheden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.(5)
12. In de tweede plaats is een afzonderlijk besluit vastgesteld door de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen (dus niet door de Raad als instelling van de Unie). Bij dat besluit is de Commissie gemachtigd om onderhandelingen te openen over de aspecten van de voorgenomen overeenkomst met het Sultanaat Oman die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.(6)
13. Geen van beide besluiten preciseert welke aangelegenheden worden geacht binnen de exclusieve bevoegdheid van de Unie te vallen en welke daarbuiten.
14. Tijdens de eerstvolgende vergadering van het Comité van permanente vertegenwoordigers na de vaststelling van deze twee besluiten heeft de Commissie naar voren gebracht dat zij zich niet kon vinden in deze onderhandelingsrichtsnoeren. Zij heeft met name het volgende aangevoerd:
„2. [...] De Commissie is van mening dat de Unie bevoegd is om onderhandelingen te voeren over alle onderdelen van uitgebreide overeenkomsten inzake luchtvervoer, en om deze overeenkomsten te sluiten. Zij herinnert er tevens aan dat, volgens de rechtspraak van het Hof in zaak C‑459/03 (punten 92 tot en met 95), het bestaan van een externe bevoegdheid van de Unie in beginsel niet afhangt van de vaststelling van handelingen van afgeleid recht op het betrokken gebied.
[...]
4. [...] De Commissie is bovendien van mening dat de doelstellingen van het gemeenschappelijke vervoersbeleid, en met name een gemeenschappelijke behandeling van in derde landen gevestigde luchtvaartmaatschappijen binnen de Unie en van luchtvaartmaatschappijen uit de Unie door derde landen, het doeltreffendst kunnen worden gerealiseerd wanneer de Unie alléén onderhandelt over een uitgebreide luchtvervoersovereenkomst.
5. [...] Om de vruchten van internationale luchtvaartovereenkomsten zonder uitstel te kunnen plukken, moeten deze zo snel mogelijk na ondertekening ingaan. In de praktijk vertraagt de deelname van de lidstaten de inwerkingtreding van dergelijke overeenkomsten aanzienlijk en is in die gevallen een voorlopige toepassing niet altijd gewaarborgd.”(7)
15. De onderhandelingen over de voorgenomen overeenkomst zijn op 7 juni 2020 afgerond en de tekst ervan is op 1 december 2021 geparafeerd.
16. In de ontwerptekst van deze overeenkomst, zoals deze aan het Hof is voorgelegd, is ruimte gelaten voor handtekeningen van zowel de Unie als al haar lidstaten. Hieruit volgt dat deze overeenkomst in haar huidige vorm is opgesteld als een gemengde overeenkomst.
17. De Commissie heeft nog geen voorstel ingediend voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening van deze overeenkomst namens de Europese Unie.(8)
B. Procedure bij het Hof
18. Het Parlement, de Raad en de regeringen van alle lidstaten behalve die van Roemenië hebben schriftelijke opmerkingen ingediend over het verzoek van de Commissie om een advies van het Hof. Het Parlement sluit zich aan bij het standpunt van de Commissie dat de Europese Unie exclusief bevoegd is om de voorgenomen overeenkomst te sluiten; de Raad en alle deelnemende lidstaten zijn de tegenovergestelde mening toegedaan.
19. Op 7 en 8 juli 2025 heeft een terechtzitting plaatsgevonden waaraan het Parlement, de Raad, de Commissie, de regeringen van België, Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Cyprus, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slowakije en Zweden, alsmede Ierland hebben deelgenomen.
C. Context van de voorgenomen overeenkomst
1. Internationaal recht
20. In 1944 kwamen vertegenwoordigers van 54 staten bijeen in Chicago (Verenigde Staten van Amerika) om „regelingen te treffen voor de onverwijlde vaststelling van voorlopige mondiale luchtroutes en -diensten” en „de beginselen en methoden te bespreken die bij de vaststelling van een nieuw luchtvaartverdrag moeten worden gevolgd”.(9)
21. De conferentie van Chicago resulteerde in de vaststelling van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (hierna: „Verdrag van Chicago”)(10).
22. Het Verdrag van Chicago is thans nog steeds de hoogste internationale rechtsnorm inzake de rechten en verplichtingen van staten op het gebied van de internationale burgerluchtvaart.(11) Dit verdrag is door alle lidstaten ondertekend, maar niet door de Unie zelf.(12)
23. In artikel 1 van het Verdrag van Chicago wordt ondubbelzinnig erkend „dat elke staat de volledige en uitsluitende soevereiniteit heeft over de luchtruimte boven zijn grondgebied”(13).
24. Om die reden mag, zoals in artikel 6 van dit verdrag is bepaald, „[g]een geregelde internationale luchtdienst [...] worden geëxploiteerd over of tot in het grondgebied van een Verdragsluitende Staat anders dan met de speciale toestemming of andere vergunning van die Staat en overeenkomstig de voorwaarden verbonden aan een zodanige toestemming of vergunning”.
25. Vanwege dit kader moet in theorie voor elke overschrijding van territoriale grenzen door een internationale vlucht middels een bilaterale of multilaterale overeenkomst toestemming worden verleend door de betrokken staat of staten.(14)
26. Tijdens de conferentie van Chicago – maar los van de onderhandelingen over het verdrag(15) – hebben onderhandelaars een reeks commerciële luchtvaartrechten geformuleerd, die bekend staan als „de vrijheden van de lucht”.(16)
27. Tegenwoordig onderscheidt de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (hierna: „ICAO”) negen vrijheden van de lucht. Deze worden hieronder visueel weergegeven(17):
28. Commercieel luchtvervoer wordt pas mogelijk door de derde tot en met de negende vrijheid, die vaak „verkeersrechten” worden genoemd. De markt voor vluchten die in de ene staat beginnen en op het grondgebied van een andere staat eindigen of een tussenlanding maken, wordt hierdoor toegankelijk.(18) De eerste en de tweede vrijheid worden niet geacht de markt toegankelijk te maken.
29. Tijdens de conferentie van Chicago zijn twee multilaterale overeenkomsten gesloten die voorzien in de uitwisseling van verkeersrechten met betrekking tot bepaalde vrijheden van de lucht.
30. De eerste overeenkomst is de Overeenkomst inzake de doortocht van internationale luchtdiensten(19), die voorziet in de multilaterale uitwisseling van doorvliegrechten, dat wil zeggen het recht om over te vliegen (de eerste vrijheid van de lucht) en het recht om een technische landing te maken (de tweede vrijheid van de lucht). Alle lidstaten zijn partij bij deze overeenkomst.(20)
31. De tweede overeenkomst is de Overeenkomst inzake het internationale luchtvervoer, die is bedoeld om te voorzien in de multilaterale uitwisseling van de eerste tot en met de vijfde vrijheid.(21) Evenwel is deze overeenkomst slechts door een klein aantal staten ondertekend en geratificeerd, zodat zij in wezen een dode letter is.(22)
32. Doordat de uitwisseling van verkeersrechten niet op multilateraal niveau is overeengekomen, is een wildgroei aan bilaterale en regionale luchtvervoersovereenkomsten ontstaan, waarbij de nationale luchtruimen en markten van de respectieve staten wederzijds worden opengesteld voor de exploitatie van internationale luchtdiensten.(23)
33. Toen de „Open skies”-arresten nog niet waren gewezen, was de vaste praktijk in de Unie dus dat de lidstaten bilaterale luchtvervoersovereenkomsten met derde landen sloten.(24) In 2003 waren er naar schatting 1 500 van dergelijke bilaterale overeenkomsten.(25)
34. Zoals de Duitse regering heeft benadrukt, worden bij de uitwisseling van verkeersrechten via bilaterale overeenkomsten meestal de eerste tot en met de vierde vrijheid uitgewisseld, terwijl de vijfde en de zesde vrijheid doorgaans worden beperkt, de zevende vrijheid zelden wordt overeengekomen en de achtste en de negende vrijheid bijna altijd worden uitgesloten.(26)
35. Bij de voorgenomen overeenkomst met het Sultanaat Oman die in de onderhavige zaak aan de orde is, worden enkel verkeersrechten van de eerste tot en met de vierde vrijheid verleend.(27)
2. Sluiting van luchtvervoersovereenkomsten door de lidstaten en de Unie na de „Open skies”-arresten
36. Na de „Open skies”-arresten veranderde de situatie binnen de Unie. Ik zal dit kort beschrijven.
37. Vanaf het begin van de jaren negentig, dus in een periode waarin de Uniewetgever verschillende verordeningen heeft vastgesteld om een interne markt voor luchtvervoer tot stand te brengen(28), heeft de Commissie de Raad herhaaldelijk verzocht om haar te machtigen tot en richtsnoeren te geven voor onderhandelingen met de Verenigde Staten van Amerika over een luchtvervoersovereenkomst die een aantal bilaterale overeenkomsten tussen dit land en de lidstaten moest vervangen.(29) Daarnaast heeft de Commissie de lidstaten verzocht hun standpunten te coördineren alvorens onderhandelingen met de Verenigde Staten aan te gaan.
38. Nadat de Raad (tot 1996) herhaaldelijk een dergelijk mandaat aan de Commissie had geweigerd(30) en deze constateerde dat geen gehoor was gegeven aan haar verzoeken om coördinatie tussen de lidstaten, heeft zij niet-nakomingsprocedures ingeleid tegen het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Zweden, Finland, België, Luxemburg, Oostenrijk en Duitsland.(31)
39. Bij zijn arresten in deze zaken heeft het Hof de niet-nakomingsberoepen van de Commissie slechts ten dele toegewezen. In de eerste plaats was ook het Hof van mening dat een aantal clausules waarover de lidstaten hadden onderhandeld, betrekking hadden op aangelegenheden waarvoor de Unie exclusief bevoegd was geworden, aangezien er interne Unieregels voor bestonden.(32) In de tweede plaats was het Hof van oordeel dat een bepaalde clausule in elk van de „Open skies”-overeenkomsten tussen de Verenigde Staten en de respectieve lidstaten, waarin de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen werd beperkt, in strijd was met het door artikel 52 VWEU gewaarborgde recht van vestiging.(33)
40. Het Hof was echter van oordeel – en dit element is voor de onderhavige zaak van bijzonder belang – dat het Unierecht destijds geen regels bevatte voor de verlening van verkeersrechten of exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen uit derde landen. Bijgevolg kon een door deze lidstaten aangegane internationale verbintenis tot uitwisseling van verkeersrechten met een derde land niet worden geacht de Uniewetgeving aan te tasten.(34)
41. De vaststelling van het Hof dat de Unie exclusief bevoegd was voor bepaalde onderdelen van bilaterale luchtvervoersovereenkomsten met derde landen, betekende in de praktijk dat de lidstaten dergelijke overeenkomsten niet meer konden sluiten zonder dat ook de Unie er partij bij was. Met andere woorden, de Unie werd een onmisbare partij bij dergelijke overeenkomsten. Dit was voor de Commissie aanleiding om een gemeenschappelijk beleid te gaan voeren inzake de externe betrekkingen van de Unie op het gebied van luchtvervoer.(35)
42. De Commissie kreeg een horizontaal mandaat om met de Verenigde Staten te heronderhandelen over de overeenkomsten teneinde de in de „Open skies”-arresten vastgestelde inbreuken te beëindigen. Zij kreeg ook richtsnoeren om opnieuw te onderhandelen over bilateraal door de lidstaten gesloten overeenkomsten die deze clausules bevatten en werden geacht onder een exclusieve bevoegdheid van de Unie te vallen of in strijd te zijn met het Unierecht.(36)
43. De horizontale overeenkomsten die uit deze onderhandelingen zijn voortgekomen, zijn echter niet in de plaats gekomen van de bilaterale overeenkomsten van de lidstaten, maar hebben slechts de relevante bepalingen van die overeenkomsten, dat wil zeggen de bepalingen die werden geacht onder een exclusieve bevoegdheid van de Unie te vallen of in strijd te zijn met het Unierecht, gewijzigd of aangevuld.
44. Het nieuwe externe luchtvervoersbeleid van de Commissie na de „Open skies”-arresten omvat het streven om uitgebreide luchtvervoersovereenkomsten te sluiten met strategische partners van de Unie en met buurlanden. Wanneer deze overeenkomsten in werking treden, vervangen zij eventuele bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen, die dan achterhaald zijn.
45. De meeste van deze overeenkomsten worden gesloten in de vorm van „gemengde” overeenkomsten, zoals de uitgebreide overeenkomst inzake luchtvervoer met de Verenigde Staten(37), de multilaterale overeenkomst betreffende de totstandbrenging van een Europese gemeenschappelijke luchtvaartruimte met sommige buurlanden(38) en een aantal bilaterale overeenkomsten met bepaalde derde landen(39).
46. Sommige uitgebreide luchtvervoersovereenkomsten zijn echter als „EU-only”-overeenkomsten gesloten. De eerste EU-only-overeenkomst is in 1992 gesloten met het Koninkrijk Noorwegen.(40) In 2002 volgde een overeenkomst met de Zwitserse Bondsstaat.(41) De handels- en samenwerkingsovereenkomst met het Verenigd Koninkrijk(42) die is gesloten na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie, is ook als EU-only-overeenkomst gesloten, maar bevat onderdelen over luchtvervoer en de verlening van verkeersrechten. Deze overeenkomsten tonen aan dat de Unie alléén luchtvervoersovereenkomsten kan sluiten, maar het feit dat de lidstaten geen partij bij deze overeenkomsten zijn, is – zoals ik verderop in deze conclusie zal toelichten – geen bewijs dat de Unie voor alle onderdelen van dergelijke luchtvervoersovereenkomsten exclusief bevoegd is.
47. De Commissie heeft in haar verzoekschrift en ter terechtzitting naar deze voorbeelden van EU-only-luchtvervoersovereenkomsten verwezen tot staving van het argument dat het externe luchtvervoersbeleid van de Unie zou worden vereenvoudigd en versneld indien de Unie dergelijke overeenkomsten met derde landen alléén zou kunnen sluiten. De Commissie heeft met name uiteengezet dat het vaak meer dan tien jaar duurt voordat gemengde overeenkomsten in werking treden, waardoor de luchtvaartmaatschappijen uit de Unie, de luchtvaartsector in de Unie als geheel en de gebruikers van dergelijke diensten pas later van de voordelen van die overeenkomsten kunnen profiteren.
48. Hoe dan ook kunnen dergelijke beleidsargumenten niets veranderen aan het bestaan of de aard van externe bevoegdheden zoals deze zijn overeengekomen bij de Verdragen. Het staat uitsluitend aan het Hof om te beslissen of de huidige stand van het Unierecht op het gebied van luchtvervoer, gelezen in het licht van het toepasselijke constitutionele kader van de Unie, de conclusie wettigt dat een luchtvervoersovereenkomst als de voorgenomen overeenkomst met het Sultanaat Oman, in haar geheel onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt.
49. Om dit te kunnen beoordelen moet een kort overzicht worden gegeven van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst.(43)
3. Inhoud van de voorgenomen overeenkomst met het Sultanaat Oman
50. In de considerans van de voorgenomen overeenkomst wordt het beoogde doel ervan uiteengezet; dit bestaat er met name in de luchtdiensten te verbeteren, een hoog niveau van veiligheid en beveiliging te garanderen, concurrentie, markttoegang, bescherming van het milieu en beperking van de broeikasgasemissies te bevorderen, een hoog niveau van passagiersbescherming te bereiken en de toegang tot kapitaal voor de luchtvaartsector te faciliteren.
51. De overeenkomst omvat drie titels. Titel I, die wordt voorafgegaan door een onderdeel zonder titel dat twee bepalingen bevat (artikel 1 met definities en artikel 2 over de uitsluiting van de rechtstreekse werking), regelt de „economische bepalingen” van de voorgenomen overeenkomst(44), titel II betreft „samenwerking op regelgevingsgebied”(45) en titel III bevat „institutionele bepalingen”(46). De voorgenomen overeenkomst heeft ook een bijlage met overgangsbepalingen.
52. Uit de ruimte voor handtekeningen onderaan de voorgenomen overeenkomst blijkt dat wordt beoogd deze overeenkomst als gemengde overeenkomst te sluiten, met de Unie en al haar lidstaten als partijen.
53. Partijen bij de onderhavige procedure stemmen er uitdrukkelijk of stilzwijgend mee in dat de meeste bepalingen van de voorgenomen overeenkomst onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen of de uitoefening daarvan louter vervolledigen. Met betrekking tot een aantal bepalingen van titel I van de voorgenomen overeenkomst bestaat er echter een verschil van opvatting.
54. Het belangrijkste punt waarop de meningen uiteenlopen is artikel 3, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst – de verlening van verkeersrechten. Krachtens die bepaling verlenen de overeenkomstsluitende partijen elkaar wederzijds verkeersrechten van de eerste tot en met de vierde vrijheid van de lucht.(47)
55. Enerzijds zijn de Raad en de lidstaten van mening dat de verlening van dergelijke rechten niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. Deze partijen voeren aan dat het Unierecht in zijn huidige stand niet in gemeenschappelijke regels voor die verlening voorziet. Deze partijen verwijzen met name naar de „Open skies”-arresten. Zoals gezegd heeft het Hof daarin geoordeeld dat het gemeenschapsrecht de verlening van verkeersrechten ten tijde van de arresten niet regelde en dit recht dus niet kon worden aangetast door de sluiting van een internationale overeenkomst tussen de lidstaten en een derde land. Anderzijds is de Commissie, ondersteund door het Parlement, van mening dat het Unierecht op het gebied van luchtvervoer sinds de wijzing van de „Open skies”-arresten aanzienlijk is veranderd. Bij de huidige stand ervan kan dit gebied van het Unierecht dus worden aangetast indien de voorgenomen overeenkomst door de lidstaten wordt gesloten.
III. Analyse
56. De externe bevoegdheden van de Unie vormen een van de meest complexe gebieden van het constitutionele Unierecht. Toepasselijke begrippen worden vaak verward, in het bijzonder de toedeling van bevoegdheden en de gedeelde of exclusieve aard ervan, en de redenen voor de gemengdheid van overeenkomsten.(48)
57. Een aantal interveniërende lidstaten stelt dat het verlenen van verkeersrechten een bevoegdheid van de lidstaten is die niet aan de Unie is toegedeeld, terwijl uit de vraag van de Commissie blijkt dat het bestaan van een bevoegdheid van de Unie wordt verondersteld en derhalve enkel naar de aard ervan wordt gevraagd.
58. Mijn analyse is daarom als volgt opgebouwd. Om te beginnen ga ik kort in op de argumenten waarmee de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een advies van het Hof in twijfel wordt getrokken, en verwerp ik deze argumenten (deel III, onderdeel A). Vervolgens baken ik de begrippen af die relevant zijn voor de vaststelling of de Unie exclusief bevoegd is (deel III, onderdeel B). Daarna geef ik het Hof in overweging om de argumenten dat de Unie niet bevoegd zou zijn om verkeersrechten te verlenen, af te wijzen (deel III, onderdeel C). In aansluiting hierop onderzoek ik de argumenten dat de Unie exclusief bevoegd zou zijn om de voorgenomen overeenkomst te sluiten. Aan de hand van de opzet van het verzoekschrift van de Commissie, maar dan in omgekeerde volgorde, ga ik allereerst na of de Unie op grond van de tweede situatie van artikel 3, lid 2, VWEU de exclusieve bevoegdheid heeft verworven om de voorgenomen overeenkomst te sluiten: het „argument van noodzakelijkheid” (deel III, onderdeel D). Vervolgens zal ik onderzoeken of uit de derde situatie van artikel 3, lid 2, VWEU een exclusieve bevoegdheid voortvloeit: het „AETR-effect” (deel III, onderdeel E).
A. Ontvankelijkheid
59. Een aantal interveniërende lidstaten betwist de ontvankelijkheid van het onderhavige adviesverzoek, met het argument dat dit verzoek niet voldoet aan de voorwaarden om de in artikel 218, lid 11, VWEU bedoelde procedure in te leiden.
60. In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof duidelijk heeft gemaakt dat het krachtens artikel 218, lid 11, VWEU „[t]ot het moment waarop de [Unie] definitief erin toestemt door de overeenkomst te worden gebonden, [...] te allen tijde om advies [kan] worden verzocht” door een lidstaat, het Parlement, de Raad of de Commissie.(49)
61. Tot op heden blijft de voorgenomen overeenkomst met Oman „voorgenomen”, omdat de Commissie de Raad nog niet overeenkomstig artikel 218, lid 5, VWEU heeft voorgesteld om een besluit vast te stellen waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening ervan.(50)
62. In de eerste plaats doet het in dit verband niet af aan het „voorgenomen” karakter van deze overeenkomst dat, zoals sommige lidstaten hebben benadrukt, de Commissie drie jaar heeft gewacht met het indienen van het onderhavige verzoek om advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU. Dit kan dus niet van invloed zijn op de ontvankelijkheid van het verzoek van de Commissie. Dit geldt ondanks het feit dat de Commissie, in een geest van loyale samenwerking, dit verzoek zo spoedig mogelijk had moeten indienen.
63. In de tweede plaats stelt een aantal lidstaten dat de bevoegdheidsverdeling met betrekking tot de voorgenomen overeenkomst reeds is geregeld bij de in 2018 door de Raad en de lidstaten vastgestelde besluiten inzake machtiging tot het openen van onderhandelingen.(51) Bijgevolg zou de Commissie die verdeling nu niet meer kunnen wijzigen. Een verzoek om een advies van het Hof over de bevoegdheidsverdeling zou dus hypothetisch zijn.
64. Ook dit argument snijdt geen hout. Voor de vraag of een verzoek krachtens artikel 218, lid 11, VWEU ontvankelijk is, doet het niet ter zake of de Raad, de lidstaten en de Commissie het al dan niet eens zijn met de verdeling van bevoegdheden voor de sluiting van een bepaalde overeenkomst.(52)
65. Het tegendeel zou betekenen dat de Raad en de lidstaten, door een besluit vast te stellen waarbij machtiging wordt verleend tot het openen van onderhandelingen over een internationale overeenkomst, de bevoegdheidsverdeling binnen Unie kunnen regelen zonder rekening te houden met de in de Verdragen vastgelegde bevoegdheden en procedures.(53) Dit zou de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU van haar doel beroven.(54)
66. Hieruit volgt dat het verzoek van de Commissie om een advies van het Hof niet hypothetisch is, aangezien de uitkomst van de onderhavige procedure van invloed kan zijn op de wijze waarop de voorgenomen overeenkomst wordt gesloten.
B. Bestaan van een externe bevoegdheid van de Unie en de aard daarvan
1. Bestaan van een externe bevoegdheid van de Unie
67. De Unie kan slechts een internationale overeenkomst sluiten wanneer haar de daarvoor benodigde bevoegdheid is toegedeeld. In het Unierecht wordt dit het „beginsel van bevoegdheidstoedeling” genoemd.(55)
68. Zoals in artikel 5, lid 2, VEU is bepaald, kan de Unie krachtens dit beginsel „enkel [handelen] binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken”. Derhalve behoort de bevoegdheid om op te treden, zoals in artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 2, VEU staat te lezen, uitsluitend toe aan de lidstaten, tenzij deze bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld. De situatie is dus eenvoudig: de Unie kan alleen optreden indien haar daartoe de bevoegdheid is toegedeeld.
69. Bijgevolg veronderstelt elke beoordeling van het exclusieve of gedeelde karakter van een externe bevoegdheid van de Unie dat de Verdragen de Unie reeds de nodige bevoegdheid hebben toegedeeld om überhaupt te kunnen optreden.
70. Een externe bevoegdheid kan uitdrukkelijk of impliciet aan de Unie worden toegedeeld.(56)
71. Tegenwoordig wordt de vraag of de Unie bevoegd is om een internationale overeenkomst te sluiten, geregeld door artikel 216, lid 1, VWEU. Deze bepaling ziet zowel op uitdrukkelijke als op impliciete bevoegdheden.(57) Zij is bij het Verdrag van Lissabon in het VWEU opgenomen en weerspiegelt de eerdere ontwikkelingen in de rechtspraktijk.
72. Artikel 216, lid 1, VWEU noemt vier situaties waarin de Unie een overeenkomst met een of meer derde landen of internationale organisaties kan sluiten.(58) Dit kan:
i) wanneer de Verdragen daarin voorzien (uitdrukkelijke bevoegdheid), of
ii) wanneer het sluiten van een overeenkomst nodig is om, in het kader van het beleid van de Unie, een van de in de Verdragen bepaalde doelstellingen te verwezenlijken (impliciete bevoegdheid, „parallelle externe bevoegdheid”)(59), of
iii) wanneer bij een juridisch bindende handeling van de Unie in het sluiten van een overeenkomst is voorzien [impliciete bevoegdheid, zoals verduidelijkt in advies 1/94 (Overeenkomsten in de bijlagen bij de WTO-Overeenkomst)](60), of
iv) wanneer het sluiten van een overeenkomst gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen (impliciete bevoegdheid, zoals voor het eerst benoemd in het AETR-arrest).(61)
73. Zoals ik verderop in deze conclusie uitvoeriger zal toelichten, is een aantal in de onderhavige procedure interveniërende lidstaten van mening dat de bevoegdheid om verkeersrechten toe te kennen uitsluitend bij de lidstaten ligt. Derhalve moet eerst worden onderzocht of die bevoegdheid al dan niet, uitdrukkelijk of impliciet, aan de Unie is toegedeeld (zie onderdeel C).
2. Aard van de externe bevoegdheid van de Unie
74. Zodra vaststaat dat een bevoegdheid aan de Unie is toegedeeld, rijst vervolgens de vraag of het om een gedeelde of een exclusieve bevoegdheid gaat.
75. Wat houdt „gedeeldheid” of „exclusiviteit” van die bevoegdheid in?
76. Indien de Unie exclusief bevoegd is, kunnen de lidstaten niet optreden met betrekking tot een aangelegenheid die onder die bevoegdheid valt. Dit geldt ook wanneer de Unie niet heeft opgetreden.(62) Met andere woorden, wanneer de Unie exclusief bevoegd is, kan alleen de Unie optreden.
77. In het kader van de vraag die in de onderhavige procedure aan het Hof is voorgelegd betekent dit dat de lidstaten geen internationale luchtvervoersovereenkomsten meer kunnen sluiten indien wordt vastgesteld dat de Unie exclusief bevoegd is om verkeersrechten aan derde landen te verlenen. Dit geldt ook wanneer de Unie ervan heeft afgezien om met een bepaald derde land een luchtvervoersovereenkomst te sluiten, tenzij zij de lidstaten in staat stelt om zonder haar dergelijke overeenkomsten te sluiten door de uitoefening van haar exclusieve bevoegdheid aan hen te delegeren.
78. Indien de betrokken bevoegdheid daarentegen als een gedeelde bevoegdheid is toegedeeld, kunnen zowel de lidstaten als de Unie beslissen om die bevoegdheid uit te oefenen. Of de Unie deze bevoegdheid moet uitoefenen ten aanzien van een bepaald derde land of een bepaalde groep landen, is een politiek besluit, dat dient te stroken met de constitutionele beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.(63)
79. Voor handelingen die het beleid van de Unie intern regelen, geldt dat, wanneer de Unie een gedeelde bevoegdheid heeft uitgeoefend, artikel 2, lid 2, tweede en derde volzin, VWEU de lidstaten beletten om op te treden zolang de kwestie op het niveau van de Unie geregeld blijft. Dit staat bekend als het voorrangsbeginsel. De bestaansreden van dit beginsel is het voorkomen van conflicten en het handhaven van gemeenschappelijke regels van de Unie.(64) Protocol nr. 25 bij het Verdrag van Lissabon, betreffende de uitoefening van de gedeelde bevoegdheden (hierna: „Protocol nr. 25”) bepaalt dat voorrang enkel betrekking heeft op de specifieke materie die door de betrokken handeling van de Unie wordt geregeld, en niet op het gehele gebied waartoe die handeling behoort.(65)
80. Het gevolg van voorrang van de Unie op het optreden van de lidstaten is vergelijkbaar met dat van een exclusieve bevoegdheid van de Unie: de lidstaten kunnen de betrokken aangelegenheid niet meer regelen. Er is echter een opmerkelijk verschil: door voorrang „verliezen” de lidstaten niet hun recht om een gedeelde bevoegdheid uit te oefenen; zij kunnen deze bevoegdheid weer uitoefenen wanneer de Unie beslist om haar handeling ten aanzien van het betrokken onderwerp in te trekken. Daarentegen belet een exclusieve bevoegdheid van de Unie de lidstaten om op te treden, ook wanneer een bepaald onderwerp niet door een Uniemaatregel is „bezet”.(66)
81. De exclusieve bevoegdheden van de Unie zijn uitputtend opgesomd in artikel 3, lid 1, VWEU.(67) De lidstaten kunnen op deze gebieden geen interne handelingen vaststellen of internationale overeenkomsten sluiten.
82. Naast de gebieden die ex ante als exclusief zijn aangemerkt, is bij het Verdrag van Lissabon een tweede lid toegevoegd aan artikel 3 VWEU.
83. Ingevolge dit lid kunnen bepaalde bevoegdheden die als gedeelde bevoegdheden zijn toegedeeld, in de specifieke, in dit lid benoemde omstandigheden exclusief worden in hun externe dimensie. Met andere woorden, deze bevoegdheden worden door het VWEU niet ex ante als exclusieve bevoegdheden toegedeeld, maar kunnen exclusief van aard worden door de vaststelling van Uniewetgeving. Bij dergelijke bevoegdheden wordt gesproken van „exclusiviteit door uitoefening van een bevoegdheid” („exclusivity by exercise”) of „later ontstane exclusiviteit” („subsequent exclusivity”(68) of „supervening exclusivity”(69)).
84. De externe bevoegdheden van de Unie worden in beginsel gedeeld, tenzij de betrokken internationale overeenkomst ziet op een aangelegenheid die onder een uitdrukkelijke exclusieve bevoegdheid van de Unie valt in de zin van artikel 3, lid 1, VWEU of onder een bevoegdheid die later krachtens artikel 3, lid 2, VWEU exclusief is geworden.
85. Het luchtvervoersbeleid van de Unie of, meer algemeen, het vervoersbeleid komt niet voor in de opsomming in artikel 3, lid 1, VWEU van beleidsterreinen waarop de Unie exclusief bevoegd is.
86. Vervoer komt echter wél voor in artikel 4, lid 2, onder g), VWEU, in de (niet-uitputtende) opsomming van beleidsterreinen waarop de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheden hebben.
87. Bijgevolg kan worden betoogd dat het enige beletsel voor de sluiting van een luchtvervoersovereenkomst door de lidstaten ontstaat wanneer deze gedeelde bevoegdheid voor het betrokken onderwerp exclusief is geworden omdat aan een van de voorwaarden van artikel 3, lid 2, VWEU is voldaan.
88. Artikel 3, lid 2, VWEU kan de lidstaten dan ook – mits aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan – beletten een internationale overeenkomst te sluiten op een gebied waarvoor zij aanvankelijk geen (uitdrukkelijke) exclusieve bevoegdheid aan de Unie hebben toegedeeld.
89. Aangezien het soort voorrang dat tot exclusiviteit in de externe betrekkingen leidt in de Verdragen bij een andere bepaling is geregeld dan het soort voorrang dat op intern gebied bestaat, is het goed om deze twee vormen van voorrang verschillend te behandelen. Het Hof heeft in dit verband reeds geoordeeld dat Protocol nr. 25 bij het Verdrag van Lissabon geen betrekking heeft op de vorm van voorrang waarbij de Unie krachtens artikel 3, lid 2, VWEU de exclusieve bevoegdheid krijgt om een internationale overeenkomst te sluiten.(70) Niet artikel 2, lid 2, VWEU, waarop Protocol nr. 25 betrekking heeft, maar enkel artikel 3, lid 2, VWEU bepaalt welke gevolgen een interne regeling van de Unie heeft voor de aard van haar externe bevoegdheid.
90. Artikel 3, lid 2, VWEU bepaalt dat de Unie exclusief bevoegd is om een internationale overeenkomst te sluiten:
i) indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet, of
ii) indien die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen („tweede situatie” of „noodzakelijke exclusiviteit”), of
iii) wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen („derde situatie” of „AETR-effect”).
91. Om te beginnen moet erop worden gewezen dat de bewoordingen van artikel 216, lid 1, VWEU grotendeels overeenkomen met die van artikel 3, lid 2, VWEU. Ook al is in de rechtsleer (mijns inziens terecht) kritiek op deze overeenkomstigheid geuit(71), het Hof kan de tekst van de Verdragen niet bekritiseren, maar moet deze uitleggen.
92. Ik merk hierbij op dat deze twee bepalingen verband houden met verschillende kwesties en zij dus in hun respectieve relevante contexten moeten worden uitgelegd. Artikel 216, lid 1, VWEU heeft betrekking op het bestaan van een externe bevoegdheid en hangt daarom samen met het beginsel van bevoegdheidstoedeling, terwijl artikel 3, lid 2, VWEU betrekking heeft op de aard van die externe bevoegdheid en bepaalt in welke situaties internationale overeenkomsten uitsluitend door de Unie moeten worden gesloten.(72)
93. Voor zover ik weet, bestaat er geen wetgevingshandeling van de Unie op grond waarvan de Unie verplicht is om een luchtvervoersovereenkomst te sluiten met het Sultanaat Oman in het bijzonder, of met derde landen in het algemeen. Ik stel daarom voor de argumenten van partijen bij de onderhavige procedure aldus te lezen dat zij uitsluitend betrekking hebben op de tweede en de derde situatie waaruit exclusiviteit kan voortvloeien in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU.
3. Gemengde overeenkomsten
94. Alvorens te onderzoeken of de Unie exclusief bevoegd is om de voorgenomen overeenkomst te sluiten moet een andere, daarmee samenhangende vraag worden beantwoord: kunnen aan het feit dat wordt voorgesteld de voorgenomen overeenkomst als gemengde overeenkomst te sluiten, conclusies worden verbonden, en zo ja, welke?
95. Deze vraag moet worden onderzocht omdat een aantal partijen in de onderhavige procedure, onder wie de Commissie, argumenten heeft aangevoerd die betrekking hebben op de „gemengdheid” van internationale overeenkomsten.
96. „Gemengde overeenkomsten” worden in de Verdragen niet als specifieke categorie internationale overeenkomsten genoemd, maar worden in de praktijk wel als zodanig onderscheiden. Het Hof heeft gemengde overeenkomsten gedefinieerd als overeenkomsten die „door zowel de Unie als elk van haar lidstaten [...] worden ondertekend en gesloten”.(73)
97. In de rechtsleer wordt een onderscheid gemaakt tussen verplichte en facultatieve gemengde overeenkomsten.(74)
98. Wanneer sommige delen van een overeenkomst onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen en andere onder de exclusieve of gedeelde bevoegdheid van de Unie, kan de Unie die overeenkomst niet alléén sluiten, maar moet zij dit samen met haar lidstaten doen. Er is dan sprake van verplichte gemengdheid.
99. Gemengdheid kan ook in een ander geval verplicht zijn, namelijk in een situatie als die in de „Open skies”-arresten. Dit kan „omgekeerde verplichte gemengdheid” worden genoemd: wanneer een internationale overeenkomst waarover door een lidstaat is onderhandeld, onderdelen bevat die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, kan die lidstaat die overeenkomst niet alléén sluiten.(75) In dat geval moet de Unie, indien de lidstaten partij willen worden bij een dergelijke overeenkomst, tot die overeenkomst toetreden.(76)
100. Het feit dat de Unie naar aanleiding van de „Open skies”-arresten verordening (EG) nr. 847/2004(77) heeft vastgesteld, is van belang voor de onderhavige discussie over gemengdheid. Deze handeling stelt de lidstaten onder meer in staat om „lidstaat-only”-overeenkomsten te sluiten, mits die overeenkomsten standaardbepalingen bevatten en de lidstaten de overeenkomsten via een vooraf vastgestelde procedure ter kennis van de Commissie brengen.(78) Verordening nr. 847/2004 – die voor de onderhavige procedure ook van belang is in verband met de bevoegdheid van de Unie om de voorgenomen overeenkomst alléén te sluiten – kan worden gezien als een voorbeeld van een handeling van de Unie waarbij de lidstaten in staat worden gesteld een internationale overeenkomst te sluiten zonder dat de Unie partij is, zelfs wanneer delen van die overeenkomst betrekking hebben op aangelegenheden die onder een exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.(79)
101. Ten slotte kan een overeenkomst die uitsluitend betrekking heeft op aangelegenheden waarvoor gedeelde bevoegdheden bestaan, hetzij als gemengde overeenkomst, hetzij als EU-only-overeenkomst worden gesloten. De beslissing hoe deze overeenkomst wordt gesloten, gemengd of EU-only, is een politieke keuze(80) en geen constitutionele noodzaak(81).
102. Hieruit volgt dat een internationale overeenkomst om twee redenen als EU-only-overeenkomst kan worden gesloten: ofwel omdat de Unie daadwerkelijk exclusief bevoegd is voor de gehele overeenkomst, ofwel omdat er sprake is van een gedeelde bevoegdheid voor de gehele overeenkomst of een deel daarvan en op politiek niveau is besloten dat alleen de Unie deze bevoegdheid zal uitoefenen.
103. Om bovenstaande redenen is het voor de onderhavige exercitie niet doorslaggevend dat in het verleden bij EU-only-overeenkomsten verkeersrechten zijn verleend aan het Koninkrijk Noorwegen, de Zwitserse Bondsstaat en het Verenigd Koninkrijk.(82) Het feit dat deze overeenkomsten uitsluitend door de Unie zijn gesloten, kan immers niet alleen aldus worden verklaard dat de Unie exclusief bevoegd is voor de gehele inhoud van deze overeenkomsten, met inbegrip van de verlening van verkeersrechten, maar ook aldus dat het politiek gezien passend werd geacht dat alleen de Unie deze overeenkomsten sloot.
104. Kortom, hoewel de voorgenomen overeenkomst (ten dele) onder een gedeelde bevoegdheid zou vallen, staat dat er niet aan in de weg dat deze overeenkomst als EU-only-overeenkomst wordt gesloten. Slechts wanneer de Unie voor alle elementen van de voorgenomen overeenkomst exclusief bevoegd is, bepalen constitutionele in plaats van politieke redenen of een overeenkomst uitsluitend door de Unie moet worden gesloten.
105. De vraag of dergelijke constitutionele redenen bestaan, zal worden beantwoord in het kader van mijn analyse in de onderdelen D en E.
C. Toedeling aan de Unie van een bevoegdheid om verkeersrechten te verlenen aan derde landen
106. Verschillende lidstaten die in de onderhavige procedure hebben geïntervenieerd, betogen dat de bevoegdheid om verkeersrechten te verlenen niet aan de Unie is toegedeeld, maar nog steeds bij de lidstaten ligt.(83) Zij stellen dat het toestaan aan luchtvaartmaatschappijen uit derde landen om het grondgebied van de lidstaten binnen te vliegen, een uitdrukking is van het beginsel van soevereiniteit over het luchtruim van een staat in de zin van artikel 1 van het Verdrag van Chicago. Om die reden kan de Unie nooit verkeersrechten verlenen, aangezien deze bevoegdheid haar niet is toegedeeld.
107. Gelet op dat standpunt moet worden beoordeeld of de bevoegdheid om verkeersrechten te verlenen aan derde landen aan de Unie is toegedeeld.
108. Zoals ik heb uiteengezet, kan een dergelijke bevoegdheid uitdrukkelijk of impliciet zijn toegedeeld. Om te kunnen vaststellen dat er sprake is van een uitdrukkelijke bevoegdheid moet in de Verdragen een rechtsgrondslag worden gevonden, dat wil zeggen een uitdrukkelijke bepaling dat de Unie over de desbetreffende specifieke kwestie een overeenkomst kan sluiten.(84)
109. Ik merk in dit verband op dat het aantal bepalingen waarbij aan de Unie uitdrukkelijk de bevoegdheid wordt verleend om tegenover derde landen of internationale organisaties op te treden, sinds het Verdrag van Rome weliswaar is toegenomen(85), maar dat het onderdeel inzake het vervoerbeleid nog steeds geen bepaling bevat waarbij aan de Unie uitdrukkelijk de bevoegdheid wordt verleend om internationale overeenkomsten op het gebied van vervoer te sluiten.
110. De externe dimensie van het vervoersbeleid van de Unie wordt alleen uitdrukkelijk genoemd in artikel 207, lid 5, VWEU.
111. Dit is echter gedaan om vervoer uit te sluiten van het gemeenschappelijk handelsbeleid, dat uitdrukkelijk exclusief is.(86)
112. In plaats daarvan verwijst artikel 207, lid 5, VWEU naar het onderdeel van het Verdrag dat betrekking heeft op het gemeenschappelijk vervoerbeleid (deel III, titel VI), dat als zodanig niet uitdrukkelijk verwijst naar een bevoegdheid van de Unie om internationale overeenkomsten te sluiten. Bijgevolg kan de verwijzing in artikel 207, lid 5, VWEU naar het onderdeel over het gemeenschappelijk vervoerbeleid (dat thans ook het luchtvervoer omvat) voor de onderhandelingen over en de sluiting van internationale akkoorden op dit gebied, volgens mij niet worden uitgelegd als een uitdrukkelijke bevoegdheid van de Unie om overeenkomsten over luchtvervoer te sluiten. Deze verwijzing duidt er veeleer op dat de externe bevoegdheid van de Unie tot het sluiten van luchtvervoersovereenkomsten een impliciete externe bevoegdheid is.
113. Krachtens artikel 216, lid 1, VWEU bestaat een impliciete externe bevoegdheid met name wanneer aan de Unie een interne bevoegdheid is toegedeeld, ongeacht of deze interne bevoegdheid wordt uitgeoefend, en wanneer het sluiten van die overeenkomst nodig is om een van de doelstellingen van de Unie te verwezenlijken. Deze parallelle bevoegdheden, waarmee wordt onderkend dat het beleid van de Unie interne en externe dimensies kan hebben(87), zijn ontwikkeld en bevestigd in de rechtspraak van het Hof en vervolgens gecodificeerd in artikel 216, lid 1, VWEU.(88)
114. Wanneer er sprake is van een impliciete externe bevoegdheid moet echter nog steeds het beginsel van bevoegdheidstoedeling in acht worden genomen. Dit betekent dat artikel 216, lid 1, VWEU als zodanig niet als rechtsgrondslag kan dienen voor de sluiting van een internationale overeenkomst. De juiste rechtsgrondslag voor een dergelijke overeenkomst moet worden gevonden in de bepalingen van de Verdragen die de Unie de bevoegdheid verlenen om een bepaald gebied of een bepaalde kwestie te regelen.
115. Wanneer de internationale overeenkomst betrekking heeft op luchtvervoer, vormt artikel 100, lid 1, VWEU de rechtsgrondslag voor de impliciete bevoegdheid om een dergelijke overeenkomst te ondertekenen.
116. Luchtvervoer is (net als zeevervoer) een bijzonder onderdeel van het vervoersbeleid van de Unie, aangezien de ontwikkeling van beleid op dit gebied (intern, en daardoor ook extern) krachtens artikel 100 VWEU afhankelijk is van de vaststelling van wetgevingshandelingen door het Parlement en de Raad.
117. Inmiddels wordt de interne dimensie van het gemeenschappelijk luchtvervoersbeleid echter grotendeels bestreken door gemeenschappelijke regels van de Unie. Dit wijst erop dat het Europees Parlement en de Raad de politieke keuze hebben gemaakt om invulling te geven aan dit beleid van de Unie.
118. Uit het bestaan van een intern luchtvervoersbeleid volgt dat er ook een impliciete externe dimensie moet zijn.
119. Hiermee is echter nog niet de vraag beantwoord of alle elementen die relevant zijn om het luchtvervoer uitputtend te regelen, aan de Unie zijn toegedeeld, of dat er bepaalde aspecten zijn, zoals de verlening van verkeersrechten, die de lidstaten niet hebben willen toedelen, dat wil zeggen hebben willen behouden.
120. In dit verband moet ik om te beginnen opmerken dat ingevolge het beginsel van territoriale soevereiniteit, dat is neergelegd in artikel 1 van het Verdrag van Chicago, de uitvoering van luchtvervoersbeleid binnen de Unie altijd afhangt van de verlening van verkeersrechten.
121. Zonder de verlening van deze rechten kan de Unie noch intern, noch extern een beleid ontwikkelen voor (commercieel) luchtvervoer. Vanuit dit oogpunt heeft de opneming in de Verdragen (in artikel 100, lid 1, VWEU) van de mogelijkheid om een gemeenschappelijk luchtvervoersbeleid van de Unie te ontwikkelen per definitie tot gevolg dat de Unie ook bevoegd is om te beslissen of, en zo ja, aan welke landen verkeersrechten worden verleend.
122. Intern zijn de uitwisseling van verkeersrechten tussen de lidstaten en de daarmee samenhangende rechten van luchtvaartmaatschappijen uit de Unie om binnen de Unie commerciële diensten te exploiteren, geregeld bij verordening (EG) nr. 1008/2008(89) (hierna: „luchtdienstenverordening”). Langs deze weg heeft de Uniewetgever een interne markt voor luchtvervoer tot stand willen brengen.(90)
123. De luchtdienstenverordening ontneemt de lidstaten niet hun soevereiniteit over het luchtruim boven hun grondgebied. Deze verordening is slechts een resultaat van de uitoefening door de Unie van de soevereine rechten van de lidstaten, op basis van toedeling, teneinde een luchtvervoersbeleid van de Unie te ontwikkelen.(91)
124. Aangezien de externe dimensie van het luchtvervoersbeleid van de Unie alleen tot stand kan worden gebracht door het verlenen van verkeersrechten aan derde landen, beschikt de Unie over een impliciete externe bevoegdheid om deze dimensie te ontwikkelen.(92)
125. Nu dit is opgehelderd, kan ik ingaan op de door de Commissie gestelde vraag of de Unie voor het gehele beleidsterrein een exclusieve externe bevoegdheid heeft verworven, zodat de voorgenomen overeenkomst uitsluitend door de Unie moet worden gesloten.
D. Exclusieve bevoegdheid van de Unie om de voorgenomen overeenkomst te sluiten om redenen van noodzakelijkheid
126. De Commissie beroept zich op de tweede in artikel 3, lid 2, VWEU genoemde situatie ten betoge dat de voorgenomen overeenkomst uitsluitend door de Unie moet worden gesloten om haar in staat te stellen haar interne (gedeelde) bevoegdheid op het gebied van het vervoersbeleid uit te oefenen.
127. Hierover kan ik kort zijn, aangezien deze kwestie reeds in de Open skies-arresten is opgelost. In dat arrest heeft het Hof eerst uiteengezet dat, in het licht van advies 1/76 (Akkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart)(93), een exclusieve bevoegdheid op grond van noodzakelijkheid ontstaat wanneer een interne bevoegdheid slechts tezamen met de externe bevoegdheid doeltreffend kan worden uitgeoefend, oftewel dat die interne bevoegdheid niet door de vaststelling van interne regels kan worden uitgeoefend.(94)
128. Hierin ligt het verschil tussen het noodzakelijkheidsbeginsel van artikel 216, lid 1, VWEU en dat van artikel 3, lid 2, VWEU. Artikel 216, lid 1, VWEU onderkent dat er op de aan de Unie toebedeelde beleidsterreinen parallelle externe bevoegdheden bestaan, die in voorkomend geval moeten worden uitgeoefend om een in de Verdragen bepaalde doelstelling te verwezenlijken die met dat beleid wordt beoogd. Deze bevoegdheid bestaat dus, maar deze bepaling geeft geen antwoord op de vraag of de Unie haar moet uitoefenen. In artikel 3, lid 2, VWEU betekent „noodzakelijk” daarentegen dat alleen de Unie bevoegd is om op te treden, omdat zij haar interne bevoegdheid niet kan uitoefenen zonder een internationale overeenkomst te sluiten.
129. Dit blijkt uit de wijze waarop het Hof in advies 1/76 (Akkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart) heeft vastgesteld dat de Unie exclusief bevoegd was.(95) Het Hof heeft aldus gekozen voor een restrictieve uitlegging van het begrip „noodzakelijkheid” als grond voor exclusiviteit. Zo heeft het Hof tevens voorkomen dat begripsverwarring ontstaat tussen „parallelle externe bevoegdheden” en de „exclusiviteit” van die bevoegdheden. In het tegenovergestelde geval zouden de gedeelde externe bevoegdheden van de Unie verdwijnen, aangezien de Unie voor elke bevoegdheid om een bepaald beleid uit te voeren de exclusieve bevoegdheid zou krijgen om extern op te treden. Tot op heden heeft het Hof echter niet geoordeeld dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon dit voor ogen hadden toen zij de idee van „noodzakelijke exclusiviteit” in artikel 3, lid 2, VWEU opnamen.
130. In de „Open skies”-arresten heeft het Hof geoordeeld dat onvoldoende was aangetoond dat de Unie met het oog op de geleidelijke totstandbrenging van een interne markt inzake diensten op het gebied van luchtvervoer ook exclusief bevoegd zou moeten zijn om luchtvervoersovereenkomsten met derde landen te sluiten.(96) Bovendien heeft het Hof erop gewezen dat de interne markt voor luchtdiensten ten tijde van die arresten met succes was gerealiseerd, waarmee het argument van noodzakelijkheid werd weerlegd.(97)
131. Het enige nieuwe argument van de Commissie ten opzichte van de situatie in de „Open skies”-arresten is dat het luchtvervoer, dat het Hof in die arresten als slechts „vrij beperkt” geregeld beschouwde, thans op het niveau van de Unie veel sterker gereglementeerd is. Dit feit biedt de Commissie echter geen steun voor haar stelling dat het sluiten van de voorgenomen overeenkomst met het Sultanaat Oman „noodzakelijk” is, in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU, om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen. Integendeel, het versterkt het argument dat dit interne beleid met succes tot stand is gebracht zonder dat het „noodzakelijk” was om een internationale luchtvervoersovereenkomst te sluiten.
132. De Commissie voert echter aan dat thans een groter aantal nieuwe Unierechtelijke bepalingen niet alleen van toepassing is op luchtvaartmaatschappijen uit de Unie, maar ook op luchtvaartmaatschappijen uit derde landen (bijvoorbeeld artikel 15, lid 5, en de artikelen 22-24 van de luchtdienstenverordening). Dit maakt het volgens de Commissie noodzakelijk dat de Unie internationale luchtvervoersovereenkomsten sluit. Naar mijn mening zet dit argument van de Commissie de wereld op zijn kop. Deze bepalingen maken het niet noodzakelijk dat aan luchtvaartmaatschappijen uit derde landen toegang wordt verleend tot de Uniemarkt voor luchtvervoersdiensten. Integendeel, deze bepalingen zien op situaties waarin een dergelijke toegang reeds is verleend. Derhalve kan niet worden betoogd dat de Unie bij uitsluiting bevoegd moet zijn om verkeersrechten te verlenen aan vervoerders uit derde landen omdat zij de regels heeft vastgesteld die hun rechten of verplichtingen regelen nadat dergelijke rechten zijn verleend.
133. Ik geef het Hof dan ook in overweging om te oordelen dat uit de tweede situatie die in artikel 3, lid 2, VWEU wordt genoemd voor de Unie geen exclusieve bevoegdheid voortvloeit om de luchtvervoersovereenkomst met Oman te sluiten.
E. Exclusieve bevoegdheid van de Unie om de voorgenomen overeenkomst te sluiten op grond van het AETR-effect
134. Het belangrijkste en ingewikkeldste argument in de onderhavige zaak betreft de derde situatie die in artikel 3, lid 2, VWEU wordt genoemd. Deze houdt in dat de Unie exclusief bevoegd wordt om een internationale overeenkomst te sluiten „wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen”.
1. Bewijslast
135. Alvorens in te gaan op de argumenten betreffende de toepasselijkheid van artikel 3, lid 2, VWEU, moet ik reageren op een argument van de Raad. Om aan te geven dat de Commissie er niet in is geslaagd de toepasselijkheid van het AETR-effect aannemelijk te maken, stelt de Raad dat de partij die zich op het exclusieve karakter van de externe bevoegdheid van de Europese Unie beroept, de gegevens of argumenten dient te verschaffen waarmee die bevoegdheid kan worden aangetoond.
136. Het Hof heeft inderdaad soortgelijke bewoordingen gebruikt, maar deed dit in het kader van rechtstreekse beroepen krachtens artikel 263 VWEU.(98)
137. De procedure van artikel 218, lid 11, VWEU is echter geen procedure op tegenspraak, waarbij twee partijen tegenover elkaar staan. In de adviesprocedure van het Hof gaat het er niet om de vordering van de partij die de procedure heeft ingeleid te erkennen of te verwerpen. Die procedure dient veeleer een algemeen belang: voorkomen dat een internationale overeenkomst wordt gesloten die in strijd is met de Verdragen, en die de Unie moeilijkheden kan opleveren in de relatie met haar internationale partners (en haar in verlegenheid kan brengen).(99)
138. Bijgevolg zijn de argumenten van de instelling die krachtens artikel 218, lid 11, VWEU om een advies heeft verzocht, evenals die van de andere partijen in de procedure, nuttig voor het Hof, maar is zijn antwoord niet afhankelijk van die argumenten.
2. Belangrijkste verschil van opvatting tussen partijen in de onderhavige procedure
139. De Commissie, daarin ondersteund door het Parlement, stelt voor om het AETR-effect vast te stellen volgens een andere methode dan die van de Raad en de lidstaten.
140. Volgens de Commissie en het Parlement is de rechtspraak inzake de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie bij artikel 3, lid 2, VWEU gecodificeerd als de toedeling van een positieve bevoegdheid. Volgens deze partijen houdt het AETR-effect in dat, wanneer een „gebied” volledig of ten minste „grotendeels” wordt bestreken door gemeenschappelijke regels van de Unie, zoals dat op het gebied van het luchtvervoer het geval is, moet worden geconcludeerd dat een overeenkomst over luchtvervoer, ook als het om afspraken over verkeersrechten gaat, gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen. De Unie moet dan exclusief bevoegd zijn. Het is niet van belang of er regels van de Unie bestaan voor de verlening van luchtverkeersrechten aan derde landen, want die regels vallen onder het bredere gebied van het luchtvervoer en daarvoor heeft de Unie intern gemeenschappelijke regels. Bijgevolg wijzen deze instellingen een „bottom-up” benadering af, waarbij voor elke verbintenis die bij een internationale overeenkomst is aangegaan, zou moeten worden nagegaan of er specifieke gemeenschappelijke regels van de Unie bestaan.
141. De Raad en de lidstaten erkennen dat er, wanneer internationale verbintenissen onder gemeenschappelijke regels van de Unie vallen, een risico bestaat dat die gemeenschappelijke regels worden aangetast of gewijzigd. Ook zijn zij van mening dat deze gemeenschappelijke regels van de Unie kunnen worden aangetast of gewijzigd wanneer de werkingssfeer van de betrokken internationale overeenkomst en die van de toepasselijke regels van de Unie niet volledig samenvallen, zolang de betrokken verbintenissen maar onder een gebied vallen dat reeds „grotendeels” door regels van de Unie wordt bestreken. Evenwel zijn deze partijen van mening dat de vaststelling dat een beleidsterrein „grotendeels wordt bestreken” door regels van de Unie op zich niet volstaat om te kunnen aannemen dat de Unie exclusief bevoegd is. Zij betogen dat er sprake moet zijn van een „reëel” risico van aantasting, dat niet kan worden vastgesteld door louter op te sommen welke regels van de Unie er op een bepaald gebied bestaan. In plaats daarvan moet concreet worden uiteengezet hoe de voorgenomen internationale verbintenissen die regels zouden kunnen aantasten. Het Hof zou dit in twee stappen moeten beoordelen, door eerst de werkingssfeer na te gaan van elk van de twee groepen regels – dat wil zeggen van de toepasselijke Unieregels en de voorgenomen internationale verbintenissen – en vast te stellen in hoeverre zij elkaar overlappen, om vervolgens te bepalen of er sprake is van een reëel risico van aantasting van de toepasselijke Unieregels. Deze beoordeling moet voor elke bepaling afzonderlijk worden verricht om specifiek het desbetreffende risico van aantasting vast te stellen. Volgens de Raad gaat de Commissie in haar verzoek voorbij aan de tweede stap.
3. AETR-effect en aantasting
142. Ik herinner eraan dat de Unie krachtens artikel 3, lid 2, VWEU exclusief bevoegd wordt om een internationale overeenkomst te sluiten wanneer die overeenkomst „gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen”. Wat houdt „aantasting” in?
143. De tekst(100) van artikel 3, lid 2, VWEU biedt geen houvast, en de voorbereidende werkzaamheden evenmin.(101)
144. De idee achter deze bepaling – namelijk dat een gedeelde bevoegdheid van de Unie een exclusieve bevoegdheid kan worden wanneer een internationale overeenkomst bestaande Unieregels kan aantasten of wijzigen – gaat terug op het AETR-arrest. Het Hof heeft bevestigd dat deze rechtspraak nog steeds relevant is door te oordelen dat de derde situatie die in artikel 3, lid 2, VWEU wordt genoemd, moet worden uitgelegd „in het licht” van dit arrest en de daaropvolgende rechtspraak.(102)
145. Hoewel het AETR-arrest is gewezen lang voordat artikel 3, lid 2, VWEU in de tekst van het Verdrag werd opgenomen, is de „idee” achter dit arrest dus nog steeds relevant voor de uitlegging van de voorwaarden waaronder exclusieve bevoegdheden ontstaan.(103)
146. Het AETR-effect kent mijns inziens twee belangrijke aspecten.
147. Het eerste belangrijke aspect vloeit voort uit punt 17 van het AETR-arrest, waarin het Hof heeft vastgesteld dat „telkens wanneer de [Unie] voor de tenuitvoerlegging van een in het Verdrag voorzien gemeenschappelijk beleid bepalingen heeft getroffen, waarbij in enigerlei vorm gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, de lidstaten niet meer gerechtigd zijn om, individueel of zelfs collectief optredend, met derde landen verplichtingen aan te gaan, welke deze regels aantasten”.(104)
148. Uit deze vaststelling blijkt dat het AETR-effect op de idee van voorrang berust: wanneer de Unie gemeenschappelijke regels vaststelt, „bezet” zij dit specifieke gebied van het Unierecht, met als gevolg dat de lidstaten niet langer het recht hebben om hetzelfde gebied te „bezetten”.(105)
149. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en de invoering van artikel 3, lid 2, VWEU is het echter de vraag of het AETR-effect moet worden opgevat als voorrang of, zoals de Commissie in casu aanvoert, als de toedeling van een exclusieve positieve bevoegdheid.(106)
150. Zoals ik hierboven heb uiteengezet (zie punt 89 van deze conclusie), heeft het Hof de toepasselijkheid van Protocol nr. 25 op artikel 3, lid 2, VWEU uitgesloten. Hiermee heeft het Hof uitgesloten dat „AETR-voorrang” op dezelfde wijze moet wordt opgevat als „interne voorrang”, die beperkt is tot voorrang met betrekking tot specifieke bepalingen.
151. Mijns inziens kan het AETR-effect echter ondanks deze rechtspraak worden benaderd vanuit de invalshoek van voorrang in het algemeen. De rechtspraak houdt slechts in dat het AETR-effect niet uitsluitend beperkt is tot het soort voorrang dat in het kader van de interne bevoegdheid wordt onderkend, dat wil zeggen tot concrete regels, maar dat het ruimer kan worden opgevat.
152. Volgens de Commissie moet artikel 3, lid 2, VWEU in dit verband aldus worden opgevat dat zelfs „voorrang op een gebied” mogelijk is.
153. De Raad en de lidstaten zijn het echter niet eens met deze uitlegging. Zo heeft de Zweedse regering in de onderhavige procedure uiteengezet dat de niet-toepasselijkheid van Protocol nr. 25 volgens haar niet tot gevolg kan hebben dat artikel 3, lid 2, VWEU reeds kan worden toegepast op grond van de enkele vaststelling dat een relevant „gebied” „grotendeels” door regels van de Unie wordt bestreken. Deze partij heeft dus betoogd dat, ook al zou het AETR-effect niet als voorrang kunnen worden gezien, exclusiviteit niet kan worden vastgesteld zonder specifiek onderzoek te verrichten.
154. Dit brengt mij bij het tweede belangrijke aspect van het AETR-effect, namelijk dat dit (deels) kan worden begrepen aan de hand van het beginsel van loyale samenwerking(107), dat thans is neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU.
155. In het AETR-arrest heeft het Hof, na het beginsel van loyale samenwerking in herinnering te hebben gebracht, geoordeeld dat „naarmate [regels van de Unie] worden vastgesteld om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken, de lidstaten buiten het kader van de [instellingen van de Unie] geen verbintenissen mogen aangaan, welke genoemde regels zouden kunnen aantasten of aan de betekenis hiervan zouden kunnen afdoen”(108).
156. Dit betekent dat, terwijl de uitsluiting van de bevoegdheden van de lidstaten uit de logica van voorrang volgt, de idee van „aantasting” in het AETR-arrest is geïntroduceerd op basis van het beginsel van loyale samenwerking en de daaruit voortvloeiende verplichtingen.(109) Het AETR-effect belet de lidstaten dus om internationale verbintenissen aan te gaan die gemeenschappelijke regels kunnen aantasten.
157. In de rechtspraak die na het AETR-arrest tot stand is gekomen (zowel vóór als na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon), is het AETR-effect mijns inziens niet zo duidelijk gepreciseerd, met name als het gaat om de vraag hoe kan worden vastgesteld dat er sprake is van een aantasting die leidt tot voorrang boven het optreden van de lidstaten. In sommige gevallen lijkt de rechtspraak zelfs de logica van „voorrang op een gebied” te aanvaarden(110), terwijl zij in andere gevallen lijkt te benadrukken dat het bestaan van aantasting grondig en voor elke regeling afzonderlijk moet worden onderzocht.(111) Het valt dan ook te begrijpen dat de rechtsleer deze rechtspraak als verwarrend en onduidelijk heeft gekwalificeerd.(112)
158. Ik ben echter van mening dat de indruk dat het Hof in verschillende zaken verschillende standpunten heeft ingenomen, vaak ontstaat doordat geen rekening wordt gehouden met de specifieke context waarin de respectieve zaken aan het Hof waren voorgelegd. Deze context kan van invloed zijn geweest op de stappen die het Hof noodzakelijk achtte om exclusiviteit vast te stellen of uit te sluiten.(113)
159. Het Hof heeft het AETR-effect nooit in een van de niches geplaatst die in de rechtstheorie zijn besproken, maar zijn rechtspraak lijkt de door de Commissie voorgestane uitlegging van „voorrang op een gebied” niet te bevestigen.
160. Uit de rechtspraak volgt echter ook niet – hoewel de Raad de door de rechtspraak vereiste stappen mijns inziens correcter heeft gepreciseerd – dat altijd een afzonderlijke beoordeling van elk artikel moet worden verricht.
161. Ik denk dat de rechtspraak kan worden begrepen door uit te gaan van het doel van het AETR-effect. In advies 1/03 (Nieuw Verdrag van Lugano) van 7 februari 2006 (EU:C:2006:81) heeft het Hof dit doel omschreven als „een uniforme en coherente toepassing van de [regels van de Unie] en een goede werking van het daarbij ingestelde systeem te verzekeren, teneinde de volle werking van het [Unierecht] te garanderen”(114).
162. De uniforme en coherente toepassing van het Unierecht en de goede werking van het daarbij ingevoerde systeem zouden immers in gevaar kunnen komen wanneer een risico van aantasting van gemeenschappelijke regels zou bestaan door een verbintenis die de lidstaten op internationaal niveau zijn aangegaan. Aantasting betekent in die zin, zoals het Hof heeft uiteengezet, „van invloed kunnen zijn op de betekenis, de strekking en de doeltreffendheid” van de gemeenschappelijke regels van de Unie.(115)
163. Het al dan niet bestaan van het AETR-effect moet dus worden vastgesteld aan de hand van de vraag of de internationale verbintenissen van een bepaalde lidstaat van invloed kunnen zijn op de betekenis, de strekking of de doeltreffendheid van de gemeenschappelijke regels van de Unie.
164. Zo bezien kan het AETR-effect aldus worden opgevat dat ermee wordt beoogd „belemmeringen” weg te nemen die door extern optreden van de lidstaten kunnen ontstaan, teneinde een uniforme rechtsorde van de Unie, die wordt gekenmerkt door gemeenschappelijke regels, in stand te houden – een soort „voorrang bij belemmeringen”.(116)
165. De vraag of een internationale verbintenis een belemmering vormt voor het behoud van het bij de gemeenschappelijke regels van de Unie ingevoerde stelsel, kan verschillend worden beantwoord voor een multilateraal verdrag dat ertoe strekt op internationaal niveau een specifiek gebied te regelen dat reeds door gemeenschappelijke regels van de Unie wordt beheerst(117), voor een uitgebreide bilaterale overeenkomst die tal van beleidsterreinen bestrijkt(118) of voor een internationale overeenkomst die door de lidstaten is gesloten en die regels kan bevatten die overlappen met gemeenschappelijke regels van de Unie(119).
166. Het valt echter niet te ontkennen dat een risico van aantasting van Unieregels slechts kan bestaan wanneer er enige interactie is tussen de twee regelingen, dat wil zeggen tussen de regeling op internationaal niveau en die op het niveau van de Unie.(120)
167. Deze interactie doet zich in twee gevallen voor: met overlapping en zonder overlapping.
168. Het eerste geval waarin het AETR-effect ontstaat, is dus wanneer de internationale regels en die van de Unie elkaar overlappen. Het Hof heeft aantasting in deze zin vastgesteld op grond dat de betrokken internationale verbintenissen binnen de werkingssfeer van de gemeenschappelijke regels van de Unie vielen.(121)
169. Voorbeelden hiervan zijn het Haags Verdrag(122) en het verdrag van de Raad van Europa over de bescherming van de naburige rechten van omroeporganisaties(123). In advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag)(124) en het arrest in de zaak Commissie/Raad(125) heeft het Hof uit een onderzoek van de loutere (zelfs maar gedeeltelijke) overlapping kunnen afleiden dat de werkingssfeer en de aard van de twee internationale regelingen de bestaande regels van het Unierecht en de verwachte ontwikkeling ervan, voor zover die voorspelbaar is, konden aantasten. Een afzonderlijke analyse van elke verbintenis werd niet nodig geacht, aangezien de betrokken verbintenissen hetzelfde gebied en dezelfde situaties bestreken als het Unierecht. Het Hof kon dus op goede gronden concluderen dat deze internationale overeenkomsten „in hun geheel” gemeenschappelijke regels van de Unie konden aantasten.(126)
170. Om tot die slotsom te komen hoeven de twee regelingen niet noodzakelijkerwijs met elkaar in strijd te zijn.(127)
171. De exclusieve bevoegdheid wordt juist aan de Unie toegedeeld om een dergelijke strijdigheid te voorkomen. Door haar aanwezigheid op internationaal niveau kan de Unie bij een internationale overeenkomst instemmen met regelingen die overeenkomen met gemeenschappelijke regels, maar ook met afwijkende internationale verbintenissen, beseffende dat de gemeenschappelijke regels van de Unie zullen moeten worden aangepast (dit kan alleen de Unie doen; de lidstaten kunnen dit niet). In beide gevallen wordt echter voorkomen dat op internationaal niveau geschillen ontstaan doordat de Unie de internationale verbintenis aangaat in plaats van de lidstaten.
172. Alleen al de mogelijkheid dat de lidstaten extern een bevoegdheid uitoefenen die de Unie intern al heeft uitgeoefend om een bepaald onderwerp te regelen, kan dus volstaan om te kunnen spreken van een risico dat het gemeenschappelijke stelsel van regels van de Unie wordt aangetast.
173. Voor een dergelijke vaststelling hoeven de twee regelingen elkaar evenmin volledig te dekken.(128)
174. Volgens het Hof kan er namelijk sprake zijn van een risico van aantasting (als gevolg van een overlapping van verbintenissen) wanneer het gebied waarop een internationale verbintenis betrekking heeft, „goeddeels” wordt bestreken door gemeenschappelijke regels van het Unierecht.(129)
175. Het argument van het „grotendeels bestreken gebied” kan echter niet worden aangevoerd wanneer er geen enkele overlapping is, bijvoorbeeld wanneer de betrokken Unieregeling enkel een interne situatie regelt, terwijl de betrokken internationale verbintenissen uitsluitend betrekking hebben op een externe situatie. In een dergelijk scenario is er geen overlapping tussen de gemeenschappelijke regels van de Unie en een internationale verbintenis. Bijgevolg kan het begrip (intern) „grotendeels bestreken gebied” niet worden gehanteerd om een risico van aantasting vast te stellen.
176. Zoals de Commissie en het Parlement lijken te betogen, kan uit het feit dat het gebied van het luchtvervoer, samen met verwante onderwerpen als veiligheid en beveiliging of milieubescherming, inmiddels intern volledig door gemeenschappelijke regels van het Unierecht wordt bestreken, dus niet zonder meer een externe exclusieve bevoegdheid worden afgeleid voor een deel van dit gebied waarop gemeenschappelijke interne regels niet van toepassing zijn. In een dergelijk geval is er geen sprake van overlapping.
177. Zoals ik in punt 167 van deze conclusie reeds heb benadrukt, is er géén sprake van overlapping in de tweede situatie waarin een internationale verbintenis kan interageren met gemeenschappelijke regels van het Unierecht.
178. In een dergelijke situatie kan een internationale verbintenis die niet dezelfde aangelegenheid betreft als die welke door een regeling van de Unie wordt bestreken, niettemin gevolgen hebben voor die regeling van de Unie.
179. Mijns inziens verwijst het Hof in zijn rechtspraak naar dit soort aantasting zonder overlapping wanneer het uiteenzet dat het bestaan van het AETR-effect moet „worden gebaseerd op de gevolgtrekkingen uit een globaal en concreet onderzoek van de verhouding tussen de beoogde internationale overeenkomst en het geldende Unierecht. Bij dat onderzoek moet rekening worden gehouden met de gebieden die door respectievelijk de regels van de Unie en de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst worden bestreken, de verwachte ontwikkeling ervan voor zover die voorspelbaar is, alsook de aard en inhoud van die regels en bepalingen, teneinde zich ervan te vergewissen dat de overeenkomst geen afbreuk kan doen aan de uniforme en coherente toepassing van de regels van de Unie en aan de goede werking van het systeem dat daarbij is ingesteld.”(130)
180. In de onderhavige procedure kunnen deze twee situaties van mogelijke aantasting tot de conclusie leiden dat de Unie exclusief bevoegd is om de voorgenomen overeenkomst te sluiten: hetzij indien de Unie haar gedeelde bevoegdheid om verkeersrechten aan derde landen te verlenen intern heeft uitgeoefend, hetzij indien dergelijke interne regels niet bestaan maar de verlening van verkeersrechten door de lidstaten aan het Sultanaat Oman het bij de gemeenschappelijke regels van de Unie ingestelde interne luchtvervoersstelsel kan aantasten.
181. Nu is uiteengezet welke beoordeling het Hof moet verrichten, ga ik over tot de toepassing van dit kader op de verbintenissen die in de voorgenomen overeenkomst zijn opgenomen.
4. Toepassing op de voorgenomen overeenkomst
a) Te beoordelen verbintenissen
182. In de punten 50 en volgende van deze conclusie heb ik beschreven hoe de voorgenomen overeenkomst is opgebouwd en welke soorten bepalingen erin zijn opgenomen. Ik herinner eraan dat de overeenkomst is onderverdeeld in drie groepen bepalingen: titel I bevat de economische bepalingen, titel II gaat over de samenwerking op regelgevingsgebied en titel III bevat de institutionele bepalingen.
183. De kern van het geschil tussen partijen – en overigens ook de kern van de voorgenomen overeenkomst in haar geheel – is de verlening van verkeersrechten op grond van artikel 3 van de overeenkomst. Deze bepaling valt onder titel I van de voorgenomen overeenkomst. Zoals de Raad en de lidstaten toelichten, is de verlening van verkeersrechten de bestaansreden van internationale luchtvervoersovereenkomsten, aangezien dergelijke overeenkomsten zonder de uitwisseling van deze rechten een dode letter zouden zijn. Ik zal deze bepaling en de argumenten die erover naar voren zijn gebracht dan ook uitvoerig bespreken [subonderdeel b) van dit onderdeel].
184. Partijen betwisten ook het exclusieve karakter van twee andere bepalingen van titel I: artikel 8 (over eerlijke mededinging) en artikel 11 (over douanerechten, belastingen, vergoedingen en heffingen). Deze twee bepalingen zal ik dus ook afzonderlijk onderzoeken [subonderdeel c) van dit onderdeel].
185. De overige (economische) bepalingen van titel I hebben voornamelijk betrekking op de uitvoering van luchtvervoer en aanverwante diensten. Het staat buiten kijf dat ten minste een aantal van deze bepalingen samenvalt met een gebied dat reeds (geheel of gedeeltelijk) door Unieregels wordt bestreken, of kan leiden tot aantasting van Unieregels die de rechten of verplichtingen van luchtvaartmaatschappijen uit derde landen rechtstreeks regelen vanaf het moment waarop deze het gemeenschappelijk Europees luchtruim binnenvliegen. Volledigheidshalve zal ik de meeste van deze bepalingen toch kort onderzoeken [subonderdeel d) van dit onderdeel].
186. Daarentegen zal ik niet onderzoeken in hoeverre een exclusieve Uniebevoegdheid bestaat voor sommige bepalingen van titel I en de bepalingen van de titels II en III om de volgende redenen.
187. In de eerste plaats heeft titel II van de voorgenomen overeenkomst betrekking op de samenwerking op regelgevingsgebied. Voor zover deze bepalingen daadwerkelijk bindende toezeggingen bevatten die tot de derde situatie van artikel 3, lid 2, VWEU kunnen leiden(131), hebben zij betrekking op gebieden waarop reeds gemeenschappelijke regels van de Unie bestaan.(132) Voor deze aspecten is het duidelijk (en onbetwist) dat de bedoelde samenwerking onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. Indien de samenwerking op regelgevingsgebied in de zin van die bepalingen namelijk leidt tot de vaststelling van bepaalde normen, bijvoorbeeld op het gebied van de veiligheid(133) of de beveiliging(134) van de luchtvaart, en die normen afwijken van de huidige Unierechtelijke normen of een aanvulling daarop zijn, kan deze samenwerking op regelgevingsgebied tot gevolg hebben dat de gemeenschappelijke regels van de Unie worden aangetast. Zoals ik in punt 171 van deze conclusie heb uiteengezet, kan alleen de Unie met dergelijke gevolgen instemmen, zodat alleen de Unie aan een dergelijke samenwerking mag deelnemen. Bijgevolg is het niet nodig om de bepalingen van titel II afzonderlijk te onderzoeken.
188. In de tweede plaats bevat de voorgenomen overeenkomst verschillende bepalingen over het institutionele kader ervan en andere ondersteunende aspecten van de voorgenomen overeenkomst. De meeste daarvan zijn opgenomen in titel III, maar ook artikel 1 („Definities”), artikel 2 („Rechtstreekse werking”), artikel 6 („Liberalisering van eigendom van en zeggenschap over luchtvaartmaatschappijen”)(135), artikel 9 („Bedrijfsvoering”)(136) en artikel 14 („Statistieken”)(137) van titel I vallen onder deze categorie. Al deze bepalingen zijn bedoeld om de nuttige werking te verzekeren van de materiële verbintenissen die zij ondersteunen. Met betrekking tot dergelijke bepalingen heeft het Hof „reeds opgemerkt dat de bevoegdheid van de Unie om internationale verbintenissen aan te gaan de bevoegdheid omvat om naast deze verbintenissen institutionele bepalingen vast te stellen. De opname van deze bepalingen in de overeenkomst heeft geen invloed op de aard van de bevoegdheid om deze overeenkomst te sluiten. Deze bepalingen zijn immers ondersteunend en vallen dus onder dezelfde bevoegdheid als de materiële bepalingen waar zij bij horen.”(138) Bijgevolg hoeven deze bepalingen evenmin afzonderlijk te worden geanalyseerd.
b) Artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst („Verlening van rechten”)
1) Is er sprake van overlapping?
189. Zoals ik heb uiteengezet, heeft het Hof in de „Open skies”-arresten vastgesteld dat de Unie, gelet op de toenmalige stand van het Unierecht, haar interne gedeelde bevoegdheid om de verlening van verkeersrechten aan derde landen te regelen, niet had uitgeoefend.(139) Daaruit heeft het Hof afgeleid dat de verlening van vervoersrechten door lidstaten aan de Verenigde Staten de interne uitoefening van de gedeelde bevoegdheid van de Unie op het gebied van luchtvervoer niet kon aantasten.
190. De Commissie stelt echter dat de situatie is veranderd.
191. In de eerste plaats is deze instelling van mening dat de gemeenschappelijke regels van het Unierecht, en met name de luchtdienstenverordening, thans de gehele luchtvervoerssector bestrijken. Die regels hebben inmiddels – in de woorden van de Commissie – het „spinnenweb van bilaterale overeenkomsten dat in het verleden bestond”, vervangen, zodat deze betrekkingen niet meer door het internationale recht worden geregeld, maar uitsluitend door het Unierecht.
192. Ik denk niet dat de toename van het aantal gemeenschappelijke regels, waarop de Commissie zich beroept, het Unierecht zo wezenlijk heeft veranderd (ten opzichte van de situatie ten tijde van de Open skies-arresten) dat kan worden vastgesteld dat de gedeelde bevoegdheid tot het verlenen van verkeersrechten aan externe partijen intern is uitgeoefend.
193. Zoals de Tsjechische regering terecht aanvoert, heeft de luchtdienstenverordening betrekking op de interne markt voor luchtvervoersdiensten, waarbinnen luchtvaartmaatschappijen van de Unie zonder meer het recht hebben om luchtdiensten te exploiteren, hetgeen impliceert dat de lidstaten elkaar verkeersrechten verlenen.(140) Dit blijkt uit artikel 19 van deze verordening, gelezen in samenhang met de definitie van „verkeersrecht” in artikel 2, lid 14, ervan. Anders gezegd heeft de Unie, door de luchtdienstenverordening vast te stellen, intern haar gedeelde bevoegdheid uitgeoefend om de verlening van verkeersrechten intern, tussen de lidstaten, te regelen. Zoals ik heb uiteengezet, kan een dergelijke uitoefening van een gedeelde bevoegdheid van de Unie geen AETR-effect teweegbrengen – en belet deze uitoefening de lidstaten dus niet om het externe deel van die gedeelde bevoegdheid uit te oefenen, dat erin bestaat verkeersrechten aan derde landen te verlenen.
194. De Unie heeft met de vaststelling van de luchtdienstenverordening dus geen gebruik gemaakt van haar gedeelde bevoegdheid om verkeersrechten te verlenen aan derde landen, welke bevoegdheid zou overlappen met de verbintenis van de lidstaten om verkeersrechten aan het Sultanaat Oman te verlenen.
195. In de tweede plaats beroept de Commissie zich op verordening nr. 847/2004 ten betoge dat er thans gemeenschappelijke regels van het Unierecht bestaan voor de verlening van verkeersrechten aan derde landen. Deze verordening toont volgens de Commissie aan dat bij de huidige stand van het Unierecht ook de verlening van verkeersrechten aan derde landen door gemeenschappelijke regels van de Unie wordt bestreken. Bijgevolg tast artikel 3, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst gemeenschappelijke regels van het Unierecht aan.
196. Ik kan mij niet vinden in de uitlegging die de Commissie aan de werkingssfeer van deze verordening geeft.
197. Verordening nr. 847/2004 is inderdaad een voorbeeld van de interne uitoefening van de gedeelde bevoegdheid van de Unie om een extern aspect van het luchtvervoer te regelen. Het hoofddoel van deze verordening, die is vastgesteld naar aanleiding van de „Open skies”-arresten van het Hof, is echter om de onderhandelingen over bilaterale overeenkomsten waarbij de lidstaten verkeersrechten aan derde landen verlenen te coördineren met de Commissie, teneinde de verenigbaarheid van dergelijke overeenkomsten met het Unierecht te waarborgen en zo de gemeenschappelijke regels van de Unie te beschermen.(141) Verordening nr. 847/2004 organiseert daartoe de bevoegdheid van de lidstaten om luchtvervoersovereenkomsten met derde landen te sluiten, teneinde gevolg te geven aan de bevindingen in de „Open skies”-arresten, waarin is vastgesteld dat sommige bepalingen die gewoonlijk in een luchtvervoersovereenkomst worden opgenomen, de gemeenschappelijke regels van de Unie kunnen aantasten. De verordening doet dit door te eisen dat bilateraal onderhandelde overeenkomsten standaardbepalingen bevatten die de gemeenschappelijke regels beschermen, en dat de Commissie in kennis wordt gesteld van deze overeenkomsten voordat zij worden gesloten, zodat deze instelling kan beoordelen of de overige bepalingen deze gemeenschappelijke regels zouden kunnen aantasten.(142)
198. Verordening nr. 847/2004 voorziet echter niet in gemeenschappelijke regels voor de verlening van verkeersrechten aan derde landen en beperkt evenmin de vrijheid van de lidstaten om dergelijke rechten aan derde landen te verlenen. De uitlegging van de Commissie dat deze verordening de bevoegdheid om verkeersrechten te verlenen – die ondertussen een exclusieve bevoegdheid van de Unie zou zijn geworden – aan de lidstaten delegeert, vindt mijns inziens geen steun in die verordening of in andere Uniewetgeving. Aangezien verordening nr. 847/2004 regelt op welke wijze de lidstaten verkeersrechten kunnen verlenen, pleit dit instrument mijns inziens voor de conclusie dat het recht om extern verkeersrechten te verlenen nog steeds bij de lidstaten ligt.
199. De vaststelling van verordening nr. 847/2004 vormt derhalve geen interne uitoefening van de gedeelde bevoegdheid van de Unie om verkeersrechten te verlenen aan derde landen. Om die reden overlapt de verbintenis waarin artikel 3, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst voorziet, niet met de gemeenschappelijke regels in deze verordening.
200. Ten slotte kan enkel op basis van het feit dat de Unie in het verleden alléén een luchtvervoersovereenkomst met een derde land heeft gesloten(143), niet worden geconcludeerd dat de Unie haar gedeelde bevoegdheid om verkeersrechten aan derde landen te verlenen, met zekerheid extern heeft uitgeoefend en zij dus exclusief bevoegd zou zijn om dergelijke overeenkomsten met derde landen te sluiten. Zoals ik al zei zijn deze vroegere besluiten slechts een bewijs van de mogelijkheid dat luchtvervoersovereenkomsten door de Unie alléén kunnen worden gesloten wanneer alle onderdelen ervan onder de bevoegdheid van de Unie vallen; zij zijn geen bewijs van of grondslag voor een exclusieve externe bevoegdheid van de Unie voor de gehele luchtvervoersovereenkomst.
201. In dit verband wijzen de Deense en de Zweedse regering op twee verordeningen die zijn vastgesteld om de Unie in staat te stellen basisluchtvaartconnectiviteit met het Verenigd Koninkrijk tot stand te brengen na het verstrijken van de overgangsperiode waarin het terugtrekkingsakkoord(144) voorziet, waarbij de Unie in staat moest worden gesteld haar bevoegdheden uit te oefenen, waaronder de verlening van verkeersrechten aan het Verenigd Koninkrijk.(145) Deze verordeningen beperken de duur van de bevoegdheidsuitoefening door de Unie echter tot hun toepassingsperiode. Wat dit betreft bepalen beide verordeningen uitdrukkelijk dat „[d]e uitoefening van de bevoegdheid van de Unie op grond van deze verordening [...] de bevoegdheid van de lidstaten inzake verkeersrechten bij de eventuele lopende of toekomstige onderhandelingen over en ondertekening of sluiting van internationale overeenkomsten met betrekking tot luchtdiensten met elk ander derde land, en met het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de periode nadat deze verordening is opgehouden van toepassing te zijn, onverlet [laat]”(146).
202. Uit deze verordeningen blijkt dus op zijn minst een gebrek aan politieke wil om de Unie in staat te stellen de bevoegdheid tot het verlenen van verkeersrechten aan derde landen uit te oefenen. Wanneer bij de Uniewetgever de politieke wil ontbreekt om een exclusieve bevoegdheid van de Unie te doen ontstaan, kan het Hof dit evenwel niet compenseren.
203. Ik ben dan ook van mening dat de Unie haar interne bevoegdheid om verkeersrechten aan derde landen toe te kennen, nog niet heeft uitgeoefend door gemeenschappelijke regels vast te stellen, zodat er geen sprake is van overlapping tussen artikel 3, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst en dergelijke regels.
2) Is er sprake van aantasting van gemeenschappelijke regels van de Unie zonder overlapping?
204. Bij gebreke van gemeenschappelijke bepalingen die met artikel 3, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst zouden kunnen overlappen, moet het Hof vervolgens beoordelen of deze bepaling andere regels van het Unierecht kan aantasten.
205. De Commissie voert in dit verband aan dat de verlening van verkeersrechten aan het Sultanaat Oman tot gevolg heeft dat Omaanse luchtvaartmaatschappijen kunnen gaan deelnemen aan de interne markt voor luchtvervoersdiensten. Bepaalde regels van het Unierecht die voor deze markt gelden, zouden dan van toepassing worden op die luchtvaartmaatschappijen uit een derde land. Dit zou dan weer tot aantasting van deze regels kunnen leiden. De Commissie voert aan dat er in ieder geval, ook zonder de verlening van verkeersrechten, verschillende interne regels zijn die niet alleen intern gelden, maar ook rechtstreeks van toepassing zijn op luchtvaartmaatschappijen uit derde landen.
206. Ook hier ben ik van mening dat de Commissie niet heeft aangetoond dat er sprake is van aantasting in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU.
207. In de eerste plaats zal de sluiting van de voorgenomen overeenkomst, zoals ook ter terechtzitting is gepreciseerd, niet tot gevolg hebben dat Omaanse luchtvaartmaatschappijen kunnen deelnemen aan de Uniemarkt voor luchtvervoersdiensten. Deze luchtvaartmaatschappijen zullen voor vluchten binnen de Unie niet worden gelijkgesteld met luchtvaartmaatschappijen uit de Unie, aangezien de verkeersrechten die bij de voorgenomen overeenkomst worden verleend, uitsluitend betrekking hebben op de eerste tot en met de vierde vrijheid van de lucht. Met andere woorden, deze luchtvaartmaatschappijen zullen geen passagiers of vracht mogen vervoeren tussen luchthavens van verschillende lidstaten of van dezelfde lidstaat (en zullen dus niet deelnemen aan de interne markt voor luchtvervoersdiensten).(147)
208. In de tweede plaats brengt de mogelijkheid om tussen het Sultanaat Oman en bepaalde punten binnen de Unie te vliegen met zich mee dat verschillende gemeenschappelijke regels van de Unie van toepassing zijn: regels met betrekking tot de veiligheid, beveiliging, milieubescherming, luchthavenregels (waaronder de toewijzing van slots) en andere regels.(148) Evenwel betekent dit slechts, zoals verschillende deelnemende regeringen hebben aangegeven, dat die regels op een aantal extra luchtvaartmaatschappijen van toepassing zullen zijn, en niet dat zij worden „aangetast”. De loutere toepassing van deze regels kan als zodanig niet „van invloed zijn op de betekenis, de strekking en de doeltreffendheid van de gemeenschappelijke regels van de Unie” (zie punt 162 van deze conclusie). Met andere woorden, het soort „feitelijke” aantasting waarop de Commissie zich beroept, volstaat niet om het AETR-effect te doen ontstaan.(149)
209. Wanneer ten slotte bepaalde gemeenschappelijke regels van het Unierecht nu reeds de activiteiten van luchtvaartmaatschappijen uit zowel de Unie als derde landen regelen, of zelfs specifiek en uitsluitend voor luchtvaartmaatschappijen uit derde landen gelden, worden deze regels hoe dan ook pas toegepast nadat de verkeersrechten zijn verleend. Zij kunnen derhalve niet door de verlening van verkeersrechten worden aangetast, aangezien zij, in het geval dat een of meer Omaanse luchtvaartmaatschappijen er in de toekomst voor kiezen om deze verkeersrechten uit te oefenen, als gevolg van die verlening van toepassing worden.
210. Evenwel kunnen de gemeenschappelijke regels van de Unie die op luchtvaartmaatschappijen uit zowel de Unie als uit derde landen van toepassing zijn, uiteraard worden aangetast door andere bepalingen van de voorgenomen overeenkomst die relevant kunnen zijn voor de uitoefening van verkeersrechten. Ik ben er echter, althans wat de verbintenis in artikel 3, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst betreft, niet van overtuigd dat er een risico van aantasting bestaat in de zin van de AETR-rechtspraak.
211. Ik ben dan ook van mening dat de Unie niet exclusief bevoegd is geworden om verkeersrechten aan derde landen toe te kennen wegens het risico dat gemeenschappelijke regels van het Unierecht zonder overlapping worden aangetast.
212. Om al deze redenen geef ik het Hof in overweging te oordelen dat het AETR-effect als bedoeld in artikel 3, lid 2, VWEU geen grondslag vormt voor een exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie om verkeersrechten aan derde landen te verlenen. Hieruit volgt dat de Unie niet exclusief bevoegd is om de gehele luchtvervoersovereenkomst met het Sultanaat Oman te sluiten.
c) Artikel 8 („Eerlijke mededinging”)
213. In artikel 8 van de voorgenomen overeenkomst wordt de gezamenlijke doelstelling van een eerlijk en concurrerend klimaat vastgelegd. Met het oog hierop verbinden beide partijen zich ertoe mededingingsrecht vast te stellen en te handhaven, een onafhankelijke mededingingsautoriteit op te richten of in stand te houden die over de nodige bevoegdheden en middelen beschikt, elke vorm van discriminatie of oneerlijke praktijken te verbieden, en geen subsidies te verlenen of te handhaven die nadelige gevolgen hebben voor de eerlijke en gelijke kansen om te concurreren. In deze bepaling is ook vastgelegd dat de overeenkomstsluitende partijen luchtvaartmaatschappijen in bepaalde situaties en onder bepaalde voorwaarden mogen steunen.
214. Verwijzend naar de mogelijkheid om luchtvaartmaatschappijen in bepaalde omstandigheden financiële steun te verlenen, hebben verschillende lidstaten aangevoerd dat artikel 8 de gemeenschappelijke regels van de Unie inzake mededinging en de handhaving van de staatssteunregels niet kan aantasten, aangezien deze bepaling hun niet toestaat om te voorzien in steunmaatregelen die onverenigbaar zijn met het Unierecht.
215. Het feit dat een bepaling van een internationale overeenkomst in overeenstemming is met de bestaande Unieregels laat echter onverlet dat aantasting met overlapping kan worden vastgesteld. Ongeacht de precieze voorwaarden waaronder financiële steun op grond van artikel 8 van de voorgenomen overeenkomst kan worden verleend, wordt het voorwerp van deze bepaling bestreken door gemeenschappelijke regels van het Unierecht – zelfs vanuit twee invalshoeken. Bijgevolg bestaat er een risico dat een dergelijke bepaling van een internationale overeenkomst, indien zij aan de beoordeling van de lidstaten wordt overgelaten, gemeenschappelijke regels kan aantasten waarmee zij overlapt.
216. In de eerste plaats zijn er wetgevingsinstrumenten van de Unie(150) die de toepassing van de artikelen 101, 102, 107 en 108 VWEU op activiteiten die van invloed kunnen zijn op de interne markt, in het algemeen regelen, ook als het om luchtvervoer gaat.(151) In de tweede plaats overlapt het voorwerp van artikel 8 van de voorgenomen overeenkomst ook met bepaalde Unierechtelijke regels die de toepassing van de regels inzake mededinging en staatssteun specifiek voor het luchtvervoer met derde landen regelen. Zo zijn bij verordening (EG) nr. 487/2009(152) regels vastgesteld voor de toepassing van artikel 101, lid 3, VWEU op bepaalde groepen overeenkomsten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de sector van het luchtvervoer, onder meer tussen de Unie en derde landen.(153) Meer recentelijk heeft de Uniewetgever ook verordening (EU) 2019/712(154) vastgesteld, die sectorspecifieke regels voor de bescherming van de mededinging in de luchtvervoerssector bevat en die, in de woorden van de Raad, „in het bijzonder op derde landen of entiteiten uit derde landen is gericht”. Deze verordening verleent de Commissie de bevoegdheid om herstelmaatregelen vast te stellen met betrekking tot praktijken, waaronder subsidies, op het grondgebied van derde landen die de mededinging tussen luchtvaartmaatschappijen uit de Unie en deze luchtvaartmaatschappijen uit derde landen verstoren, en zo schade veroorzaken of dreigen te veroorzaken voor luchtvaartmaatschappijen uit de Unie.(155)
217. Hieruit volgt dat artikel 8 van de voorgenomen overeenkomst overlapt met de gemeenschappelijke regels van het Unierecht, zodat deze bepaling die gemeenschappelijke regels kan aantasten. De lidstaten kunnen derhalve met derde landen geen maatregelen meer overeenkomen met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met deze gemeenschappelijke regels.
d) Artikel 11 („Douanerechten, belastingen, vergoedingen en heffingen”)
218. Artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst betreft de vrijstelling van invoerrechten en belastingen op brandstof, apparatuur, reserveonderdelen en andere goederen (bijvoorbeeld voedsel, drank en andere producten die aan passagiers worden verkocht) die luchtvaartmaatschappijen in het kader van het verlenen van luchtvaartdiensten op het grondgebied van de respectieve overeenkomstsluitende partij laden, lossen of gebruiken.
219. Voor wat betreft de vrijstelling van energieproducten voor de burgerluchtvaart heeft het Hof reeds erkend dat er gemeenschappelijke regels van de Unie zijn, in de vorm van richtlijn 2003/96/EG(156), die met name is vastgesteld om de naleving van het Verdrag van Chicago te verzekeren.(157) Aangezien deze regels van toepassing zijn op luchtvaartmaatschappijen uit zowel de Unie als derde landen, overlapt artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst, althans wat dit betreft, met een gebied dat wordt bestreken door het Unierecht. De Raad heeft deze conclusie ter terechtzitting aanvaard.
220. Niettemin voeren de Raad en verschillende lidstaten aan dat er geen gemeenschappelijke regels van het Unierecht zijn voor zover artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst betrekking heeft op een vrijstelling van andere rechten en belastingen, onder meer op het vervoer van reserveonderdelen en andere goederen.
221. Uit het aan de voorgenomen overeenkomst gehechte memorandum van overleg blijkt echter dat „de delegatie van de Unie [...] met betrekking tot artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst [heeft] uitgelegd dat de vrijstellingen van de Unie op het gebied van douanerechten en belasting over de toegevoegde waarde (btw) zijn geregeld bij verordening (EG) nr. 1186/2009 van de Raad[(158)] (douanerechten) en richtlijn 2009/132/EG van de Raad[(159)] (btw), en dat artikel 11 de vrijstellingen bevat die specifiek verband houden met de luchtvaart, zoals toegestaan bij verordening [nr. 1186/2009] en richtlijn 2009/132 van de Raad in verband met de door de [ICAO] aanbevolen werkwijzen”.(160)
222. Noch de Raad, noch de lidstaten betwisten deze uiteenzetting.
223. Verordening nr. 1186/2009, die voorziet in een Unieregeling inzake vrijstelling van rechten bij invoer, rechten bij uitvoer en bepaalde andere maatregelen(161), bepaalt in artikel 132, onder b), dat deze verordening van toepassing is „onverminderd [...] de bevoorrading van [...] luchtvaartuigen”. Richtlijn 2009/132, waarin de werkingssfeer van bepaalde vrijstellingen van de btw is vastgelegd(162), bepaalt in artikel 93, onder c), dat deze richtlijn „geen beletsel [vormt] voor de handhaving door de lidstaten van [...] vrijstellingen in het kader van overeenkomsten op basis van wederkerigheid met derde landen die partij zijn bij het [Verdrag van Chicago] voor de toepassing van de aanbevolen werkwijzen 4.42 en 4.44 van bijlage 9 bij dat Verdrag”.
224. Met andere woorden, het Unierecht „bezet” het onderwerp vrijstelling van heffingen en btw op de invoer en uitvoer van bepaalde goederen, maar laat de lidstaten de mogelijkheid om voor luchtvervoersdiensten van en naar derde landen bepaalde vrijstellingen te verlenen die onder dat onderwerp vallen, en om de naleving van hun verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Chicago te verzekeren.
225. Ook dit soort regelgeving vormt een uitoefening van een bevoegdheid van de Unie, aangezien zij ingrijpt in de vrijheid van de lidstaten om op het betrokken gebied, waarop de bevoegdheden gedeeld zijn, regels vast te stellen die verder gaan dan deze specifieke aspecten. Aangezien deze regels van toepassing zijn op luchtvaartmaatschappijen uit zowel de Unie als derde landen, overlappen de verbintenissen in artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst met deze regels en kunnen zij deze dus aantasten.
226. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft uiteengezet, zonder op dit punt te zijn weersproken, worden deze regelingen bovendien aangevuld door, enerzijds, vrijstelling van accijns voor vliegtuigbrandstof [richtlijn (EU) 2020/262(163)] en vrijstelling van douanerechten voor luchtvaartinstrumenten [verordening (EU) 2018/581(164)] en, anderzijds, door een uitgebreid systeem van btw-vrijstellingen (richtlijn 2006/112/EG(165)), en komen luchtvaartmaatschappijen uit derde landen zonder onderscheid voor al deze regelingen in aanmerking. Bij deze laatste richtlijn is het gemeenschappelijke stelsel van btw vastgesteld(166), en is bij artikel 148, onder e), f), en g), voorzien in een verplichte vrijstelling voor „de levering van goederen, bestemd voor de bevoorrading van de luchtvaartuigen welke worden gebruikt door luchtvaartmaatschappijen die zich hoofdzakelijk op het betaalde internationale vervoer toeleggen”, voor „de levering, de verbouwing, de reparatie, het onderhoud, de bevrachting en de verhuur van [dergelijke] luchtvaartuigen, alsmede de levering, de verhuur, de reparatie en het onderhoud van de voorwerpen die met deze luchtvaartuigen vast verbonden zijn of die voor hun exploitatie dienen”, en voor „andere dan de [zojuist] bedoelde diensten, die voor de rechtstreekse behoeften van [dergelijke] luchtvaartuigen en hun lading worden verricht”. Volgens de Commissie, die ook hierin niet is weersproken, hebben deze btw-vrijstellingen betrekking op alle in artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst genoemde punten.
227. Ten slotte moet een standpunt worden ingenomen over een andere stelling van de Raad en bepaalde lidstaten, namelijk dat er bij de vrijstelling van andere belastingen en heffingen, zoals die op activa en eigendom, geen sprake is van de uitoefening van een bevoegdheid van de Unie.
228. Dit argument betreft het bestaan van een bevoegdheid. Zoals ik heb uiteengezet, is de Unie op het gebied van luchtvervoer echter bevoegd om regels vast te stellen. De Unie kan deze bevoegdheid met name uitoefenen door verbintenissen aan te gaan die hoofdzakelijk tot die uitoefening bijdragen.(167)
229. Dit geldt voor artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst: deze verbintenis heeft tot doel om „luchtvaartuigen die door luchtvaartmaatschappijen van de andere overeenkomstsluitende partij worden ingezet voor internationaal luchtvervoer” en hun gebruikelijke apparatuur, verbruiksgoederen en andere voorwerpen „die bestemd zijn voor of uitsluitend worden gebruikt in verband met de exploitatie of het onderhoud van” dat luchtvaartuig, vrij te stellen van rechten, vergoedingen en andere heffingen.(168) Artikel 11 dient dus het hoofddoel van de voorgenomen overeenkomst, namelijk de liberalisering van luchtvervoersdiensten tussen de overeenkomstsluitende partijen. Dit betekent dat de Unie met dit artikel haar bevoegdheid op het gebied van luchtvervoer uitoefent.
230. Ook al zijn er, althans voor zover ik weet, momenteel geen gemeenschappelijke regels van het Unierecht die luchtvaartuigen uit derde landen en alle normale apparatuur, voorraden en andere voorwerpen vrijstellen van heffingen op activa en eigendomstaksen, dit laat de conclusie onverlet dat artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst, in zijn geheel beschouwd, een gebied aantast dat reeds grotendeels door gemeenschappelijke regels van de Unie wordt bestreken, zodat dit artikel, hoewel het slechts om een gedeeltelijke overlapping gaat, aldus kan worden opgevat dat de Unie op grond van artikel 3, lid 2, VWEU exclusieve bevoegdheid ervoor heeft.
231. Ik ben dan ook van mening dat artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst gemeenschappelijke regels van het Unierecht kan aantasten.
e) Overige bepalingen van titel I
232. De artikelen 4, 5, 7, 10, 12 en 13 van de voorgenomen overeenkomst bevatten alle materiële regels inzake de toegang tot, het verrichten van en beperkingen op het verrichten van luchtvervoer en bijbehorende diensten. Deze verbintenissen bestaan uit horizontale en specifieke verplichtingen, waarvan sommige dwingend zijn verwoord en andere algemener, en die ofwel aan de overeenkomstsluitende partijen zelf worden opgelegd, ofwel bindend zijn voor hun respectieve luchtvaartmaatschappijen.
233. In de eerste plaats regelen de artikelen 4 en 5 van de voorgenomen overeenkomst in wezen de voorwaarden voor het verlenen, weigeren, intrekken, opschorten en beperken van exploitatievergunningen (dat wil zeggen de voorwaarden die na de verlening van verkeersrechten worden gesteld). Deze verbintenissen houden met name in dat Omaanse luchtvaartmaatschappijen gelijk moeten worden behandeld met en zich aan dezelfde voorwaarden moeten houden als luchtvaartmaatschappijen uit de Unie(169) en dat Omaanse luchtvaartmaatschappijen zich in het kader van de verlening, weigering, intrekking, opschorting, onderwerping aan voorwaarden of beperking van een exploitatievergunning moeten houden aan de toepasselijke regels van het Unierecht.(170) De voorwaarden voor de verlening en het behoud van een exploitatievergunning zijn opgenomen in de luchtdienstenverordening.(171) Bijgevolg overlappen de artikelen 4 en 5 van de voorgenomen overeenkomst met bepaalde regels van het Unierecht die op dat gebied van toepassing zijn. Zij tasten deze gemeenschappelijke regels van de Unie dus aan.
234. In de tweede plaats heeft artikel 7 van de voorgenomen overeenkomst als opschrift „Naleving van wetten en regels” en is het ter terechtzitting ook wel een „nalevingsclausule” genoemd. Lid 1 van deze bepaling voorziet in de algemene verplichting voor Omaanse luchtvaartmaatschappijen om zich bij het verrichten van luchtvervoersdiensten te houden aan alle „wetten en regels inzake binnenkomst in, verblijf op en vertrek uit” het grondgebied van de Unie. Lid 2 legt deze verplichting tot naleving bovendien op „met betrekking tot de toelating tot, het verblijf op of het vertrek uit dat grondgebied van passagiers, bemanningen, bagage, goederen of post aan boord van het luchtvaartuig”.
235. Met andere woorden, artikel 7, leden 1 en 2, van de voorgenomen overeenkomst bepaalt samen horizontaal dat Omaanse luchtvaartmaatschappijen die de krachtens artikel 3 van die overeenkomst verleende luchtverkeersrechten uitoefenen, moeten voldoen aan alle toepasselijke regels van het Unierecht inzake luchtvervoer en bijbehorende diensten. Deze leden weerspiegelen ongetwijfeld artikel 11 van het Verdrag van Chicago, dat bepaalt dat de plaatselijke wetten en voorschriften moeten worden nagekomen bij de verrichting van luchtvervoersdiensten op het respectieve grondgebied van de andere staat.
236. Artikel 7 van de voorgenomen overeenkomst bevat dus een verbintenis die beoogt de doeltreffendheid en de uniformiteit van de regels voor de verrichting van luchtvervoersdiensten binnen de Unie, of zelfs de doeltreffendheid van de rechtsorde van de Unie in haar geheel, te waarborgen. Zonder deze verbintenis zouden de lidstaten een internationale verbintenis kunnen aangaan die een aanpassing van de gemeenschappelijke regels van de Unie zou vereisen om bepaalde vluchten van Omaanse luchtvaartmaatschappijen van en naar de Unie mogelijk te maken. Artikel 7 is derhalve een bepaling waarvoor de Unie exclusief bevoegd is, aangezien het tot doel heeft te voorkomen dat gemeenschappelijke regels worden aangetast.
237. In de derde plaats heeft artikel 10 van de voorgenomen overeenkomst in wezen betrekking op commerciële activiteiten en diensten in verband met de exploitatie van luchtvervoersdiensten. Deze activiteiten omvatten onder meer het recht om grondafhandelingsdiensten te verrichten, de toewijzing van slots op luchthavens, bepaalde coöperatieve marketingregelingen zoals codesharing en bepaalde soorten leaseregelingen voor luchtvaartuigen.(172) Deze verbintenissen worden alle bestreken door het Unierecht, dat in het kader van een verbintenis als die in de voorgenomen overeenkomst zonder onderscheid van toepassing is op exploitanten uit derde landen: de verlening van grondafhandelingsdiensten valt onder richtlijn 96/67/EG(173), de toewijzing van slots wordt geregeld bij verordening (EEG) nr. 95/93(174), en coöperatieve marketingregelingen als codesharing- en leaseregelingen voor luchtvaartuigen vallen onder de luchtdienstenverordening.(175) Artikel 10 van de voorgenomen overeenkomst betreft dus een gebied dat door gemeenschappelijke regels van het Unierecht wordt bestreken, zodat het met die regels overlapt en hen aantast.
238. In de vierde plaats betreft artikel 12 van de voorgenomen overeenkomst de betaling van gebruikersheffingen voor het gebruik van luchtvaartnavigatie-, luchtverkeersleidings- en luchthavendiensten, luchtvaartbeveiliging en bijbehorende infrastructuur en diensten. Tegenwoordig(176) wordt ook het gebied waarop deze bepaling betrekking heeft, bestreken door gemeenschappelijke regels van het Unierecht: uitvoeringsverordening (EU) 2019/317(177) bevat gemeenschappelijke regels voor heffingsregelingen voor luchtvaartnavigatiediensten en netwerkfuncties(178), die voor elke „luchtruimgebruiker”(179) gelden en dus gelijkelijk van toepassing zijn op luchtvaartmaatschappijen uit de Unie en derde landen, zoals die uit Oman.
239. Evenzo bevat richtlijn 2009/12/EG(180) gemeenschappelijke beginselen voor het heffen van luchthavengelden op communautaire luchthavens(181), die op niet-discriminerende wijze(182) van toepassing zijn op de gelden die door alle „luchthavengebruikers”, en dus ook door luchtvaartmaatschappijen uit derde landen, worden betaald. Bijgevolg overlapt artikel 12 van de voorgenomen overeenkomst(183) met gemeenschappelijke regels van het Unierecht en tast het deze aan.(184)
240. In de vijfde plaats heeft artikel 13 van de voorgenomen overeenkomst in wezen betrekking op de tarieven voor luchtvervoersdiensten en beoogt het te waarborgen dat luchtvaartmaatschappijen hun eigen prijzen kunnen vaststellen zonder ongepaste beïnvloeding door de overheid. Prijszetting en de vaststelling en transparantie van passagierstarieven worden in de context van de Unie bestreken door de luchtdienstenverordening. Artikel 22 van deze verordening breidt de vrijheid om passagierstarieven en luchttarieven vast te stellen uitdrukkelijk uit tot luchtvaartmaatschappijen uit derde landen, op basis van wederkerigheid.(185) Evenzo voorziet artikel 23 van deze verordening in specifieke verplichtingen met betrekking tot de duidelijkheid en de transparantie van passagiers- en luchttarieven, waarin zonder discriminatie inzage moet worden verleend. Deze regels gelden „voor luchtdiensten vanaf een luchthaven op het grondgebied van een lidstaat”(186) en, indien de voorgenomen overeenkomst wordt gesloten, dus ook voor Omaanse luchtvaartmaatschappijen. Artikel 13 van de voorgenomen overeenkomst heeft dus betrekking op een gebied dat door het Unierecht wordt bestreken en kan die gemeenschappelijke regels aantasten.
241. Ik ben dus van mening dat de artikelen 4, 5, 7, 10, 12 en 13 van de voorgenomen overeenkomst gemeenschappelijke regels van het Unierecht aantasten.
IV. Conclusie
242. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de voorgelegde vraag te beantwoorden als volgt:
„De Europese Unie beschikt niet over een exclusieve bevoegdheid tot het sluiten van de luchtvervoersovereenkomst tussen het Sultanaat Oman enerzijds en de Europese Unie en haar lidstaten anderzijds.
De bevoegdheid om verkeersrechten te verlenen aan derde landen is intern niet uitgeoefend en blijft dus een gedeelde bevoegdheid van de Europese Unie en haar lidstaten.”
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
2 Arresten van 5 november 2002, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑466/98, EU:C:2002:624); Commissie/Denemarken (C‑467/98, EU:C:2002:625); Commissie/Zweden (C‑468/98, EU:C:2002:626); Commissie/Finland (C‑469/98, EU:C:2002:627); Commissie/België (C‑471/98, EU:C:2002:628); Commissie/Luxemburg (C‑472/98, EU:C:2002:629); Commissie/Oostenrijk (C‑475/98, EU:C:2002:630) en Commissie/Duitsland (C‑476/98, EU:C:2002:631) (hierna samen: „‚Open skies’-arresten”). Gemakshalve zal ik verwijzen naar de nummering van het arrest van 5 november 2002, Commissie/België (C‑471/98, EU:C:2002:628; hierna: „arrest Commissie/België”).
3 Zie ook arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punten 69 en 70), waarin het Hof heeft geoordeeld dat „[o]fschoon de Unie verder bepaalde uitsluitende bevoegdheden heeft verkregen om met derde staten verbintenissen aan te gaan die binnen de werkingssfeer van de regeling van de Unie inzake internationaal luchtvervoer, en dus binnen de werkingssfeer van het Verdrag van Chicago, vallen [...], [...] de lidstaten immers bepaalde onder dat verdrag vallende bevoegdheden [hebben] behouden, zoals die betreffende de toewijzing van verkeersrechten”.
4 Deze richtsnoeren zijn het resultaat van een initiatief van de Commissie uit 2015 om onderhandelingen te openen over uitgebreide luchtvervoersovereenkomsten tussen de Unie en een aantal lidstaten van de Samenwerkingsraad van de Golf. Zie aanbeveling voor een besluit van de Raad houdende machtiging van de Commissie tot het openen van onderhandelingen over een uitgebreide luchtvervoersovereenkomst tussen de Europese Unie en de zes lidstaten van de Samenwerkingsraad van de Golf [COM(2015) 607 final]. De tekst van deze aanbeveling is niet openbaar, maar de Commissie heeft hem als bijlage bij haar verzoekschrift aan het Hof voorgelegd.
5 Besluit van de Raad tot machtiging van de Commissie om onderhandelingen te openen over een brede luchtvervoersovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten en het Sultanaat Oman, wat betreft aangelegenheden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen (document nr. 11258/18, 30 augustus 2018).
6 Besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, tot machtiging van de Europese Commissie om namens de lidstaten te onderhandelen over de bepalingen van een brede luchtvervoersovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten en het Sultanaat Oman, wat betreft aangelegenheden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen (document nr. 11273/18, 30 augustus 2018).
7 Beknopt verslag van de vergadering van het Comité van permanente vertegenwoordigers van 12 en 14 september 2018 (document nr. 12469/18, 25 september 2018, blz. 10).
8 Ter terechtzitting heeft de Commissie uiteengezet dat zij geen voorstel bij de Raad heeft ingediend omdat intern is besloten de ondertekening van de voorgenomen overeenkomst pas in gang te zetten nadat het Hof zijn advies in de onderhavige zaak heeft uitgebracht.
9 „Uitnodiging van de Verenigde Staten van Amerika voor de conferentie”, Verslag van de Internationale Burgerluchtvaartconferentie, deel 1, onderdeel I, blz. 1. Zie voor de visie achter die conferentie ook de toespraak, op 1 november 1944 in Chicago, van de Amerikaanse onderminister Berle, toen tijdelijk voorzitter van de conferentie van Chicago; US Department of State Bulletin, deel XI, nr. 260, 5 november 1944, blz. 530: „Wij gebruiken het luchtruim net als de zee: het is een snelweg die de natuur ons allen biedt. Toch is het luchtruim anders dan de zee: het valt onder de soevereiniteit van de landen waarboven het zich beweegt. Landen moeten het gebruik van het luchtruim dan ook onderling regelen op een wijze die eenieder het meest ten goede komt, waar hij zich ook bevindt.”
10 Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, ondertekend te Chicago op 7 december 1944 (United Nations Treaty Series, deel 15, nr. 102).
11 De werkingssfeer van het Verdrag van Chicago is omschreven in arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punten 50 en 59; hierna: „ATAA”).
12 Zie ATAA, punt 60. Zie in die zin ook artikel 92, onder a), van het Verdrag van Chicago.
13 Mendes De Leon legt uit dat de proclamatie van het beginsel van soevereiniteit over het luchtruim van een staat mede een militaire achtergrond heeft. Aangezien er, met name tijdens de Tweede Wereldoorlog, steeds meer militaire luchtvaartuigen door het nationale luchtruim van andere landen vlogen, werd strikte zeggenschap over de grenzen van het luchtruim noodzakelijk geacht. Soevereiniteit werd gezien als een instrument om die zeggenschap te waarborgen. Zie Mendes De Leon, P., „The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law”, in Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E., en Dugard, J. (red.), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, blz. 484.
14 Zie in die zin Weld, E., „ICAO and the major problems of international air transport”, Journal of Air Law and Commerce, deel 20, nr. 4, 1953, blz. 454‑462, met name blz. 454‑456.
15 Bijgevolg bepaalt het Verdrag van Chicago niet welke soorten verkeersrechten een staat aan een andere staat kan verlenen.
16 Salacuse legt uit dat de vrijheid om over het grondgebied van een andere verdragsluitende partij te vliegen zonder daar te landen reeds was vastgelegd in het Verdrag houdende Regeling van de Luchtvaart (1919) (11 LNTS 173), maar dat andere vrijheden pas tijdens de conferentie van Chicago zijn geconcipieerd; zie Salacuse, J. W., „The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law”, Journal of Air Law and Commerce, deel 45, nr. 4, 1980, blz. 822.
17 Zie ICAO, „Manual on the Regulation of International Air Transport” (Doc 9626, 2016, blz. 117).
18 Zie bijvoorbeeld Weber, L., „The Chicago Convention”, in Dempsey P. S., en Jakhu, R. (red.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, Londen, 2016, blz. 9‑32, met name blz. 14 en 15 (waarin wordt uiteengezet dat „verkeersrechten [...] commerciële rechten [zijn], namelijk rechten om het grondgebied van een andere staat binnen te vliegen om voor commerciële doeleinden passagiers, vracht of post aan boord te nemen en/of af te zetten. Verkeersrechten omvatten het derde, het vierde en het vijfde vrijheidsrecht; dit zijn respectievelijk het recht om passagiers, vracht of post naar een punt in een vreemde staat te vervoeren, het recht om passagiers, vracht of post aan boord te nemen op een punt in een vreemde staat voor vervoer naar de eigen staat van de luchtvaartmaatschappij en het recht om passagiers, vracht of post te vervoeren van een punt in een vreemde staat naar een verder gelegen punt op het grondgebied van een derde staat. Soms worden ook het zesde, het zevende, het achtste en het negende vrijheidsrecht of privilege als verkeersrechten aangeduid.”)
19 Overeenkomst inzake de doortocht van internationale luchtdiensten, ondertekend te Chicago op 7 december 1944 (United Nations Treaty Series, deel 84, blz. 389).
20 De ICAO biedt een lijst van partijen bij de Overeenkomst inzake de doortocht van internationale luchtdiensten, die beschikbaar is op https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21 Overeenkomst inzake het internationale luchtvervoer, zie voetnoot 26 hieronder, blz. 255 en 256.
22 Griekenland (echter met voorbehoud van het recht om vijfde-vrijheidsrechten te verlenen) en Nederland lijken de enige lidstaten zijn die de Overeenkomst inzake het internationale luchtvervoer hebben geratificeerd. De ICAO biedt een lijst van partijen bij de Overeenkomst inzake het internationale luchtvervoer, die beschikbaar is op https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23 Krachtens artikel 83 van het Verdrag van Chicago moeten staten de sluiting van bilaterale en multilaterale overeenkomsten inzake het internationale luchtvervoer registreren bij de ICAO. Ik heb echter niet kunnen achterhalen hoeveel luchtvervoersovereenkomsten er exact van kracht zijn.
24 Zie over de ontwikkeling van het externe luchtvervoersbeleid van de Unie vóór en na de „Open skies”-arresten, Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, faculteit rechtsgeleerdheid van de universiteit van Zagreb, Zagreb, 2019, titel 2.3, blz. 32.
25 Zie House of Lords (Verenigd Koninkrijk), „‚Open’ Skies” or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)”, Select Committee on the European Union, zitting 2002‑03, 17e verslag, 8 april 2003, blz. 9.
26 Zie in die zin ook Salazar, J. C., en van Fenema, P., „International air transport agreements”, in Dempsey P. S., en Jakhu, R. (red.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, London, 2016, blz. 252‑294, in het bijzonder blz. 258 en 259.
27 Zie artikel 3, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst.
28 Zie in dit verband verordening (EEG) nr. 2299/89 van de Raad van 24 juli 1989 betreffende gedragsregels voor geautomatiseerde boekingssystemen (PB 1989, L 220, blz. 1), verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen (PB 1992, L 240, blz. 1), verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB 1992, L 240, blz. 8), verordening (EEG) nr. 2409/92 van de Raad van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten (PB 1992, L 240, blz. 15) en verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire luchthavens (PB 1993, L 14, blz. 1).
29 Die door de lidstaten met de Verenigde Staten gesloten overeenkomsten behoorden tot de context van het „Open skies”-beleid van dat land. Het voornaamste doel van deze overeenkomsten was het liberaliseren van het recht om tussen de Verenigde Staten en elk van de betrokken lidstaten te vliegen. Volgens Stadlmeier lag aan dit beleid een verdeel-en-heersstrategie ten grondslag: aan een aantal kleinere Europese landen die internationaal opererende luchtvaartmaatschappijen hadden en ten minste één grote luchthaven als bovenregionaal knooppunt, werd beperkte liberalisering geboden (in de vorm van extra punten van binnenkomst in de VS), in ruil voor volledige liberalisering in de tegenovergestelde richting. Op deze wijze kon druk worden uitgeoefend op de grotere Europese landen, die (destijds) sterkere internationale luchtvaartmaatschappijen hadden (zoals het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk). Hun concurrenten, met name KLM, Lufthansa en Sabena, kregen een voordeel op rechtstreekse routes naar de Verenigde Staten in de vorm van een groter aantal punten van binnenkomst in dat land. Tegelijkertijd konden Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen op de routes naar de Europese Unie dankzij onbeperkte vijfde-vrijheidsrechten scherper concurreren met Air France en British Airways. Aldus verklaart Stadlmeier de bezorgdheid van de Commissie en haar belang bij het coördineren van het standpunt van de lidstaten. Zie Stadlmeier, S., „Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?”, in Simma, B., en Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Wenen, 1999, blz. 167.
30 De verzoeken van de Commissie om een onderhandelingsmandaat voor een uitgebreide overeenkomst tussen de Unie en de Verenigde Staten zijn door het Hof beschreven in de „Open skies”-arresten; zie arrest Commissie/België, punten 15‑21.
31 Zie voor meer achtergrond de conclusie van advocaat-generaal Tizzano in de zaak Commissie/ Verenigd Koninkrijk (C‑466/98, EU:C:2002:63, punten 8 e.v.).
32 Meer in het bijzonder betrof dit de regels inzake tarieven voor vluchten binnen de Unie, geautomatiseerde boekingssystemen en de toewijzing van slots, waarvoor de Unie volgens het Hof exclusief bevoegd was. Zie bijvoorbeeld arrest Commissie/België, punten 112, 114, 116 en 120.
33 Zie arrest Commissie/België, punt 142. Die clausule verleende de Verenigde Staten het recht de verkeersrechten in te trekken, te schorsen of te beperken wanneer de door het Koninkrijk België aangewezen luchtvaartmaatschappijen niet in handen waren van die staat of van zijn onderdanen.
34 Zie arrest Commissie/België, punten 103‑106.
35 Zie hierover de mededeling van de Commissie van 11 maart 2005 – Ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap [COM(2005) 79 definitief].
36 De Commissie heeft het Hof, als bijlage bij haar verzoek om een advies van het Hof in de onderhavige procedure, een lijst van dergelijke overeenkomsten voorgelegd, waaruit blijkt dat er momenteel overeenkomsten lopen met 21 derde landen. Dergelijke overeenkomsten zijn „EU-only”: zij worden uitsluitend door de Unie gesloten omdat zij alleen betrekking hebben op gebieden waarvoor de Unie exclusief bevoegd is.
37 Besluit (EU) 2020/1110 van de Raad van 23 januari 2018 inzake de sluiting, namens de Europese Unie, van de Overeenkomst inzake luchtvervoer tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Verenigde Staten van Amerika, anderzijds (PB 2020, L 244, blz. 6).
38 Zie besluit (EU) 2018/145 van de Raad van 9 oktober 2017 inzake de sluiting, namens de Unie, van de Multilaterale Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, de Republiek Albanië, Bosnië en Herzegovina, de Republiek Bulgarije, de Republiek Kroatië, de Republiek IJsland, de Republiek Montenegro, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Servië, Roemenië en de Missie van de Verenigde Naties voor interimbestuur in Kosovo [...] betreffende de totstandbrenging van een Europese gemeenschappelijke luchtvaartruimte (PB 2018, L 26, blz. 1).
39 Zie bijvoorbeeld besluit (EU) 2019/702 van de Raad van 15 april 2019 inzake de sluiting, namens de Unie, van de Overeenkomst inzake luchtvervoer tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds en Canada anderzijds (PB 2019, L 120, blz. 1), en besluit (EU) 2020/948 van de Raad van 26 juni 2020 inzake de sluiting, namens de Unie, van de Overeenkomst betreffende een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Georgië, anderzijds (PB 2020, L 212, blz. 1). De Unie heeft ook andere, gelijksoortige overeenkomsten gesloten en ondertekend, die echter, in afwachting van de ratificatie ervan door de lidstaten, nog niet in werking zijn getreden. Denk bijvoorbeeld aan de overeenkomst met de Staat Qatar, die als gemengde overeenkomst is gesloten terwijl de Commissie in overweging had gegeven om deze overeenkomst uitsluitend door de Unie te laten sluiten; zie aanbeveling voor een besluit van de Raad houdende machtiging van de Commissie tot het openen van onderhandelingen over een uitgebreide luchtvervoersovereenkomst tussen de Europese Unie en de zes lidstaten van de Samenwerkingsraad van de Golf [COM(2015) 607 final], en overeenkomst inzake luchtvervoer tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Staat Qatar, anderzijds (PB 2021, L 391, blz. 3).
40 Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap, het Koninkrijk Noorwegen en het Koninkrijk Zweden inzake de burgerluchtvaart (PB 1992, L 200, blz. 21).
41 Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer (PB 2002, L 114, blz. 73).
42 Zie de handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds (PB 2021, L 149, blz. 10), waarvan deel twee, rubriek twee, titel I, betrekking heeft op luchtvervoer, en artikel 419 van die titel ziet op de verlening van verkeersrechten.
43 De onderhandelde tekst van de voorgenomen overeenkomst met het Sultanaat Oman is ten tijde van het opstellen van deze conclusie niet openbaar, maar de Commissie heeft deze tekst samen met haar inleidend verzoekschrift aan het Hof voorgelegd.
44 Titel I van de voorgenomen overeenkomst omvat artikel 3 („Verlening van rechten”), artikel 4 („Exploitatievergunning en technische vergunning”), artikel 5 („Weigering, intrekking, opschorting of beperking van exploitatievergunningen of technische machtigingen”), artikel 6 („Liberalisering van eigendom van en zeggenschap over luchtvaartmaatschappijen”), artikel 7 („Naleving van wetten en regels”), artikel 8 („Eerlijke mededinging”), artikel 9 („Bedrijfsvoering”), artikel 10 („Commerciële opportuniteiten”), artikel 11 („Douanerechten, belastingen, vergoedingen en heffingen”), artikel 12 („Gebruikersheffingen”), artikel 13 („Tarieven”) en artikel 14 („Statistieken”).
45 Titel II van de voorgenomen overeenkomst omvat artikel 15 („Veiligheid van de luchtvaart”), artikel 16 („Beveiliging van de luchtvaart”), artikel 17 („Luchtverkeersbeheer”), artikel 18 („Milieu”), artikel 19 („Aansprakelijkheid van luchtvaartmaatschappijen”), artikel 20 („Consumentenbescherming”), artikel 21 („Geautomatiseerde boekingssystemen”) en artikel 22 („Sociale aspecten”).
46 Titel III van de voorgenomen overeenkomst omvat artikel 23 („Interpretatie en uitvoering”), artikel 24 („Gemengd Comité”), artikel 25 („Regeling van geschillen en arbitrage”), artikel 26 („Relatie met andere overeenkomsten”), artikel 27 („Wijzigingen”), artikel 28 („Toetreding van nieuwe EU-lidstaten”), artikel 29 („Opzegging”), artikel 30 („Registratie”) en artikel 31 („Inwerkingtreding en voorlopige toepassing”).
47 De partijen in de onderhavige procedure zijn het ook oneens over de vraag of de artikelen 8, 10 en 11 van de voorgenomen overeenkomst onder een exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
48 In de onderhavige procedure valt met name een zekere verwarring op tussen het bestaan van een bevoegdheid en de aard ervan. Zo hebben sommige lidstaten, na te hebben betoogd dat de verlening van verkeersrechten een gedeelde bevoegdheid is, ook aangevoerd dat indien het Hof zou erkennen dat de Unie exclusief bevoegd is, dit in strijd zou zijn met het beginsel van bevoegdheidstoedeling.
49 Zie bijvoorbeeld advies 1/94 (Overeenkomsten in de bijlagen bij de WTO-Overeenkomst) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punt 12).
50 Zie punt 17 van deze conclusie.
51 Zie de punten 10-12 van deze conclusie.
52 Zie naar analogie advies 1/20 [Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU (Gemoderniseerd Verdrag inzake het Energiehandvest)] van 16 juni 2022 (EU:C:2022:485, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (waarin wordt uiteengezet dat, om krachtens artikel 218, lid 11, VWEU een verzoek om advies in te dienen, geen definitieve overeenkomst tussen de betrokken instellingen als voorafgaande voorwaarde is vereist).
53 Zie in die zin arrest van 9 april 2024, Commissie/Raad (Ondertekening van internationale overeenkomsten) (C‑551/21, EU:C:2024:281, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (waarin wordt uiteengezet dat een praktijk niet de regels van de Verdragen, die de instellingen van de Unie moeten eerbiedigen, kan wijzigen).
54 Uit de twee besluiten waarbij het onderhandelingsmandaat aan de Commissie is verleend, blijkt sowieso niet welke onderdelen van de voorgenomen overeenkomst volgens de Raad en de lidstaten onder de gedeelde bevoegdheid vallen en welke onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie. Zie hierover punt 14 van deze conclusie.
55 Zie voor de verschillende opvattingen over de verdeling van bevoegdheden in federale rechtsstelsels, Beaud, O., „The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction”, in Azoulai, L., (red.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, blz. 19‑38.
56 De idee van „impliciete bevoegdheden” komt niet alleen in de rechtsorde van de Unie voor. Ook in het internationale recht wordt aanvaard dat internationale organisaties impliciete bevoegdheden kunnen hebben. Zie in het algemeen International Court of Justice, Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (ICJ Reports 1949, blz. 174).
57 Artikel 216 VWEU is het eerste artikel van titel V VWEU en heeft als opschrift „Internationale overeenkomsten”. Terwijl artikel 216 VWEU betrekking heeft op het bestaan van de bevoegdheid om dergelijke overeenkomsten te sluiten, voorziet artikel 218 VWEU (dat onder dezelfde titel valt) in de procedure voor het sluiten van een internationale overeenkomst. Van deze procedure kan echter worden afgeweken indien andere Verdragsbepalingen daarin voorzien.
58 Schütze merkt op dat het tweede en het derde geval waarin artikel 216, lid 1, VWEU voorziet in een impliciete bevoegdheid voor de Unie om een internationale overeenkomst te sluiten [in punt 72 van deze conclusie zijn dit de situaties iii) en iv)], in feite vallen onder het eerste geval [in deze conclusie situatie ii)], namelijk dat van de „parallelle externe bevoegdheid”. Zie Schütze, R., European Union Law, 4e druk, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, blz. 293. Ik kan mij in dit standpunt vinden en zou eraan willen toevoegen dat de vermelding van deze twee gevallen niet alleen overbodig is, maar ook het onderscheid vertroebelt tussen het bestaan van een bevoegdheid en het exclusieve karakter ervan, die in artikel 3, lid 2, VWEU en artikel 216, lid 1, VWEU met dezelfde bewoordingen worden geregeld.
59 In zijn arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, EU:C:1971:32, punt 16; hierna: „AETR-arrest”), heeft het Hof voor het eerst verklaard dat de bevoegdheid tot het sluiten van een internationale overeenkomst „niet alleen voortvloeit uit een uitdrukkelijke toekenning in het Verdrag [...] maar ook kan voortkomen uit andere Verdragsbepalingen en uit handelingen, door de instellingen der Gemeenschap in het kader van deze bepalingen verricht”. Dit taalgebruik heeft enige twijfel doen ontstaan omtrent de vraag of een externe bevoegdheid slechts kan bestaan wanneer interne handelingen zijn vastgesteld. In latere rechtspraak is dit vraagstuk opgelost met de keuze voor de „parallelle externe bevoegdheid”. In punt 3 van advies 1/76 (Akkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart) van 26 april 1977 (EU:C:1977:63) heeft het Hof uiteengezet dat „zo vaak het gemeenschapsrecht de communautaire instellingen bekleedt met interne bevoegdheden ter verwezenlijking van een bepaald doel, [...] de Gemeenschap ook zonder uitdrukkelijke bepaling, ter zake bevoegd [is] de ter verwezenlijking van dat doel noodzakelijke internationale verbintenissen aan te gaan”. In punt 4 van dit advies heeft het Hof hierbij toegelicht dat een dergelijke bevoegdheid „impliciet [voortvloeit] uit de Verdragsbepalingen welke de interne bevoegdheid vestigen”.
60 Advies van 15 november 1994 (EU:C:1994:384). Zie punt 95, waarin het Hof uiteenzet dat „[w]anneer de Gemeenschap in haar interne wetgeving bepalingen heeft opgenomen betreffende de aan onderdanen van derde landen toe te kennen behandeling, of wanneer zij haar instellingen uitdrukkelijk de bevoegdheid heeft verleend om met derde landen te onderhandelen, [...] zij een exclusieve externe bevoegdheid [verwerft] op het door die wetgeving bestreken gebied”. Alleen de tweede in dit punt geschetste situatie is opgenomen in artikel 216, lid 1, VWEU.
61 In punt 16 van het AETR-arrest heeft het Hof verklaard dat de bevoegdheid om een internationale overeenkomst te sluiten kan voortkomen uit de Verdragsbepalingen „en uit handelingen, door de instellingen der Gemeenschap in het kader van deze bepalingen verricht”. In punt 17 van dat arrest heeft het vervolgens uiteengezet dat „telkens wanneer de Gemeenschap voor de tenuitvoerlegging van een in het Verdrag voorzien gemeenschappelijk beleid bepalingen heeft getroffen, waarbij in enigerlei vorm gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, de lidstaten niet meer gerechtigd zijn om, individueel of zelfs collectief optredend, met derde landen verplichtingen aan te gaan, welke deze regels aantasten”. Deze uiteenzetting beschrijft tegelijkertijd een situatie waarin een impliciete bevoegdheid van de Unie ontstaat en een situatie waarin deze exclusief wordt, waarbij dit laatste in artikel 3, lid 2, VWEU is geregeld.
62 Zie artikel 2, lid 1, VWEU.
63 Zie artikel 5, leden 3 en 4, VEU.
64 Voorrang in de zin van artikel 2, lid 2, VWEU houdt in dat het door de Uniemaatregelen geregelde gebied wordt „bezet”. Dit heeft tot gevolg dat de lidstaten dezelfde kwestie niet meer kunnen regelen, ook al kiezen zij ervoor om deze kwestie te regelen op een wijze die verenigbaar is met de betrokken regels van de Unie. Voorrang sluit de mogelijkheid van een conflict tussen bepalingen dus uit. Wanneer een lidstaat echter toch regelgeving vaststelt op het gebied dat door het Unierecht is bezet en zijn nationale regels in strijd zijn met de gemeenschappelijke regels van de Unie, lost een ander beginsel – dat van de voorrang van het Unierecht – het daaruit voortvloeiende conflict op ten voordele van de toepassing van de betrokken gemeenschappelijke regels van de Unie.
65 Protocol nr. 25 bij het Verdrag van Lissabon luidt als volgt: „Wanneer de Unie overeenkomstig artikel 2 A, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie inzake gedeelde bevoegdheden op een bepaald gebied optreedt, heeft deze uitoefening van bevoegdheden enkel betrekking op de door de betrokken handeling van de Unie geregelde materie en niet op het gehele gebied.”
66 Zie in dit verband Timmermans, C., „ECJ Doctrines on Competences”, in Azoulai, L., (red.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, blz. 156‑167, op blz. 162: „Deze regel, dat voorrang een blokkerende werking heeft, moet worden onderscheiden van de situatie waarin de Unie exclusief bevoegd is, en er helemaal geen nationale bevoegdheid bestaat.”
67 De opgesomde gebieden zijn: de douane-unie, de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn, het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben, de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid, en de gemeenschappelijke handelspolitiek.
68 Zie in dit verband Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union: From ‚cubist’ perspectives towards ‚naturalist’ constitutional principles?”, in Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, blz. 272.
69 Zie bijvoorbeeld Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, deel 55, nr. 5, 2018, blz. 1101‑1141.
70 Zie arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 73). Zie voor kritiek op dit standpunt in de rechtsleer Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, deel 55, nr. 5, 2018, blz. 1124‑1126.
71 Zie bijvoorbeeld Dashwood, A., „The relationship between the Member States and the European Union/European Community”, in McDonnell, A., (red.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, blz. 55; Cremona, M., „The Union’s external action: Constitutional perspectives”, in Amato, G., Bribosia, H., en de Witte, B. (red.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Brussel, 2007, blz. 1184‑1189; Schütze, R., „Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis”, European Law Review, deel 33, nr. 5, 2008, blz. 709‑722, met name blz. 713 en 714.
72 Zie arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (C‑600/14, EU:C:2017:935, punten 46‑50).
73 Zie advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punt 29). Zie over gemengde overeenkomsten in het algemeen, Rosas, A., „Mixity Past, Present and Future: Some Observations”, in Chamon, M., en Govaere, I. (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, blz. 8‑18.
74 De begrippen „verplichte” en „facultatieve” gemengdheid zijn geïntroduceerd door Allan Rosas; zie Rosas, A., „Mixed Union – Mixed Agreements”, in Koskenniemi, M., (red.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998, blz. 131. Zie ook Chamon, M., en Govaere, I., „Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?”, in Chamon, M., en Govaere, I. (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, blz. 2; Govaere, I., „‚Facultative’ and ‚Functional Mixity’ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral”, College of Europe Research Papers in Law 3/2019; Hillion, C., en Chamon, M., „Facultative Mixity and Sincere Cooperation”, in Chamon, M., en Govaere, I. (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, blz. 86.
75 Zie hierover punt 41 van deze conclusie.
76 Dergelijke overeenkomsten kunnen echter ook als EU-only-overeenkomst worden gesloten, mits aan de Unie de bevoegdheden voor alle onderdelen van die overeenkomst worden toegedeeld. Evenwel is dit laatste slechts mogelijk wanneer geen van de betrokken bepalingen onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten valt.
77 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake onderhandelingen over en de uitvoering van overeenkomsten inzake luchtdiensten tussen lidstaten en derde landen (PB 2004, L 157, blz. 7).
78 Zie artikel 1 van verordening nr. 847/2004.
79 In deel III, onderdeel E, van deze conclusie kom ik terug op de relevantie van deze verordening voor het antwoord op de vraag of de Unie exclusief bevoegd is om de voorgenomen overeenkomst te sluiten.
80 Zie mijn conclusie in de zaak ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, punt 30).
81 Zie in die zin arresten van 5 december 2017, Duitsland/Raad (C‑600/14, EU:C:2017:935, punt 68), en 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punt 126).
82 Zie punt 46 van deze conclusie.
83 In antwoord op een vraag van het Hof hebben de Bulgaarse, de Griekse, de Litouwse en de Hongaarse regering dit standpunt ter terechtzitting uitdrukkelijk bevestigd. Ook de Duitse regering, de Cypriotische regering en Ierland sloten zich volgens mij bij dit standpunt aan, zij het minder uitdrukkelijk.
84 Zie bijvoorbeeld artikel 79, lid 3, VWEU (overnameovereenkomsten met derde landen), artikel 191, lid 4, VWEU (milieu), of artikel 207, lid 3, VWEU (gemeenschappelijke handelspolitiek).
85 Het oorspronkelijke Verdrag bevatte slechts twee bepalingen die de Unie uitdrukkelijk de bevoegdheid verleenden om internationale overeenkomsten te sluiten: tarief- en handelsakkoorden (artikel 113 EEG-Verdrag) en associatieakkoorden (artikel 238 EEG-Verdrag). Zie voor een overzicht van en een toelichting op de uitdrukkelijke externe bevoegdheden van de Unie na het Verdrag van Lissabon, Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, blz. 21‑58.
86 Zie advies 1/94 (Overeenkomsten in de bijlagen bij de WTO-Overeenkomst) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punt 48).
87 Zie in dit verband, Cremona, M., „EU External Competence-Rationales for Exclusivity”, in Garben, S., en Govaere, I. (red.), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, blz. 133‑150, die op blz. 136 naar voren brengt dat het „sinds de opneming van artikel 216, lid 1, in het VWEU [...] thans waarschijnlijk juister [is] om niet meer te spreken van uitdrukkelijke en impliciete externe bevoegdheden, maar veeleer een onderscheid te maken tussen bevoegdheden die uitdrukkelijk bij het externe optreden van de Unie horen [...] en bevoegdheden die worden omschreven als de ‚externe aspecten van de andere beleidsterreinen [van de Unie]’”.
88 Zie advies 1/76 (Akkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart) van 26 april 1977 (EU:C:1977:63, punt 3); advies 2/91 (Verdrag nr. 170 van de IAO) van 19 maart 1993 (EU:C:1993:106, punt 7); advies 1/03 (Nieuw Verdrag van Lugano) van 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punt 114) en advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 67).
89 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 293, blz. 3); zie artikel 15, lid 1, waarin is bepaald dat „[c]ommunautaire luchtvaartmaatschappijen [...] het recht [hebben] intracommunautaire luchtdiensten te exploiteren”. Deze liberalisering is begonnen bij verordening nr. 2408/92 (zie artikel 3, lid 1, dat bepaalde dat „[m]et inachtneming van deze verordening [...] door de betrokken lidstaat (lidstaten) aan communautaire luchtvaartmaatschappijen [wordt] toegestaan om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen”).
90 In de „Open skies”-arresten heeft de Commissie betoogd dat de interne markt voor luchtvervoer in 1992 is „gerealiseerd” (zie arrest Commissie/België, punt 71).
91 Ik voeg hieraan toe dat de luchtdienstenverordening de lidstaten uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt om de uitoefening van deze rechten bij ernstige milieuproblemen of in noodsituaties te beperken of te weigeren; zie de artikelen 20 en 21 van deze verordening. In andere situaties mogen de lidstaten de uitoefening van deze verkeersrechten binnen de Unie niet beperken of weigeren zolang de luchtdienstenverordening van kracht blijft.
92 Het bestaan van een dergelijke impliciete externe bevoegdheid wordt niet op losse schroeven gezet door het argument, dat met name door de Hongaarse regering naar voren is gebracht, dat het luchtvervoersbeleid verband kan houden met de nationale veiligheid, die volgens artikel 4, lid 2, laatste volzin, VEU uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat blijft. Dit verband betekent niet dat een exclusieve bevoegdheid tot het verlenen van verkeersrechten wordt voorbehouden aan de lidstaten. In het kader van de onderhavige zaak bepaalt artikel 4, lid 2, VEU slechts dat de Unie, wanneer zij in verband met het sluiten van een luchtvervoersovereenkomst besluit om al dan niet verkeersrechten te verlenen aan een derde land, rekening moet houden met de nationale veiligheidsbelangen van haar lidstaten en ervoor moet zorgen dat deze verlening van verkeersrechten en de daaropvolgende sluiting van die overeenkomst de goede uitvoering van de essentiële taken van de lidstaten niet belemmeren. Zie naar analogie arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 43).
93 Advies van 26 april 1977 (EU:C:1977:63).
94 Zie arrest Commissie/België (punt 68), waarin het Hof verwijst naar punt 89 van advies 1/94 (Overeenkomsten in de bijlagen bij de WTO-Overeenkomst) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384).
95 Advies van 26 april 1977 (EU:C:1977:63). Advies 1/76 had betrekking op de vaststelling van een regeling voor het beheer van de waterwegen van de Rijn en de Moezel die tot doel had de economische toestand van de binnenscheepvaart in dat ruimtelijke gebied te saneren. Aangezien deze regio de Zwitserse Bondsstaat omvatte, kon dit doel niet worden verwezenlijkt zonder de betrokkenheid van dit derde land. Om die reden is het Hof tot de slotsom gekomen dat de Unie exclusief bevoegd was om met dat land de nodige internationale overeenkomsten te sluiten.
96 Zie arrest Commissie/België, punt 72.
97 Zie arrest Commissie/België, punt 71.
98 Alle rechtspraak waarnaar de Raad in verband met zijn stelling over de bewijslast verwijst, is immers ontstaan naar aanleiding van beroepen tot nietigverklaring: zie arresten van 4 september 2014, Commissie /Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 75); 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punt 115), en de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Commissie/Raad (Internationale Maritieme Organisatie) (C‑161/20, EU:C:2021:957, punt 120).
99 Zie in die zin Lenaerts, K., Gutman, K., en Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2e druk, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, blz. 521, punt 12.01, waarin wordt betoogd dat de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU met name tot doel heeft te voorkomen dat moeilijkheden ontstaan door geschillen over de verenigbaarheid met de Verdragen van internationale overeenkomsten die de Unie binden, en dat zich nadelige gevolgen voordoen voor de internationale betrekkingen.
100 Een taalkundig onderzoek van de verschillende taalversies lijkt bepaalde verschillen aan het licht te brengen. Enerzijds wordt in sommige taalversies, met name in de Engelse („affect”), de Spaanse („affectar”), de Franse („affecter”) en de Kroatische („utjecati”), een term gebruikt die inhoudt dat artikel 3, lid 2, VWEU ook van toepassing is wanneer de betrokken internationale verbintenissen slechts vage gevolgen voor het Unierecht zouden kunnen hebben. In andere taalversies, bijvoorbeeld in de Duitse („beeinträchtigen”) en de Nederlandse („aantasten”), wordt een term gebruikt die inhoudt dat de betrokken verbintenissen de gemeenschappelijke regels van het Unierecht moeten doorkruisen, ondermijnen of veranderen.
101 Zoals de advocaten-generaal Kokott, Sharpston en Jääskinen reeds hebben onderzocht. Conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Raad (C‑137/12, EU:C:2013:441, punten 111‑117); conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:224, punten 95‑97), en standpuntbepaling van advocaat-generaal Jääskinen in adviesprocedure 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag), EU:C:2014:2292, punten 69 en 70.
102 Zie arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punten 66 en 67); advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 71), en advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punt 180 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
103 Door de beperkte ruimte kan ik de omstandigheden die hebben geleid tot het AETR-arrest niet uitgebreid schetsen. Heel kort samengevat betrof deze zaak de sluiting van de Europese Overeenkomst betreffende de arbeidsvoorwaarden voor de bemanningen van motorrijtuigen in het internationale vervoer over de weg (AETR), onder auspiciën van de Verenigde Naties. Ten betoge dat de (toenmalige) Europese Gemeenschap bevoegd was om die overeenkomst te sluiten, beriep de Commissie zich voor het Hof op verordening (EEG) nr. 543/69 van de Raad van 25 maart 1969 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (PB 1969, L 77, blz. 49), die sociale aspecten van het wegvervoer regelde. Het Hof stond open voor dit argument en oordeelde ten eerste dat de bevoegdheid om een internationale overeenkomst te sluiten kon worden afgeleid uit het feit dat op dat beleidsterrein bevoegdheden aan de (toenmalige) Europese Gemeenschap waren toebedeeld, ook wanneer in het Verdrag geen uitdrukkelijke bevoegdheid tot het sluiten van internationale overeenkomsten inzake wegvervoer was opgenomen. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten op het door de betrokken verordening bestreken gebied niet meer bevoegd waren om de voorgenomen overeenkomst te sluiten (zie AETR-arrest, punten 16 en 17). Het AETR-arrest is derhalve een voorbeeld van een arrest waarbij het Hof tegelijkertijd twee belangrijke Unierechtelijke concepten heeft geïntroduceerd: het bestaan van impliciete bevoegdheden en de mogelijkheid dat een dergelijke impliciete externe bevoegdheid exclusief wordt wanneer de interne bevoegdheid wordt uitgeoefend. Zie voor een gedetailleerde beschrijving van de omstandigheden rond het AETR-arrest, McNaughton, A., „Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System”, in Nicola, F., en Davies, B. (red.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, blz. 134‑153.
104 Zie AETR-arrest, punt 17, cursivering van mij.
105 Zie Lenaerts, K., „Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de ‚préemption’”, in Demaret, P. (red.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Brugge, 1986), blz. 39 alsook 42 en 43.
106 Wanneer de verkrijging van een exclusieve bevoegdheid op grond van artikel 3, lid 2, VWEU echter wordt beschouwd als de toedeling van een positieve bevoegdheid, ontstaan theoretische constitutionele problemen. Zoals Schütze opmerkt, staat de idee dat een bevoegdheid niet op grond van Verdragsbepalingen, maar via Uniewetgeving van aard kan veranderen, op gespannen voet met het beginsel van bevoegdheidstoedeling als constitutionele categorie. Bijgevolg kan de logica van voorrang het AETR-effect wellicht beter verklaren. Zie Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union: from ‚cubist’ perspectives towards ‚naturalist’ constitutional principles?”, in Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107 Zie AETR-arrest, punten 21 en 22. Destijds was dit beginsel verwoord in artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap.
108 AETR-arrest, punt 22, cursivering van mij. In de situatie die in het AETR-arrest aan de orde was, bestonden er reeds gemeenschappelijke regels voor uniforme rij- en rusttijden bij vervoersbewegingen tussen de lidstaten en derde landen (verordening nr. 543/69). Bijgevolg konden de lidstaten met betrekking tot dit onderwerp – de regels voor rij- en rusttijden bij dergelijke vervoersbewegingen – geen parallelle internationale verbintenissen aangaan door de betrokken internationale overeenkomst te sluiten.
109 Evenwel kan ook worden betoogd dat dit eigenlijk op hetzelfde neerkomt, aangezien ook met voorrang wordt beoogd aantasting van Unieregels te voorkomen.
110 In het bijzonder in zaken waarin het Hof lijkt te hebben beslist dat er een exclusieve bevoegdheid bestond op grond van het argument dat „een gebied [...] goeddeels reeds wordt bestreken door [...] regelgeving [van de Unie]”. Zie bijvoorbeeld advies 2/91 (Verdrag nr. 170 van de IAO) van 19 maart 1993 (EU:C:1993:106, punten 25 en 26).
111 Zie bijvoorbeeld Verellen, die uiteenzet dat het Hof „op het niveau van beginselen [...] een dubbelzinnig beeld [schetst]. Enerzijds onderschrijft het de toets van het ‚grotendeels bestreken gebied’. Anderzijds benadrukt het de noodzaak van een ‚specifieke analyse’.” Zie Verellen, T., „The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13”, Columbia Journal of European Law, deel 21, nr. 2, 2015, blz. 383‑410, op blz. 402.
112 Kuijper heeft bijvoorbeeld opgemerkt dat „de AETR-doctrine [...] inmiddels zo ingewikkeld [is] dat zij voor de politieke instellingen van de Gemeenschap bijna onbruikbaar is geworden als richtsnoer voor verder optreden”. Zie Kuijper, P.‑J., Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008, blz. 9.
113 In dit verband moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met het soort procedure dat tot een bepaald arrest heeft geleid. De zaken die door de partijen bij de onderhavige procedure zijn besproken, hebben het Hof immers op verschillende manieren bereikt: sommige zijn ingeleid naar aanleiding van verzoeken om een advies van het Hof krachtens artikel 218, lid 11, VWEU [bijvoorbeeld advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303)], sommige zijn aanhangig gemaakt als beroepen tot nietigverklaring [denk aan arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151)], sommige zijn aan het Hof voorgelegd in het kader van een niet-nakomingsprocedure (denk aan de „Open skies”-arresten), en sommige in het kader van een prejudiciële verwijzing [bijvoorbeeld arrest van 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399)]. Evenwel mag de betekenis van het begrip „aantasting” (die ertoe leidt dat de Unie exclusief bevoegd wordt) door deze procedurele verschillen niet veranderen.
114 Zie advies 1/03 (Nieuw Verdrag van Lugano) van 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punt 128). Cremona heeft in dit verband opgemerkt dat in de rechtspraak sinds het Verdrag van Lissabon „de nadruk [van het Hof] veeleer [ligt] op de vraag in hoeverre de regels van de Unie een uniform stelsel tot stand brengen en of de doeltreffende werking daarvan in gevaar kan komen”. Zie Cremona, M., „External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action”, in Craig, P., en de Búrca, G. (red.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, blz. 458.
115 Zie advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 85). Zie ook, meer recent, arrest van 20 november 2018, Commissie/ Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
116 Zie in die zin Schütze, R., „Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption”, Common Market Law Review, deel 43, nr. 4, 2006, blz. 1023‑1048, blz. 1036 e.v. Zie ook Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, deel 55, nr. 4, 2018, blz. 1101‑1142.
117 Zie bijvoorbeeld arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151), en advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303).
118 Zie bijvoorbeeld advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376).
119 Denk aan het voorwerp van de „Open skies”-arresten.
120 Zie ook advocaat-generaal Szpunar, die van mening was dat „[w]anneer een internationale verbintenis van geen enkele invloed is op het Unierecht (de voorzienbare ontwikkeling daarvan in aanmerking genomen), [...] het feit dat de beide regelgevende stelsels hetzelfde terrein bestrijken, irrelevant [zou] zijn voor de toepassing van artikel 3, lid 2, VWEU”. Zie de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Commissie/Raad (Internationale Maritieme Organisatie) (C‑161/20, EU:C:2021:957, punt 117).
121 Zie bijvoorbeeld advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 71), en arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 68).
122 Aan de orde in advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303).
123 Aan de orde in arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124 Advies van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303).
125 Arrest van 4 september 2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126 Zie ook advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punt 201 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarin het Hof uiteenzet dat „een overeenkomst tussen de Unie en een derde land die bepaalt dat op de door deze overeenkomst bestreken internationale betrekkingen regels van toepassing zijn die in ruime mate zullen overlappen met gemeenschappelijke regels van de Unie die gelden voor intracommunautaire situaties, [moet] worden geacht de strekking van deze gemeenschappelijke regels te kunnen aantasten of wijzigen”.
127 Zie in die zin arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en advies 3/15 (Verdrag van Marrakesh betreffende de toegang tot gepubliceerde werken) van 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (waarin wordt uiteengezet dat het risico dat internationale verbintenissen gemeenschappelijke regels van de Unie aantasten of wijzigen „zelfs [bestaat] wanneer er geen sprake is van mogelijke tegenstrijdigheid tussen deze verbintenissen en die regels”). Zie in die zin ook de conclusie van advocaat-generaal Tizzano in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑466/98, EU:C:2002:63, punten 71 en 75).
128 Zie advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
129 Zie bijvoorbeeld advies 2/91 (Verdrag nr. 170 van de IAO) van 19 maart 1993 (EU:C:1993:106, punt 25) (waarin wordt uiteengezet dat een bepaald onderdeel van een verdrag van de Internationale Arbeidsorganisatie „betrekking heeft op een gebied dat goeddeels reeds wordt bestreken door communautaire regelgeving, die sedert 1967 geleidelijk tot stand is gebracht in het vooruitzicht van een nog vollediger harmonisatie”, zodat „het Hof van oordeel [is dat deze verplichtingen betrekking hebben] op het door de [...] vermelde richtlijnen bestreken gebied”), en advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 73) (waarin wordt uiteengezet dat „[m]eer bepaald [...] dergelijke verbintenissen de gemeenschappelijke regels van de Unie [kunnen] aantasten of de strekking ervan [kunnen] wijzigen wanneer die verbintenissen behoren tot een gebied dat reeds goeddeels wordt bestreken door dergelijke regels”).
130 Zie onder meer advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en advies 3/15 (Verdrag van Marrakesh betreffende de toegang tot gepubliceerde werken) van 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punt 74). Cursivering van mij.
131 Zoals het Hof heeft uiteengezet in advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punten 275 en 276) kunnen dergelijke verbintenissen, wanneer zij geen bindende toezeggingen bevatten, geen invloed hebben op de aard van de bevoegdheid om de voorgenomen overeenkomst te sluiten.
132 Zie voor artikel 15 („Veiligheid van de luchtvaart”) bijvoorbeeld verordening (EU) 2018/1139 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart, en tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 2111/2005, (EG) nr. 1008/2008, (EU) nr. 996/2010, (EU) nr. 376/2014 en de richtlijnen 2014/30/EU en 2014/53/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 552/2004 en (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad (PB 2018, L 212, blz. 1); voor artikel 16 („Beveiliging van de luchtvaart”) bijvoorbeeld verordening (EG) nr. 300/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart en tot intrekking van verordening (EG) nr. 2320/2002 (PB 2008, L 97, blz. 72); voor artikel 17 („Luchtverkeersbeheer”) bijvoorbeeld verordening (EU) 2024/2803 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2024 inzake de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim (PB L, 2024/2803); voor artikel 18 („Milieu”) bijvoorbeeld verordening (EU) 2017/2392 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017 tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG om de huidige beperkingen van het toepassingsgebied voor luchtvaartactiviteiten voort te zetten en de tenuitvoerlegging van een wereldwijde marktgebaseerde maatregel vanaf 2021 voor te bereiden (PB 2017, L 350, blz. 7) en verordening (EU) 2023/2405 van het Europees Parlement en de Raad van 18 oktober 2023 inzake het waarborgen van een gelijk speelveld voor duurzaam luchtvervoer (ReFuelEU Luchtvaart) (PB L, 2023/2405); voor artikel 19 („Aansprakelijkheid van luchtvaartmaatschappijen”) bijvoorbeeld verordening (EG) nr. 2027/97 van de Raad van 9 oktober 1997 betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders met betrekking tot het luchtvervoer van passagiers en hun bagage (PB 1997, L 285, blz. 1); voor artikel 20 („Consumentenbescherming”) bijvoorbeeld verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004, L 46, blz. 1); voor artikel 21 („Geautomatiseerde boekingssystemen”) verordening (EG) nr. 80/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 14 januari 2009 inzake een gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2299/89 van de Raad (PB 2009, L 35, blz. 47) en arrest Commissie/België, punten 115‑117, en voor artikel 22 („Sociale aspecten”) bijvoorbeeld verordening (EG) nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen (PB 2006, L 204, blz. 1).
133 De veiligheid van de luchtvaart wordt bestreken door gemeenschappelijke regels van de Unie, die met name zijn vastgelegd in verordening 2018/1139 (PB 2018, L 212, blz. 1).
134 De beveiliging van de luchtvaart is onderworpen aan gemeenschappelijke regels van de Unie, met name aan verordening 2018/1139 en verordening nr. 300/2008.
135 Artikel 6 van de voorgenomen overeenkomst heeft betrekking op de liberalisering van eigendom van en zeggenschap over luchtvaartmaatschappijen. Dit artikel bepaalt dat de overeenkomstsluitende partijen de potentiële baten van de geleidelijke liberalisering van de eigendom van en zeggenschap over hun respectieve luchtvaartmaatschappijen „erkennen” en dat zij „overeenkomen” „te gepasten tijde” de wederzijdse liberalisering van eigendom en zeggenschap „te bekijken” binnen het gemengd comité (dat bij artikel 24 van de voorgenomen overeenkomst wordt opgericht), zodat dit comité wijzigingen van de overeenkomst „kan aanbevelen”. Dit taalgebruik wijst op samenwerking en uitwisseling van ideeën, niet op het aangaan van een verbintenis die tot aantasting van gemeenschappelijke regels van het Unierecht kan leiden.
136 In artikel 9 van de voorgenomen overeenkomst, met het opschrift „Bedrijfsvoering”, staat dat de partijen het erover eens zijn dat „de voordelen van deze overeenkomst slechts kunnen worden verwezenlijkt als hun respectieve luchtvaartmaatschappijen zonder belemmeringen luchtdiensten kunnen verrichten”. Te dien einde komen de overeenkomstsluitende partijen overeen dat zij zullen „samenwerken” om dergelijke belemmeringen weg te werken en dat het gemengd comité „toezicht houdt” op de vooruitgang die bij deze samenwerking wordt geboekt. Afgezien van de verplichting voor het gemengd comité om op een bepaalde manier te handelen, lijkt deze bepaling geen enkele verbintenis te bevatten die aan artikel 3, lid 2, VWEU kan worden getoetst.
137 Artikel 14 van de voorgenomen overeenkomst heeft betrekking op statistieken. Lid 1 van deze bepaling verplicht elke overeenkomstsluitende partij tot uitwisseling van de beschikbare statistieken over luchtvervoer die in het kader van de voorgenomen overeenkomst worden geëxploiteerd, voor zover dit volgens de respectieve nationale wetgevingen is toegestaan en „redelijkerwijze kan worden verlangd”. Bij lid 2 van deze bepaling wordt overeengekomen om samen te werken teneinde de uitwisseling van deze informatie te vergemakkelijken. Het is duidelijk dat lid 2 van deze bepaling geen toezeggingen bevat die de gemeenschappelijke regels kunnen aantasten (en dit lid dus veel dichter bij de toezeggingen in titel II van de voorgenomen overeenkomst lijkt te staan). Lid 1 van deze bepaling is aldus geformuleerd dat het voorziet in een verplichting tot uitwisseling van statistieken, maar deze verplichting heeft uitsluitend betrekking op statistieken over het luchtvervoer tussen de overeenkomstsluitende partijen, zoals dat krachtens de voorgenomen overeenkomst wordt geliberaliseerd. Bovendien blijkt uit de verwijzing in dit lid naar het gemengd comité dat deze uitwisseling alleen binnen dat comité plaatsvindt en dan alleen om „de ontwikkeling van het luchtvervoer in het kader van deze overeenkomst te monitoren”. Het komt mij dan ook voor dat deze bepaling in feite beoogt de werking van de voorgenomen overeenkomst als geheel in stand te houden, zodat deze bepaling niet binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, VWEU kan vallen.
138 Zie advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punt 276 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
139 Deze conclusie heeft het Hof ook herhaald in arresten van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punten 70 en 71), en 18 maart 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punt 39).
140 Dit was in de „Open skies”-arresten in wezen ook het oordeel van het Hof met betrekking tot de voorganger van de luchtdienstenverordening, te weten verordening nr. 2408/92; zie arrest Commissie/België, punt 104.
141 Zie overweging 16 van verordening nr. 847/2004; volgens de relevante passage daarvan zijn „[d]e doelstellingen van deze verordening [...] coördinatie van de onderhandelingen met derde landen over de sluiting van overeenkomsten inzake luchtdiensten, het garanderen van een geharmoniseerde aanpak bij de uitvoering en toepassing van die overeenkomsten, alsook controle op de verenigbaarheid van die overeenkomsten met het gemeenschapsrecht”.
142 Zie de overwegingen 2, 3 en 4 van verordening nr. 847/2004, waarin een aantal vaststellingen van het Hof in de „Open skies”-arresten in herinnering wordt gebracht en er vervolgens op wordt gewezen dat naar aanleiding van deze arresten een samenwerkingsprocedure moet worden ingesteld.
143 Zie punt 46 van deze conclusie.
144 Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2019, C 384 I, blz. 1).
145 Zie verordening (EU) 2019/502 van het Europees Parlement en de Raad van 25 maart 2019 betreffende gemeenschappelijke regels ter waarborging van basisconnectiviteit in het luchtvervoer in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Unie (PB 2019, L 85 I, blz. 49) en verordening (EU) 2020/2225 van het Europees Parlement en de Raad van 23 december 2020 betreffende gemeenschappelijke regels ter waarborging van basisconnectiviteit in het luchtvervoer na het einde van de overgangsperiode waarin het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie voorziet (PB 2020, L 437, blz. 86).
146 Zie artikel 2, lid 2, van verordening 2019/502 en artikel 2, lid 2, van verordening 2020/2225.
147 Ter terechtzitting is de vraag besproken of een dergelijke toegang tot de markt kan worden verkregen doordat bij artikel 10, lid 10, van de voorgenomen overeenkomst codesharing mogelijk wordt gemaakt tussen de luchtvaartmaatschappijen van de Unie en Omaanse luchtvaartmaatschappijen. Bij die discussies is echter verduidelijkt dat Omaanse luchtvaartmaatschappijen op grond van deze bepaling weliswaar codesharingregelingen kunnen afspreken, reclame kunnen maken voor deze regelingen en tickets voor de betrokken vluchten kunnen verkopen, maar dat de deelvluchten binnen de Unie door een luchtvaartmaatschappij uit de Unie moeten worden uitgevoerd, ook al hebben de vluchten dezelfde code. In dit verband staat artikel 10, lid 10, van de voorgenomen overeenkomst Omaanse luchtvaartmaatschappijen niet toe om deel te nemen aan de interne markt voor luchtvervoersdiensten van de Unie.
148 De toepasselijkheid van de regels van de staat van waaruit of waarnaar een luchtvaartmaatschappij vliegt, is namelijk geregeld in artikel 11 van het Verdrag van Chicago, en een vergelijkbare verplichting wordt herhaald in artikel 7 van de voorgenomen overeenkomst.
149 Zie in die zin advies 1/94 (Overeenkomsten in de bijlagen bij de WTO-Overeenkomst) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punten 78 en 79), en arrest Commissie/ België, punt 98.
150 Zie verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1) en verordening (EU) 2015/1588 van de Raad van 13 juli 2015 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op bepaalde soorten horizontale steunmaatregelen (PB 2015, L 248, blz. 1).
151 Zie in die zin arrest van 30 april 1986, Asjes e.a. (209/84–213/84, EU:C:1986:188, punt 45). Het Hof heeft reeds erkend dat de regels voor de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU ook van toepassing kunnen zijn op mededingingsverstorende gedragingen die uitsluitend op het grondgebied van derde landen plaatsvinden, wanneer deze gedragingen gevolgen hebben voor de interne markt. Zie in die zin arresten van 27 september 1988, Ahlström/Commissie (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 en 125/85–129/85, EU:C:1988:447, punten 17 en 18), en 6 september 2017, Intel/Commissie (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punten 43‑45).
152 Verordening van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de toepassing van artikel 81, lid 3, van het Verdrag op bepaalde groepen overeenkomsten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de sector van het luchtvervoer (PB 2009, L 148, blz. 1).
153 Zie overweging 3 van verordening nr. 487/2009, waarin wordt uiteengezet dat „[d]e Commissie dient te worden gemachtigd om binnen de luchtvervoerssector groepsvrijstellingen te verlenen voor [...] het verkeer tussen de Gemeenschap en derde landen”.
154 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake de bescherming van de mededinging in de luchtvaart, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 868/2004 (PB 2019, L 123, blz. 4). Bij deze verordening is een sectorspecifieke aanpak ingevoerd die vervolgens voor andere economische sectoren is overgenomen in verordening (EU) 2022/2560 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2022 betreffende buitenlandse subsidies die de interne markt verstoren (PB 2022, L 330, blz. 1).
155 Zie overweging 9 van verordening 2019/712 (volgens welke „doeltreffende, evenredige en afschrikkende regelgeving noodzakelijk [blijft] om de randvoorwaarden voor een hoge connectiviteit in de Unie te behouden en eerlijke concurrentie met luchtvaartmaatschappijen uit derde landen te garanderen. Daarom moet de Commissie de bevoegdheid krijgen om, indien nodig, een onderzoek te voeren en maatregelen te nemen. Dergelijke maatregelen moeten beschikbaar zijn wanneer concurrentieverstorende praktijken schade veroorzaken voor luchtvaartmaatschappijen uit de Unie.”) Zie ook artikel 2, punt 6, van deze verordening, waarin „concurrentieverstorende praktijken” worden gedefinieerd als „discriminatie en subsidies”, en deze beide begrippen worden gedefinieerd in artikel 2, punten 8 en 9, van deze verordening.
156 Richtlijn van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB 2003, L 283, blz. 51).
157 Zie arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (waarin wordt uiteengezet dat „[a]rtikel 14, lid 1, sub b, van [richtlijn 2003/96] voorziet in belastingvrijstelling voor energieproducten die worden geleverd voor gebruik als brandstof voor andere luchtvaart dan particuliere plezierluchtvaart, teneinde ervoor te zorgen, zoals uit punt 23 van de considerans van deze richtlijn blijkt, dat de Unie met name een aantal internationale verplichtingen nakomt, waaronder die betreffende de belastingvrijstellingen voor energieproducten voor de burgerluchtvaart die luchtvaartmaatschappijen genieten op basis van het Verdrag van Chicago en van bilaterale internationale akkoorden over luchtvaartdiensten tussen de Unie en/of haar lidstaten en derde staten”).
158 Verordening van de Raad van 16 november 2009 betreffende de instelling van een communautaire regeling inzake douanevrijstellingen (PB 2009, L 324, blz. 23).
159 Richtlijn van 19 oktober 2009 houdende bepaling van de werkingssfeer van artikel 143, onder b) en c), van richtlijn 2006/112/EG met betrekking tot de vrijstelling van de belasting over de toegevoegde waarde voor de definitieve invoer van bepaalde goederen (PB 2009, L 292, blz. 5).
160 Zie punt 10 van het aan de overeenkomst gehechte memorandum van overleg.
161 Zie artikel 1 van verordening nr. 1186/2009.
162 Zie artikel 1 van richtlijn 2009/132.
163 Richtlijn van de Raad van 19 december 2019 houdende een algemene regeling inzake accijns (PB 2020, L 58, blz. 4). De Commissie verwijst naar artikel 11, lid 1, onder f), van deze richtlijn, dat voorziet in een vrijstelling van de betaling van accijns voor goederen „voor verbruik in het kader van een met derde landen of internationale instellingen gesloten overeenkomst voor zover een dergelijke overeenkomst wordt aanvaard of toegestaan op het gebied van vrijstelling van btw”.
164 Zie verordening van de Raad van 16 april 2018 betreffende tijdelijke schorsing van de autonome rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor bepaalde goederen van de soort die wordt aangebracht aan of wordt gebruikt in luchtvaartuigen, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1147/2002 (PB 2018, L 98, blz. 1), en met name artikel 1, lid 1, volgens hetwelk „[d]e in verordening (EEG) nr. 2658/87 [van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1987, L 256, blz. 1)] vastgelegde autonome rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor onderdelen en andere goederen van de soort die wordt aangebracht aan of wordt gebruikt in luchtvaartuigen en delen daarvan tijdens de vervaardiging, de reparatie, het onderhoud, de verbouwing, de wijziging of de ombouw ervan, moeten worden geschorst”.
165 Richtlijn van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1).
166 Zie artikel 1, lid 1, van richtlijn 2006/112.
167 Zie naar analogie advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punt 163 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (waarin wordt uiteengezet dat „[h]et [...] overigens niet consequent [zou] zijn om aan te nemen dat de bepalingen die het handelsverkeer tussen de Unie en een derde land liberaliseren, onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen, en dat die welke beogen te verzekeren dat deze liberalisering van het handelsverkeer geschiedt met inachtneming van de vereisten van een duurzame ontwikkeling, daar niet onder vallen. De inachtneming van het doel van duurzame ontwikkeling in het kader van de handel maakt immers [...] integrerend deel uit van deze politiek.”)
168 Zie artikel 11, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst.
169 Zie artikel 4, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst: „Bij het verlenen van exploitatievergunningen en technische machtigingen behandelen de overeenkomstsluitende partijen alle luchtvaartmaatschappijen van de andere overeenkomstsluitende partij op niet-discriminerende wijze.”
170 Zie artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 5, lid 1, onder c), van de voorgenomen overeenkomst, die beide verwijzen naar de „in wet- en regelgeving voorgeschreven voorwaarden die gewoonlijk worden toegepast op de exploitatie van internationaal luchtvervoer”. Artikel 5, lid 1, onder c), van de voorgenomen overeenkomst verwijst ook naar de in artikel 7 van de voorgenomen overeenkomst genoemde naleving van wetten en regels, bij gebreke waarvan de exploitatievergunning kan worden geweigerd, ingetrokken, opgeschort, beperkt of aan voorwaarden worden onderworpen.
171 Zie de artikelen 3‑14 van de luchtdienstenverordening. Zie ook overweging 5 en artikel 8, lid 2, van de luchtdienstenverordening, waaruit blijkt dat er een verplichting bestaat om toezicht te houden op de blijvende naleving van de voorwaarden van exploitatievergunningen.
172 Andere aspecten van deze bepaling betreffen een duidelijke verbintenis om de toepasselijke wetten en voorschriften van de betrokken overeenkomstsluitende partij na te komen en houden dus een verplichting in om het Unierecht na te leven. Zie in dit verband artikel 10, leden 2, 3, 4, 5, 14 en 15 van de overeenkomst.
173 Zie richtlijn van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (PB 1996, L 272, blz. 36), en met name overweging 26 en artikel 20, lid 1, die de bij deze richtlijn verleende rechten op basis van wederkerigheid uitbreiden tot verleners van grondafhandelingsdiensten en luchthavengebruikers uit derde landen.
174 Zie met name overweging 14 en artikel 12 ervan, die op voorwaarde van wederkerigheid voorzien in een gelijkwaardige behandeling voor luchtvaartmaatschappijen uit derde landen. Zie ook arrest Commissie/België (punt 120), waarin het Hof heeft erkend dat de Unie dienaangaande over een exclusieve bevoegdheid beschikt.
175 Zie overweging 10 en artikel 15, leden 4 en 5, van de luchtdienstenverordening over regelingen voor codesharing, waarin de deelname aan deze regelingen op basis van wederkerigheid wordt geregeld, en artikel 13, leden 3 en 4, van de luchtdienstenverordening over „dry”- of „wet lease”-overeenkomsten met een derde land, in het geval van wet leasing ook weer op basis van wederkerigheid.
176 Vergelijk dit met arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 70), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de vaststelling van luchthavenrechten op dat moment niet door gemeenschappelijke regels van het Unierecht werd bestreken.
177 Uitvoeringsverordening van de Commissie van 11 februari 2019 tot vaststelling van een prestatie- en heffingsregeling in het gemeenschappelijk Europees luchtruim en tot intrekking van uitvoeringsverordeningen (EU) nr. 390/2013 en (EU) nr. 391/2013 (PB 2019, L 56, blz. 1).
178 Zie artikel 1 van uitvoeringsverordening 2019/317.
179 Zie artikel 2, punt 5, van uitvoeringsverordening 2019/317, waarin het begrip „luchtruimgebruiker” wordt omschreven als „de exploitant van het luchtvaartuig ten tijde van de uitvoering van de vlucht of, wanneer de identiteit van de exploitant niet bekend is, de eigenaar van het luchtvaartuig, tenzij deze aantoont dat een ander op dat tijdstip de exploitant was”.
180 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden (PB 2009, L 70, blz. 11).
181 Zie artikel 1 van richtlijn 2009/12. Zoals de Commissie opmerkt, bestonden deze regels niet toen het Hof zijn beoordeling verrichtte in het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 70).
182 Zie artikel 3 van richtlijn 2009/12, volgens hetwelk „[d]e lidstaten [...] erop [toezien] dat bij het heffen van de luchthavengelden niet wordt gediscrimineerd tussen luchthavengebruikers”.
183 Ik merk op dat artikel 12 van de voorgenomen overeenkomst uitdrukkelijk voorschrijft dat de luchtvaartmaatschappijen van de overeenkomstsluitende partijen, en dus de Omaanse luchtvaartmaatschappijen binnen de Unie, moeten worden behandeld „volgens de gunstigste voorwaarden die iedere andere luchtvaartmaatschappij kan verkrijgen”. Bijgevolg is er op dit gebied, ondanks het feit dat de betrokken Unieregels op alle luchthavengebruikers van toepassing zijn, sprake van aantasting, aangezien de in de overeenkomst opgenomen verbintenis Omaanse luchtvaartmaatschappijen in het bijzonder gelijkstelt met luchtvaartmaatschappijen uit de Unie.
184 Het begrip „luchthavengebruiker” is in artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/12 als volgt gedefinieerd: „iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die naar of vanaf de desbetreffende luchthaven door de lucht passagiers, post en/of vracht vervoert”.
185 Zie artikel 22, lid 1, van de luchtdienstenverordening.
186 Zie artikel 23, lid 1, van de luchtdienstenverordening.