–

AEON NEPREMIČNINE d.o.o. e.a., vertegenwoordigd door B. Sedmak, odvetnik,

–

STAN nepremičnine d.o.o., vertegenwoordigd door B. Mrva, odvetnik,

–

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. M. Hoogveld als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Mataija, G. Meessen en B. Rous Demiri als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36) en de artikelen 7, 16 en 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van twee procedures tot grondwettigheidstoetsing die zijn ingeleid door vastgoedondernemingen, waaronder AEON NEPREMIČNINE d.o.o e.a. en STAN nepremičnine d.o.o., alsmede door de Državni svet Republike Slovenije (nationale raad, Slovenië) met betrekking tot een nationale wettelijke regeling inzake vastgoedbemiddeling die voorziet in een bovengrens voor de commissie die voor deze diensten in rekening wordt gebracht bij aankoop, verkoop of verhuur van een onroerend goed.

3

De overwegingen 5 tot en met 7, 33, 40 en 64 van richtlijn 2006/123 luiden als volgt:

[…]

[…]

[…]

4

Artikel 4, punten 5 en 8, van richtlijn 2006/123 bevat de volgende definities:

[…]

5

Artikel 15 („Aan evaluatie onderworpen eisen”) van deze richtlijn bepaalt:

„[…]

2.   De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

[…]

[…]

3.   De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

[…]”

6

Artikel 5 van de Zakon o nepremičninskem posredovanju – ZNPosr (Uradni list RS, no 72/06 – geconsolideerde versie, 49/11 en 47/19) (wet inzake vastgoedbemiddeling) bepaalt in de versie die van toepassing is op de hoofdgedingen (hierna: „wet inzake vastgoedbemiddeling”):

„(1)   De toegestane maximumvergoeding voor bemiddeling bij aankoop of verkoop van eenzelfde onroerend goed bedraagt niet meer dan 4 % van de contractwaarde, maar deze grens geldt niet wanneer de contractwaarde van het onroerend goed minder dan 10000 EUR bedraagt.

(2)   De toegestane maximumvergoeding voor bemiddeling bij een huurcontract voor eenzelfde onroerend goed bedraagt niet meer dan 4 % van de contractwaarde, en in elk geval niet meer dan één maand huur en niet minder dan 150 EUR. De in de vorige zin genoemde contractwaarde wordt verkregen door de maandelijkse huurprijs te vermenigvuldigen met het aantal maanden waarvoor het onroerend goed wordt verhuurd.

(3)   Een vastgoedonderneming mag de opdrachtgever alleen bemiddelingskosten in rekening brengen op basis van een overeenkomst tot vastgoedbemiddeling.

(4)   Een overeenkomst tot vastgoedbemiddeling die in strijd is met de leden 1, 2 en 3 van dit artikel, is nietig.

(5)   Een bepaling in een verkoop-, verhuur-, of pachtovereenkomst of in een ander soort overeenkomst (hierna: ‚overeenkomst’) die in strijd is met de leden 1, 2 en 3 van dit artikel, is nietig.

(6)   De voor huisvesting verantwoordelijke minister kan, in overeenstemming met de minister van Economie, bij besluit de criteria voor de tarieven van vastgoedbemiddeling vaststellen binnen de grenzen van de in lid 1 van dit artikel bedoelde toegestane maximumvergoeding voor bemiddeling.

(7)   De bepalingen van lid 2 van dit artikel zijn niet van toepassing op tussen marktdeelnemers gesloten overeenkomsten tot vastgoedbemiddeling.”

7

Artikel 13, lid 1, van de wet inzake vastgoedbemiddeling luidt als volgt:

„Door middel van een schriftelijke overeenkomst tot vastgoedbemiddeling verbindt een vastgoedonderneming zich ertoe om te proberen een derde te vinden en met de opdrachtgever in contact te brengen die met hem zal onderhandelen over het sluiten van een specifieke overeenkomst betreffende een onroerend goed, en verbindt de opdrachtgever zich ertoe om de vastgoedonderneming te vergoeden voor de bemiddeling indien de overeenkomst wordt gesloten.”

8

Artikel 20 van deze wet bepaalt:

„(1)   De vastgoedonderneming dient bij haar bemiddelingsdiensten de belangen van de opdrachtgever en van de derde met wie zij de opdrachtgever in contact heeft gebracht met dezelfde zorg te behartigen en op onpartijdige wijze op te treden, tenzij zij uitdrukkelijk met de opdrachtgever is overeengekomen dat zij enkel zijn belangen behartigt.

(2)   Wanneer een vastgoedonderneming met de opdrachtgever of investeerder is overeengekomen dat zij in het kader van een bemiddeling enkel de belangen van de opdrachtgever behartigt, moet zij de derde met wie zij de opdrachtgever in contact heeft gebracht, schriftelijk te kennen geven dat zij in de hoedanigheid van lasthebber en niet van bemiddelaar optreedt.”

9

Artikel 25 van deze wet bepaalt:

„(1)   Een vastgoedonderneming verkrijgt het recht op vergoeding voor de bemiddeling bij het sluiten van de overeenkomst waaraan zij als bemiddelaar heeft deelgenomen.

(2)   Een vastgoedonderneming kan geen aanspraak maken op een betaling of zelfs gedeeltelijke betaling voor de bemiddeling voordat de transactie waarvoor zij heeft bemiddeld is gesloten.

(3)   De vastgoedonderneming heeft eveneens recht op vergoeding voor de bemiddeling indien partijen de overeenkomst later ontbinden.

(4)   De vastgoedonderneming heeft eveneens recht op vergoeding voor de bemiddeling wanneer de opdrachtgever of een van zijn naaste familieleden een overeenkomst sluit betreffende een onroerend goed dat het onderwerp is geweest van de bemiddeling met een derde die met de opdrachtgever in contact is gebracht door de vastgoedmakelaar, en die overeenkomst binnen zes maanden na de ontbinding van de bemiddelingsovereenkomst is gesloten.

(5)   Onverminderd lid 1 van dit artikel kunnen de vastgoedonderneming en de opdrachtgever overeenkomen dat de vastgoedonderneming recht heeft op betaling voor de bemiddeling overeenkomstig de voorwaarden van artikel 25.a van deze wet, zelfs indien de opdrachtgever zelf een derde vindt met wie hij de overeenkomst sluit die het voorwerp van de bemiddeling was.

[…]”

10

Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van de Stanovanjski zakon (huisvestingswet) (Uradni list RS, nrs. 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 en 90/21), in de versie die van toepassing is op de hoofdgedingen, bestaan eengezinswoningen met name uit vrijstaande woningen, villa’s, atriums, tussenwoningen en vakantiewoningen.

11

AEON NEPREMIČNINE e.a. en STAN nepremičnine, die vastgoedbemiddeling aanbieden, en de nationale raad hebben bij de Ustavno sodišče (grondwettelijk hof, Slovenië), de verwijzende rechter, respectievelijk twee verzoekschriften en een verzoek ingediend om procedures in te leiden tot toetsing van de grondwettigheid van de wet inzake vastgoedbemiddeling, die voorziet in een bovengrens voor de commissie die voor bemiddelingsdiensten in rekening wordt gebracht bij aankoop, verkoop of verhuur van een onroerend goed.

12

Deze procedures tot grondwettigheidstoetsing zien meer specifiek op de bepalingen van artikel 5, leden 1 en 2, van deze wet, die een dergelijke bovengrens voorschrijven, en op die van de leden 4 en 5 van dit artikel, volgens welke de bemiddelingsovereenkomst of de relevante bepalingen van elke andere overeenkomst nietig zijn in het geval van schending van de leden 1 en 2 van dat artikel.

13

De Ustavno sodišče legt uit dat de bovengrens van 4 % van de contractwaarde voor de commissie die voor vastgoedbemiddeling in rekening wordt gebracht bij aankoop of verkoop, in 2003 is ingevoerd bij de vaststelling van de wet inzake vastgoedbemiddeling. De bovengrens voor huurcontracten geldt sinds 10 augustus 2019.

14

De verwijzende rechter geeft aan dat hij moet onderzoeken of de wet inzake vastgoedbemiddeling verenigbaar is met artikel 15 van richtlijn 2006/123 en met de artikelen 7, 16 en 38 van het Handvest.

15

Om te beginnen preciseert de verwijzende rechter dat aan de in artikel 15, lid 3, onder a), van deze richtlijn opgenomen voorwaarde van non-discriminatie is voldaan, omdat de door de wet inzake vastgoedbemiddeling voorgeschreven bovengrens voor commissies van toepassing is ongeacht de nationaliteit of de plaats van de zetel van de vastgoedbemiddelaar. Voorts benadrukt hij dat de nationale wetgever met deze wet doelstellingen heeft nagestreefd die worden erkend als dwingende redenen van algemeen belang in de zin van artikel 15, lid 3, onder b), van die richtlijn en de rechtspraak van het Hof. Deze wet is immers aangenomen om het gebrek aan toegang tot huisvesting voor met name kwetsbare personen, te weten ouderen en jongeren, waaronder met name studenten, op te lossen en om de consument te beschermen tegen niet-transparante prijzen en het woningtekort.

16

Bovendien is de verwijzende rechter van oordeel dat in het onderhavige geval meerdere uit het Handvest voortvloeiende grondrechten relevant zijn, te weten enerzijds de in artikel 16 van het Handvest verankerde vrijheid van ondernemerschap, en anderzijds het recht op huisvesting en consumentenbescherming, gewaarborgd in respectievelijk de artikelen 7 en 38 van het Handvest. In dit verband moet in het kader van het onderzoek naar de verenigbaarheid van de wet inzake vastgoedbemiddeling met het Unierecht een juist evenwicht tussen deze rechten worden gevonden.

17

Wat het uit artikel 15, lid 3, onder c), van richtlijn 2006/123 voortvloeiende evenredigheidsvereiste betreft, vraagt deze rechter zich af of met deze wet de door de nationale wetgever ingeroepen doelstellingen kunnen worden bereikt.

18

In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat de bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling de prijzen op de vastgoedmarkt niet rechtstreeks beïnvloedt. Hij is echter wel van mening dat, gelet op de spanningen op de vastgoedmarkt, waar de marktmacht zich concentreert aan de aanbodzijde, redelijkerwijs kan worden aangenomen dat het bedrag van de bemiddelingscommissie zal worden afgewenteld op de woningzoekenden.

19

De verwijzende rechter vermeldt bovendien dat, gelet op het ontbreken van preciseringen door de nationale wetgever, niet kan worden geconcludeerd dat de bovengrens voor de commissie voor vastgoedbemiddeling op beslissende wijze bijdraagt tot de toegang tot huisvesting. Hij erkent evenwel dat deze maatregel in combinatie met andere maatregelen er wel toe kan bijdragen dat de nagestreefde doelstellingen worden bereikt. Zo overweegt hij dat de wet inzake vastgoedbemiddeling het mogelijk maakt om de door de nationale wetgever ingeroepen doelstellingen te bereiken, ook al is het bij gebreke van een analyse door die wetgever niet mogelijk om tot de slotsom te komen dat deze wet op beslissende wijze tot deze doelstellingen bijdraagt in de zin van de rechtspraak van het Hof. Het is immers uiterst complex om de doeltreffendheid te beoordelen van de maatregelen die uit hoofde van het huisvestingsbeleid overwogen kunnen worden.

20

Volgens de verwijzende rechter zijn maximumtarieven minder beperkend dan minimumtarieven, omdat zij prijsconcurrentie niet verhinderen.

21

De verwijzende rechter benadrukt dat het onmogelijk is om met zekerheid te concluderen dat de nationale wetgever beschikte over een andere, gelijkwaardige maatregel die in mindere mate afbreuk zou kunnen doen aan de door het Handvest verleende rechten.

22

Dat bovengenoemde maatregel niet beperkt is tot bijzonder kwetsbare personen, betekent voorts niet noodzakelijkerwijs dat deze maatregel onevenredig is.

23

De verwijzende rechter vraagt zich ook af of het feit dat bepaalde vastgoedondernemingen zijn gestopt of mogelijk zullen stoppen met bemiddeling bij de huur van vastgoed door natuurlijke personen, met name wanneer het gaat om kortetermijnverhuur waarbij slechts een lage commissie in rekening kan worden gebracht, gevolgen heeft voor de evenredigheid van de bovengrens voor de commissie voor vastgoedbemiddeling.

24

Aangezien deze maatregel geen invloed heeft op de andere bemiddelingsdiensten van vastgoedondernemingen en de commissie voor bemiddeling bij een huurcontract vóór de nieuwe regeling anderhalve maand tot twee maanden huur bedraagt, hetgeen geen klein bedrag is gezien de andere bij verhuur gebruikelijke kosten zoals de waarborg en de verhuis- en inrichtingskosten, is deze rechter in dat verband van mening dat de bovengrens voor een dergelijke commissie voldoet aan de evenredigheidsvoorwaarden van artikel 15, lid 3, onder c), van richtlijn 2006/123.

25

Ten slotte preciseert de verwijzende rechter dat hij het verzoek om een prejudiciële beslissing beperkt tot de situatie waarin de vastgoedbemiddeling betrekking heeft op een eengezinswoning, een appartement of een wooneenheid, met een natuurlijke persoon als koper of huurder.

26

In die omstandigheden heeft de Ustavno sodišče de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

27

STAN nepremičnine betwist de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen op het verzoek om een prejudiciële beslissing. Zij stelt dat enkel de Ustavno sodišče in de hoofdgedingen uitspraak kan doen op grond van het Sloveense recht, in het bijzonder artikel 74 van de Ustava Republike Slovenije (grondwet van de Republiek Slovenië), dat de vrijheid van ondernemerschap waarborgt. Bovendien zal, zelfs na het antwoord van het Hof op dat verzoek, de kwestie betreffende de ongrondwettigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling niet geregeld zijn. De procedure bij het Hof leidt er enkel toe dat een onrechtmatige situatie langer blijft voortbestaan, terwijl de Ustavno sodišče zo spoedig mogelijk uitspraak dient te doen.

28

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het bij artikel 267 VWEU tot stand gebrachte stelsel van samenwerking berust op een duidelijke scheiding van de taken van de nationale rechter en de taken van het Hof. In een op grond van dat artikel ingeleide procedure is het de taak van de rechterlijke instanties van de lidstaten en niet van het Hof om de nationale bepalingen uit te leggen en staat het niet aan het Hof om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van nationale normen met de bepalingen van het Unierecht. Het Hof is daarentegen bevoegd om de nationale rechter alle uitleggingselementen met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die hem in staat stellen te beoordelen of de nationale normen verenigbaar zijn met de Unieregeling (arrest van 13 juni 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 en C‑332/22, EU:C:2024:496, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29

Vastgesteld dient te worden dat het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht, en met name artikel 15 van richtlijn 2006/123, welke uitlegging duidelijk onder de bevoegdheid van het Hof valt [zie in die zin arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand – Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30

Voorts moet eraan worden herinnerd dat in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingevoerde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties het uitsluitend aan de nationale rechter staat om met inachtneming van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de vragen van de nationale rechterlijke instanties betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 29 juli 2024, LivaNovaC‑713/22, EU:C:2024:642, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31

Hieruit volgt dat de omstandigheid dat de verwijzende rechter na het onderhavige arrest uitspraak moet doen in de procedures tot toetsing van de grondwettigheid van de wet inzake vastgoedbemiddeling, of zelfs het feit, als dat al zou vaststaan, dat hij is gehouden om zo spoedig mogelijk uitspraak te doen, geen enkele invloed heeft op de bevoegdheid van het Hof om te antwoorden op het verzoek om een prejudiciële beslissing.

32

Uit het voorgaande volgt dat het Hof bevoegd is om uitspraak te doen op het verzoek om een prejudiciële beslissing.

33

Aangezien de verwijzende rechter met zijn vragen verzoekt om uitlegging van de artikelen 7, 16 en 38 van het Handvest en van artikel 15 van richtlijn 2006/123, is het van belang om te onderzoeken of deze artikelen van toepassing zijn op de hoofdgedingen, teneinde een nuttig antwoord te geven.

34

Wat in de eerste plaats artikel 15 van richtlijn 2006/123 betreft, moeten de lidstaten overeenkomstig lid 1 van dit artikel allereerst onderzoeken of in hun rechtsstelsel één van de in lid 2 ervan vermelde eisen wordt gesteld en zo ja, er vervolgens op toezien dat die eis verenigbaar is met de in lid 3 van hetzelfde artikel opgesomde voorwaarden, waarna zij, ten slotte, in voorkomend geval hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moeten aanpassen om deze in overeenstemming te brengen met die voorwaarden.

35

In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 15, lid 2, onder g), van richtlijn 2006/123 bepaalt dat „vaste minimum- en/of maximumtarieven waaraan de dienstverrichter zich moet houden” deel uitmaken van de „eisen” van de nationale rechtsstelsels waarvan de verenigbaarheid met de voorwaarden van lid 3 van dat artikel moet worden nagegaan.

36

Een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die een maximumcommissie oplegt voor vastgoedbemiddeling in het kader van de aankoop, de verkoop of de verhuur van een onroerend goed met een natuurlijke persoon als koper of huurder, onderwerpt vastgoedbemiddeling aan het soort eis als bedoeld in het genoemde artikel 15, lid 2, onder g), en moet derhalve voldoen aan de in lid 3 van dat artikel gestelde voorwaarden.

37

Hieruit volgt dat artikel 15 van richtlijn 2006/123 van toepassing is op de hoofdgedingen.

38

Wat in de tweede plaats de toepasselijkheid van de in de prejudiciële vragen vermelde artikelen van het Handvest betreft en, in voorkomend geval, de mate waarin het Hof met die artikelen rekening moet houden bij de uitlegging van artikel 15 van richtlijn 2006/123, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat wanneer een door een lidstaat vastgestelde maatregel een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid, zoals de vrijheid die wordt vormgegeven in dat artikel 15, beperkt en die lidstaat stelt dat deze maatregel gerechtvaardigd is door een door het Unierecht erkende dwingende reden van algemeen belang, een dergelijke maatregel moet worden geacht het Unierecht ten uitvoer te brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, zodat die maatregel in overeenstemming moet zijn met de in het Handvest vastgelegde grondrechten [zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs),C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 214].

39

Wat ten eerste artikel 7 van het Handvest betreft, waarborgt dit artikel dat eenieder recht heeft op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.

40

In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat het recht op huisvesting een door dat artikel 7 gewaarborgd grondrecht is (arresten van 10 september 2014, Kušionová,C‑34/13, EU:C:2014:2189, punt 65, en 9 november 2023, Všeobecná úverová banka,C‑598/21, EU:C:2023:845, punt 85).

41

Het is echter van belang erop te wijzen dat in de zaken die tot deze arresten hebben geleid, er sprake was van een situatie waarin de betrokken personen geconfronteerd werden met het verlies van hun gezinswoning. In het onderhavige geval betreft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling een situatie waarin een natuurlijke persoon zijn toekomstige woning kan kopen of huren. In een dergelijke situatie is er geen sprake van „eerbiediging van de woning” in de zin van het genoemde artikel 7.

42

Bovendien moet in herinnering worden gebracht dat overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest – dat beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen de in het Handvest vervatte rechten en de daarmee corresponderende rechten die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zonder dat dit de autonomie van het Unierecht aantast – het Hof bij zijn uitlegging van de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten als minimumbeschermingsniveau rekening moet houden met de daarmee corresponderende rechten die worden gewaarborgd door artikel 8, lid 1, van dat verdrag, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie in die zin arrest van 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies e.a.,C‑694/20, EU:C:2022:963, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43

In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat artikel 8 van dat verdrag het recht op het verkrijgen van een woning niet als zodanig erkent (EHRM, 18 januari 2001, Chapman tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, § 99).

44

Hieruit volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet hoeft te worden beantwoord met betrekking tot artikel 7 van het Handvest.

45

Wat ten tweede een eventuele toetsing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling aan artikel 16 van het Handvest betreft, heeft het Hof geoordeeld dat een onderzoek van de door een nationale regeling op grond van artikel 49 VWEU ingevoerde beperking ook geldt voor de mogelijke beperkingen van de uitoefening van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in de artikelen 15 tot en met 17 van het Handvest, zodat het niet noodzakelijk is om de in artikel 16 van het Handvest neergelegde vrijheid van ondernemerschap afzonderlijk te toetsen (arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a.,C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46

Zoals blijkt uit de overwegingen 5 tot en met 7 en 64 van richtlijn 2006/123, geeft deze richtlijn concreet vorm aan de in artikel 49 VWEU neergelegde vrijheid van vestiging (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Rina Services e.a.,C‑593/13, EU:C:2015:399, punt 40).

47

Hieruit volgt dat wanneer een nationale maatregel wordt getoetst aan artikel 15 van richtlijn 2006/123, het niet nodig is om de in artikel 16 van het Handvest verankerde vrijheid van ondernemerschap afzonderlijk te toetsen.

48

Artikel 15 van richtlijn 2006/123 moet echter hoe dan ook worden uitgelegd in het licht van artikel 16 van het Handvest.

49

Ten derde moet artikel 38 van het Handvest, dat vereist dat in het beleid van de Unie zorg wordt gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming, om dezelfde reden in aanmerking worden genomen bij de uitlegging van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123.

50

Uit het voorgaande volgt dat de verwijzende rechter met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, in wezen wenst te vernemen of artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123, gelezen in het licht van de artikelen 16 en 38 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die bij aankoop of huur van een eengezinswoning, een appartement of een wooneenheid door een natuurlijke persoon voorziet in de volgende bovengrens voor de commissie voor vastgoedbemiddeling:

51

Een maatregel als aan de orde in het hoofdgeding die voorziet in een bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling kan, gelet op de cumulatieve voorwaarden van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123, toegestaan zijn als die maatregel niet direct of indirect onderscheid maakt naar de nationaliteit van de betrokkene of wat betreft vennootschappen naar de plaats van hun statutaire zetel, als zij is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang en als zij geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

52

Wat in de eerste plaats de voorwaarde van artikel 15, lid 3, onder a), van richtlijn 2006/123 betreft, merkt de verwijzende rechter op dat de bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling geen onderscheid maakt, aangezien deze van toepassing is onafhankelijk van de plaats van de zetel van de betrokken vastgoedonderneming.

53

Wat in de tweede plaats de voorwaarde van artikel 15, lid 3, onder b), van deze richtlijn betreft, volgens welke de betrokken eisen gerechtvaardigd moeten zijn om een dwingende reden van algemeen belang, wijst de verwijzende rechter erop dat de nationale wetgever, door een bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling bij aankoop, verkoop of verhuur van een onroerend goed op te leggen, heeft geprobeerd om, ten eerste, de toegang tot passende en betaalbare huisvesting voor kwetsbare personen, te weten jongeren – waaronder met name studenten – alsmede ouderen, te bevorderen en, ten tweede, gezien het tekort aan beschikbare woningen – in het bijzonder huurwoningen – bij te dragen aan de consumentenbescherming door de prijzen transparanter te maken.

54

In dat verband heeft het Hof erkend dat consumentenbescherming een dwingende reden van algemeen belang is (zie in die zin arresten van 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa e.a.,C‑168/14, EU:C:2015:685, punt 74, en 4 juli 2019, Commissie/Duitsland,C‑377/17, EU:C:2019:562, punt 70). Dit wordt overigens bevestigd in overweging 40 van richtlijn 2006/123 en draagt ertoe bij dat de richtlijn voldoet aan de eisen van artikel 38 van het Handvest.

55

Ook eisen die de toegang tot huisvesting voor kwetsbare personen of personen met een laag inkomen bevorderen, kunnen dwingende redenen van algemeen belang vormen (zie naar analogie arresten van 8 mei 2013, Libert e.a.,C‑197/11 en C‑203/11, EU:C:2013:288, punten 50‑52, en 22 september 2020, Cali Apartments,C‑724/18 en C‑727/18, EU:C:2020:743, punt 68).

56

Hieruit volgt dat een maatregel waarbij een bovengrens wordt gesteld aan commissies voor vastgoedbemiddeling, zoals aan de orde in het hoofdgeding, voldoet aan de voorwaarde van artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123.

57

In de derde plaats houdt het in artikel 15, lid 3, onder c), van deze richtlijn bedoelde evenredigheidsvereiste in dat de betrokken maatregel geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te bereiken, hij niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

58

Om te beginnen moet worden benadrukt dat het uiteindelijk aan de nationale rechter is, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding te beoordelen en het nationale recht uit te leggen, om uit te maken of en in hoeverre dat recht aan dat evenredigheidsvereiste voldoet. Daartoe moet de verwijzende rechter objectief – aan de hand van statistische gegevens of met andere middelen – het door de autoriteiten van de betrokken lidstaat aangedragen bewijs onderzoeken (zie in die zin arresten van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a.,C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 56, en 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 92).

59

Evenwel is het Hof, dat deze rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van de stukken van het hoofdgeding en de bij hem ingediende schriftelijke opmerkingen aanwijzingen te geven die die rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (arrest van 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

60

Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat deze lidstaat niet positief hoeft aan te tonen dat met geen enkele andere voorstelbare maatregel de nagestreefde doelstelling onder dezelfde omstandigheden kan worden verwezenlijkt. Een dergelijke eis zou de betrokken lidstaat de facto beroven van zijn reglementaire bevoegdheid op het betrokken gebied (zie in die zin arrest van 4 juli 2019, Commissie/Duitsland,C‑377/17, EU:C:2019:562, punt 64).

61

Dat geldt des te meer daar een lidstaat in staat moet zijn om een „aan evaluatie onderworpen eis” te rechtvaardigen door een dwingende reden van algemeen belang vanaf de invoering van deze eis, en dus per definitie zonder noodzakelijkerwijs te beschikken over empirische bewijzen van het daarmee bereikte resultaat in vergelijking met dat van andere maatregelen (arrest van 4 juli 2019, Commissie/Duitsland,C‑377/17, EU:C:2019:562, punt 65).

62

In dat verband moet eraan worden herinnerd dat de lidstaten weliswaar over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de keuze van de maatregelen ter verwezenlijking van hun sociaal beleid, maar dat die beoordelingsmarge geen aantasting kan rechtvaardigen van de rechten die particulieren ontlenen aan de bepalingen van het Verdrag waarin hun fundamentele vrijheden zijn neergelegd (arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis,C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak), zoals vormgegeven, met name wat de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging betreft, in richtlijn 2006/123.

63

In het licht van deze inleidende opmerkingen moet ten eerste in herinnering worden gebracht dat, zoals in punt 53 hierboven is opgemerkt, met de bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling wordt beoogd om de toegang tot passende en betaalbare huisvesting voor kwetsbare personen, te weten jongeren – waaronder met name studenten – alsmede ouderen, te bevorderen, en voorts om bij te dragen aan de consumentenbescherming door de prijzen transparanter te maken.

64

De bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling lijkt geschikt om bij te dragen aan de consumentenbescherming, aangezien zij de door vastgoedondernemingen gehanteerde prijzen transparanter maakt en voorkomt dat laatstgenoemden buitensporige bemiddelingsprijzen toepassen. De verwijzende rechter merkt in dat verband op dat een dergelijke bovengrens inderdaad kan bijdragen aan prijstransparantie aangezien de consumenten hierdoor kunnen incalculeren welke commissie in rekening zal worden gebracht, en met name het aandeel daarvan in de verkoop- of huurprijs.

65

De verwijzende rechter verduidelijkt immers dat, gezien de verslechtering van de toegang tot huisvesting en de prijsontwikkeling op de vastgoedmarkt in Slovenië, de commissie voor vastgoedbemiddeling waarschijnlijk zal worden doorberekend in de verkoop- of huurprijs van onroerend goed.

66

Als dat het geval is, dient de begrenzing van die commissie te worden beschouwd als een geschikte maatregel om de toegang tot passende en betaalbare huisvesting, in het bijzonder voor kwetsbare personen, te bevorderen.

67

Wat ten tweede de voorwaarden betreft dat de betrokken maatregel niet verder gaat dan nodig is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en dat deze doelstellingen niet kunnen worden bereikt met andere, minder beperkende maatregelen, moet om te beginnen worden opgemerkt dat uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de bovengrens voor de commissie voor vastgoedbemiddeling niet alleen geldt voor kwetsbare personen, maar voor elke natuurlijke persoon die een onroerend goed koopt of huurt.

68

Hieruit volgt dat deze maatregel een onbepaald en mogelijk groot aantal personen betreft en niet is ontworpen om specifiek kwetsbare personen te beschermen, terwijl die bescherming een van de nagestreefde doelstellingen van de Sloveense wetgever was bij de vaststelling van deze maatregel.

69

De verwijzende rechter wijst er bovendien op dat de vastgoedbemiddeling waarop de bovengrens voor de betrokken commissies van toepassing is, ziet op de aankoop, de verkoop of de verhuur van een eengezinswoning, een appartement of een wooneenheid.

70

Volgens artikel 2, lid 2, van de huisvestingswet, in de versie die van toepassing is op de hoofdgedingen, bestaan eengezinswoningen met name uit vrijstaande woningen, villa’s, atriums, tussenwoningen en vakantiewoningen. Hieruit volgt dat, onder voorbehoud van door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, de bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling met name van toepassing is op bemiddeling bij aankoop, verkoop of verhuur van woningen die voor andere doeleinden dan als hoofdverblijf worden gebruikt.

71

Opgemerkt dient echter te worden dat, hoewel dergelijke omstandigheden in beginsel een aanwijzing kunnen vormen op grond waarvan kan worden geoordeeld dat een maatregel verder gaat dan nodig zou kunnen zijn om het nagestreefde doel – de bescherming van kwetsbare personen – te bereiken, het evenredigheidsvereiste er niet aan in de weg staat dat deze maatregel ten goede komt aan alle consumenten (zie naar analogie arresten van 20 april 2010, Federutility e.a.,C‑265/08, EU:C:2010:205, punt 40, en 11 april 2019, Repsol Butano en DISA Gas, C‑473/17 en C‑546/17, EU:C:2019:308, punt 64).

72

Het staat niettemin aan de verwijzende rechter om met name te onderzoeken of het mogelijk en geschikt is om maatregelen vast te stellen die meer op kwetsbare consumenten gericht zijn. De haalbaarheid en de economische gevolgen van dergelijke maatregelen zijn daarbij relevante elementen.

73

In dat verband merkt de verwijzende rechter op dat de kwestie van het scala aan eventuele maatregelen die de Sloveense wetgever kan vaststellen en de doeltreffendheid ervan in het huisvestingsbeleid uiterst complex is, aangezien er bepaalde materiële beperkingen op het gebied van ruimtelijke ordening, stedenbouwkunde en overheidsfinanciën zijn die de staat verhinderen om naar eigen goeddunken in te grijpen in het woningaanbod.

74

Verzoeksters in het hoofdgeding vermelden minder beperkende maatregelen die zij in het kader van de verhuur mogelijk achten, te weten de verhoging van het aantal sociale huurwoningen, het subsidiëren van huur op de markt en fiscale maatregelen, zonering en andere regelgevende maatregelen om de bouw van sociale woningen te stimuleren. De Commissie noemt van haar kant maatregelen die erin bestaan het aanbod van betaalbare woningen te ondersteunen of kopers en huurders te voorzien van nuttige informatie over bemiddelingstarieven.

75

Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of er andere, minder beperkende maatregelen dan de bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling bestaan die het met deze bovengrens nagestreefde doel kunnen bereiken, namelijk de toegang tot passende en betaalbare huisvesting voor kwetsbare personen bevorderen.

76

Met betrekking tot het niveau van de bovengrens voor de commissies voor vastgoedbemiddeling verklaart de verwijzende rechter voorts dat bepaalde vastgoedondernemingen zijn gestopt of mogelijk zullen stoppen met bemiddeling bij de huur van vastgoed door natuurlijke personen, met name wanneer het gaat om kortetermijnverhuur waarbij slechts een lage commissie in rekening kan worden gebracht. De bovengrens voor de vastgoedbemiddelingsprijzen is namelijk vastgesteld op een niveau dat deze ondernemingen niet in staat stelt om de kosten van hun diensten te dekken.

77

In dat verband moet eraan worden herinnerd dat artikel 16 van het Handvest de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractvrijheid en de vrije mededinging omvat, en met name doelt op de vrijheid om de prijs voor een dienst te bepalen (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Bank Melli Iran,C‑124/20, EU:C:2021:1035, punt 79).

78

Volgens de rechtspraak van het Hof heeft de vrijheid van ondernemerschap echter geen absolute gelding, maar moet deze in relatie tot haar maatschappelijke functie worden beschouwd. Aldus kan zij worden onderworpen aan een breed scala van overheidsmaatregelen waarmee in het algemeen belang beperkingen kunnen worden gesteld aan de uitoefening van economische activiteiten (zie in die zin arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich,C‑283/11, EU:C:2013:28, punten 45 en 46, en 2 juni 2022, Skeyes,C‑353/20, EU:C:2022:423, punten 48 en 65).

79

Het staat in dit verband aan de verwijzende rechter om te onderzoeken wat het concrete niveau is van de vergoeding die wordt ontvangen door ondernemingen die vastgoedbemiddelingsdiensten verstrekken, en in het bijzonder of het bedrag dat voortvloeit uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling te laag is voor deze ondernemingen om hun kosten te dekken en een redelijke winst te kunnen maken, en om prijsconcurrentie mogelijk te maken. In het onderhavige geval moet worden opgemerkt dat uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat deze bovengrens geen invloed heeft op andere door die ondernemingen verstrekte bemiddelingsdiensten, zoals de bemiddeling tussen marktdeelnemers en de bemiddeling voor verhuur van onroerend goed dat niet voor bewoning is bestemd.

80

Wat vervolgens het onderzoek betreft, in het licht van het tweede doel van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel – dat erin bestaat prijzen transparanter te maken teneinde bij te dragen aan de consumentenbescherming –, of deze maatregel niet verder gaat dan nodig is en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt, staat het aan de verwijzende rechter om in het bijzonder na te gaan of met de vaststelling van maatregelen die beogen om aan consumenten, als kopers en huurders, nuttige informatie over de bemiddelingstarieven beschikbaar te stellen, hetzelfde resultaat kan worden bereikt als met de bovengrens voor de betrokken commissies wordt beoogd. In dit verband zou het kunnen volstaan om van vastgoedondernemingen die bemiddelingsdiensten aanbieden te eisen dat zij die kopers en huurders duidelijk en ver genoeg van tevoren meedelen welk bedrag aan commissie zij in rekening zullen brengen en of een dergelijk bedrag deel zal uitmaken van de in de betrokken overeenkomst vastgestelde definitieve prijs.

81

De gegevens waarover het Hof beschikt maken het echter niet mogelijk om de verwijzende rechter aanvullende aanwijzingen te geven op basis waarvan hij kan nagaan of met dergelijke maatregelen hetzelfde doel van consumentenbescherming en grotere prijstransparantie kan worden bereikt als met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde begrenzing van commissies voor vastgoedbemiddeling.

82

Ten slotte is het van belang op te merken dat de verwijzende rechter van oordeel is dat – zoals uit het verzoek om een prejudiciële beslissing lijkt voort te vloeien – de twee door de Sloveense wetgever genoemde doelstellingen ter rechtvaardiging van de bovengrens voor commissies voor vastgoedbemiddeling, te weten de toegang tot passende en betaalbare huisvesting voor kwetsbare personen te bevorderen en bij te dragen aan de consumentenbescherming door een grotere prijstransparantie, onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dat de ene doelstelling niet ondergeschikt is aan de andere. Desondanks zou de eventuele vaststelling dat deze maatregel niet verder gaat dan nodig is om een van deze doelstellingen te bereiken en de betrokken doelstelling niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt, betekenen dat die maatregel in zijn geheel voldoet aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3, onder c), van richtlijn 2006/123.

83

Uit een en ander volgt dat op de prejudiciële vragen moet worden geantwoord dat artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123, gelezen in het licht van de artikelen 16 en 38 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die bij aankoop of huur van een eengezinswoning, een appartement of een wooneenheid door een natuurlijke persoon voorziet in de volgende bovengrens voor de commissie voor vastgoedbemiddeling:

voor zover deze regeling niet verder gaat dan nodig is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en deze doelstellingen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.

84

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, gelezen in het licht van de artikelen 16 en 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale regeling die bij aankoop of huur van een eengezinswoning, een appartement of een wooneenheid door een natuurlijke persoon voorziet in de volgende bovengrens voor de commissie voor vastgoedbemiddeling:

voor zover deze regeling niet verder gaat dan nodig is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en deze doelstellingen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.