Zaak T‑370/23

(gedeeltelijke publicatie)

Samer Kamal Al-Assad

tegen

Raad van de Europese Unie

Arrest van het Gerecht (Negende kamer) van 4 september 2024

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Inschrijving van verzoekers naam op de lijst – Criterium van de familiale band – Exceptie van onwettigheid – Vereiste dat elke beperking bij wet wordt gesteld – Beoordelingsfout – Recht op eigendom”

Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Beperkt toezicht voor de algemene regels – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Vermoeden dat het Syrische regime wordt ondersteund door leden van de families Assad of Makhlouf – Draagwijdte – Eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel dat vereist dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn

[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836, art. 27, lid 1 en 2, a) en b), en 28, leden 1 en 2; verordeningen nr. 36/2012 en 2015/1828 van de Raad, art. 15, lid 1, a), en lid 1 bis, b)]

(zie punten 54‑65, 72, 73)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Syrië – Aard van deze maatregelen – Geen strafrechtelijk karakter

[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836, art. 27, leden 1‑3, en 28, leden 1‑3; verordeningen nr. 36/2012 en 2015/1828 van de Raad, art. 15, lid 1, a), lid 1 bis, b) en lid 1 ter]

(zie punten 68, 84)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Schending van het non-discriminatiebeginsel – Geen

[Art. 5, lid 4, VEU; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2015/1836 en (GBVB) 2023/847, art. 27, leden 1‑3, en 28, leden 1‑3; verordeningen nr. 36/2012 en 2015/1828 van de Raad, art. 15, lid 1, a), 1 bis, b), en 1 ter]

(zie punten 81‑83, 85‑94)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Plaatsing van verzoeker op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit omdat hij behoort tot de families Assad of Makhlouf – Voor het publiek toegankelijke documenten – Bewijswaarde

[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/847, bijlage; verordeningen nr. 36/2012 en 2023/844 van de Raad]

(zie punten 105, 108, 109)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Syrië – Besluit 2013/255/GBVB en verordening nr. 36/2012 – Vermoeden dat vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief zijn en leden van de families Assad of Makhlouf het Syrische regime ondersteunen – Toelaatbaarheid – Voorwaarden

[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836, art. 27, lid 1 en 2, a) en b), en 28, leden 1 en 2; verordeningen nr. 36/2012 en 2015/1828 van de Raad, art. 15, lid 1, a), en lid 1 bis, b)]

(zie punten 112‑115, 117)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Syrië – Besluit 2013/255/GBVB en verordening nr. 36/2012 – Vermoeden dat het Syrische regime wordt ondersteund door leden van de families Assad of Makhlouf – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Weerlegbaar vermoeden – Tegenbewijs – Geen

[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2015/1836 en (GBVB) 2023/847, art. 27, leden 1‑3, en 28, leden 1‑3; verordeningen van de Raad nr. 36/2012 en 2015/1828, art. 15, lid 1, a), 1 bis, b), en 1 ter, en 2023/844]

(zie punten 116, 118‑126)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden en beperkingen inzake de toegang van personen, entiteiten of organisaties met banden met het Syrische regime – Beperkingen van het recht op eigendom – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen

[Art. 5, lid 4, en 29 VEU; art. 215 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17 en 52, lid 1; besluit 2013/255/PESC van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/847, bijlage; verordeningen nr. 36/2012 en 2023/844 van de Raad]

(zie punten 133‑145)

Samenvatting

In zijn arrest verwerpt het Gerecht het door Samer Kamal Al Assad ingestelde beroep tot nietigverklaring van de handelingen waarbij zijn naam in 2023 ( 1 ) door de Raad van de Europese Unie is geplaatst op de lijsten van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn in het licht van de situatie in Syrië.

Deze zaak stelt het Gerecht in staat om zich voor het eerst uit te spreken over de wettigheid van het criterium op basis waarvan de Raad beperkende maatregelen kan vaststellen tegen „leden van de families Assad of Makhlouf”, en dat is opgenomen in artikel 27, lid 2, onder b), en artikel 28, lid 2, onder b), van besluit 2013/255 ( 2 ), zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836 (hierna: „criterium van de familiale band”). Bovendien werd in 2015 artikel 15 van verordening nr. 36/2012 ( 3 ) aangevuld met lid 1 bis, onder b). Die bepaling voorziet in de bevriezing van de tegoeden van de leden van deze families.

Verzoeker, een zakenman met de Syrische nationaliteit, is op de litigieuze lijsten geplaatst als lid van de familie Assad, omdat hij betrokken zou zijn bij activiteiten in verband met de productie van en de handel in verdovende middelen.

Beoordeling door het Gerecht

Wat in de eerste plaats de grief betreft dat het criterium van de familiale band in strijd is met het legaliteitsbeginsel en bijgevolg het recht op eigendom en op de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven schendt, merkt het Gerecht om te beginnen op dat het recht op eigendom en het recht op eerbiediging van het privéleven geen absolute gelding hebben. Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) kan de uitoefening ervan worden beperkt, mits de betrokken beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van het grondrecht in kwestie eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.

Het Gerecht herinnert er vervolgens aan dat het legaliteitsbeginsel, dat is neergelegd in de woorden „bij wet gesteld” in artikel 52, lid 1, van het Handvest, impliceert dat elke beperking van de in het Handvest verankerde rechten en vrijheden een rechtsgrond moet hebben die zelf op duidelijke en nauwkeurige wijze moet bepalen in hoeverre de uitoefening van deze rechten en vrijheden wordt beperkt. Dit vereiste sluit echter niet uit dat de betrokken beperking in voldoende open bewoordingen wordt gesteld om te kunnen worden toegepast op verschillende gevallen en aangepast aan veranderende omstandigheden, noch dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in voorkomend geval via uitlegging de concrete reikwijdte van de beperking kan verduidelijken aan de hand van de bewoordingen zelf van de betrokken Uniewetgeving alsook de algemene opzet en de doelstellingen van die wetgeving.

In deze zaak is het Gerecht van oordeel dat het criterium van de familiale band de Raad niet toestaat om beperkende maatregelen op te leggen aan alle personen die de familienaam Assad dragen, ongeacht of zij al dan niet banden hebben met deze familie, die momenteel aan de macht is in Syrië.

Alle besluiten tot plaatsing op de litigieuze lijsten worden namelijk op individuele basis en per geval genomen, rekening houdend met de evenredigheid van de maatregel ( 4 ). Voorts maakt het criterium van de familiale band deel uit van een wettelijk kader dat duidelijk is afgebakend door de doelstellingen ( 5 ) die met name door de basisregeling worden nagestreefd ( 6 ).

Verder wordt de draagwijdte van het criterium van de familiale band, hoewel in open bewoordingen geformuleerd, afgebakend door overweging 7 van besluit 2015/1836 en kan dat criterium zich dus alleen richten op een groep duidelijk identificeerbare personen, namelijk degenen die banden hebben met de familie Assad die momenteel aan de macht is in Syrië. Hieruit volgt dat personen met de familienaam Assad alleen onder het criterium van de familiale band vallen indien zij verwant zijn aan de familie Assad die momenteel Syrië bestuurt. Daarnaast kunnen personen die verwant zijn aan de familie Assad die in Syrië aan de macht is, op basis van het criterium van de familiale band, op de litigieuze lijsten worden geplaatst, ook al dragen zij niet de familienaam Assad.

Met betrekking tot het betoog van verzoeker dat het beginsel van persoonlijke aansprakelijkheid niet in acht is genomen, merkt het Gerecht ten slotte op dat uit de rechtspraak volgt dat krachtens het beginsel van het persoonlijke karakter van straffen en sancties aan een natuurlijke of rechtspersoon inderdaad slechts een sanctie mag worden opgelegd voor feiten die hem individueel ten laste worden gelegd. Echter onderscheiden beperkende maatregelen zich door hun conservatoire karakter en door hun preventieve doel van strafrechtelijke of administratieve sancties. Meer in het bijzonder hebben de beperkende maatregelen die wegens de situatie in Syrië zijn vastgesteld, niet tot doel de personen of entiteiten te bestraffen waarop zij gericht zijn, maar wel om door middel daarvan druk uit te oefenen op het Syrische regime om een einde te maken aan het beleid van gewelddadige repressie tegen de Syrische burgerbevolking. Bovendien wordt elk besluit om een persoon op de litigieuze lijsten op te nemen op individuele basis genomen, zodat er geen stelselmatige opneming op basis van het criterium van de familiale band kan worden ingevoerd. Bijgevolg kan verzoeker zich niet beroepen op het beginsel van persoonlijke aansprakelijkheid om de wettigheid van dat criterium te betwisten.

Aangezien het criterium van de familiale band, gelezen in samenhang met de doelstelling om druk uit te oefenen op het Syrische regime teneinde het te dwingen een einde te maken aan zijn repressieve beleid, op objectieve en voldoende nauwkeurige wijze een afgebakende categorie van personen omschrijft die aan beperkende maatregelen kunnen worden onderworpen besluit het Gerecht dat dit criterium een duidelijke en nauwkeurige bepaling vormt die voldoet aan de eisen van het legaliteitsbeginsel.

In de tweede plaats verwerpt het Gerecht de grief inzake schending van het non-discriminatiebeginsel. Allereerst herinnert het Gerecht eraan dat het beginsel van gelijke behandeling waarvan het non-discriminatiebeginsel een bijzondere uitdrukking is, verbiedt dat vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld of verschillende situaties gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.

Een verschil in behandeling is gerechtvaardigd wanneer dit verschil berust op een objectief en redelijk criterium en in verhouding staat tot het doel dat met deze behandeling wordt nagestreefd.

Het Gerecht merkt evenwel op dat de Raad op het gebied van beperkende maatregelen over een ruime beoordelingsmarge beschikt met betrekking tot de omschrijving en de vaststelling van criteria voor opneming. Bijgevolg vergt de rechtmatigheid van beperkende maatregelen niet dat deze maatregelen onmiddellijk effect sorteren, maar uitsluitend dat zij niet kennelijk ongeschikt zijn in het licht van het doel dat de bevoegde instelling voor ogen staat.

In dit geval merkt het Gerecht om te beginnen op dat, anders dan verzoeker stelt, de beperkende maatregelen die zijn vastgesteld op basis van het criterium van de familiale band, geen strafrechtelijke sanctie vormen. Ook wordt met deze maatregelen een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang nagestreefd. Bijgevolg kunnen de bevriezing van tegoeden en andere economische middelen en het inreisverbod voor het grondgebied van de Unie, voor personen van wie is vastgesteld dat zij betrokken zijn bij de ondersteuning van het Syrische regime, als zodanig niet als ongeschikt worden aangemerkt.

Vervolgens benadrukt het Gerecht dat verzoeker niet preciseert op welke wijze of ten aanzien van welke personen de toepassing van het criterium van de familiale band discriminerend zou zijn. Hij geeft evenmin concrete voorbeelden van andere personen die zich in een vergelijkbare situatie zouden bevinden en die anders zouden worden behandeld. Derhalve kan het Gerecht niet nagaan of zijn beweringen feitelijk gegrond zijn.

Tot slot wijst het Gerecht ook verzoekers argument van de hand dat het criterium van de familiale band leidt tot een resultaat dat onevenredig is aan het doel dat met de beperkende maatregelen wordt nagestreefd, aangezien hij – als achterneef van de Syrische president – het vermoeden van een band met het Syrische regime onmogelijk zou kunnen weerleggen. Uit de bestreden handelingen blijkt namelijk duidelijk dat iedereen, ongeacht de hoedanigheid of de status op grond waarvan zijn naam op de litigieuze lijsten is geplaatst, bewijs kan aanvoeren om de plaatsing of de handhaving van zijn naam op die lijsten te betwisten.

Gelet op al deze overwegingen wijst het Gerecht de exceptie van onwettigheid in haar geheel af.

( 1 ) Uitvoeringsbesluit (GBVB) 2023/847 van de Raad van 24 april 2023 tot uitvoering van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2023, L 109 I, blz. 26) en uitvoeringsverordening (EU) 2023/844 van de Raad van 24 april 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2023, L 109 I, blz. 1).

( 2 ) Besluit 2013/255/GBVB van de Raad van 31 mei 2013 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2013, L 147, blz. 14), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836 van de Raad van 12 oktober 2015 (PB 2015, L 266, blz. 75).

( 3 ) Verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 442/2011 (PB 2012, L 16, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2015/1828 van de Raad van 12 oktober 2015 (PB 2015, L 266, blz. 1).

( 4 ) Zie artikel 27, lid 4, en artikel 28, lid 4, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836.

( 5 ) Uit overweging 7 van besluit 2015/1836 blijkt dat de macht van het actuele Syrische regime hoofdzakelijk „[geconcentreerd zit] bij de invloedrijke leden van de families Assad en Makhlouf” en dat de Raad bijgevolg ten aanzien van bepaalde leden van deze families beperkende maatregelen heeft vastgesteld „met als doel zowel via leden van die families direct invloed uit te oefenen op het regime zodat het zijn repressieve beleid wijzigt, als te vermijden dat beperkende maatregelen via familieleden worden omzeild”.

( 6 ) Verordening nr. 36/2012 en besluit 2013/255.