Zaak T‑558/23

Swissgrid AG

tegen

Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators

Arrest van het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) van 8 oktober 2025

„Energie – Interne markt voor elektriciteit – Richtsnoer voor elektriciteitsbalancering – Artikel 1, leden 6 en 7, van verordening (EU) 2017/2195 – Europees platform voor de uitwisseling van balanceringsenergie uit frequentieherstelreserves met automatische activering – Geen deelname van de Zwitserse transmissiesysteembeheerder – Beroep ingesteld bij de raad van beroep van ACER – Bijzondere voorwaarden en bepalingen voor beroep – Artikel 28 van verordening (EU) 2019/942 – Niet-ontvankelijkheid wegens het ontbreken van procesbevoegdheid voor de raad van beroep – Niet rechtstreeks geraakt – Exceptie van onwettigheid”

1. Energie – Elektriciteitsbalancering – Verordening 2017/2195 – Europees platform voor de uitwisseling van balanceringsenergie uit frequentieherstelreserves met automatische activering – Toepassingsgebied – Zwitserse transmissiesysteembeheerders – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Vaststelling door de Commissie van een besluit tot goedkeuring van hun deelname aan het platform – Mogelijkheid voor deze beheerders om bij de Unierechter een vordering wegens nalaten in te stellen in geval van verzuim van de Commissie om een beslissing te nemen

   (Verordening 2017/2195 van de Commissie, art. 1, leden 6 en 7)

   (zie punten 29‑32, 35‑37)

2. Agentschappen van de Europese Unie – Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) – Beroepsprocedure – Beroep bij de raad van beroep van ACER – Ontvankelijkheidsvoorwaarden – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van ACER tot wijziging van het tenuitvoerleggingskader van het Europees platform voor de uitwisseling van balanceringsenergie uit frequentieherstelreserves met automatische activering – Wijziging die niet leidt tot de invoering van een extra voorwaarde voor de deelname van Zwitserse transmissiesysteembeheerders aan dat platform – Deelname die uitsluitend afhankelijk blijft van de vaststelling door de Commissie van een besluit tot toelating – Besluit van ACER dat geen gevolgen heeft voor de rechtspositie van die beheerders – Niet-ontvankelijkheid

   (Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2019/942 van het Europees Parlement en de Raad, art. 28, lid 1)

   (zie punten 42‑51)

3. Agentschappen van de Europese Unie – Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) – Beroepsprocedure – Beroep bij de raad van beroep van ACER – Ontvankelijkheidsvoorwaarden – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van ACER tot wijziging van het tenuitvoerleggingskader van het Europees platform voor de uitwisseling van balanceringsenergie uit frequentieherstelreserves met automatische activering – Wijziging die Zwitserse transmissiesysteembeheerders niet hun contractuele rechten ontneemt bij gebrek aan een besluit van de Commissie tot goedkeuring van hun deelname aan het platform – Besluit van ACER dat geen gevolgen heeft voor de rechtspositie van die beheerders – Niet-ontvankelijkheid

   (Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2019/942 van het Europees Parlement en de Raad, art. 28, lid 1)

   (zie punten 64‑71)

4. Handelingen van de instellingen – Basisregeling en uitvoeringsregeling – Uitvoeringsregeling die de wezenlijke bestanddelen van de basisregeling niet mag wijzigen of aanvullen – Kwalificatie van de wezenlijke onderdelen – Inaanmerkingneming van de kenmerken en bijzonderheden van het betrokken gebied – Uitvoeringshandeling tot integratie van de energiebalanceringsmarkten en tot uitsluiting van Zwitserse transmissiesysteembeheerders van de Europese platforms voor de uitwisseling van balanceringsenergie, onder voorbehoud van een bilaterale regeling met de Unie – Verwezenlijking van de doelstellingen van de basisregeling – Toelaatbaarheid

   (Art. 291, lid 2, VWEU; verordeningen nr. 714/2009 en 2019/943 van het Europees Parlement en de Raad; verordening 2017/2195 van de Commissie)

   (zie punten 80‑88, 96)

5. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Voorrang boven handelingen van afgeleid Unierecht – Verplichting om handelingen van afgeleid recht uit te leggen tegen de achtergrond van de internationale overeenkomsten

   (Art. 216, lid 2, VWEU)

   (zie punten 105, 106)

6. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Vrijhandelsovereenkomst tussen de EEG en Zwitserland – Overeenkomst waarbij de vaststelling van kwantitatieve invoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking wordt verboden – Unieregeling die Zwitserse transmissiesysteembeheerders uitsluit van het Europees platform voor de uitwisseling van balanceringsenergie uit frequentieherstelreserves met automatische activering, tenzij de Commissie hun deelname aan dat platform goedkeurt – Toelaatbaarheid

   (Vrijhandelsovereenkomst EEG-Zwitserland, art. 13; verordening 2017/2195 van de Commissie, art. 1, leden 6 en 7)

   (zie punten 109, 111‑115)

7. Internationaal publiekrecht – Beginselen – Beginselen van internationaal gewoonterecht – Onderzoek van de geldigheid van een verordening in het licht van het internationaal gewoonterecht – Unieregeling die Zwitserse transmissiesysteembeheerders uitsluit van het Europees platform voor de uitwisseling van balanceringsenergie uit frequentieherstelreserves met automatische activering, tenzij de Commissie hun deelname aan dat platform goedkeurt – Schending van het preventiebeginsel – Voorwaarden – Kennelijk onjuiste beoordeling van de voorwaarden voor toepassing van dat beginsel – Geen

   (Art. 3, lid 5, VEU; verordening 2017/2195 van de Commissie, art. 1, leden 6 en 7)

   (zie punten 118‑128)

Samenvatting

Met zijn arrest bevestigt het Gerecht de geldigheid van de beslissing van de raad van beroep van het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) waarbij het beroep van een Zwitserse transmissiesysteembeheerder voor elektriciteit („TSB”) niet-ontvankelijk is verklaard. Aldus spreekt het Gerecht zich uit over de voorwaarden voor deelname van een dergelijke beheerder aan Europese platforms voor de uitwisseling van balanceringsenergie op grond van verordening 2017/2195 ( 1 ), over de bevoegdheid van die beheerder om op te treden tegen een besluit van ACER dat niet tot hem is gericht, en over de verenigbaarheid van verordening 2017/2195 met het uit het internationale gewoonterecht voortvloeiende preventiebeginsel.

Op 2 augustus 2017 heeft de Europese Commissie verordening 2017/2195 vastgesteld, die met name voorziet in de oprichting van een Europees platform voor de uitwisseling van balanceringsenergie uit frequentieherstelreserves met automatische activering. Op grond van deze verordening heeft ACER een besluit vastgesteld betreffende de oprichting van een Europees platform voor de uitwisseling van balanceringsenergie uit frequentieherstelreserves met automatische activering (hierna: „aFRR-platform”). De bijlage daarbij bevat het tenuitvoerleggingskader van dat aFRR-platform (hierna: „tenuitvoerleggingskader”).

Verzoekster, Swissgrid AG, heeft als enige TSB in Zwitserland met andere TSB’s een memorandum van overeenstemming gesloten waarin de voorwaarden voor haar deelname aan het project werden geformaliseerd dat moet leiden tot een platform voor de internationale coördinatie van geautomatiseerd frequentieherstel en stabiele systeemwerking (hierna: „Picasso”).

Op 1 juli 2020 hebben de TSB’s die lid van Picasso waren, waaronder verzoekster, de overeenkomst betreffende samenwerking in het kader van het Picasso-platform gesloten (hierna: „Picasso-samenwerkingsovereenkomst”). Deze is gebonden aan een hoofdovereenkomst betreffende balanceringsplatforms die voor alle platforms geldt (hierna: „hoofdovereenkomst”).

Bij brief van 17 december 2020 heeft de directeur van het directoraat-generaal Energie van de Commissie benadrukt dat zij geen reden zag om een besluit vast te stellen waarbij Zwitserland werd gemachtigd om op grond van artikel 1, lid 7, van verordening 2017/2195 deel te nemen aan de Europese balanceringsplatforms.

Op 30 september 2022 heeft ACER besluit 15/2022 tot wijziging van de aanwijzing van de entiteiten die de in het tenuitvoerleggingskader omschreven functies zouden uitoefenen, vastgesteld. Daarbij is de definitie van „TSB-lid” gewijzigd. Voorheen duidde dat begrip op „elke TSB die tot het aFRR-platform is toegetreden” en voortaan op „elke TSB waarop verordening 2017/2195 van toepassing is en die tot het aFRR-platform is toegetreden”.

Op 30 november 2022 heeft verzoekster tegen dat besluit beroep ingesteld bij de raad van beroep van ACER.

Van oordeel dat besluit 15/2022 geen handeling vormde die verzoeksters rechtspositie kon aantasten bij gebreke van een besluit van de Commissie waarbij haar werd toegestaan deel te nemen aan het aFRR-platform, heeft deze raad het beroep van verzoekster niet-ontvankelijk verklaard op grond van artikel 28, lid 1, van verordening 2019/942 ( 2 ).

In deze context heeft verzoekster bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beslissing van de raad van beroep.

Beoordeling door het Gerecht

In de eerste plaats bevestigt het Gerecht de vaststelling van de raad van beroep dat verzoekster bij gebrek aan een besluit van de Commissie op grond van artikel 1, lid 7, van verordening 2017/2195 niet het recht had om deel te nemen aan het aFRR-platform. Volgens deze bepaling neemt de Commissie, op basis van een advies dat ACER en alle TSB’s hebben gegeven, een besluit over de deelname van Zwitserland aan de Europese platforms voor de uitwisseling van standaardproducten voor balanceringsenergie, mits aan de voorwaarden van lid 6 van dat artikel is voldaan.

Uit zowel een letterlijke als een contextuele uitlegging van verordening 2017/2195 blijkt dus dat de Commissie op grond van artikel 1, lid 7, van die verordening over de deelname van Zwitserland aan platforms moet besluiten en in dat kader moet onderzoeken of aan de voorwaarden van lid 6 van dat artikel is voldaan. Verzoekster kan de raad van beroep dus niet verwijten dat hij niet heeft onderzocht of aan die voorwaarden was voldaan en evenmin of de Commissie een besluit had moeten nemen op grond van artikel 1, lid 7, van verordening 2017/2195.

In dit verband vormt de onmogelijkheid voor zowel ACER als de raad van beroep om te onderzoeken of aan de voorwaarden voor deelname van verzoekster aan het aFRR-platform is voldaan, geen leemte in de rechterlijke toetsing van artikel 1, leden 6 en 7, van verordening 2017/2195. Indien de Commissie ten onrechte weigert een besluit op grond van laatstgenoemde bepaling vast te stellen, kan verzoekster gebruik maken van de in artikel 265 VWEU voorziene rechtsgang, die betrekking heeft op het nalaten door het verzuim om een beslissing te nemen of een standpunt te bepalen.

In de tweede plaats stelt het Gerecht vast dat de raad van beroep artikel 28, lid 1, van verordening 2019/942 niet had geschonden door te oordelen dat de wijziging die bij besluit 15/2022 in de definitie van „TSB-lid” werd aangebracht waardoor die voortaan verwees naar „elke TSB waarop verordening 2017/2195 van toepassing is en die tot het aFRR-platform is toegetreden”, zijn rechtspositie niet aanmerkelijk wijzigde.

Verzoekster kan immers onder het begrip „TSB waarop verordening 2017/2195 van toepassing is” vallen, dat voortaan in de definitie van „TSB-lid” is opgenomen, indien zij een besluit van de Commissie tot goedkeuring van haar deelname aan het aFRR-platform verkrijgt op grond van artikel 1, lid 7, van die verordening.

Bovendien heeft de wijziging van de definitie van „TSB-lid” ook vanuit het oogpunt dat verzoekster daardoor de uitoefening van haar contractuele rechten zou zijn ontnomen, geen gevolgen gehad voor haar rechtspositie.

Het is juist dat verzoekster zowel de hoofdovereenkomst als de Picasso-samenwerkingsovereenkomst heeft ondertekend, die tot doel hebben de werking van het aFRR-platform te regelen in het verlengde van verordening 2017/2195 en het tenuitvoerleggingskader. Zelfs vóór besluit 15/2022 had zij echter geen onvoorwaardelijk contractueel recht om gebruik te maken van het aFRR-platform.

Ten eerste wordt deze mogelijkheid immers niet geboden aan alle „TSB-leden”, maar alleen aan TSB-leden die onder de kwalificatie „deelnemende TSB’s” vallen, en ten tweede stellen de overeenkomsten waarbij verzoekster partij is haar deelname aan het aFRR-platform afhankelijk van een besluit van de Commissie overeenkomstig artikel 1 van verordening 2017/2195.

Derhalve had verzoekster in de periode voor besluit 15/2022, en los van haar eventuele kwalificatie als „TSB-lid”, bij gebrek aan een besluit van de Commissie ter zake niet het contractuele recht om het aFRR-platform te gebruiken om standaardproducten voor balanceringsenergie uit te wisselen, zodat niet kan worden geoordeeld dat besluit 15/2022 haar een dergelijk recht heeft ontnomen en dus evenmin dat dit rechtstreeks gevolgen heeft gehad voor haar rechtspositie.

Aangezien de raad van beroep geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het beroep niet-ontvankelijk te verklaren op grond dat niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 28, lid 1, van verordening 2019/942, onderzoekt het Gerecht de door verzoekster opgeworpen exceptie van onwettigheid van artikel 1, leden 6 en 7, van verordening 2017/2195.

Ten eerste merkt het Gerecht op dat verordening 2017/2195, in overeenstemming met de doelstellingen van de verordeningen nr. 714/2009 ( 3 ) en 2019/943 ( 4 ), de integratie van de energiebalanceringsmarkten beoogt, die moet worden gefaciliteerd door de oprichting van gemeenschappelijke Europese platforms met het oog op de totstandbrenging van een volledig operationele en geïnterconnecteerde interne energiemarkt met inachtneming van gemeenschappelijke regels. Aangezien de Zwitserse Bondsstaat niet is toegetreden tot de interne markt van de Unie en de Zwitserse TSB’s dus niet onderworpen zijn aan dezelfde regels als die welke gelden voor de TSB’s van de lidstaten van de Unie, is het in het licht van de doelstelling van verordening 2017/2195, en met name die van de totstandbrenging van een interne markt, volledig gerechtvaardigd om ze uit te sluiten van deelname aan de platforms bedoeld in deze verordening, waarbij altijd de mogelijkheid van met name een alternatieve bilaterale regeling blijft bestaan.

Ten tweede bestaat er geen tegenstrijdigheid tussen de inperking in artikel 1 van verordening 2017/2195 van de groep TSB’s die aan het aFRR-platform mag deelnemen en de in verordening 2019/943 vastgestelde doelstelling om belemmeringen voor grensoverschrijdende elektriciteitsstromen en grensoverschrijdende transacties op elektriciteitsmarkten en aanverwante dienstenmarkten weg te nemen. Met het oog op dit laatste bepaalt verordening 2017/1485 ( 5 ) uitdrukkelijk dat wanneer er in dezelfde synchrone zone zowel TSB’s van de Unie als TSB’s uit derde landen aanwezig zijn, overeenkomsten moeten worden gesloten die de grondslag vormen voor hun samenwerking inzake veilig systeembeheer en die afspraken omvatten betreffende de naleving door de TSB’s in derde landen van de verplichtingen uit hoofde van deze verordening.

Ten derde kan artikel 1, leden 6 en 7, van verordening 2017/2195 niet aldus worden uitgelegd dat het de Commissie toestaat om verzoeksters deelname aan balanceringsplatforms te weigeren in het geval dat een overeenkomst tussen de Zwitserse Bondsstaat en de Unie wordt gesloten. Aangezien de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten van hogere rang zijn dan de bepalingen van afgeleid recht, moeten deze bepalingen immers zo veel mogelijk in overeenstemming met deze overeenkomsten moeten worden uitgelegd.

Ten vierde kan verzoeksters uitsluiting van deelname aan het aFRR-platform niet worden beschouwd als een kwantitatieve invoerbeperking voor balanceringsenergie of als een maatregel van gelijke werking die in strijd is met artikel 13, lid 1, van de vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat ( 6 ). Hoe dan ook is verzoekster niet is onderworpen aan dezelfde gemeenschappelijke regels als de TSB’s van de Unie en kan zij dus niet worden geacht zich in een situatie te bevinden die vergelijkbaar is met die van de TSB’s van de Unie wat betreft de doelstelling om een interne elektriciteitsmarkt tot stand te brengen. Verzoekster kan zich er dus niet met succes op beroepen dat er sprake is van willekeurige discriminatie jegens haar.

Ten vijfde kan haar uitsluiting van deelname aan het aFRR-platform niet worden geacht kennelijk in strijd te zijn met het uit het internationale gewoonterecht voortvloeiende preventiebeginsel dat de Unie bij de vaststelling van handelingen krachtens artikel 3, lid 5, VEU in acht moet nemen.

In dit verband is het juist dat het Internationaal Gerechtshof uit hoofde van een aantal algemeen erkende beginselen heeft gewezen op de verplichting voor elke staat om zijn grondgebied niet te laten gebruiken voor handelingen die in strijd zijn met het recht van andere staten, waaruit in wezen volgt dat op een subject van internationaal publiekrecht bij de uitoefening van zijn bevoegdheden een zorgvuldigheidsplicht rust.

Een beginsel van internationaal gewoonterecht kan echter slechts door een justitiabele worden ingeroepen om de geldigheid van een handeling van de Unie door de Unierechter te laten toetsen, indien om te beginnen op grond van dit beginsel de bevoegdheid van de Unie om de handeling vast te stellen op losse schroeven kan komen te staan en voorts de betrokken handeling de rechten kan aantasten die de justitiabele aan het recht van de Unie ontleent, of door die handeling voor hem verplichtingen naar dit recht kunnen ontstaan.

In casu staat vast dat Zwitserland deel uitmaakt van de synchrone zone Continentaal Europa en vanuit dit oogpunt kan worden vastgesteld dat de bevoegdheid van de Unie om een regeling vast te stellen die gevolgen kan hebben voor deze gehele synchrone zone, met inbegrip van Zwitserland, op grond van het preventiebeginsel op losse schroeven kan komen te staan. Voorts kan worden geoordeeld dat verordening 2017/2195 voor verzoekster als enige beheerder van het Zwitserse elektriciteitsnet verplichtingen in het leven roept, indien zij door niet deel te nemen aan het aFRR-platform, wegens ongeplande fysieke vermogensstromen maatregelen zou moeten nemen.

Aangezien een beginsel van het internationale gewoonterecht echter niet even nauwkeurig is als een bepaling van een internationale overeenkomst, moet de rechterlijke toetsing noodzakelijkerwijs beperkt blijven tot de vraag of de instellingen van de Unie door vaststelling van de betrokken handeling blijk hebben gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling van de voorwaarden voor toepassing van dit beginsel. Er kan niet worden geoordeeld dat de Commissie de zorgvuldigheidsplicht van de Unie kennelijk heeft geschonden door de deelname aan het aFRR-platform in beginsel te beperken tot de TSB’s van de Unie.

Ten eerste voorziet het Unierecht immers uitdrukkelijk in de sluiting van overeenkomsten tussen TSB’s van de Unie en TSB’s uit derde landen wanneer deze in dezelfde synchrone zone aanwezig zijn. Hieruit volgt dat het feit dat verzoekster niet deelneemt aan het aFRR-platform geenszins uitsluit dat verzoekster en de TSB’s van de Unie samenwerken op het gebied van de systeemveiligheid in de synchrone zone. Een dergelijke samenwerking wordt juist bevorderd.

Ten tweede voorziet artikel 1, leden 6 en 7, van verordening 2017/2195 in de mogelijkheid voor verzoekster om deel te nemen aan het aFRR-platform, voor het geval dat de Commissie zou oordelen dat de uitsluiting van Zwitserland kan leiden tot ongeplande fysieke vermogensstromen via Zwitserland die de veiligheid van het systeem van de regio in gevaar brengen, en mits de rechten en verantwoordelijkheden van de Zwitserse TSB’s consistent zijn met die van de TSB’s die in de Unie actief zijn.

Gelet op het voorgaande verwerpt het Gerecht het beroep tot nietigverklaring in zijn geheel.

( 1 ) Verordening (EU) 2017/2195 van de Commissie van 23 november 2017 tot vaststelling van richtsnoeren voor elektriciteitsbalancering (PB 2017, L 312, blz. 6).

( 2 ) Verordening (EU) 2019/942 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (PB 2019, L 158, blz. 22).

( 3 ) Verordening (EG) nr. 714/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1228/2003 (PB 2009, L 211, blz. 15).

( 4 ) Verordening (EU) 2019/943 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de interne markt voor elektriciteit (PB 2019, L 158, blz. 54).

( 5 ) Verordening (EU) 2017/1485 van de Commissie van 2 augustus 2017 tot vaststelling van richtsnoeren betreffende het beheer van elektriciteitstransmissiesystemen (PB 2017, L 220, blz. 1).

( 6 ) Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat van 22 juli 1972 (PB 1972, L 300, blz. 188).