1.

„Alles heeft een einde. Behalve een worst, die heeft er twee.”

2.

Kan een worst worden beschouwd als vlees én als groente? Meer bepaald, kan een lidstaat verbieden dat de benaming „worst” en andere met dierlijke producten geassocieerde benamingen worden gebruikt ter aanduiding van levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten, of staat het toepasselijke Unierecht daaraan in de weg?

3.

Dit is de kernvraag in de onderhavige zaak, waarin de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) verschillende prejudiciële vragen aan het Hof heeft voorgelegd over de uitlegging van verordening (EU) nr. 1169/2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten ( 2 ).

4.

De Franse autoriteiten hebben in 2022 een besluit vastgesteld over het gebruik van bepaalde benamingen ter aanduiding van levensmiddelen die plantaardige eiwitten bevatten (hierna: „besluit van 2022”). ( 3 )

5.

Dit besluit geeft uitvoering aan artikel L. 412‑10 van de code de la consommation (Frans wetboek consumentenrecht), zoals gewijzigd in 2020, dat bepaalt: „De benamingen die worden gebruikt om levensmiddelen van dierlijke oorsprong aan te duiden, mogen niet worden gebruikt om levensmiddelen met plantaardige eiwitten te beschrijven, in de handel te brengen of aan te prijzen. Het gehalte aan plantaardige eiwitten waarboven deze benaming niet mogelijk is, wordt bij besluit vastgesteld.” ( 4 )

6.

De Conseil d’État, die in casu de verwijzende rechter is, heeft drie afzonderlijke verzoekschriften tot nietigverklaring van het besluit van 2022 ontvangen, die zijn ingediend door de volgende verenigingen en vennootschappen die de verkoop van levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten bevorderen: i) de Association Protéines France (hierna: „Protéines France”) ( 5 ); ii) de European Vegetarian Union (hierna: „EVU”) en de Association végétarienne de France (Franse vereniging voor vegetarisme; hierna: „AVF”) ( 6 ), en iii) Beyond Meat, Inc. (hierna: „Beyond Meat”) ( 7 ).

7.

Voor de onderhavige zaak zijn de volgende bepalingen van het besluit van 2022 relevant. Ten eerste verbiedt artikel 2 voor de omschrijving van verwerkte producten die plantaardige eiwitten bevatten onder meer het gebruik van benamingen met de specifieke terminologie van het slagerij-, vleeswaren‑ of visserijbedrijf, alsmede benamingen van levensmiddelen van dierlijke oorsprong die representatief zijn voor het handelsgebruik. ( 8 )

8.

Ten tweede staat artikel 3 van het besluit van 2022, in afwijking van artikel 2, het gebruik van dergelijke benamingen toe voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die plantaardige eiwitten bevatten, mits deze een bepaald percentage niet overschrijden. ( 9 ) Het maximale gehalte aan plantaardige eiwitten is vastgelegd in een bijlage bij het besluit van 2022. ( 10 )

9.

Ten derde is het besluit van 2022 volgens artikel 1 ervan van toepassing op levensmiddelen die plantaardige eiwitten bevatten en die op het nationale grondgebied zijn vervaardigd. Artikel 5 voegt daaraan toe dat de vereisten van dit besluit niet gelden voor producten die rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht in een andere lidstaat, in een staat die partij is bij de EER-Overeenkomst of in Turkije.

10.

Later, in 2024, hebben de Franse autoriteiten een nieuw besluit vastgesteld, dat dezelfde naam draagt als het besluit van 2022 (hierna: „besluit van 2024”). ( 11 ) Het besluit van 2022 is bij het besluit van 2024 ingetrokken. ( 12 ) Het verbod om benamingen die worden geassocieerd met producten van dierlijke oorsprong te gebruiken voor het beschrijven, op de markt brengen of aanprijzen van levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten is bij het besluit van 2024 met enkele wijzigingen gehandhaafd. Bij de Conseil d’État zijn ook beroepen ingesteld tegen de rechtmatigheid van dit nieuwe besluit.

11.

Bij het besluit van 2024 zijn de volgende relevante wijzigingen ingevoerd. Ten eerste stelt artikel 2 van dit besluit een lijst vast van termen die niet mogen worden gebruikt om levensmiddelen aan te duiden die plantaardige eiwitten bevatten. ( 13 ) Deze lijst is thans opgenomen in bijlage I bij het besluit. ( 14 )

12.

Ten tweede is het krachtens artikel 3 van het besluit van 2024 nog steeds toegestaan bepaalde termen, die thans zijn opgesomd in bijlage II bij het besluit, te gebruiken als aanduiding voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die plantaardige eiwitten bevatten maar een bepaald gehalte niet overschrijden. ( 15 )

13.

Ten derde is artikel 5 van het besluit van 2024 ruimer geformuleerd. Het bepaalt thans dat de vereisten van dit besluit niet gelden voor producten die rechtmatig in een andere lidstaat of in een derde land zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht.

14.

De onderhavige zaak vindt haar oorsprong in de procedure die het besluit van 2022 betreft. Bij brieven van 14 maart 2024 en 6 mei 2024 heeft de Conseil d’État het Hof meegedeeld dat de prejudiciële vragen niet zonder voorwerp zijn geraakt door de vaststelling van het besluit van 2024 en dat de gevraagde uitlegging noodzakelijk blijft om hem in staat te stellen uitspraak te doen in het hoofdgeding en op de beroepen tegen het besluit van 2024.

15.

Hiermee is de vraag of het verzoek om een prejudiciële beslissing zonder voorwerp is geraakt, mijns inziens van tafel.

16.

De verwijzende rechter zet in de verwijzingsbeslissing uiteen dat hij het besluit van 2022 aldus uitlegt dat dit uitdrukking geeft aan de wil van de Franse autoriteiten om de consument tegen misleidende benamingen te beschermen. Deze rechter wijst erop dat het besluit van 2022 niet enkel van toepassing is wanneer benamingen die producten van dierlijke oorsprong aanduiden, opzichzelfstaand worden gebruikt voor levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten, maar ook wanneer in de onmiddellijke nabijheid van deze benamingen aanvullende vermeldingen worden aangebracht om de consument te informeren over de gedeeltelijke of volledige vervanging van dierlijke door plantaardige eiwitten in de samenstelling van dergelijke levensmiddelen. Zo is het gebruik van de benamingen steak de soja (sojabiefstuk) en saucisse vegetale (groenteworst) verboden voor levensmiddelen waarin dierlijke door plantaardige eiwitten zijn vervangen.

17.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of verordening nr. 1169/2011 in de weg stond aan de vaststelling van het besluit van 2022 door de nationale autoriteiten, aangezien de aangelegenheden waarop dit besluit betrekking heeft, specifiek zijn geharmoniseerd in de zin van artikel 38, lid 1, van die verordening. Afhankelijk van het antwoord op deze vraag stelt de verwijzende rechter een aantal aanvullende vragen om zich te kunnen uitspreken over de verenigbaarheid van dat besluit met het Unierecht.

18.

Daarop heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

19.

Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Protéines France, EVU en Beyond Meat, de Franse, de Italiaanse en de Griekse regering, en de Europese Commissie. Er heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.

20.

De onderhavige zaak speelt zich af in de context van de strijd om de benamingen van plantaardige levensmiddelen in Frankrijk.

21.

Deze strijd wordt echter niet alleen in Frankrijk gevoerd. Uit recente berichten blijkt dat andere lidstaten, zoals Italië, Polen en Roemenië ( 16 ) soortgelijke regels hebben vastgesteld of overwegen deze vast te stellen om het gebruik van terminologie die wordt geassocieerd met vlees‑ en visproducten (hierna: „vleesachtige benamingen”) voor plantaardige levensmiddelen te verbieden. Soortgelijke ontwikkelingen doen zich voor in derde landen, zoals Zuid-Afrika ( 17 ), Zwitserland ( 18 ) en de Verenigde Staten ( 19 ). Tegelijkertijd hebben sommige lidstaten, zoals Duitsland ( 20 ) en Nederland ( 21 ), maatregelen vastgesteld die het gebruik van dergelijke termen juist uitdrukkelijk toestaan.

22.

Achter deze gevechten over de benaming van levensmiddelen gaan verschillende en complexe belangen schuil. ( 22 ) Wanneer ze echter van de politieke naar de gerechtelijke arena worden overgeplaatst, moeten de actoren juridische wapens kiezen, zoals de vrijheid van meningsuiting ( 23 ), oneerlijke handelspraktijken ( 24 ), procedurefouten ( 25 ) of onbevoegdheid om regels vast te stellen. Dit laatste wordt in de onderhavige zaak aangevoerd.

23.

In de context van de Europese Unie als gelaagd rechtssysteem wordt er vaak op gewezen dat de lidstaten niet bevoegd zijn om nationale regels vast te stellen wanneer het relevante gebied door regels van de Unie wordt bestreken. Indien dergelijke regels van de Unie bestaan, is de lidstaten de mogelijkheid ontnomen om op nationaal niveau op te treden. ( 26 )

24.

In de procedure voor de verwijzende rechter zetten verzoeksters dit argument inderdaad als een van hun juridische wapens in. Zij betwisten de bevoegdheid van de Franse autoriteiten tot vaststelling van het besluit van 2022 met een beroep op verordening nr. 1169/2011.

25.

Artikel 38 van verordening nr. 1169/2011 verwoordt het voorrangsbeginsel op het specifieke gebied dat door deze verordening wordt bestreken. Het luidt als volgt:

„1.   Wat betreft aangelegenheden die specifiek door deze verordening worden geharmoniseerd, mogen de lidstaten uitsluitend nationale maatregelen vaststellen of handhaven die volgens het recht van de Unie toegestaan zijn. Het vrije verkeer van goederen mag door deze nationale maatregelen niet worden belemmerd, met inbegrip van discriminatie ten aanzien van levensmiddelen uit andere lidstaten.

2.   Onverminderd artikel 39 mogen de lidstaten nationale maatregelen vaststellen inzake aangelegenheden die niet specifiek door deze verordening worden geharmoniseerd, mits zij het vrije verkeer van goederen die stroken met deze verordening, niet verbieden, belemmeren of beperken.” ( 27 )

26.

Gelet op deze bepaling is de belangrijkste vraag in casu of de Franse regeling onder artikel 38, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 valt of juist onder artikel 38, lid 2, van die verordening.

27.

Daarom moet worden vastgesteld of het Unierecht al regelt of het gebruik van vleesachtige benamingen voor plantaardige levensmiddelen is toegestaan.

28.

Volgens Protéines France, EVU en Beyond Meat is bij de artikelen 7 en 17 van verordening nr. 1169/2011 juncto punt 4 van deel A van bijlage VI bij die verordening specifiek geharmoniseerd dat exploitanten vleesachtige benamingen mogen gebruiken voor plantaardige levensmiddelen, mits zij aanvullende vermeldingen toevoegen waaruit blijkt dat het betrokken product plantaardige eiwitten bevat in plaats van vleeseiwitten. Deze partijen betogen dus dat de lidstaten deze kwestie niet meer kunnen regelen. De Commissie komt tot dezelfde conclusie.

29.

De Franse, de Italiaanse en de Griekse regering verdedigen het tegenovergestelde standpunt.

30.

Verordening nr. 1169/2011 is de opvolger van richtlijn 79/112/EEG ( 28 ) en van de latere richtlijn 2000/13/EG ( 29 ). Net zoals haar voorlopers vormt verordening nr. 1169/2011, die is gebaseerd op artikel 114 VWEU, een uitdrukking van het tweeledige doel om de goede werking van de interne markt en een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen. Zij stelt een reeks geharmoniseerde regels vast om ervoor te zorgen dat consumenten beschikken over adequate informatie over levensmiddelen, zodat zij doordachte keuzen kunnen maken bij de afweging of zij bepaalde producten kopen en welke producten zij kopen. ( 30 )

31.

De Uniewetgever heeft vastgesteld welke soorten informatie exploitanten aan consumenten moeten verstrekken wanneer zij levensmiddelen op de markt brengen („verplichte vermeldingen”). Zo moet volgens artikel 9, lid 1, onder a), van verordening nr. 1169/2011 de benaming van het levensmiddel worden vermeld.

32.

Vervolgens legt artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 exploitanten de verplichting op om de wettelijke benaming van het levensmiddel te gebruiken, voor zover die bestaat. Een wettelijke benaming kan worden vastgelegd in wetgeving van de Unie of van de lidstaten.

33.

Op het niveau van de Unie zijn in verschillende contexten voor verschillende levensmiddelen wettelijke benamingen voorgeschreven. Zo bestaat er Uniewetgeving over chocolade ( 31 ), honing ( 32 ), koffie ( 33 ), en vruchtensappen ( 34 ) – om er slechts een paar te noemen. Sommige van deze instrumenten zijn gebaseerd op de internemarktbepalingen, andere op het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”).

34.

Uit artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 blijkt duidelijk dat de lidstaten wettelijke benamingen kunnen vaststellen wanneer deze benamingen niet op het niveau van de Unie zijn vastgesteld. Volgens artikel 2, lid 2, onder n), van deze verordening is een „wettelijke benaming” de benaming van een levensmiddel die wordt voorgeschreven in de bepalingen van de Unie die daarop van toepassing zijn of, bij ontstentenis van dergelijke bepalingen van de Unie, de benaming die is vastgesteld in de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die van toepassing zijn in de lidstaat waar het levensmiddel aan de eindverbruiker of aan grote cateraars wordt verkocht.

35.

Overeenkomstig artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 kunnen exploitanten de gebruikelijke benaming of de beschrijvende benaming gebruiken wanneer voor een bepaald levensmiddel geen wettelijke benaming bestaat.

36.

In artikel 2, lid 2, onder o), van verordening nr. 1169/2011 wordt gepreciseerd dat een „gebruikelijke benaming” een benaming is die zonder dat verdere uitleg nodig is, als de benaming van het levensmiddel wordt geaccepteerd door de consumenten in de lidstaat waar het wordt verkocht, terwijl in artikel 2, lid 2, onder p), van deze verordening staat te lezen dat een „beschrijvende benaming” een benaming is die een beschrijving van het levensmiddel en, zo nodig, van het gebruik daarvan geeft en die duidelijk genoeg is om de consumenten in staat te stellen de echte aard daarvan te kennen en het te onderscheiden van andere producten waarmee het zou kunnen worden verward.

37.

De bepaling dat een beschrijvende benaming kan worden gebruikt als er geen gebruikelijke benaming bestaat of deze niet wordt gebruikt, houdt mijns inziens in dat artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 exploitanten toestaat een andere benaming te kiezen, ook al bestaat er een gebruikelijke benaming. Van een dergelijke keuzemogelijkheid is echter geen sprake wanneer de benaming wettelijk is voorgeschreven.

38.

De benaming van het levensmiddel en alle andere informatie die aan de consument wordt verstrekt, moeten nauwkeurig ( 35 ) zijn en mogen niet tot verwarring leiden. Artikel 7, lid 1, onder a), van verordening nr. 1169/2011 verbiedt dan ook misleidende voedselinformatie, onder meer ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen en samenstelling van het levensmiddel.

39.

Voorts geeft artikel 7, lid 1, onder d), van verordening nr. 1169/2011 aan dat voedselinformatie niet mag misleiden „door via de presentatie, beschrijving of afbeelding de aanwezigheid van een bepaald levensmiddel of ingrediënt te suggereren terwijl het in werkelijkheid een levensmiddel betreft waarin een van nature aanwezig bestanddeel of normaliter gebruikt ingrediënt is vervangen door een ander bestanddeel of een ander ingrediënt”.

40.

De laatste bepaling van verordening nr. 1169/2011 die relevant is voor de onderhavige zaak is punt 4 van deel A van bijlage VI, „Benaming van het levensmiddel en specifieke vermeldingen die tezamen met de benaming moeten worden aangebracht”, waarnaar ik zal verwijzen als „regel van bijlage VI”. Die bepaling luidt als volgt:

„Voor voedsel waarbij een ingrediënt of bestanddeel waarvan de consument verwacht dat het van nature aanwezig of normaliter gebruikt is, vervangen is door een ander bestanddeel of een ander ingrediënt, vermeldt het etiket, naast de lijst van ingrediënten, duidelijk het bestanddeel of ingrediënt dat ter gehele of gedeeltelijke vervanging is gebruikt:

41.

Er zij aan herinnerd dat het Hof heeft gepreciseerd dat de betekenis van de uitdrukking „benaming van het product” onder a) van dit voorschrift niet verschilt van de uitdrukking „benaming van het levensmiddel”. ( 36 )

42.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het in artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 neergelegde verbod van misleidende informatie mede ziet op het gebruik van vleesachtige benamingen voor plantaardige levensmiddelen, zodat de lidstaten deze kwestie niet meer kunnen regelen.

43.

Waar gaat artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 over? Aan wie legt het verplichtingen op en ten aanzien waarvan? Bij de beantwoording van deze vragen moet rekening worden gehouden met verschillende elementen.

44.

In de eerste plaats is de betrokken handeling van de Unie een verordening. Verordeningen hoeven niet in nationale wetgeving te worden omgezet. Sterker nog, dit is in beginsel verboden. De uit een verordening voortvloeiende rechten en verplichtingen gelden rechtstreeks voor de adressaten in de lidstaten ( 37 ), ook wanneer de adressaten natuurlijke personen zijn. Met andere woorden, verordeningen kunnen horizontale rechtstreekse werking hebben.

45.

In de tweede plaats legt artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 juncto artikel 8 van die verordening ( 38 ) mijns inziens, ondanks de algemene bewoordingen, verplichtingen op aan exploitanten van levensmiddelenbedrijven. Een daarvan is de verplichting om geen misleidende informatie over hun producten te verstrekken. Toegepast op de benaming van een product betekent dit dat de benaming van het product dat zij aan de consument leveren, niet misleidend mag zijn.

46.

Deze aangelegenheid – dat exploitanten verplicht zijn niet-misleidende benamingen te gebruiken – is dus, zoals de Commissie betoogt, specifiek geharmoniseerd door verordening nr. 1169/2011. Bijgevolg mogen de lidstaten in hun eigen wetgeving ter zake geen regels vaststellen. Volgens de rechtspraak van het Hof sluit een verordening „in beginsel [uit] dat parallelle nationale bepalingen worden vastgesteld of gehandhaafd”. ( 39 )

47.

Artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 schrijft echter niet concreet voor welke benamingen misleidend zijn voor de consument – en kan dit overigens ook niet voorschrijven. Of een bepaalde benaming misleidend is, is een feitelijke kwestie. Het antwoord hangt af van de (gastronomische) cultuur en de daarmee samenhangende verwachtingen van de consument in de lidstaat waar een dergelijke benaming wordt gebruikt. Dit kan dus van land tot land verschillen. ( 40 ) Verordening nr. 1169/2011 veronderstelt niet dat de verwachtingen ten aanzien van levensmiddelen in de gehele Unie gelijk zijn. Zij laat ruimte voor verschillen tussen de lidstaten. ( 41 ) Om die reden heeft het Hof geoordeeld dat het aan de nationale rechterlijke instanties staat om uitspraak te doen op de vraag of de etikettering van bepaalde producten de consument kan misleiden. ( 42 )

48.

Kunnen de lidstaten vooraf en middels een algemene regeling bepalen welke benamingen misleidend zijn?

49.

Volgens de verwijzende rechter is het besluit van 2022 vastgesteld om de consument te beschermen tegen misleidende benamingen (zie punt 16 van deze conclusie).

50.

Indien echter het gebruik van een benaming als „sojaworst” voor Franse consumenten inderdaad misleidend is, dan is het gebruik ervan al uitgesloten op grond van artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 zelf. Een aanvullende regeling is in deze gevallen niet nodig; in plaats daarvan moet enkel dit verbod in bepaalde situaties worden gehandhaafd. ( 43 )

51.

Algemeen toepasselijke nationale wetgeving die bepaalt welke benamingen misleidend zijn en welke niet, zou het recht wegnemen dat verordening nr. 1169/2011 aan exploitanten lijkt te verlenen. Krachtens artikel 17 van verordening nr. 1169/2011 kunnen exploitanten een gebruikelijke of een andere geschikte beschrijvende benaming voor een product kiezen, tenzij voor een bepaald levensmiddel een wettelijke benaming bestaat.

52.

Dit recht om de benaming te kiezen wordt beperkt door twee verplichtingen. Enerzijds schrijft artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 voor dat exploitanten geen misleidende benaming mogen kiezen en anderzijds bepaalt artikel 17 van die verordening dat exploitanten een wettelijke benaming moeten gebruiken wanneer die bestaat.

53.

Wettelijke benamingen voor bepaalde soorten levensmiddelen kunnen, zoals reeds is uiteengezet, bij wetgeving van de lidstaten worden vastgesteld indien er voor het betrokken levensmiddel geen Uniewetgeving bestaat. Verordening nr. 1169/2011 zegt echter niets over de mogelijke redenen om een wettelijke benaming vast te stellen.

54.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste vraag te beantwoorden als volgt. Verordening nr. 1169/2011 verzet zich ertegen dat de lidstaten middels algemene voorschriften bepalen welke benamingen misleidend zijn. Het is de lidstaten echter niet verboden om middels algemene voorschriften wettelijke benamingen voor bepaalde levensmiddelen vast te leggen, mits deze wettelijke benamingen niet in het Unierecht zijn vastgelegd.

55.

De relevante vraag, die uiteindelijk door de verwijzende rechter moet worden beantwoord, is dus wat de Franse regeling in feite inhoudt. Ik kom hierop terug in de punten 82 tot en met 98 van deze conclusie.

56.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de regel van bijlage VI, juncto artikel 17 van verordening nr. 1169/2011, specifiek de mogelijkheid heeft geharmoniseerd om vleesachtige benamingen te gebruiken om levensmiddelen waarin vlees is vervangen door plantaardige eiwitten (hierna: „vervangend product”) te beschrijven, in de handel te brengen of aan te prijzen.

57.

Om te beginnen verschillen de partijen voor het Hof van mening over de toepasselijkheid van de regel van bijlage VI op de situatie waarin vlees in levensmiddelen wordt vervangen door plantaardige eiwitten.

58.

Protéines France, EVU en Beyond Meat betogen dat de regel van bijlage VI wel degelijk op dergelijke vervangingen ziet. Ik begrijp hun betoog aldus dat zij van mening zijn dat de Uniewetgever het gebruik van vleesachtige benamingen heeft toegestaan voor producten waarin vlees is vervangen door plantaardige eiwitten, mits de consument hierover goed wordt geïnformeerd middels een aanvullende vermelding bij de benaming van een levensmiddel, zodat hij niet wordt misleid. Bijgevolg kunnen de lidstaten het gebruik van een benaming voor een vervangend product dat aan deze vereisten voldoet, niet verbieden.

59.

De Franse, de Italiaanse en de Griekse regering alsmede de Commissie zijn daarentegen van opvatting dat de regel van bijlage VI in casu niet van toepassing is. Zij stellen in wezen dat deze regel niet van toepassing is op levensmiddelen die uit één ingrediënt bestaan ( 44 ), en evenmin op gevallen waarin sprake is van volledige vervanging.

60.

Ik vind het betoog van deze lidstaten en van de Commissie niet overtuigend. Volgens mij ziet de regel van bijlage VI juist op het gebruik van vleesachtige benamingen voor plantaardige vervangende producten. ( 45 )

61.

Voordat ik uiteenzet waarom dit het geval is, moet worden ingegaan op een prealabele kwestie. De toepassing van de regel van bijlage VI impliceert dat de consument bij het zien van de benamingen in de Franse regeling verwacht dat deze vlees bevatten.

62.

Er zij aan herinnerd dat de regel van bijlage VI van toepassing is wanneer „een ingrediënt of bestanddeel waarvan de consument verwacht dat het van nature aanwezig of normaliter gebruikt is, vervangen is door een ander bestanddeel of een ander ingrediënt”. ( 46 )

63.

De partijen voor het Hof lijken het erover eens te zijn dat, als een levensmiddel enkel wordt aangeduid met de benaming „worst”, „steak” of een andere in de Franse regeling genoemde uitdrukking, bij de consument de verwachting wordt gewekt dat het om een product van dierlijke oorsprong gaat.

64.

Uitgaande van deze premisse zal ik nu onderzoeken op welke soorten vervanging de regel van bijlage VI van toepassing is.

65.

Blijkens zijn uitdrukkelijke bewoordingen geldt de regel van bijlage VI voor situaties waarin een ingrediënt dat de consument in een bepaald levensmiddel verwacht, geheel of gedeeltelijk is vervangen door een ander ingrediënt. De bewoordingen van deze regel zien dus op een situatie waarin bijvoorbeeld worst geen vlees bevat, maar uitsluitend plantaardige eiwitten. Bovendien wijst niets in deze bewoordingen erop dat deze regel enkel van toepassing is op levensmiddelen die meer dan één ingrediënt bevatten.

66.

Het lijkt dan ook van belang de regel van bijlage VI in de bredere context van artikel 7, lid 1, onder d), van verordening nr. 1169/2011 te plaatsen. Deze bepaling impliceert dat het in beginsel misleidend en dus verboden is om voor een levensmiddel een benaming te gebruiken die de indruk wekt dat het een ingrediënt bevat dat gewoonlijk in het levensmiddel aanwezig is (vlees), terwijl dit ingrediënt in werkelijkheid door een ander ingrediënt (plantaardig eiwit) is vervangen.

67.

In dat opzicht kan de regel van bijlage VI worden gezien als een oplossing waarbij de benaming in kwestie toch kan worden gebruikt, ondanks het feit dat het verwachte ingrediënt is vervangen. De oplossing ligt in de toevoeging van een vermelding bij de benaming die het vervangende ingrediënt preciseert. De benaming „worst” wekt bijvoorbeeld de verwachting van de aanwezigheid van vlees, maar de term „groenteworst” kan preciseren dat het product plantaardige eiwitten bevat in plaats van vlees. ( 47 )

68.

Ook de wetgevingsgeschiedenis bevestigt de toepasselijkheid van de regel van bijlage VI op de vervanging van vlees door plantaardige eiwitten.

69.

Tijdens het besluitvormingsproces waren het Europees Parlement en de Raad het erover eens dat het mogelijk moet zijn om de benaming van het oorspronkelijke levensmiddel waarvan de ingrediënten zijn vervangen, te gebruiken ter aanduiding van het vervangende levensmiddel, dat andere ingrediënten bevat. Zij waren het echter oneens over de wijze waarop de consument over dit laatste moest worden geïnformeerd. Het Parlement stelde voor om bepaalde vermeldingen te gebruiken, bijvoorbeeld „surrogaatlevensmiddel” ( 48 ), maar de Raad was hiertegen en gaf de voorkeur aan een duidelijke vermelding van het ter vervanging gebruikte ingrediënt naast de benaming van het levensmiddel ( 49 ). In de definitieve versie is het compromis bereikt dat de vermelding dicht in de buurt van de benaming moet worden geplaatst en in een bepaalde lettergrootte. ( 50 )

70.

De wetgevingsgeschiedenis duidt er dus op dat noch het Parlement, noch de Raad heeft willen verhinderen dat benamingen die gewoonlijk voor een bepaald soort levensmiddel worden gebruikt, ook voor een ander soort levensmiddel worden gebruikt; zij hebben alleen verschillende oplossingen voorgesteld om de mogelijke verwarring voor de consument weg te nemen.

71.

Uit het voorgaande volgt dat de regel van bijlage VI mede ziet op de vervanging van vlees door plantaardige eiwitten.

72.

Het arrest in de zaak TofuTown.com ( 51 ) wijst erop dat de toepassing van de regel van bijlage VI kan worden uitgesloten door de vaststelling van een wettelijke benaming.

73.

Zoals uiteengezet (zie de punten 32‑37 van deze conclusie), zijn exploitanten op grond van artikel 17 van verordening nr. 1169/2011 verplicht om hun levensmiddelen met de wettelijke benaming aan te duiden wanneer die bestaat. Indien dit niet het geval is, en aangezien zij hun producten een naam moeten geven, kunnen zij een gebruikelijke benaming of een beschrijvende benaming gebruiken.

74.

De zaak TofuTown.com betrof de vraag of termen als „tofuboter”, „veggiekaas” en „sojamelk” mogen worden gebruikt gezien het feit dat verordening (EU) nr. 1308/2013 ( 52 ) specifieke definities geeft van „melk” en „zuivelproducten”, waaronder „boter” en „kaas”. Het Hof heeft geoordeeld dat deze benamingen niet kunnen worden gebruikt om zuiver plantaardige producten aan te duiden, ook niet als het vervangende ingrediënt bij de benaming wordt vermeld. Het Hof was van oordeel dat deze termen uitsluitend aan zuivelproducten zijn voorbehouden. ( 53 )

75.

Ook de benamingen in de zin van artikel 17 van verordening nr. 1169/2011 die daadwerkelijk voor zuivelproducten worden gebruikt, zijn krachtens verordening nr. 1308/2013 uitsluitend voorbehouden aan zuivelproducten. Dit betreft ook gebruikelijke benamingen, zoals de term Sahne in het Duits. In tegenstelling tot de term Rahm, komt de term Sahne niet voor in verordening nr. 1308/2013. Niettemin was het Hof van oordeel dat ook deze gebruikelijke benaming niet kan worden gebruikt om een zuiver plantaardig product aan te duiden. ( 54 )

76.

Naar mijn idee kan dit arrest als volgt worden gelezen: wanneer een product een wettelijke benaming heeft, kan die wettelijke benaming niet worden gebruikt, zelfs niet met een aanvullende vermelding, om een product aan te duiden dat vervangende ingrediënten bevat. Dit betekent bijvoorbeeld dat als „worst” een wettelijke benaming zou zijn, deze niet zou kunnen worden gebruikt om een product aan te duiden dat louter plantaardige eiwitten bevat, zelfs niet met een aanvullende vermelding als „groenteworst”.

77.

Uit het arrest in de zaak TofuTown.com kan de conclusie worden getrokken dat de regel van bijlage VI het gebruik van vleesachtige benamingen voor levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten met een aanvullende vermelding bij de benaming van het levensmiddel enkel toestaat indien de vleesachtige benaming geen wettelijke benaming is. De wetgever kan het gebruik ervan voor alle vervangende producten verbieden door een wettelijke benaming vast te stellen.

78.

Een dergelijke wettelijke benaming kan, zoals in de zaak TofuTown.com, bij Unierecht zijn vastgelegd, of, wanneer er geen Uniewetgeving bestaat, bij nationaal recht.

79.

Dit betekent dat de lidstaten het gebruik van gebruikelijke vleesachtige benamingen voor levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten kunnen verbieden door dergelijke gebruikelijke benamingen om te zetten in wettelijke benamingen.

80.

Ik geef het Hof derhalve in overweging de tweede vraag te beantwoorden als volgt. Het gebruik van benamingen voor vervangende producten is bij de regel van bijlage VI, juncto artikel 17 van verordening nr. 1169/2011, niet specifiek geharmoniseerd. Deze voorschriften laten de lidstaten de mogelijkheid om wettelijke benamingen vast te leggen en deze benamingen op die wijze voor te behouden aan bepaalde levensmiddelen.

81.

Aangezien de wetgever de regel van bijlage VI kan uitsluiten door wettelijke benamingen vast te leggen, is de relevante vraag die uiteindelijk door de verwijzende rechter moet worden beantwoord, nogmaals, wat de Franse regeling in feite inhoudt. Daar zal ik nu op ingaan.

82.

De partijen voor het Hof lijken uiteenlopende standpunten in te nemen over de vraag of de Franse regeling wettelijke benamingen vastlegt voor producten van dierlijke oorsprong.

83.

De Franse regering heeft zich in haar schriftelijke opmerkingen niet uitgesproken over de vraag of de Franse autoriteiten van plan waren wettelijke benamingen vast te leggen. Volgens Protéines France hebben de Franse autoriteiten echter in het kader van de nationale procedure de hypothese verworpen dat bij het besluit van 2022 wettelijke benamingen zijn vastgelegd. ( 55 ) De context van deze bewering is niet toegelicht.

84.

Mijns inziens moet de beslissing of de Franse regeling wettelijke benamingen heeft vastgelegd, objectief worden beoordeeld, op basis van de gevolgen die deze regeling heeft. De bedoeling van de nationale autoriteiten is niet doorslaggevend voor die beoordeling.

85.

Indien de nationale regeling tot gevolg heeft dat bepaalde benamingen aan bepaalde soorten producten zijn voorbehouden, stelt zij wettelijke benamingen vast. Dit is ook het geval wanneer deze regeling formeel niet aangeeft dat zij de benamingen van levensmiddelen vastlegt.

86.

Gelet op de informatie in het dossier lijkt het mij dat de Franse regeling wel degelijk wettelijke benamingen vastlegt voor bepaalde levensmiddelen op basis van vlees.

87.

Om te beginnen is er duidelijk ruimte om benamingen van vleesproducten op nationaal niveau te regelen, aangezien dergelijke benamingen niet op het niveau van de Unie zijn vastgelegd, zoals dat bijvoorbeeld voor zuivelproducten wel het geval is. Voor zover ik weet bestaan er, op enkele uitzonderingen na ( 56 ), in het Unierecht geen wettelijke benamingen voor specifieke vleesproducten. ( 57 )

88.

In dit verband heeft het Parlement in het kader van de Uniewetgeving inzake het GLB een amendement voorgesteld om het gebruik van bepaalde termen te beperken tot vleesproducten. Dat amendement luidde als volgt: „[…] Benamingen die onder artikel 17 van [verordening nr. 1169/2011] vallen en momenteel worden gebruikt voor vleesproducten en vleesbereidingen, mogen uitsluitend worden gebruikt voor producten die vlees bevatten. Deze benamingen omvatten bijvoorbeeld: steak, worst, schnitzel, burger, hamburger […].” ( 58 ) Dit voorstel is echter opgegeven. ( 59 )

89.

Als de Uniewetgever deze benamingen op het niveau van de Unie had kunnen regelen, maar dat niet heeft gedaan, waarom kan een lidstaat dit dan niet op nationaal niveau doen?

90.

Net als de opgegeven Uniewetgeving behoudt de Franse regeling bepaalde benamingen voor aan producten van dierlijke oorsprong. Zoals Beyond Meat aangeeft, maakt deze regeling het in de praktijk onmogelijk om vleesachtige benamingen te gebruiken voor levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten.

91.

In feite codificeert de Franse regeling gebruikelijke of beschrijvende benamingen voor vlees, zodat zij wettelijke benamingen worden. In dit opzicht verschilt die regeling niet veel van de Uniewetgeving inzake melk en zuivelproducten, die in de zaak TofuTown.com aan de orde was. Zoals verordening nr. 1308/2013 niet de precieze inhoud van de vermelde zuivelproducten (bijvoorbeeld boter en kaas) definieert, maar vereist dat ze melk bevatten, definieert de Franse regeling niet de precieze inhoud van elk genoemd product, maar impliceert deze regeling dat de producten vlees moeten bevatten.

92.

Net als verordening nr. 1308/2013, die in de zaak TofuTown.com aan de orde was en verwijst naar benamingen die daadwerkelijk voor zuivelproducten worden gebruikt zonder deze uitdrukkelijk op te sommen, verwijst de Franse regeling bovendien naar benamingen die daadwerkelijk voor vleesproducten worden gebruikt – zoals specifieke termen voor slagerijproducten en vleeswaren – waardoor deze benamingen, op de in het arrest TofuTown.com door het Hof erkende wijze, wettelijke benamingen worden die uitsluitend zijn voorbehouden aan producten die vlees bevatten.

93.

Zijn de beweegredenen voor de nationale regeling van belang?

94.

Mijns inziens doen zij niet ter zake voor de vaststelling of bij een bepaalde regeling een juridische benaming is vastgelegd. Of de Franse autoriteiten nu de consument of de vleesindustrie hebben willen beschermen, of deze regeling is vastgesteld met het oog op de bescherming van het nationale gastronomische erfgoed, zoals de Italiaanse regering oppert, met het oog op het behoud van taalkundige verscheidenheid of om welke andere reden dan ook: het doet niet ter zake voor het antwoord op de vraag of de regeling tot gevolg heeft dat bepaalde benamingen aan bepaalde producten zijn voorbehouden. Dit lijkt mij de enige relevante vraag.

95.

Ook ben ik geneigd in te stemmen met het betoog van de Italiaanse regering dat een verbod om voor bepaalde levensmiddelen een benaming te gebruiken die gewoonlijk voor andere levensmiddelen wordt gebruikt, erop neerkomt dat die benaming aan het oorspronkelijke levensmiddel is voorbehouden. Het is niet van belang dat zij niet formeel preciseren dat het wettelijke benamingen zijn.

96.

Toegepast op de Franse regeling is het verbieden van het gebruik van vleesachtige benamingen voor levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten gelijk aan het voorbehouden van die benamingen aan levensmiddelen op basis van vlees.

97.

Hieruit volgt mijns inziens dat die regeling wel degelijk juridische benamingen vastlegt. Het staat echter uiteindelijk aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

98.

Kortom, noch artikel 7 van verordening nr. 1169/2011, noch de regel van bijlage VI, juncto artikel 17 van die verordening, staat eraan in de weg dat lidstaten wettelijke benamingen vastleggen voor zover op het niveau van de Unie geen wettelijke benamingen zijn vastgelegd. Indien de Franse regeling dus wettelijke benamingen vastlegt, valt zij onder artikel 38, lid 2, van die verordening.

99.

Gelet op mijn voorstel om aan te nemen dat de Franse regeling onder artikel 38, lid 2, van verordening nr. 1169/2011 valt, moet antwoord worden gegeven op de verschillende onderdelen van de vierde vraag.

100.

De antwoorden op de onderdelen a) en b) van de vierde vraag volgen uit het onderzoek van de tweede vraag.

101.

De artikelen 9 en 17 van verordening nr. 1169/2011 staan er niet aan in de weg dat lidstaten een nationale maatregel vaststellen die het gehalte aan plantaardige eiwitten bepaalt waaronder het is toegestaan om benamingen waarmee levensmiddelen van dierlijke oorsprong worden aangeduid te gebruiken voor het beschrijven, het in de handel brengen of het bevorderen van de verkoop van levensmiddelen die plantaardige eiwitten bevatten. Door dergelijke gehalten vast te stellen, leggen de lidstaten in feite wettelijke benamingen vast.

102.

Door nationale maatregelen vast te stellen die het gebruik van bepaalde gebruikelijke of beschrijvende benamingen verbieden, ook wanneer deze vergezeld gaan van aanvullende vermeldingen, zetten lidstaten deze gebruikelijke en beschrijvende benamingen om in wettelijke benamingen – waartoe zij gerechtigd zijn.

103.

Met onderdeel c) van de vierde vraag lijkt de verwijzende rechter te verzoeken om bevestiging van een reeds door hem gegeven beslissing. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat in het hoofdgeding de afzonderlijke grief is aangevoerd dat het besluit van 2022 de Verdragsregels inzake het vrije verkeer van goederen zou schenden, en dat deze grief door de verwijzende rechter is afgewezen. Deze rechter heeft verklaard van oordeel te zijn dat dit besluit geen belemmering vormt voor de invoer van levensmiddelen uit andere lidstaten of voor de uitvoer vanuit Frankrijk naar andere lidstaten.

104.

Ik herinner eraan dat, indien de Franse regeling wordt aangemerkt als een aangelegenheid die niet uitdrukkelijk is geharmoniseerd bij verordening nr. 1169/2011, deze regeling krachtens artikel 38, lid 2, van die verordening is toegestaan, „mits zij het vrije verkeer van goederen […] niet [verbiedt], [belemmert] of [beperkt]”.

105.

De Franse regering voert aan dat de Franse regeling in overeenstemming is met artikel 38, lid 2, van verordening nr. 1169/2011, aangezien zij een zuiver interne situatie betreft en derhalve geen betrekking heeft op het vrije verkeer van goederen. Dergelijke maatregelen, die niet bedoeld zijn om de handel in goederen tussen de lidstaten te regelen, kunnen geen belemmering van het vrije verkeer van goederen vormen.

106.

EVU en Beyond Meat zijn daarentegen van mening dat het besluit van 2022 het vrije verkeer van goederen beperkt. Voorts stellen zij dat dit besluit aan geen enkele doelstelling van algemeen belang beantwoordt en noch noodzakelijk, noch evenredig is.

107.

In dit verband herinner ik eraan dat de Franse regeling enkel van toepassing is op levensmiddelen die in Frankrijk voor de Franse markt zijn geproduceerd. Deze regeling ziet dus op een zuiver interne situatie, die buiten het toepassingsgebied van de Verdragsbepalingen inzake marktvrijheden valt.

108.

Zo heeft het Hof bij het arrest Mathot ( 60 ) geoordeeld dat een regeling inzake de etikettering van boter die alleen voor Belgische producenten gold en niet voor producenten uit andere lidstaten, de boterinvoer of de verkoop van ingevoerde boter niet belemmerde of bemoeilijkte (op grond van het huidige artikel 34 VWEU). Bijgevolg was er geen sprake van een inbreuk op de regels inzake vrij verkeer.

109.

Meer recentelijk, in de zaak Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino ( 61 ), is het Hof tot de slotsom gekomen dat een nationale regeling volgens welke een bepaalde verkoopbenaming voor Iberische varkens (ibérico de cebo) enkel kon worden toegekend aan producten die beantwoordden aan bepaalde in die regeling gestelde voorwaarden en die beperkt was tot het nationale grondgebied, geen schending opleverde van artikel 34 VWEU, (invoerbeperkingen) of van artikel 35 VWEU (uitvoerbeperkingen). Die regeling bepaalde onder meer dat producten uit andere lidstaten met een soortgelijke benaming in Spanje mochten worden ingevoerd en in de handel gebracht zonder dat aan de in de regeling gestelde voorwaarden was voldaan.

110.

De Franse regeling bevat soortgelijke bepalingen.

111.

Nationale regels die buiten de werkingssfeer van de regels inzake vrij verkeer vallen, hoeven niet te worden gerechtvaardigd. ( 62 ) Bijgevolg zijn argumenten dat dergelijke regels niet evenredig zijn, vanuit het oogpunt van het Unierecht irrelevant, aangezien deze regels geen belemmering van het handelsverkeer vormen.

112.

Beyond Meat stelt dat het besluit van 2022 als een belemmering van het handelsverkeer kan worden beschouwd omdat exploitanten complexe toeleveringsketens beheren die zich over meerdere lidstaten uitstrekken, en dit besluit dus aanzienlijke juridische risico’s met zich meebrengt voor in andere lidstaten gevestigde exploitanten die hun producten in Frankrijk op de markt brengen, aangezien zij de herkomst van hun producten en de naleving van de wetgeving van een van de andere lidstaten zullen moeten aantonen.

113.

Ik ben het ermee eens dat dit argument enige kracht heeft. Het besluit van 2022 bepaalt dat het niet van toepassing is op producten uit andere lidstaten, EER-staten en Turkije. Om niet onder dit besluit te vallen, zou een importeur dus moeten bewijzen dat het product afkomstig is uit een van deze staten, wat tot extra administratieve lasten en kosten kan leiden.

114.

Deze bepaling van het besluit van 2022 is evenwel gewijzigd. Het besluit van 2024 bepaalt thans dat de regels ervan niet van toepassing zijn op ingevoerde producten, hetgeen betekent dat importeurs de herkomst van het ingevoerde levensmiddel niet hoeven aan te tonen om te voorkomen dat het besluit wordt toegepast.

115.

Ik geef het Hof derhalve in overweging onderdeel c) van de vierde vraag aldus te beantwoorden dat verordening nr. 1169/2011 er niet aan in de weg staat dat lidstaten regels vaststellen die uitsluitend van toepassing zijn op zuiver interne situaties en dat dergelijke maatregelen niet hoeven te worden gerechtvaardigd.

116.

Overigens kan een rechtvaardiging op grond van het nationale recht toch noodzakelijk zijn. Bovendien horen discussies over de redenen voor het al dan niet invoeren van wetgeving tot vastlegging van juridische benamingen thuis in nationale politieke processen.

117.

Politieke strijd kan echter ook op het niveau van de Unie plaatsvinden, aangezien de Unie kan besluiten om wettelijke benamingen vast te leggen of de vastlegging daarvan te verhinderen. De in casu aangevoerde argumenten dat het verbod op het gebruik van vleesachtige benamingen voor levensmiddelen op basis van plantaardige eiwitten indruist tegen het beleid van de Unie, zoals de „van boer tot bord”-strategie ( 63 ) of, meer algemeen, de Europese Green Deal, zijn belangrijk. Zolang de Uniewetgever niet ingrijpt, hebben de rechters van het Hof en ikzelf echter niets te zeggen over de legitimiteit van het verbod op het gebruik van vleesachtige benamingen voor plantaardige levensmiddelen in Frankrijk of in welke andere lidstaat dan ook, ongeacht onze persoonlijke mening ter zake.

118.

De derde vraag is gesteld voor het geval dat het antwoord op de eerste of de tweede vraag luidt dat de lidstaten de mogelijkheid is ontnomen om maatregelen te nemen zoals het besluit van 2022. Indien het Hof mijn voorstel volgt, hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord. Subsidiair zal ik er kort op ingaan.

119.

Het antwoord op onderdeel b) van de derde vraag luidt dat, wanneer de lidstaten geen restbevoegdheid hebben om te reguleren, zij evenmin het gehalte aan plantaardige eiwitten voor het gebruik van vleesachtige benamingen kunnen bepalen.

120.

Wat onderdeel a) van de derde vraag betreft, aangaande de oplegging van administratieve sancties, moet worden vastgesteld dat de lidstaten, zelfs als er sprake is van specifieke harmonisatie, de daadwerkelijke toepassing van de regels van de Unie kunnen en zelfs moeten waarborgen. Als de nationale autoriteiten vaststellen dat administratieve sancties een effectieve methode zijn om de doeltreffendheid van de regels van de Unie te waarborgen, is het hen niet verboden om dergelijke sancties op te leggen voor niet-naleving van de voorschriften van verordening nr. 1169/2011.

121.

Dit wordt, zoals de Commissie opmerkt, bevestigd door verordening (EG) nr. 178/2002 ( 64 ), die de handhaving van de levensmiddelenwetgeving aan de lidstaten toevertrouwt. Dit omvat ook het vaststellen van regels inzake sancties. ( 65 )

122.

Ik geef het Hof derhalve in overweging onderdeel a) van de derde vraag aldus te beantwoorden dat verordening nr. 1169/2011 er niet aan in de weg staat dat lidstaten administratieve sancties opleggen wegens niet-naleving van deze verordening.

123.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt: