Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 27 februari 2025 (1)
Zaak C‑59/23 P
Republiek Oostenrijk
tegen
Europese Commissie
„ Hogere voorziening – Nucleaire industrie – Steun die de Hongaarse regering voornemens is te verlenen voor de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren op het terrein van de kerncentrale van Paks – Besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt mits Hongarije bepaalde verbintenissen nakomt ”
I. Inleiding
1. Met haar hogere voorziening verzoekt de Republiek Oostenrijk om vernietiging van het arrest van het Gerecht van 30 november 2022, Oostenrijk/Commissie(2), waarbij het Gerecht haar beroep tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/2112 van de Commissie van 6 maart 2017 betreffende de maatregel/steunregeling/staatssteun SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N) die Hongarije van plan is ten uitvoer te leggen ter ondersteuning van de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren in de kerncentrale Paks II(3), heeft verworpen.
II. Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
2. De voorgeschiedenis van het geding, zoals die naar voren komt in de punten 2 tot en met 9 van het bestreden arrest, kan ten behoeve van de onderhavige zaak als volgt worden samengevat.
3. Op 22 mei 2015 heeft Hongarije bij de Europese Commissie een maatregel aangemeld tot het verstrekken van een financiële bijdrage voor de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren op het terrein van de kerncentrale van Paks in Hongarije, waar reeds vier kernreactoren in bedrijf zijn (hierna: „aangemelde maatregel”). De begunstigde van deze maatregel was de vennootschap MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (hierna: „vennootschap Paks II”), die de eigenaar en de exploitant van de twee nieuwe kernreactoren zou worden. De vennootschap Paks II is volledig in handen van de Hongaarse Staat.
4. Op 23 november 2015 heeft de Commissie besloten om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU(4) in te leiden en op 6 maart 2017 heeft zij het litigieuze besluit vastgesteld. De aangemelde maatregel, die is beschreven in punt 2 van dit besluit, betreft de ontwikkeling van twee kernreactoren van het Russische type VVER 1200 (V491) (hierna: „nieuwe reactoren”) waarvan de bouw volledig door de Hongaarse Staat wordt gefinancierd ten behoeve van de vennootschap Paks II, die deze reactoren in eigendom zal hebben en zal exploiteren. Op het terrein van de kerncentrale van Paks, die eigendom is van een elektriciteitshandelaar en stroomproducent die in handen is van de Hongaarse Staat, zijn reeds vier kernreactoren van het Russische type VVER-440 (V213) in bedrijf, waarvan het de bedoeling is dat zij uiterlijk in 2037 worden uitgefaseerd, zodat zij kunnen worden vervangen door de nieuwe reactoren, die in 2025 en 2026 in bedrijf zouden moeten worden gesteld.
5. Volgens een op 14 januari 2014 tussen de Russische Federatie en de Hongaarse regering gesloten intergouvernementele overeenkomst inzake samenwerking op het gebied van het vreedzame gebruik van kernenergie (hierna: „intergouvernementele overeenkomst”) werken beide landen in het kader van een nucleair programma samen aan het onderhoud en de verdere ontwikkeling van de kerncentrale van Paks. Volgens deze overeenkomst wijzen de Russische Federatie en Hongarije beide een ervaren organisatie aan die eigendom is en onder zeggenschap staat van de staat en die financieel en technisch verantwoordelijk is voor het nakomen van haar verplichtingen als aannemer of eigenaar in verband met onder meer het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van de nieuwe reactoren. De Russische Federatie heeft de vennootschap op aandelen Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (hierna: „JSC NIAEP”) aangewezen om deze reactoren te bouwen, en Hongarije heeft de vennootschap Paks II aangewezen als eigenaar en exploitant van de twee reactoren. Daartoe hebben JSC NIAEP en de vennootschap Paks II op 9 december 2014 een engineering-, aankoop- en bouwcontract gesloten voor deze reactoren.
6. In de intergouvernementele overeenkomst heeft de Russische Federatie zich ertoe verbonden Hongarije een staatslening te verstrekken voor de financiering van de ontwikkeling van de nieuwe reactoren. Deze lening wordt geregeld door een intergouvernementele financieringsovereenkomst van 28 maart 2014 en verstrekt een doorlopende kredietfaciliteit van 10 miljard EUR die uitsluitend mag worden gebruikt voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van deze reactoren. Hongarije verstrekt uit zijn eigen begroting een extra bedrag van 2,5 miljard EUR voor de financiering van de investeringen op het terrein van de kerncentrale Paks II. Hongarije zal de middelen die vereist zijn om de twee nieuwe reactoren te betalen, niet overmaken op de rekeningen van de vennootschap Paks II. Het grootste deel van deze middelen zal door de Vnesheconombank (bank voor ontwikkeling en buitenlandse economische zaken) worden aangehouden. Voor elke mijlpaal die wordt geacht te zijn behaald, zal de vennootschap Paks II bij die bank een verzoek indienen om 80 % van het verschuldigde bedrag rechtstreeks aan JSC NIAEP te betalen. De vennootschap zal tevens bij het Hongaarse agentschap voor het beheer van de staatsschuld een verzoek indienen om de resterende 20 % te betalen.
7. In het litigieuze besluit heeft de Commissie vastgesteld dat de aangemelde maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde, die overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar was met de interne markt, mits er werd voldaan aan de in artikel 3 van dit besluit genoemde voorwaarden (hierna: „betrokken steun”). Artikel 3 van het litigieuze besluit verplicht Hongarije om verschillende maatregelen te nemen teneinde ervoor te zorgen dat de vennootschap Paks II bepaalde verplichtingen en beperkingen naleeft, met name met betrekking tot haar investerings- of herinvesteringsstrategie, de exploitatie van een veilingplatform en haar juridische en structurele autonomie.
III. Procedure bij het Gerecht, bestreden arrest, procedure bij het Hof en conclusies van partijen
8. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 februari 2018, heeft de Republiek Oostenrijk een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. In de procedure bij het Gerecht heeft het Groothertogdom Luxemburg geïntervenieerd aan de zijde van de Republiek Oostenrijk, en hebben de Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, Hongarije, de Republiek Polen, de Slowaakse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland geïntervenieerd aan de zijde van de Commissie. De Republiek Oostenrijk heeft ter ondersteuning van haar beroep tien middelen aangevoerd. Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht al deze middelen onderzocht en afgewezen – met uitzondering van het tweede en het derde middel, waarvan de Republiek Oostenrijk had afgezien – en het beroep verworpen.
9. In de onderhavige hogere voorziening hebben de Tsjechische Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Polen, de Franse Republiek, Hongarije en de Commissie een memorie van antwoord ingediend. Een hoorzitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2024. De Republiek Oostenrijk en het Groothertogdom Luxemburg verzoeken het Hof het bestreden arrest in zijn geheel te vernietigen, het beroep in eerste aanleg toe te wijzen en de Commissie te verwijzen in de kosten. De Commissie en de Tsjechische Republiek verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen en de Republiek Oostenrijk te verwijzen in de kosten. De Franse Republiek en Hongarije verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen. De Republiek Polen formuleert geen formele conclusie, maar ondersteunt enkel het standpunt van de Commissie.
IV. Analyse
10. Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Republiek Oostenrijk vier middelen aan. Op verzoek van het Hof zal deze conclusie uitsluitend betrekking hebben op het eerste, het tweede en het vierde middel, die respectievelijk zijn gebaseerd op, ten eerste, een onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven door te oordelen dat het ontbreken van een aanbestedingsprocedure voor de bouw van de nieuwe reactoren het litigieuze besluit niet onwettig maakte, ten tweede, een onjuiste rechtsopvatting bij de toetsing van de evenredigheid van de betrokken steun, en ten derde, een onjuiste rechtsopvatting bij de bepaling van de elementen van de betrokken steun.
A. Eerste middel
11. Het eerste middel is gericht tegen de afwijzing door het Gerecht van het eerste middel van het beroep, waarmee de Republiek Oostenrijk aanvoerde dat het litigieuze besluit onrechtmatig was omdat JSC NIAEP zonder aanbesteding was belast met de bouw van de nieuwe reactoren, hetgeen in strijd is met fundamentele regels van het aanbestedingsrecht, waarvan de inachtneming volgens haar onlosmakelijk verbonden is met het doel van de betrokken steun.
12. Dit middel bestaat uit drie onderdelen. Ik zal om te beginnen de eerste twee onderdelen gezamenlijk onderzoeken en vervolgens het derde onderdeel afzonderlijk behandelen.
1. Eerste en tweede onderdeel
a) Samenvatting van de grieven van de Republiek Oostenrijk
1) Eerste onderdeel
13. Het eerste onderdeel van het eerste middel is gericht tegen de punten 27 tot en met 34 van het bestreden arrest. In die punten heeft het Gerecht de grief van de Republiek Oostenrijk afgewezen dat de Commissie het recht verkeerd had toegepast door in overweging 280 van het litigieuze besluit vast te stellen dat de op haar rustende verplichting om de verenigbaarheid van een steunmaatregel met Unierechtelijke bepalingen op andere gebieden dan staatssteun te beoordelen, slechts geldt wanneer de uitvoeringsvoorschriften van die steun zodanig nauw verbonden zijn met het doel ervan, dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld.(5) In dat kader heeft het Gerecht om te beginnen het argument van de Republiek Oostenrijk verworpen dat het Hof in het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie(6), de omvang van die verplichting had willen uitbreiden en had willen afwijken van zijn rechtspraak volgens welke een onderscheid moet worden gemaakt tussen uitvoeringsvoorschriften die onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun en uitvoeringsvoorschriften die dat niet zijn. Vervolgens heeft het bevestigd dat een verplichting voor de Commissie om definitief een standpunt te bepalen over het al dan niet bestaan van een schending van andere bepalingen van Unierecht dan de bepalingen van het staatssteunrecht, die geen rekening zou houden met een dergelijk onderscheid, in strijd zou zijn met ten eerste de procedurele voorschriften en waarborgen die specifiek zijn voor de procedures die speciaal voor de controle van de toepassing van die bepalingen zijn voorgeschreven, en ten tweede het beginsel van de autonomie van de administratieve procedures en de beroepsmogelijkheden, en een gevaar van tegenstrijdigheid zou opleveren.
14. De Republiek Oostenrijk betoogt, daarin ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, dat de aangemelde maatregel uitsluitend tot doel heeft om de bouw van de nieuwe reactoren te ondersteunen en dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat dit doel beperkt is tot de terbeschikkingstelling van deze reactoren. Volgens haar is de steun voor de bouw van die reactoren op zichzelf in strijd met het Unierecht en met name met de aanbestedingsregels. De Republiek Oostenrijk merkt tevens op dat uit de uitlegging die het Gerecht in de punten 29 en 30 van het bestreden arrest heeft gegeven aan het arrest Oostenrijk/Commissie, niet kan worden afgeleid dat de Commissie in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU geen rekening hoeft te houden met de aanbestedingsregels. Het staatssteunrecht zou een soort „autonome regeling” (self‑contained regime) worden indien de Commissie in die procedure niet verplicht is om andere relevante bepalingen van het Unierecht in aanmerking te nemen. Bovendien kan, anders dan het Gerecht in punt 33 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, het gevaar van tegenstrijdige of incoherente resultaten niet worden vermeden door de autonomie van de administratieve procedures te handhaven. Integendeel, hoe minder andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake staatssteun in aanmerking worden genomen in de procedure op grond van artikel 108 VWEU, hoe groter dit risico zou worden. Een strikt onderscheid tussen de administratieve procedures zou ook afbreuk doen aan de rechtszekerheid.
2) Tweede onderdeel
15. Het tweede onderdeel van het eerste middel is gericht tegen de punten 35 tot en met 39 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie zich in de overwegingen 281 tot en met 284 van het litigieuze besluit terecht op het standpunt had gesteld dat de gunning van de opdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren geen onlosmakelijk met de steun verbonden uitvoeringsvoorschrift was.(7) In deze context heeft het Gerecht verklaard dat, aangezien de betrokken steun bestond uit de kosteloze terbeschikkingstelling aan de vennootschap Paks II van de nieuwe reactoren voor exploitatie, de vraag of voor de gunning van de opdracht een aanbestedingsprocedure had moeten worden uitgeschreven, voorafging aan de steunmaatregel zelf, en dat de organisatie van een dergelijke aanbestedingsprocedure en de omstandigheid dat er voor de bouw van de reactoren eventueel een andere onderneming zou zijn ingeschakeld „geen invloed [zou] hebben gehad op het doel van de steun [...] of op de begunstigde [ervan]”. Bovendien zou een inbreuk op de aanbestedingsregels alleen gevolgen hebben gehad op de markt voor de bouw van kerncentrales en niet op de markt waarop de betrokken steunmaatregel betrekking had (zie de punten 36 en 37 van het bestreden arrest). Wat de invloed van het ontbreken van een aanbestedingsprocedure op de hoogte van de steun betreft, heeft het Gerecht verklaard dat niet was aangetoond dat andere inschrijvers de nieuwe reactoren onder betere voorwaarden of tegen een lagere prijs hadden kunnen leveren en dat, zelfs indien het gebruik van een aanbestedingsprocedure de hoogte van de steun had kunnen wijzigen, deze omstandigheid op zichzelf zonder gevolgen zou zijn gebleven voor het voordeel dat deze steun voor de vennootschap Paks II vormde, zodat „een verhoging of verlaging van de steun in casu niet tot wijziging van de steun als zodanig, noch tot wijziging van het mededingingsverstorende effect ervan [zou hebben geleid]” (punt 38 van het bestreden arrest).
16. De Republiek Oostenrijk, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, merkt ten eerste op dat de bepalingen inzake overheidsopdrachten en die inzake staatssteun hetzelfde doel nastreven, namelijk het waarborgen van eerlijke en onvervalste mededinging op de interne markt. Dit volstaat om tot de slotsom te komen dat er een onlosmakelijk verband bestaat tussen de rechtstreekse gunning van de opdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren en de betrokken steunmaatregel. Ten tweede voert zij aan dat mededinging overeenkomstig de bepalingen van het aanbestedingsrecht tot een geheel andere steunmaatregel had kunnen leiden, zowel wat de hoogte als wat de structuur ervan betreft. In deze context is de omstandigheid dat de begunstigde van de steun niet JSC NIAEP is, irrelevant. Het argument dat een verhoging of verlaging van de steun in casu niet tot wijziging van de steun als zodanig of tot wijziging van het mededingingsverstorende effect ervan zou hebben geleid, is evenmin doorslaggevend. Het onderscheid waarop dat argument gebaseerd is, namelijk tussen de kosteloze terbeschikkingstelling van de nieuwe reactoren aan de vennootschap Paks II en de middelen die Hongarije daaraan zou hebben besteed, is namelijk onjuist. Ten derde betoogt de Republiek Oostenrijk dat het bestaan van een onlosmakelijk verband tussen de gunning van de overheidsopdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren en de betrokken steun voortvloeit uit de enkele overeenkomst tussen de Russische Federatie en Hongarije, waaruit blijkt dat de gunning van de bouwopdracht en de lening van de Russische Federatie één proces vormen.
b) Beoordeling
17. Zoals ik reeds heb aangegeven, moeten het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel mijns inziens samen worden onderzocht. De argumenten die de Republiek Oostenrijk in het kader van dit eerste onderdeel heeft aangevoerd, lijken mij namelijk niet zozeer af te doen aan de verklaring in punt 30 van het bestreden arrest dat het Hof in het arrest Oostenrijk/Commissie niet heeft willen afwijken van zijn eerdere rechtspraak over het juridische criterium dat is gebaseerd op het onderscheid tussen uitvoeringsvoorschriften die onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun en uitvoeringsvoorschriften die dat niet zijn (hierna: „criterium van het ‚onlosmakelijke’ of ‚nauwe’ verband”), maar veeleer aan de wijze waarop het Gerecht dit criterium in het onderhavige geval heeft uitgelegd en toegepast. Dit onderdeel vertoont daarom mijns inziens gelijkenis met het tweede onderdeel van het eerste middel.
18. In het vervolg van mijn analyse zal ik in de eerste plaats herinneren aan de relevante rechtspraak met betrekking tot de afbakening van de verplichting van de Commissie om te onderzoeken of een steunmaatregel verenigbaar is met andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake staatssteun. In de tweede plaats zal ik de grieven van de Republiek Oostenrijk onderzoeken in het licht van de beginselen die uit die rechtspraak voortvloeien.
1) Overzicht van de relevante rechtspraak
i) Criterium van het „nauwe verband”: arrest Iannelli & Volpi
19. Het criterium van het „nauwe verband” is voor het eerst verwoord in het arrest van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi(8). Aan het Hof was onder meer de vraag voorgelegd of een nationale rechter die was verzocht om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een staatssteunregeling of over bepaalde uitvoeringsbepalingen ervan, rekening kon houden met een eventuele schending van artikel 30 van het EEG-Verdrag (thans artikel 34 VWEU) op het gebied van kwantitatieve invoerbeperkingen. In antwoord op deze vraag heeft het Hof gepreciseerd dat, ten eerste, in het stelsel van het EEG-Verdrag de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt kon worden vastgesteld door middel van een geëigende procedure, voor de toepassing waarvan de Commissie verantwoordelijk was, en dat, ten tweede, artikel 30 van dat Verdrag rechtstreekse werking had(9), en vervolgens in punt 14 van dat arrest verklaard dat „er een dermate nauw verband kan bestaan tussen enerzijds het doel van een steunmaatregel en anderzijds bepaalde uitvoeringsvoorschriften ervan die met bijzondere Verdragsbepalingen – naast de artikelen 92 en 93 [van het EEG-Verdrag (thans de artikelen 107 en 108 VWEU)] – in strijd zijn, dat een afzonderlijke beoordeling van die voorschriften niet mogelijk is en ter beoordeling van hun consequenties voor de verenigbaarheid van de steunmaatregel in zijn geheel noodzakelijkerwijze de procedure van artikel 93 [van dat Verdrag] moet worden gevolgd”. Het Hof heeft aangegeven dat dit anders zou zijn „wanneer men bij het onderzoek van een steunregeling voorwaarden of elementen kan onderscheiden die, ofschoon deel van de regeling, niet geacht kunnen worden noodzakelijk te zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan”. In dat laatste geval kunnen namelijk „aan de uit de artikelen 92 en 93 [van het EEG-Verdrag] voortvloeiende bevoegdheidsverdeling geen argumenten [...] [worden ontleend] voor de conclusie dat deze bepalingen in geval van schending van andere, rechtstreeks werkende Verdragsbepalingen voor de nationale rechter niet kunnen worden ingeroepen op grond van de enkele omstandigheid dat het in geding gebrachte element een uitvoeringsvoorschrift van een steunmaatregel is”.
20. Uit het arrest Iannelli & Volpi volgt dat de Commissie, wanneer dit onontbeerlijk is voor de beoordeling van een nationale maatregel in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun, niet alleen bevoegd is, maar onder bepaalde voorwaarden ook verplicht is om andere bepalingen van het Unierecht in aanmerking te nemen en in voorkomend geval incidenteel vast te stellen dat deze zijn geschonden. Deze verplichting en het juridische criterium dat de omvang ervan bepaalt, althans zoals deze uit dat arrest kan worden afgeleid, lijken in het leven te zijn geroepen om, ten eerste, de door het Verdrag voorgestane bevoegdheidssfeer van de Commissie op het gebied van het toezicht op staatssteun in stand te houden, en ten tweede, te voorkomen dat de uitoefening van die bevoegdheid een leemte kan creëren in het stelsel van bescherming van de rechten die de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het Unierecht ontlenen.
ii) Op de Commissie rustende verplichting tot samenhang: arrest Commissie/Italië en arrest Matra
21. Enkele jaren later werd het Hof verzocht om verduidelijking van de gevolgen van het arrest Iannelli & Volpi voor de verhouding tussen de procedure van toezicht op steunmaatregelen en de inbreukprocedure. In het arrest van 21 mei 1980, Commissie/Italië(10), pleitte de Italiaanse Republiek met een beroep op met name het arrest Iannelli & Volpi voor de niet-ontvankelijkheid van het beroep wegens niet-nakoming dat tegen haar was ingesteld omdat zij artikel 95 van het EEG-Verdrag (thans artikel 110 VWEU) zou hebben geschonden. Zij betoogde dat de gewraakte belastingmaatregel, aangezien deze bedoeld was voor de financiering van een steunregeling en dus een onlosmakelijk met het doel van die regeling verbonden maatregel was, niet kon worden onderzocht in het kader van een beroep wegens niet-nakoming, maar enkel volgens de procedure van toezicht op staatssteun. Het Hof heeft eerst vastgesteld dat de Verdragsbepalingen inzake staatssteun en die inzake discriminatoire belastingen weliswaar hetzelfde doel nastreven, namelijk een onvervalste mededinging op de gemeenschappelijke markt, maar dat voor deze bepalingen verschillende toepassingsvoorwaarden golden, en vervolgens verklaard dat een maatregel die is getroffen door middel van een discriminatoire belasting en die tevens als een onderdeel van een staatssteunmaatregel kan worden beschouwd, tegelijkertijd onder beide groepen bepalingen valt en aldus het onderwerp kan vormen van een afzonderlijke inbreukprocedure.(11) Het Hof heeft vervolgens in punt 11 van dat arrest vastgesteld dat uit de algemene structuur van het Verdrag blijkt dat de procedure van toezicht op staatssteun „nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met de specifieke bepalingen in het Verdrag [...]”. Wanneer het Hof na afloop van de niet-nakomingsprocedure de bestreden belasting in strijd met de Verdragsbepalingen inzake discriminatoire heffingen had verklaard, had de door de Commissie op basis van de bepalingen inzake staatssteun ingeleide procedure in die zaak dus hoe dan ook niet tot handhaving van die belasting kunnen leiden.
22. In het arrest van 15 juni 1993, Matra/Commissie(12), heeft het Hof, een tiental jaar na het arrest Commissie/Italië, in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een beschikking houdende goedkeuring van investeringssteun ten behoeve van een joint venture tussen twee autoproducenten, uitspraak gedaan over de verhouding tussen de procedure van toezicht op staatssteun en de procedure op grond van de artikelen 85 en 86 van het EEG-Verdrag (thans de artikelen 101 en 102 VWEU), die de Commissie parallel had ingeleid. Nadat het Hof had herinnerd aan de in de arresten Iannelli & Volpi en Commissie/Italië geformuleerde beginselen, kwam het tot de slotsom dat de verplichting van de Commissie om de samenhang tussen de steunbepalingen en andere Verdragsbepalingen te eerbiedigen, haar niet kan beletten om een beslissing te nemen over de verenigbaarheid van een steunmaatregel zonder de uitkomst af te wachten van een krachtens artikel 85 of artikel 86 van het EEG-Verdrag ingeleide parallelle procedure, „wanneer zij op basis van een economisch onderzoek van de situatie [...] tot de overtuiging is gekomen, dat de begunstigde van de steun zich niet in een situatie bevindt die in strijd is met [die artikelen].”(13)
23. In het arrest Matra heeft het Hof voor het eerst een standpunt ingenomen over de verhouding tussen het arrest Iannelli & Volpi en het arrest Commissie/Italië, door zowel de autonomie van de procedure van toezicht op steunmaatregelen als het vereiste van samenhang van de beslissingen die aan het einde van een dergelijke procedure worden genomen met andere bepalingen van het Verdrag, te bevestigen. Het heeft daarnaast gepreciseerd dat een dergelijk vereiste van samenhang „in het bijzonder [geldt] wanneer deze andere bepalingen [...] eveneens een niet-vervalste mededinging binnen de gemeenschappelijke markt tot doel hebben”.(14)
iii) Rechtspraak van het Hof na het arrest Iannelli & Volpi, het arrest Commissie/Italië en het arrest Matra, en moeilijkheden bij de toepassing van het criterium van een „nauw verband”
24. De in het arrest Commissie/Italië en het arrest Matra geformuleerde beginselen zijn in de loop der jaren bevestigd. Zo heeft het Hof herhaaldelijk verklaard: i) dat de procedure van toezicht op steun nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met de specifieke Verdragsbepalingen; ii) dat de Commissie staatssteun die wegens enkele van de uitvoeringsbepalingen ervan in strijd is met andere Verdragsbepalingen, niet verenigbaar met de interne markt kan verklaren(15); iii) dat staatssteun die wegens enkele van de uitvoeringsbepalingen ervan indruist tegen de algemene beginselen van Unierecht evenmin verenigbaar kan worden verklaard(16), en iv) dat de bepalingen inzake staatssteun „in geen geval” kunnen worden benut om afbreuk te doen aan andere Verdragsregels met een „gemeenschappelijk doel”, namelijk het doel om ervoor zorgen dat de interventies van de lidstaten niet leiden tot vervalsing van de mededingingsvoorwaarden op de interne markt.(17) Het Hof heeft deze recentelijk bevestigd in het arrest Oostenrijk/Commissie(18) en het arrest Braesch e.a.(19), alsmede in de arresten met betrekking tot tijdens de COVID-19-pandemie aan luchtvaartmaatschappijen verleende steun(20).
25. Het criterium van een „nauw verband”, dat wordt genoemd in het arrest Iannelli & Volpi, is onlangs weer bevestigd in het arrest van 2 mei 2019, A‑Fonds(21), en sindsdien herhaaldelijk toegepast, zelfs nog na het arrest Oostenrijk/Commissie(22), als criterium voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de nationale rechterlijke instanties en de Commissie(23), en voor de afbakening van de omvang van de verplichting van de Commissie om in het kader van de procedure van toezicht op de steunmaatregel te onderzoeken of de betrokken maatregel verenigbaar is met bepalingen die niet onder het staatssteunrecht vallen(24). De omvang van laatstgenoemde verplichting, die moet voorkomen dat een steunmaatregel die in strijd is met andere bepalingen of relevante algemene beginselen van het Unierecht verenigbaar met de interne markt worden verklaard(25), hangt uiteindelijk dus af van de meer of minder strikte toepassing van dat criterium.
26. Het Hof heeft bovendien getracht de voorwaarden voor de toepassing van dat criterium te preciseren.
27. Ten eerste heeft het verklaard dat de Commissie rekening moet houden met schendingen van andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake steunmaatregelen die niet alleen voortvloeien uit de elementen, de voorwaarden of de uitvoeringsvoorschriften die onlosmakelijk verbonden zijn met de steun of met het doel ervan, maar ook met de schendingen die voortvloeien uit de steun of het doel ervan als zodanig of uit de „economische activiteit” die met die steun wordt gefinancierd.(26) In dat geval is het „nauwe verband” in de zin van de in het arrest Iannelli & Volpi ontwikkelde rechtspraak in re ipsa gelegen.
28. Ten tweede heeft het Hof voor recht verklaard dat de wijze van financiering van een steunmaatregel, zoals een nationale heffing die specifiek bestemd is voor de financiering van een steunregeling, niet los kan worden gezien van de „steunmaatregel in de eigenlijke zin des woords”(27), en dat deze beoordeling, ook in het licht van andere bepalingen van het Verdrag dan die betreffende staatssteun, toekomt aan de Commissie.(28) Evenzo heeft het Hof gepreciseerd dat de uitvoeringsvoorschriften die de voorwaarden bepalen om voor een steunregeling in aanmerking te komen zelf ook onlosmakelijk verbonden zijn met de steun als zodanig en tot de elementen behoren die de Commissie moet onderzoeken in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU en, in voorkomend geval, moet goedkeuren.(29) De keuze van de begunstigde van individuele steun maakt evenwel deel uit van het „doel” zelf van die steun.(30) In het arrest Braesch e.a. is gepreciseerd dat maatregelen waar de Commissie niet om heeft gevraagd en die de betrokken lidstaat heeft genomen om van de Commissie een besluit te verkrijgen waarbij de betrokken steun na afloop van de inleidende onderzoeksfase wordt goedgekeurd(31), evenals, meer in het algemeen, maatregelen die „feitelijk verwant” zijn aan de steun als zodanig maar daarvan „juridisch onderscheiden” zijn, die zijn vastgesteld door de lidstaat die de steun heeft aangemeld(32), geen „onlosmakelijk met elkaar verbonden uitvoeringsbepalingen” in de zin van het arrest Iannelli & Volpi zijn.
29. Ondanks de verduidelijkingen van het Hof blijft de rechtspraak grotendeels casuïstisch als het erom gaat een concrete betekenis te geven aan het criterium van een „nauw verband”. Sommige van de begrippen die aan de toepassing ervan ten grondslag liggen, zoals de begrippen „doel” of „uitvoeringsbepaling” van de steun of ook „onlosmakelijk verbonden uitvoeringsbepaling” of „nauw verbonden” met het doel van de steun, blijven nog vaag.
30. Om een sleutel te geven voor de uitlegging van deze begrippen, binnen de grenzen van hetgeen noodzakelijk is voor de onderhavige zaak, moet mijns inziens worden uitgegaan van de negatieve definitie van het begrip „uitvoeringsvoorschrift met een nauw verband met het doel van de steun”, die wordt gehanteerd in het arrest Iannelli & Volpi.
31. Volgens het Hof vormt een voorwaarde of element dat, „ofschoon deel van de regeling, niet geacht [kan] worden noodzakelijk te zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan” en daarom van die regeling kan worden onderscheiden, niet een dergelijk uitvoeringsvoorschrift.(33) In de zaak die heeft geleid tot het arrest A-Fonds heeft advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe(34) met betrekking tot het begrip „noodzaak” overwogen dat „een uitvoeringsvoorschrift noodzakelijk [is] voor de verwezenlijking van het doel of voor de werking van een steunregeling als het een constitutief of wezenlijk onderdeel van de steun is, zodat de niet-toepassing ervan leidt tot een wijziging van de reikwijdte of de voornaamste kenmerken van de steun”. Ik ben het in beginsel eens met deze definitie, mits deze betrekking heeft op de door de betrokken lidstaat concreet voorgenomen maatregel, in zijn geheel beschouwd(35), en niet door de onderdelen van die maatregel die in abstracte zin beantwoorden aan de bestanddelen van het juridische begrip „steun”, afzonderlijk te beschouwen.
32. Wat meer in het bijzonder het begrip „doel” van de steun betreft, dat een belangrijke rol vervult in de toepassing van het criterium „nauw verband”, geeft de in de punten 19 tot en met 28 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak aanwijzingen over wat niet onder dit begrip valt. Dit begrip onderscheidt zich dus zowel van het begrip door de steun „gefinancierde activiteit” als van het begrip „uitvoeringsvoorschrift”, dat betrekking heeft op de verschillende onderdelen van de maatregel waarmee de lidstaat de steun concreet ten uitvoer wil leggen. Het begrip „doel van de steun” moet evenmin worden verward met het begrip „doelstelling”, in die zin dat het eerste verwijst naar het middel waarmee de betrokken staat het tweede wil realiseren.(36) Zo zijn bijvoorbeeld de „bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is” [artikel 107, lid 3, onder a), VWEU], de bevordering van „de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang” of de opheffing van „een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat” [artikel 107, lid 3, onder b), VWEU], of de vergemakkelijking van „de ontwikkeling van bepaalde vormen van [...] bedrijvigheid” [artikel 107, lid 3, onder c), VWEU], evenzeer doelstellingen die door het Verdrag worden toegestaan en die de lidstaten kunnen nastreven met interventies die kunnen uiteenlopen wat betreft zowel de aard ervan als de betrokken sector of activiteit, of wat betreft de identiteit van de begunstigden of hun aantal(37). Elk van deze maatregelen heeft een eigen „doel”, dat wordt bepaald door het specifieke oogmerk van de maatregel (bijvoorbeeld de begunstiging van bepaalde landbouwbedrijven of industriële sectoren, de ondersteuning van ondernemingen in een bepaalde regio, of de steun voor investeringen in bepaalde activiteiten) en door de beoogde wijze waarop de maatregel ten uitvoer wordt gelegd (bijvoorbeeld een belastingvrijstelling, de opening van een kredietfaciliteit, een staatsgarantie, een kapitaalinbreng enz.). Ook bij het bepalen van dit doel moet rekening worden gehouden met alle elementen van de betrokken interventie, zoals zij concreet door de betrokken lidstaat is beoogd.
33. Samenvattend dient de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een staatssteunmaatregel met de interne markt de eventuele schending van andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake staatssteun in aanmerking te nemen wanneer die schending voortvloeit uit de gefinancierde economische activiteit, uit de steun of het doel ervan als zodanig, of uit de uitvoeringsbepalingen die onlosmakelijk met het doel van de steun verbonden zijn. Een dergelijk onlosmakelijk verband bestaat met betrekking tot elementen of voorwaarden die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van het doel van de steun of de werking ervan, zonder welke de door de beoogde staatssteun nagestreefde doelstellingen niet kunnen worden bereikt.
34. De grieven die de Republiek Oostenrijk in het kader van het eerste en het tweede onderdeel van haar eerste middel heeft aangevoerd, moeten worden onderzocht in het licht van de in de punten 19 tot en met 28 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak en van de gedachtegang tot op dit punt.
2) Toepassing op het onderhavige geval
35. Voordat ik tot mijn analyse overga, merk ik het volgende op. Gesteld dat de door rekwirante in het eerste onderdeel van haar eerste middel aangevoerde argumenten aldus worden begrepen – zoals de Commissie en de aan haar zijde interveniërende lidstaten doen – dat zij de actualiteit van het criterium van de „nauwe band” na het arrest Oostenrijk/Commissie ter discussie stellen, blijkt uit de met name in punt 25 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak dat deze argumenten gedoemd zijn om te falen.(38)
i) Doel van de aangemelde maatregel
36. In het kader van het eerste onderdeel van haar eerste middel verwijt de Republiek Oostenrijk het Gerecht dat het niet heeft geoordeeld dat het „doel” van de betrokken steun de bouw van nieuwe kernreactoren was. Aldus is het Gerecht afgeweken van de kwalificatie die de Commissie in het litigieuze besluit aan dit doel heeft gegeven. Deze grief wordt in wezen herhaald in de context van het tweede middel in hogere voorziening. De Tsjechische Republiek, de Franse Republiek en Hongarije betogen dat het Gerecht in de punten 36 en 37 van het bestreden arrest op goede gronden heeft geoordeeld dat het doel van de betrokken steunmaatregel bestond in „de kosteloze terbeschikkingstelling [aan de vennootschap Paks II] van twee nieuwe reactoren voor exploitatie”.(39) De Commissie zelf stelt dat de aangemelde maatregel, hoewel deze betrekking had op de ontwikkeling van twee kernreactoren in Hongarije, geen betrekking had op de bouw van deze reactoren als zodanig, maar op de terbeschikkingstelling ervan voor gebruik.
37. In dit verband moet worden vastgesteld dat de aangemelde maatregel in de titel van het litigieuze besluit wordt aangeduid als een maatregel die Hongarije van plan is ten uitvoer te leggen „ter ondersteuning van de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren in de kerncentrale Paks II”. In overweging 3 van dit besluit wordt deze maatregel omschreven als bedoeld „om een financiële bijdrage te leveren voor de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren op [het terrein] van Paks”. In overweging 9 van dit besluit staat in punt 2, met als opschrift „Gedetailleerde beschrijving van de maatregel”, en in punt 2.1, met als opschrift „Beschrijving van het project”, te lezen dat „[d]e maatregel bestaat uit de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren [...] in Hongarije, waarvan de bouw volledig door de Hongaarse Staat wordt gefinancierd ten behoeve van de entiteit Paks II [...], die de eigenaar en exploitant van de nieuwe reactoren wordt”. In overweging 15 van dit besluit, waarin de door Hongarije voorgenomen financiële steun wordt uiteengezet(40), wordt aangegeven dat de door de Russische Federatie aan Hongarije toegekende staatslening „ter financiering van de ontwikkeling van Paks II” „een doorlopende kredietlijn van 10 miljard EUR [zal] verstrekken” die Hongarije zal „gebruiken voor de rechtstreekse financiering van de investeringen in Paks II die nodig zijn voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling” van de nieuwe reactoren, vermeerderd met „een extra bedrag van maximaal 2,5 miljard EUR” uit de eigen begroting van Hongarije. In overweging 21 van het litigieuze besluit wordt uiteengezet dat „Hongarije en Rusland de [intergouvernementele overeenkomst hebben] ondertekend met als doel nieuwe capaciteit te ontwikkelen op [het terrein] van Paks”. Meer in het algemeen wordt de aangemelde maatregel door de Commissie gedefinieerd en onderzocht als investeringssteun „die de Hongaarse Staat aan Paks II toekent voor de ontwikkeling van het project” en die de investeringskosten voor de voltooiing daarvan dekt.(41) Het is juist dat de Commissie in overweging 197 van dit besluit heeft verklaard dat de aangemelde maatregel „een economisch voordeel zou inhouden voor Paks II omdat Paks II eigenaar en exploitant zou worden van de twee nieuwe kernreactoren die volledig door de Hongaarse Staat worden gefinancierd”. In overweging 283 van dit besluit, die deel uitmaakt van de motivering rond het onderzoek naar de vraag of er sprake is van een onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift, heeft de Commissie evenwel verduidelijkt dat „[d]e investeringssteun voor Paks II [...] tot doel [heeft] Paks II in staat te stellen elektriciteit op te wekken zonder de investeringskosten voor de bouw van nucleaire installaties te dragen”, waarbij zij op ondubbelzinnige wijze een verband legt met de door Hongarije voor de bouw van de nieuwe reactoren goedgekeurde investeringen. In de overwegingen 324 tot en met 328 van dit besluit wordt de aangemelde maatregel door de Commissie beschouwd als een „geschikt instrument [...] voor de bouw van [...] nieuwe reactoren” dat beantwoordt aan de „doelstelling van gemeenschappelijk belang, in casu de bevordering van kernenergie”(42), en in overweging 332 wordt aangegeven dat deze maatregel „de verwezenlijking van de doelstelling van gemeenschappelijk belang via de ontwikkeling van de kerncentrale [begunstigde]”. Ten slotte wordt in overweging 330 van het litigieuze besluit duidelijk verklaard dat de vennootschap Paks II „door de staat is opgericht met als enig doel de bouw en exploitatie” van genoemde reactoren en dat zij de betrokken steun zou ontvangen teneinde die doelstelling te verwezenlijken. Evenzo wordt in overweging 334 van dit besluit aangegeven dat Paks II als begunstigde „een financiële bijdrage zou ontvangen voor de bouw van activa voor elektriciteitsproductie”.(43)
38. Hieruit volgt mijns inziens dat rekwirante op goede gronden stelt dat het Gerecht, door het doel van de betrokken steun te identificeren als „het kosteloos ter beschikking stellen” van nieuwe reactoren, geen rekening heeft gehouden met de beschrijving van dat doel zoals dat – afgezien van enkele incoherenties – blijkt uit het litigieuze besluit, namelijk een financiële bijdrage van de Hongaarse Staat aan de vennootschap Paks II voor de ontwikkeling, met inbegrip van het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling, van twee nieuwe kernreactoren. Aldus heeft het Gerecht de litigieuze handeling onjuist uitgelegd, hetgeen een onjuiste rechtsopvatting oplevert die in hogere voorziening door het Hof kan worden getoetst.(44)
39. In het kader van het tweede onderdeel van haar eerste middel voert de Republiek Oostenrijk, daarin ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, ook aan dat het Gerecht, door het doel van de aangemelde maatregel te omschrijven als „de kosteloze terbeschikkingstelling van twee nieuwe kernreactoren aan de vennootschap Paks II”, kunstmatig een onderscheid heeft gemaakt tussen de verschillende elementen van een en dezelfde maatregel. De bouw van de nieuwe reactoren en de rechtstreekse gunning van de opdracht aan JSC NIAEP zouden namelijk integraal deel hebben uitgemaakt van het project dat centraal stond in de overeenkomst tussen de Russische Federatie en Hongarije.
40. De Commissie betoogt dat deze grief, die niet voor het Gerecht is aangevoerd, niet-ontvankelijk is. In dit verband merk ik op dat, overeenkomstig artikel 170, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, in hogere voorziening het voorwerp van het geschil voor het Gerecht weliswaar niet mag worden gewijzigd(45), maar dat een rekwirant een hogere voorziening mag instellen waarin hij voor het Hof middelen en argumenten aanvoert die uit het bestreden arrest voortvloeien en die ertoe strekken de gegrondheid daarvan in rechte te betwisten(46). Dat is mijns inziens het geval met de grief van de Republiek Oostenrijk. Ik voeg hieraan toe dat rekwirante, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, met deze grief niet opkomt tegen de beoordeling van de feiten door het Gerecht, maar tegen de juridische kwalificatie die het aan die feiten heeft gegeven, waardoor het Gerecht het doel van de betrokken steunmaatregel volgens rekwirante onjuist heeft omschreven. Volgens vaste rechtspraak is een onjuiste juridische kwalificatie van de feiten een onjuiste rechtsopvatting die in hogere voorziening kan worden getoetst.(47)
41. Ten gronde wordt niet betwist dat de doelstelling van de door Hongarije beoogde steun de ondersteuning van de productie van kernenergie was. Deze doelstelling werd nagestreefd door middel van een project ter financiering van de bouw van twee kernreactoren die in werking zouden treden op het terrein van de kerncentrale van Paks en uiteindelijk de reeds bestaande reactoren moesten vervangen. Zoals de Republiek Oostenrijk betoogt en uit de beschrijving van de aangemelde maatregel in het litigieuze besluit blijkt, was de terbeschikkingstelling van de nieuwe reactoren aan de kerncentrale Paks II slechts een van de fasen van dit project, dat als één geheel werd beschouwd en het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van die reactoren omvatte.(48) De nieuwe reactoren, waarvan de bouw het voorwerp was van de intergouvernementele overeenkomst, waren namelijk het „goed” dat ter beschikking van de begunstigde van de steun werd gesteld. Hoewel de vennootschap Paks II niet zelf heeft geïnvesteerd in de bouw van haar toekomstige activa voor elektriciteitsproductie, aangezien de Hongaarse autoriteiten het niet noodzakelijk achtten dat zij rechtstreeks financiering aantrok(49), is zij niettemin bij elke fase van de ontwikkeling ervan betrokken geweest, als door Hongarije aangewezen „organisatie” die „onder zeggenschap staat van de staat” en „financieel en technisch verantwoordelijk” is voor de nakoming van haar verplichtingen uit hoofde van het project (zie overweging 11 van het litigieuze besluit). Zo blijkt uit overweging 14 van het litigieuze besluit dat zij met JSC NIAEP het engineering-, aankoop en bouwcontract voor de twee nieuwe reactoren heeft gesloten en dat zij bovendien de bouwwerkzaamheden diende te volgen en toestemming moest geven voor de betalingen van de bedragen die voor elke fase van die werkzaamheden aan JSC NIAEP verschuldigd waren (zie overweging 39 van het litigieuze besluit).
42. In die omstandigheden betoogt de Republiek Oostenrijk, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, op goede gronden dat het kunstmatig zou zijn om in de aangemelde maatregel een onderscheid te maken tussen de bouw van de twee kernreactoren en de terbeschikkingstelling ervan aan de vennootschap Paks II. Wanneer deze maatregel in zijn geheel wordt beschouwd, is het naar mijn mening duidelijk dat daarmee wordt beoogd om de investering in de bouw en de inbedrijfstelling van de nieuwe productie-eenheden van het terrein van Paks te financieren.
43. Hieruit volgt dat, gesteld al dat het Gerecht het litigieuze besluit niet onjuist heeft uitgelegd door het doel van de betrokken steun te definiëren als „de kosteloze terbeschikkingstelling [aan de vennootschap Paks II] van twee nieuwe reactoren voor exploitatie”, deze definitie niettemin het gevolg is van een onjuiste juridische kwalificatie van de feiten.
ii) Uit het doel van de steun voortvloeiende schending van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten
44. In het kader van het eerste onderdeel van haar eerste middel betoogt de Republiek Oostenrijk, ten eerste, dat het Gerecht de Commissie in wezen heeft toegestaan om bij haar beoordeling van een steunmaatregel voorbij te gaan aan schending van de bepalingen inzake overheidsopdrachten en, ten tweede, dat een dergelijke schending in casu voortvloeide uit het doel zelf van de betrokken steun, te weten de financiering van de bouw van een kerncentrale, zodat het Gerecht in de punten 28 tot en met 32 van het bestreden arrest ten onrechte een onderscheid heeft gemaakt tussen de onderhavige zaak en de zaak die heeft geleid tot het arrest Oostenrijk/Commissie.
45. De Franse Republiek betwist de ontvankelijkheid van deze grief op grond dat deze niet voor het Gerecht is aangevoerd. In dit verband is het juist dat de Republiek Oostenrijk in haar beroep niet uitdrukkelijk heeft gesteld dat de rechtstreekse gunning van de opdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren aan JSC NIAEP onder het doel zelf van de betrokken steun viel. Uit punt 20 van het bestreden arrest blijkt echter dat zij, op basis van haar uitlegging van het arrest Oostenrijk/Commissie, niettemin heeft aangevoerd dat het voor de beoordeling van de betrokken steun irrelevant was of een dergelijke rechtstreekse gunning een „onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift” of zelfs maar een „uitvoeringsvoorschrift” van die steun vormde, aangezien staatssteun die in strijd is met bepalingen van het Unierecht in de regel niet verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat de grief die de Republiek Oostenrijk thans voor het Hof aanvoert, het voorwerp van het geding voor het Gerecht wijzigt.(50)
46. Ten gronde moet deze grief, die overigens niet gedetailleerd is uitgewerkt, mijns inziens worden afgewezen.
47. In de eerste plaats is deze grief, voor zover deze ertoe strekt het Gerecht te verwijten dat zijn oordeel dat de Commissie „de regels inzake overheidsopdrachten in het kader van een procedure op grond van artikel 108 VWEU buiten beschouwing kan laten”, berust op een onjuiste lezing van het bestreden arrest. In de punten 28 tot en met 32 van het arrest heeft het Gerecht namelijk enkel verklaard dat het Hof in het arrest Oostenrijk/Commissie niet de bedoeling had gehad om af te zien van zijn rechtspraak die is ontwikkeld in het arrest Iannelli & Volpi, hetgeen, zoals ik reeds heb benadrukt, niet ter discussie kan worden gesteld. Anders dan de Republiek Oostenrijk lijkt te menen, heeft het Gerecht daarentegen niet ontkend dat de Commissie in het kader van die procedure rekening moet houden met de eventuele schending van een andere bepaling van het Unierecht dan de bepalingen inzake staatssteun, daaronder begrepen de regels inzake overheidsopdrachten, wanneer een dergelijke schending voortvloeit uit het doel van de betrokken steun of uit een van de onlosmakelijk met elkaar verbonden uitvoeringsvoorschriften ervan.
48. In de tweede plaats kan deze grief, zoals met name de Tsjechische Republiek aanvoert, evenmin slagen voor zover daarmee wordt betoogd dat de door rekwirante aangevoerde schending van de bepalingen inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voortvloeit uit het „doel” zelf van de betrokken steun of uit de door deze steun „gefinancierde activiteit”. Zelfs indien het Hof, zoals ik in overweging geef, mocht oordelen dat het Gerecht de bouw van de nieuwe reactoren ten onrechte van het doel van deze steun heeft uitgesloten, kan de rechtstreekse gunning van de opdracht voor die bouw aan JSC NIAEP namelijk slechts een met dat doel verbonden „uitvoeringsvoorschrift” vormen, waarvan moet worden nagegaan of het onlosmakelijk verband houdt met dat doel.
iii) Onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift
49. In het kader van het tweede onderdeel van haar eerste middel in hogere voorziening betwist de Republiek Oostenrijk de door het Gerecht verrichte analyse van het bestaan van een „onlosmakelijk verband” tussen de rechtstreekse gunning van de opdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren aan JSC NIAEP en het doel van de steun. Voor de uiteenzetting van de door deze lidstaat aangevoerde argumenten verwijs ik naar punt 16 van deze conclusie. Zoals ik in punt 17 van deze conclusie heb aangegeven, hebben bepaalde argumenten die in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel zijn aangevoerd, in wezen ook tot doel die analyse te betwisten.
50. Ik herinner eraan dat ik in de punten 36 tot en met 43 van deze conclusie tot de slotsom ben gekomen dat de door het Gerecht met name in punt 36 van het bestreden arrest gehanteerde beschrijving van het doel van de betrokken steun berust op een onjuiste uitlegging van het litigieuze besluit en dat die beschrijving hoe dan ook voortvloeit uit een onjuiste kwalificatie van de feiten. Evenwel zij in herinnering gebracht dat wanneer blijkt dat de motivering van een arrest van het Gerecht in strijd is met het Unierecht maar het dictum ervan op basis van andere rechtsgronden gerechtvaardigd is, die strijdigheid met het Unierecht niet betekent dat dit arrest moet worden vernietigd, maar wel dat het anders dient te worden gemotiveerd en dat de hogere voorziening moet worden afgewezen.(51) Derhalve moet worden nagegaan of het Gerecht, ondanks de onjuiste rechtsopvattingen, in punt 39 van het bestreden arrest met recht tot de slotsom is gekomen dat de Commissie zich terecht op het standpunt had gesteld dat de gunning van de opdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren geen onlosmakelijk met de steun verbonden uitvoeringsvoorschrift was.
51. Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, ben ik van mening dat dit niet het geval is.
52. Vooraf merk ik het volgende op. In de eerste plaats ben ik het eens met onder meer de Franse Republiek dat het argument van de Republiek Oostenrijk dat het enkele feit dat de regels inzake staatssteun en die inzake overheidsopdrachten hetzelfde doel hebben – namelijk het waarborgen van een onvervalste mededinging op de interne markt – op zichzelf volstaat om tot de slotsom te komen dat er in casu sprake is van een onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift, niet kan worden aanvaard.(52) Niettemin brengt de Republiek Oostenrijk op goede gronden in herinnering dat deze convergentie van doelstellingen de Commissie een grotere verplichting oplegt om toe te zien op de samenhang tussen deze twee reeksen bepalingen.
53. In de tweede plaats heeft het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het besluit tot gunning van de opdracht inzake de bouw van de twee nieuwe reactoren geen uitvoeringsvoorschrift van de steun zelf vormt, aangezien deze gunning „de vervaardiging en de levering [betreft] van het goed dat kosteloos ter beschikking zal worden gesteld en dus [voorafgaat] aan die steunmaatregel zelf”. Ten eerste is de premisse waarop een dergelijk oordeel gebaseerd is, namelijk dat de betrokken steun tot doel heeft om de twee nieuwe kernreactoren kosteloos ter beschikking te stellen aan de vennootschap Paks II, namelijk onjuist, zoals ik hierboven heb aangetoond. Ten tweede moet worden opgemerkt dat, zoals de Republiek Oostenrijk in wezen betoogt, wanneer een op grond van artikel 107 VWEU met steun gefinancierde overheidsmaatregel zich over verschillende fasen uitstrekt, het niet is uitgesloten dat een maatregel die in een van die fasen is vastgesteld als „uitvoeringsvoorschrift” of „onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift” in de zin van het arrest Iannelli & Volpi kan worden gekwalificeerd, enkel doordat deze maatregel voorafgaat aan de maatregel die het gehele proces beëindigt. Gesteld al dat het Gerecht op goede gronden heeft vastgesteld dat enkel de kosteloze terbeschikkingstelling van de nieuwe reactoren aan de vennootschap Paks II het doel van de betrokken steun vormt, betekent dit dus niet automatisch dat de rechtstreekse gunning van de opdracht voor de bouw ervan aan JSC NIAEP een element was dat geen verband hield met de betrokken steun. Het is juist dat, zoals de Franse Republiek betoogt, een uitlegging van het criterium van het „nauwe verband” waarbij elke „wijze van ontwerp” van een door de overheid gefinancierd project onder het begrip „onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift” zou vallen, ertoe zou leiden dat een dergelijk criterium geen effect meer sorteert. Dit argument kan in casu evenwel niet slagen. De gunning van de opdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren is niet louter een „wijze van ontwerp”, noch een ondergeschikt uitvoeringsvoorschrift van de aangemelde maatregel. De betrokken steun heeft namelijk de ontwikkeling van deze reactoren tot doel en die reactoren zijn het goed dat bestemd is om ter beschikking van de begunstigde te worden gesteld.
54. In de derde plaats blijkt, zoals de Republiek Oostenrijk op goede gronden aanvoert, uit het litigieuze besluit en het bestreden arrest dat de aanwijzing van JSC NIAEP als bouwer een van de onderdelen van de intergouvernementele overeenkomst was, waarvan de in punt 6 van deze conclusie genoemde financieringsovereenkomst integrerend deel uitmaakte, en een van de voorwaarden was voor de lening ter financiering van het grootste deel van de investeringen die nodig waren voor de ontwikkeling van de nieuwe reactoren. Overeenkomstig de in punt 25 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak, kan de wijze van financiering van een steunmaatregel niet los worden gezien van die maatregel, en komt de beoordeling ervan, ook in het licht van andere bepalingen van het Verdrag dan die betreffende staatssteun, toe aan de Commissie.
55. In de vierde plaats blijkt uit de in de punten 19 tot en met 25 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak niet dat een element of een voorwaarde van een steunmaatregel die geen rechtstreekse invloed heeft op de bepaling van de begunstigde(n) of op het bedrag ervan, geen „onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift” kan vormen waarvan de rechtmatigheid door de Commissie moet worden onderzocht in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU. Uit deze rechtspraak blijkt daarentegen dat een dergelijk uitvoeringsvoorschrift een element van of een vereiste voor de steun vormt dat „noodzakelijk blijkt voor de verwezenlijking van het doel of voor de werking ervan”. Zoals de Republiek Oostenrijk in wezen betoogt, was de gunning van de opdracht voor de bouw aan JSC NIAEP in casu een noodzakelijk element voor zowel de verwezenlijking van het doel van de betrokken steun als de werking ervan. Ten eerste blijkt namelijk uit het litigieuze besluit en het bestreden arrest dat de keuze van JSC NIAEP als onderneming die verantwoordelijk is voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van de nieuwe reactoren, integrerend deel uitmaakte van de intergouvernementele overeenkomst en dat de door de Russische Federatie aan Hongarije verstrekte lening verband hield met die keuze.(53) Ten tweede blijkt uit het feit dat Hongarije zowel voor de Commissie als voor het Gerecht en het Hof heeft betoogd dat JSC NIAEP als enige in staat was om de technologie te leveren die nodig was voor de bouw van de nieuwe reactoren, dat deze lidstaat ervan overtuigd was dat de gunning van de bouwopdracht aan deze onderneming vanuit technisch oogpunt een noodzakelijke keuze was om de levensvatbaarheid en het welslagen van het met de betrokken steun gefinancierde project te waarborgen.
56. In de vijfde en laatste plaats vraag ik me af in hoeverre de vaststelling in punt 37 van het bestreden arrest dat „een inbreuk op de aanbestedingsregels alleen gevolgen [zou] hebben op de markt voor de bouw van kerncentrales, niet op de markt waarop de [betrokken] steunmaatregel betrekking heeft”, relevant is voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van een onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift in de zin van het arrest Iannelli & Volpi. Ten eerste kan een dergelijke vaststelling geen steun bieden aan de gevolgtrekking dat een dergelijke gunning geen onlosmakelijk met de betrokken steun verbonden uitvoeringsvoorschrift is. De vaststelling van de maatregelen die niet los kunnen worden gezien van de steun, gaat immers logischerwijs vooraf aan zowel de beoordeling van de verenigbaarheid ervan met het Unierecht als het onderzoek van de gevolgen ervan voor de verenigbaarheid van de steun. Ten tweede, en van wezenlijker belang, betwijfel ik de juistheid van de premisse waarop die vaststelling gebaseerd is, te weten dat alleen schending van een andere bepaling dan de bepalingen inzake staatssteun die zou leiden tot een verdere verstoring van de mededinging of het handelsverkeer op de markt waarop de betrokken steun betrekking heeft, aanleiding kan geven tot een verplichting van de Commissie om een dergelijke schending vast te stellen in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU.(54) Uit de rechtspraak van het Hof blijkt namelijk duidelijk dat de Commissie, wanneer zij beoordeelt of een voorgenomen steunmaatregel voldoet aan de voorwaarde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig mogen worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, rekening moet houden met de negatieve gevolgen die deze steun kan hebben voor de mededinging en het handelsverkeer binnen de interne markt in haar geheel beschouwd, die overeenkomstig artikel 26, lid 2, VWEU wordt omschreven als „een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van de Verdragen”.(55) De verwijzing door de Franse Republiek en Hongarije naar het arrest van 31 januari 2001, Weyl Beef Products e.a./Commissie(56), kan niet tot een andere slotsom leiden. In de punten van dat arrest waarnaar die lidstaten verwijzen, heeft het Gerecht, na te hebben vastgesteld dat de litigieuze maatregelen nauw met het doel van de betrokken steun verbonden waren, onderzocht of zij gevolgen hadden die „verder [gingen] dan hetgeen noodzakelijk [was] om met de steunmaatregel de volgens het Verdrag geoorloofde doelstellingen te kunnen bereiken”. Een dergelijk onderzoek maakt duidelijk deel uit van het onderzoek van de evenredigheid van de steun, dat volgt op de afbakening van de maatregelen die in aanmerking komen voor de beoordeling van de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Het arrest Weyl Beef Products e.a./Commissie bevat dus geen preciseringen op grond waarvan een maatregel als een „onlosmakelijk uitvoeringsvoorschrift” kan worden aangemerkt, en biedt evenmin steun voor de stelling dat alleen de gevolgen van een dergelijke maatregel die zich kunnen voordoen op de „markt waarop de [betrokken] steunmaatregel betrekking heeft”, vallen onder de doelstellingen van het onderzoek dat de Commissie in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU moet verrichten. Dat arrest ligt daarentegen in de lijn van de rechtspraak die is ontwikkeld in het arrest Iannelli & Volpi.(57) Hetzelfde geldt voor het met name door de Commissie aangehaalde arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie(58), waarin wordt gepreciseerd dat wanneer de uitvoeringsvoorschriften van de betrokken steun onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun, „de Commissie de verenigbaarheid ervan met andere bepalingen dan die inzake staatssteun in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU [zal] beoordelen, welke beoordeling ertoe kan leiden dat de betrokken steun met de interne markt onverenigbaar wordt verklaard”.
57. Wat dit laatste punt betreft, kom ik tot de slotsom dat het niet is uitgesloten dat de schending van een Unierechtelijke bepaling die de mededinging kan verstoren op een andere dan de door de steun beoogde markt die – zoals in casu – wel verband houdt met die markt, door de Commissie in aanmerking moet worden genomen in haar onderzoek naar de verenigbaarheid ervan met de interne markt.
iv) Verplichting van de Commissie om de eventuele schending van de bepalingen inzake overheidsopdrachten te onderzoeken
58. Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat het Gerecht ten onrechte de conclusie van de Commissie heeft bevestigd dat de rechtstreekse gunning aan JSC NIAEP van de opdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren niet „onlosmakelijk verbonden” was met het doel van de betrokken steun.
59. Hieruit volgt dat het Gerecht tevens ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie niet verplicht was om in de procedure die tot de vaststelling van het litigieuze besluit heeft geleid, te onderzoeken of deze gunning verenigbaar was met de bepalingen inzake overheidsopdrachten, welke kwestie de Republiek Oostenrijk en andere belanghebbenden tijdens die procedure hadden opgeworpen.(59)
3) Conclusie over het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel
60. Gelet op een en ander ben ik van mening dat het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening, in hun onderlinge samenhang beschouwd, gegrond zijn.
2. Derde onderdeel
61. Het derde onderdeel van het eerste middel omvat twee grieven. De eerste grief is ontleend aan het feit dat het Gerecht heeft verzuimd vast te stellen dat het litigieuze besluit ontoereikend was gemotiveerd, en de tweede aan schending van de bepalingen van het aanbestedingsrecht. Deze grieven zijn gericht tegen de punten 40 tot en met 49 en 196 tot en met 203 van het bestreden arrest.
62. De punten 40 tot en met 49 van het bestreden arrest maken deel uit van de motivering op grond waarvan het Gerecht het eerste middel van het beroep van de Republiek Oostenrijk, dat gebaseerd was op het ontbreken van een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht, heeft afgewezen. In de punten 41 en 42 heeft het Gerecht, in de eerste plaats, verklaard dat de Commissie in overweging 285 van het litigieuze besluit op goede gronden had geoordeeld dat zij, in antwoord op de opmerkingen van belanghebbenden over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met richtlijn 2014/25, mocht verwijzen naar een tegen Hongarije ingeleide niet-nakomingsprocedure waarin zij „gebaseerd op een grondige analyse van de [door deze lidstaat aangevoerde] technische vereisten” de overtuiging was toegedaan dat deze richtlijn niet van toepassing was op de toewijzing van de bouw van de nieuwe reactoren op grond van artikel 50, onder c) (hierna: „niet-nakomingsprocedure”). In de punten 43 tot en met 46 van dat arrest heeft het Gerecht, in de tweede plaats, het antwoord van de Commissie op de schriftelijke vragen die haar in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang waren gesteld en de ter ondersteuning daarvan overgelegde documenten onderzocht, waarbij het heeft vastgesteld dat uit dat antwoord bleek en door die documenten werd bevestigd dat de Commissie tot de slotsom was gekomen dat de bouw van de nieuwe reactoren rechtstreeks aan JSC NIAEP „kon worden gegund zonder voorafgaande oproep tot mededinging, aangezien er om technische redenen geen sprake was van mededinging”. In de punten 47 en 48 van het bestreden arrest heeft het Gerecht, in de derde plaats, gepreciseerd dat niet kan worden aanvaard dat „in de procedure betreffende de verenigbaarheid van de steun met de interne markt alle eerder genomen besluiten die reeds het voorwerp waren van een afzonderlijke procedure [...] opnieuw ter discussie worden gesteld”, aangezien „[h]et rechtszekerheidsbeginsel [...] zich ertegen [verzet] dat de Commissie de gunning van de bouwopdracht opnieuw onderzoekt in de procedure inzake staatssteun als zij na het tijdstip waarop zij heeft besloten de niet-nakomingsprocedure te beëindigen, niet over nieuwe informatie beschikt”. In punt 49 van het bestreden arrest heeft het Gerecht ten slotte, in de vierde plaats, vastgesteld dat „de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich voor het [litigieuze] besluit hoe dan ook te baseren op de uitkomst van de niet-nakomingsprocedure”.
63. In de punten 196 tot en met 203 van het bestreden arrest heeft het Gerecht daarentegen het eerste onderdeel van het tiende middel van het beroep afgewezen, volgens hetwelk het litigieuze besluit ontoereikend was gemotiveerd wat de verenigbaarheid van de steun met andere bepalingen van het Unierecht betreft. In die punten heeft het Gerecht in wezen geoordeeld dat de Commissie, aangezien zij in de overwegingen 280 tot en met 284 van het litigieuze besluit van mening was dat zij niet verplicht was om de kwestie van de eventuele schending van richtlijn 2014/25 te onderzoeken, bij gebreke van een onlosmakelijk verband tussen deze schending en het doel van de betrokken steun, in het litigieuze besluit niet hoefde aan te tonen waarom was voldaan aan de voorwaarden van artikel 50, onder c), van richtlijn 2014/25.
a) Grief inzake het verzuim om vast te stellen dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd
64. De Republiek Oostenrijk betoogt dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit toereikend was gemotiveerd met betrekking tot de vraag of er sprake was van schending van de bepalingen inzake overheidsopdrachten. Enkel een verwijzing naar een beëindigde niet-openbare niet-nakomingsprocedure vormt geen toereikende motivering. Zij betoogt dat het Gerecht enkel uit de opmerkingen van de Commissie en de door haar in antwoord op een maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht overgelegde documenten heeft kunnen vernemen om welke redenen de Commissie heeft uitgesloten dat er sprake was van schending van de bepalingen inzake overheidsopdrachten.
65. De Franse Republiek voert aan dat deze grief niet-ontvankelijk is omdat zij voor het eerst in hogere voorziening is aangevoerd. In dit verband merk ik op dat uit de punten 192 en 196 tot en met 203 van het bestreden arrest duidelijk blijkt dat, ten eerste, de Republiek Oostenrijk voor het Gerecht heeft betwist dat de motivering van het litigieuze besluit toereikend was wat betreft de verenigbaarheid van de steun met de bepalingen inzake het aanbestedingsrecht en, ten tweede, het Gerecht een dergelijke grief heeft onderzocht en afgewezen. Uit de punten 40 tot en met 49 van het bestreden arrest, waarvan de inhoud in punt 62 van deze conclusie is uiteengezet, blijkt ook dat het Gerecht uitdrukkelijk heeft ingestemd met de verwijzing van de Commissie naar de niet-nakomingsprocedure in overweging 285 van het litigieuze besluit. Hieruit volgt dat deze grief ontvankelijk is, aangezien de door de Republiek Oostenrijk voor het Gerecht aangevoerde grieven in deze grief zijn overgenomen en zij bovendien haar oorsprong vindt in de motivering van het bestreden arrest.(60)
66. Het is vaste rechtspraak dat de door artikel 296 VWEU vereiste motivering weliswaar de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen opdat de belanghebbende de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregelen kan kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen, maar die motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en aan de context waarin zij is vastgesteld.(61) Het is tevens vaste rechtspraak dat de motiveringsplicht een wezenlijk vormvoorschrift vormt dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de omstreden handeling betreft. De motivering van een beslissing houdt immers in dat de gronden waarop deze beslissing berust, formeel tot uitdrukking worden gebracht. Indien die gronden berusten op vergissingen, tasten deze de inhoudelijke wettigheid van de beslissing aan, maar niet de motivering ervan, die toereikend kan zijn, ook al zijn de uiteengezette gronden onjuist.(62)
67. In casu heeft de Commissie haar conclusie dat de gestelde schending van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten geen invloed had op de beoordeling van de betrokken steun, op twee gronden gerechtvaardigd. Ten eerste heeft zij in overweging 283 van het litigieuze besluit primair aangevoerd dat een dergelijke schending, gesteld al dat zij zou zijn aangetoond, niet zou hebben geleid tot extra verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer op de elektriciteitsmarkt waarop die steun betrekking heeft, en dat zij zich bijgevolg niet hoefde uit te spreken over het bestaan ervan. Ten tweede heeft zij in overweging 285 van dit besluit subsidiair(63) verwezen naar de niet-nakomingsprocedure, waarin zij had vastgesteld dat richtlijn 2014/25 niet van toepassing was op de rechtstreekse toewijzing van de bouw aan JSC NIAEP en dat dus de met name door de Republiek Oostenrijk aangevoerde schending van de bepalingen van deze richtlijn niet had plaatsgevonden.
68. Als de primair aangevoerde gronden al voldoen aan de vereisten van artikel 296 VWEU, berusten zij om dezelfde redenen als die welke in de punten 49 tot en met 59 van deze conclusie zijn uiteengezet, op vergissingen, die de inhoudelijke wettigheid ervan aantasten.
69. In die omstandigheden berust de gegrondheid van de in het bestreden arrest bevestigde conclusie van de Commissie dat zij in het litigieuze besluit niet hoefde te onderzoeken of de gunning van de opdracht voor de bouw van de nieuwe reactoren verenigbaar was met de bepalingen inzake overheidsopdrachten, enkel op de subsidiair aangevoerde gronden.
70. Om te beginnen merk ik op dat ik, net zoals alle aan de onderhavige procedure deelnemende lidstaten en de Commissie, van mening ben dat de Commissie in casu haar verplichting om een dergelijk onderzoek te verrichten, kon nakomen door te verwijzen naar de niet-nakomingsprocedure, die was beëindigd zonder dat schending van de genoemde bepalingen was vastgesteld. Uit met name het in punt 21 van deze conclusie genoemde arrest Commissie/Italië blijkt namelijk dat een cumulatieve toepassing van de niet-nakomingsprocedure en de procedure van toezicht op staatssteun de algemene regel is wanneer een overheidsmaatregel tegelijkertijd binnen de werkingssfeer van de steunbepalingen en andere bepalingen van het Verdrag valt.(64) Uit de feitelijke omstandigheden van de zaak die tot dat arrest heeft geleid, blijkt ook dat een dergelijke cumulatieve toepassing niet is uitgesloten zelfs wanneer er een nauw verband bestaat tussen de nationale maatregel die in strijd wordt geacht met een andere Verdragsbepaling dan de bepalingen inzake steunmaatregelen en het doel van de steun, althans wanneer de niet-nakomingsprocedure is ingeleid vóór de inleiding van de procedure van toezicht op staatssteun.
71. Daarbij zij aangetekend dat een dergelijke verwijzing een onderzoek ten gronde in het litigieuze besluit van de kwestie van de onverenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de bepalingen van richtlijn 2014/25 slechts kan vervangen op voorwaarde dat de Commissie in dit besluit uiteenzet op basis van welke feitelijke en juridische gegevens zij tot de vaststelling was gekomen dat er geen sprake was van schending van het Unierecht. Een dergelijke verplichting moet weliswaar in overeenstemming worden gebracht met de vereisten van vertrouwelijkheid van de documenten van de niet‑nakomingsprocedure, waarop met name de Republiek Polen en de Franse Republiek zich beroepen, maar dergelijke vereisten mogen niet afdoen aan de op de Commissie rustende verplichting om de door haar vastgestelde handelingen te motiveren.
72. In dit verband moet worden vastgesteld dat overweging 285 van het litigieuze besluit enkel de „voorlopige conclusie” vermeldt waartoe de Commissie in het kader van de niet-nakomingsprocedure was gekomen, zonder enige aanwijzing te geven over de feitelijke en juridische overwegingen waarop die conclusie gebaseerd was. Het is zeker vaste rechtspraak dat bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(65) In casu heeft de Republiek Oostenrijk evenwel, zonder op dit punt door de Commissie te zijn weersproken, verklaard dat op de datum waarop het litigieuze besluit is vastgesteld, de onderdelen van de niet-nakomingsprocedure die de tekortkomingen in de bewoordingen van overweging 285 van dit besluit eventueel konden verhelpen, niet openbaar waren en evenmin toegankelijk waren voor de bij de procedure betrokken belanghebbenden, zodat zij niet kunnen worden geacht deel uit te maken van een context die deze belanghebbenden bekend was en hen in staat stelde duidelijk en ondubbelzinnig te begrijpen om welke redenen de Commissie van mening was dat richtlijn 2014/25 in casu niet van toepassing was.(66) Anders dan de Franse Republiek stelt, kan de omstandigheid dat de Commissie de redenen voor het litigieuze besluit in de loop van het geding heeft uiteengezet, de ontoereikende motivering van dit besluit niet compenseren. De motivering kan namelijk niet voor het eerst en achteraf voor de rechter worden toegelicht, behalve in uitzonderlijke omstandigheden, waar in casu, bij gebreke van enige spoedeisendheid, geen sprake van is.(67)
73. Uit alle voorgaande overwegingen komt naar voren dat de onderhavige grief moet worden aanvaard.
b) Grief inzake schending van de bepalingen inzake overheidsopdrachten
74. Met een afzonderlijke grief herinnert de Republiek Oostenrijk, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, „aan de twijfels” die zij ter terechtzitting voor het Gerecht had geuit over de toepasselijkheid, in de omstandigheden van het onderhavige geval, van artikel 50, onder c), ii), van richtlijn 2014/25, dat een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging toestaat indien de werken alleen door „een bepaalde ondernemer” kunnen worden verricht omdat „mededinging ontbreekt om technische redenen”. Zij betoogt dat het „veel waarschijnlijker” is dat de door Hongarije aangevoerde criteria voor de gunning van de opdracht voor de bouw van nieuwe reactoren, die met name betrekking hebben op de veiligheid, kunstmatig zijn beperkt om in aanmerking te komen voor de Russische financiering. Gesteld al dat deze criteria objectief waren, had hoe dan ook niet kunnen worden uitgesloten dat er, gelet op de waarde van de opdracht, via een aanbesteding andere inschrijvers zouden zijn gevonden. De Republiek Oostenrijk, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, voert tevens aan dat het Gerecht met name in de punten 38 en 64 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat het aan haar staat om te bewijzen dat andere inschrijvers de nieuwe reactoren hadden kunnen leveren. Volgens haar stond het aan Hongarije, dat zich wilde beroepen op de uitzondering van artikel 50 van richtlijn 2014/25, om aan te tonen dat een oproep tot mededinging achterwege kon worden gelaten.
75. Deze grief lijkt mij niet te kunnen slagen voor zover zij is gericht tegen de punten 40 tot en met 49 van het bestreden arrest.(68) Het onderzoek van deze grief door het Hof levert mijns inziens twee soorten problemen op. In de eerste plaats zijn de argumenten van de Republiek Oostenrijk vaag en onvolledig. In de tweede plaats blijkt volgens mij uit de motivering in de punten 40 tot en met 49 van het bestreden arrest dat het Gerecht zich heeft beperkt tot de vaststelling dat, ten eerste, de Commissie in het kader van de niet-nakomingsprocedure „de overtuiging [was] toegedaan”, gebaseerd op „een grondige analyse van de technische vereisten” die Hongarije had aangevoerd(69), dat deze lidstaat in casu gebruik kon maken van een procedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging op grond van artikel 50, onder c), ii), van richtlijn 2014/25(70), en dat, ten tweede, in die omstandigheden de verwijzing naar de uitkomst van deze procedure in overweging 285 van het litigieuze besluit gerechtvaardigd was. Daarentegen blijkt naar mijn indruk uit diezelfde punten van het bestreden arrest niet dat het Gerecht de rechtmatigheid heeft getoetst van de conclusie waarop de Commissie zich in het litigieuze besluit subsidiair heeft gebaseerd, namelijk dat richtlijn 2014/25 in casu niet van toepassing was. Zoals de Commissie ter terechtzitting op goede gronden heeft gesteld, heeft het Gerecht met betrekking tot deze kwestie in de genoemde punten slechts de feiten onderzocht.
c) Conclusie over het derde onderdeel
76. Om de hierboven uiteengezette redenen ben ik van mening dat het derde onderdeel van het eerste middel gegrond is, voor zover het Gerecht daarmee wordt verweten dat het heeft nagelaten vast te stellen dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd, zoals is besproken in de punten 71 en 72 van deze conclusie.
3. Conclusie over het eerste middel
77. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om het eerste middel in hogere voorziening toe te wijzen.
B. Tweede en vierde middel
78. De meeste argumenten die de Republiek Oostenrijk in het kader van haar tweede en vierde middel aanvoert, overlappen elkaar, zodat ik ze gezamenlijk zal onderzoeken. Deze middelen zijn gericht tegen de punten 51 tot en met 65 alsmede 184 en 185 van het bestreden arrest.
79. In de punten 51 tot en met 65 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het eerste onderdeel van het vierde middel van het beroep, dat is gebaseerd op de onevenredigheid van de betrokken steun, onderzocht en afgewezen. Met dit onderdeel betoogde de Republiek Oostenrijk dat bij gebreke van een aanbesteding voor de bouw van de twee nieuwe reactoren, de evenredigheid van deze steun niet was gewaarborgd, aangezien niet kon worden gegarandeerd dat het bedrag ervan beperkt was tot het voor de uitvoering van het project noodzakelijke minimum. Het Gerecht heeft om te beginnen verklaard dat „artikel 107, lid 3, onder c), VWEU weliswaar vereist dat de steun tot het minimum wordt beperkt, maar dat daaruit niet volgt dat een aanbestedingsprocedure moet worden uitgevoerd als voorwaarde voor de evenredigheid van een steunmaatregel” en dat een dergelijke procedure „slechts een van de middelen is om de steun te beperken tot het minimum dat noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken” (punten 59 en 60). Vervolgens heeft het geoordeeld dat „de stelling van de Republiek Oostenrijk dat de reactoren tegen lagere kosten en met minder steun hadden kunnen worden gebouwd indien een oproep tot mededinging had plaatsgevonden, niet met bewijzen [was] gestaafd” en dat „het aan de Republiek Oostenrijk stond om elementen aan te dragen die wijzen op een alternatieve oplossing voor de bouw van de betrokken reactoren” (punt 64). Ten slotte heeft het Gerecht in punt 65 van het bestreden arrest gepreciseerd dat „[h]et antwoord op de vraag of de steunmaatregel beperkt was tot het minimum dat noodzakelijk was om het nagestreefde doel te bereiken, [...] in werkelijkheid hoe dan ook [is] gericht op de vraag of de kosteloze terbeschikkingstelling van de twee nieuwe reactoren niet onevenredig was, aangezien deze terbeschikkingstelling het doel van de [betrokken] steun vormde”.
80. In de punten 177 tot en met 190 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het negende middel van het beroep, waarmee was aangevoerd dat de betrokken steun onvoldoende was bepaald, onderzocht en afgewezen. In punt 183 van dit arrest heeft het Gerecht, ten eerste, vooraf in herinnering gebracht dat de steunelementen worden bepaald opdat de Commissie kan vaststellen dat de steun passend, noodzakelijk en evenredig is, en ten tweede, verwezen naar het arrest van 12 juli 2018, Oostenrijk/Commissie(71), waarin het reeds had geoordeeld dat de Commissie niet verplicht is om het exacte bedrag van het subsidie-equivalent van een steunmaatregel te kwantificeren alvorens zij de evenredigheid ervan toetst aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Wat de financieringskosten betreft, heeft het Gerecht in punt 185 van het bestreden arrest opgemerkt dat in overweging 28 van het litigieuze besluit melding werd gemaakt van de kosten voor de financiering van de schuld gedurende de gehele looptijd van de doorlopende kredietfaciliteit, en vervolgens aangegeven dat de Republiek Oostenrijk „geen enkel onderbouwd argument [aanvoerde] waaruit bleek dat de Commissie op basis van de in die overweging vermelde gegevens over de rentevoeten van de lening, samen met de latere specificaties in voetnoot 16 van [dit] besluit, niet in staat was na te gaan of het steunelement evenredig was, en waartoe in dit verband de vermelding zou dienen van de externe financieringskosten (rente van de leningen), zoals die welke een particuliere investeerder onder marktconforme voorwaarden zou hebben moeten betalen.”
81. Met haar tweede middel verwijt de Republiek Oostenrijk het Gerecht dat het ten onrechte heeft ingestemd met het volgens haar ontoereikende onderzoek van de evenredigheid van de betrokken steun door de Commissie in het litigieuze besluit. Met haar vierde middel, dat uit drie onderdelen bestaat, verwijt de Republiek Oostenrijk het Gerecht daarentegen dat het heeft ingestemd met een ontoereikende bepaling van de betrokken steun, met name omdat een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht ontbrak, de externe financieringskosten niet in aanmerking waren genomen en er geen subsidie‑equivalent was berekend.
82. Hongarije, de Republiek Polen en de Commissie uiten om verschillende redenen voorbehouden bij de ontvankelijkheid van het tweede en/of het vierde middel. Deze voorbehouden zijn weliswaar ongegrond voor zover zij betrekking hebben op deze middelen in hun geheel, maar sommige ervan moeten worden aanvaard voor zover het gaat om geïsoleerde grieven die de Republiek Oostenrijk in het kader van die middelen heeft aangevoerd. Ik zal hieronder aangeven wanneer dat het geval is.
83. Hoewel ik in het algemeen erken dat het tweede en het vierde middel in hogere voorziening tamelijk weinig uitgewerkt en soms onduidelijk zijn, kunnen er drie grieven worden geïdentificeerd, die betrekking hebben op de invloed – in het kader van het toezicht op de evenredigheid van de betrokken steun door het Gerecht – van de volgende drie factoren: i) het ontbreken van een aanbestedingsprocedure; ii) geen berekening van het subsidie-equivalent, en iii) geen bepaling van de externe financieringskosten.
1. Ontbreken van een aanbestedingsprocedure
84. De Republiek Oostenrijk betoogt dat het Gerecht het doel van de betrokken steun niet duidelijk of onjuist heeft geïdentificeerd door de bouw van de nieuwe kernreactoren van dat doel uit te sluiten. Dit heeft het Gerecht belet om het door de Commissie verrichte onderzoek naar de evenredigheid van die steun „op behoorlijke wijze” te toetsen. Zij blijft erbij dat het door Hongarije in het kader van de bouw van die reactoren betaalde bedrag van de opdracht een onontkoombaar feitelijk element is voor de beoordeling van de betrokken steun. Zij leidt hieruit af dat, anders dan het Gerecht heeft verklaard in met name punt 65 van het bestreden arrest, waarvan de inhoud in punt 79 van deze conclusie is weergegeven, de evenredigheid van die steun niet correct kon worden beoordeeld zonder een aanbestedingsprocedure. Een dergelijke procedure had namelijk tot een geheel andere steunmaatregel kunnen leiden, met name wat de structuur en de hoogte van de steun betreft. De enkele vaststelling in punt 59 van het bestreden arrest dat „de aanbestedingsprocedure slechts een van de middelen is om de steun te beperken tot het minimum dat noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken”, volstaat op zichzelf niet, nu niet is aangegeven aan de hand van welke criteria de toetsing van de evenredigheid van de betrokken steun heeft plaatsgevonden. Het bestreden arrest is op dit punt dus ontoereikend gemotiveerd.(72)
85. Zoals ik reeds heb aangegeven, blijkt duidelijk uit het bestreden arrest, en met name uit de punten 36 en 65 ervan, dat het Gerecht heeft geoordeeld dat het doel van de betrokken steun bestond in het „kosteloos ter beschikking stellen” van de nieuwe reactoren. In de punten 34 tot en met 39 van deze conclusie heb ik echter aangegeven dat een dergelijke omschrijving van het doel van de betrokken steun, waarbij de bouw van de nieuwe kernreactoren daarvan wordt uitgesloten, berust op een onjuiste uitlegging van het litigieuze besluit en op een onjuiste juridische kwalificatie van de feiten. Deze fouten stellen noodzakelijkerwijs de premisse ter discussie op basis waarvan het Gerecht in punt 65 van het bestreden arrest de door de Republiek Oostenrijk in het kader van haar vierde middel van het beroep aangevoerde grieven irrelevant heeft verklaard.
86. Voor zover het Gerecht in dat punt 65 meer in detail verwijst naar het voordeel dat de vennootschap Paks II uit het door Hongarije gefinancierde project haalt wegens de ontwikkeling en de terbeschikkingstelling van nieuwe activa voor elektriciteitsproductie, moet worden benadrukt dat er een nauw verband bestaat tussen dit voordeel en het bedrag van de investering van Hongarije voor dat project, met inbegrip van de werkelijke aankoopprijs van de kerncentrale(73), die wordt geacht op zijn minst gedeeltelijk de economische waarde van die activa weer te geven. Hieruit volgt dat elke beoordeling van de evenredigheid van de betrokken steun noodzakelijkerwijs dit bedrag als uitgangspunt had.
87. Uit voorgaande overwegingen volgt dat de onderhavige grief, voor zover zij is gericht tegen punt 65 van het bestreden arrest, mijns inziens moet worden aanvaard. Ik wijs er echter op dat dit punt een grond ten overvloede bevat, zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukking „hoe dan ook”. Hieruit volgt dat de onderhavige grief slechts ter zake dienend is voor zover de argumenten die de Republiek Oostenrijk tegen de punten 58 tot en met 64 van het bestreden arrest aanvoert, worden aanvaard.
88. Wat in dit verband in de eerste plaats de gronden in de punten 58 en 59 van het bestreden arrest betreft die in punt 79 van deze conclusie zijn uiteengezet, kan naar mijn mening niet worden betwist, zoals ik zojuist heb uiteengezet, dat bij het onderzoek van de evenredigheid van de betrokken steun, en met name bij de analyse of deze steun beperkt was tot het minimum dat nodig was om het te financieren project te kunnen leveren, het voor de uitvoering van dit project vastgestelde investeringsbedrag, met inbegrip van de aankoopprijs van de nieuwe reactoren, niet buiten beschouwing kon worden gelaten. Evenmin kan worden betwist, zoals het Gerecht overigens zelf bevestigt, dat het uitvoeren van een aanbestedingsprocedure voor de Commissie een middel is om zich ervan te vergewissen dat de prijs van een opdracht evenredig is, aangezien de bepaling ervan aan de mededinging onderworpen is. Zoals blijkt uit punt 53 van het bestreden arrest had de Republiek Oostenrijk in het kader van het eerste onderdeel van haar vierde middel van het beroep aangevoerd dat, bij gebreke van een aanbesteding voor de bouw van de nieuwe reactoren, de evenredigheid van de betrokken steun niet was gewaarborgd en dat de elementen waarop de Commissie zich had gebaseerd, te weten het ontbreken van overcompensatie en de verplichting tot terugbetaling van de winst, niet relevant waren voor de vraag of de betrokken steun tot het noodzakelijke minimum beperkt was. In die omstandigheden betoogt de Republiek Oostenrijk nu op goede gronden dat de enkele vaststelling in punt 59 van het bestreden arrest dat „de aanbestedingsprocedure slechts een van de middelen is om steun te beperken tot het minimum dat noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken”, niet volstond om te antwoorden op de door haar geuite kritiek, aangezien de elementen waarop de Commissie zich bij gebreke van een dergelijke procedure had gebaseerd, niet waren vermeld, zodat het bestreden arrest op dit punt ontoereikend is gemotiveerd. De door de aan de onderhavige procedure deelnemende lidstaten en de Commissie aangevoerde tegenargumenten, die overigens alle aan het litigieuze besluit zelf zijn ontleend, kunnen de tekortkomingen van het bestreden arrest op dit punt niet verhelpen.(74)
89. Wat in de tweede plaats punt 64 van het bestreden arrest betreft, waarvan de inhoud in punt 79 van deze conclusie is weergegeven, verwijt de Republiek Oostenrijk het Gerecht in het kader van haar eerste middel in hogere voorziening dat het haar de last heeft opgelegd om te bewijzen dat andere inschrijvers de nieuwe reactoren tegen lagere kosten hadden kunnen bouwen. In dit verband volstaat het op te merken dat het Gerecht in dat punt 64 de oplegging van een dergelijke bewijslast aan de Republiek Oostenrijk rechtvaardigt door te verwijzen naar de door Hongarije verrichte en door de Commissie in het kader van de niet‑nakomingsprocedure geverifieerde beoordeling van de markt, waaruit bleek dat er geen andere geschikte leveranciers beschikbaar waren. Aangezien de gegevens waarop de Commissie zich in het kader van deze procedure had gebaseerd, niet toegankelijk waren voor de Republiek Oostenrijk en het litigieuze besluit op dit punt onvoldoende was gemotiveerd, valt een dergelijke door het Gerecht voorgestane bewijslast hoe dan ook niet te rechtvaardigen.
90. Om de in de punten 85 tot en met 89 van deze conclusie uiteengezette redenen is de onderhavige grief naar mijn idee gegrond.
2. Geen berekening van het subsidie-equivalent
91. De Republiek Oostenrijk betoogt dat de Commissie, gesteld dat de betrokken steun bestaat in de terbeschikkingstelling van nieuwe reactoren, zoals het Gerecht erkent, een subsidie-equivalent had moeten berekenen(75) om die steun te kwantificeren en de evenredigheid ervan te beoordelen.
92. Zonder dat een standpunt hoeft te worden ingenomen over de tussen partijen besproken vraag of de Commissie in alle gevallen verplicht is om een subsidie-equivalent te kwantificeren(76), breng ik in dit verband enkel in herinnering dat het Gerecht in de punten 188 tot en met 190 van het bestreden arrest eraan heeft herinnerd dat i) de betrokken steun een doorlopende kredietfaciliteit van 10 miljard EUR en een door de Hongaarse Staat betaald aanvullend bedrag van 2,5 miljard EUR omvatte, waarbij die kredietfaciliteit werd geacht 80 % van de bevestigde investeringskosten te financieren en het aanvullende bedrag de resterende 20 %; ii) alle kosten die aan de investering konden worden toegerekend, in die bedragen waren begrepen, en iii) het litigieuze besluit zich beperkte tot goedkeuring van het door Hongarije aangemelde project, met uitsluiting van eventuele verhogingen van die bedragen, zodat „elke financiering die het bedrag van 12,5 miljard EUR overschreed, een wijziging in de bestaande steun vormde”, die overeenkomstig artikel 4 van verordening (EG) nr. 794/2004(77) moest worden beoordeeld. Het Gerecht lijkt dus te zijn uitgegaan van de premisse dat het steunelement overeenkwam met de gehele financiering door de Hongaarse Staat, zoals beschreven in het litigieuze besluit, en dat het derhalve in de omstandigheden van het onderhavige geval hoe dan ook niet nodig was om een subsidie-equivalent te berekenen. Zoals met name Hongarije stelt, voert de Republiek Oostenrijk geen concrete argumenten aan die de redenering van het Gerecht ter discussie kunnen stellen en haar stelling kunnen onderbouwen dat het bij gebreke van een berekening van het subsidie-equivalent niet mogelijk was om de evenredigheid van de betrokken steun te beoordelen. De onderhavige grief kan mijns inziens dan ook niet slagen.
3. Geen bepaling van de externe financieringskosten
93. De Republiek Oostenrijk verwijt het Gerecht dat het in punt 185 van het bestreden arrest haar argument heeft afgewezen dat de Commissie, zonder de externe financieringskosten (rente op leningen) te bepalen van de schuld die een particuliere investeerder onder marktconforme voorwaarden had moeten betalen, het bedrag van de betrokken steun niet correct had kunnen vaststellen en dus de evenredigheid ervan niet had kunnen beoordelen.
94. In dit verband volstaat de vaststelling dat de Republiek Oostenrijk ter onderbouwing van deze grief enkel de argumenten herhaalt die zij heeft aangevoerd in haar verzoekschrift voor het Gerecht, waarnaar zij verwijst. In die omstandigheden en aangezien bovendien niet nauwkeurig is aangegeven welke onderdelen van het bestreden arrest worden betwist, is de onderhavige grief mijns inziens niet-ontvankelijk. In een situatie zoals de onderhavige, waarin de lening door de staat is aangegaan tegen rentevoeten die in het litigieuze besluit zijn gepreciseerd(78), waarin is vastgesteld dat er sprake was van een voordeel voor de vennootschap Paks II, waarin het besluit betrekking had op een financiering van niet meer dan 12,5 miljard EUR(79), en waarin er, volgens de verklaringen van de Republiek Oostenrijk zelf, geen sprake was van een zachte lening, stond het, zoals de Commissie in haar memories benadrukt, hoe dan ook aan de Republiek Oostenrijk om, zoals het Gerecht in punt 185 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, toe te lichten waarom de Commissie zonder berekening van de externe financieringskosten niet in staat is geweest om de evenredigheid van de betrokken steun te beoordelen. De onderhavige grief kan dus hoe dan ook niet slagen.
4. Conclusie over het tweede en het vierde middel
95. Op basis van het voorgaande ben ik van mening dat de grief die in de punten 85 tot en met 89 van deze conclusie is onderzocht, de enige in het kader van het tweede en het vierde middel aangevoerde grief is die moet worden aanvaard.
C. Gevolgen van de beoordeling
96. Indien het Hof, zoals ik in overweging geef, het eerste middel in hogere voorziening alsmede de in de punten 85 tot en met 89 van deze conclusie onderzochte grief, die in het kader van het tweede en het vierde middel is aangevoerd, gegrond verklaart, dient de hogere voorziening te worden toegewezen en moet het bestreden arrest worden vernietigd.
V. Conclusie
97. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het eerste, het tweede en, ten dele, het derde onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening alsmede de in de punten 85 tot en met 89 van deze conclusie onderzochte grief, die in het kader van het tweede en het vierde middel van de hogere voorziening is aangevoerd, gegrond te verklaren. Derhalve geef ik in overweging de hogere voorziening toe te wijzen en het bestreden arrest te vernietigen.
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
2 T‑101/18, EU:T:2022:728; hierna: „bestreden arrest”.
3 PB 2017, L 317, blz. 45; hierna: „litigieus besluit”.
4 PB 2016, C 8, blz. 2; hierna: „inleidingsbesluit”.
5 In de overwegingen 279‑287 van het litigieuze besluit, die zijn opgenomen in punt 5.3.2, met als opschrift „Naleving van andere bepalingen van het recht van de Unie dan staatssteunregels”, heeft de Commissie geantwoord op de opmerkingen van tal van belanghebbenden over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met, onder meer, richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG (PB 2014, L 94, blz. 243).
6 C‑594/18 P, EU:C:2020:742 (hierna: „arrest Oostenrijk/Commissie”).
7 In de overwegingen 281‑284 van het litigieuze besluit heeft de Commissie uitgesloten dat er een onlosmakelijk verband bestond tussen de mogelijke inbreuk op richtlijn 2014/25 en het doel van de steun. In overweging 283 heeft zij met name verklaard dat „een eventuele niet-inachtneming van de regels inzake overheidsopdrachten in het onderhavige geval verstorende effecten op de markt van de bouw van nucleaire installaties [kan] veroorzaken. De investeringssteun voor Paks II heeft echter tot doel Paks II in staat te stellen elektriciteit op te wekken zonder de investeringskosten voor de bouw van nucleaire installaties te dragen. Er is dan ook geen bijkomend verstorend effect op de mededinging en handel op de elektriciteitsmarkt vastgesteld dat zou ontstaan door de niet-naleving van richtlijn 2014/25, met betrekking tot de rechtstreekse gunning van de bouwwerken aan JSC NIAEP.”
8 74/76, EU:C:1977:51; hierna: „arrest Iannelli & Volpi”.
9 Zie arrest Iannelli & Volpi, punten 12 en 13.
10 73/79, EU:C:1980:129; hierna: „arrest Commissie/Italië”.
11 Zie arrest Commissie/Italië, punten 8 en 9.
12 C‑225/91, EU:C:1993:239; hierna: „arrest Matra”.
13 Zie arrest Matra, punten 41‑45.
14 Zie arrest Matra, punt 42.
15 Zie met name arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie (C‑156/98, EU:C:2000:467, punt 78); 3 mei 2001, Portugal/Commissie (C‑204/97, EU:C:2001:233, punt 41); 19 september 2002, Spanje/Commissie (C‑113/00, EU:C:2002:507, punt 78); 12 december 2002, Frankrijk/Commissie (C‑456/00, EU:C:2002:753, punt 30), en 15 april 2008, Nuova Agricast, (C‑390/06, EU:C:2008:224, punt 50).
16 Zie arrest van 15 april 2008, Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, punt 51).
17 Zie in die zin met name arresten van 13 maart 1979, Hansen (91/78, EU:C:1979:65, punten 9 en 10); 24 november 1982, Commissie/Ierland (249/81, EU:C:1982:402, punt 18); 7 mei 1985, Commissie/Frankrijk (18/84, EU:C:1985:175, punt 13); 5 juni 1986, Commissie/Italië (103/84, EU:C:1986:229, punt 19), en 20 maart 1990, Du Pont de Nemours Italiana (C‑21/88, EU:C:1990:121, punt 20).
18 Punten 44 en 45 van dat arrest.
19 Zie arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a. (C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 96; hierna: „arrest Braesch e.a.”).
20 Zie laatstelijk arrest van 30 mei 2024, Ryanair/Commissie (C‑353/21 P, niet gepubliceerd, EU:C:2024:437, punt 65).
21 C‑598/17, EU:C:2019:352, punt 48; hierna: „arrest A-Fonds”.
22 Zie arrest van 30 mei 2024, Ryanair/Commissie (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, punt 91), en het arrest Braesch e.a., punten 99 en 100, alsmede beschikkingen van 15 juli 2024, YU/Commissie (C‑233/24 P, EU:C:2024:625), en 14 december 2023, CAPA e.a./Commissie (C‑742/21 P, EU:C:2023:1000).
23 Zie, naast het arrest Iannelli & Volpi, het arrest A-Fonds, punten 47 en 48; arrest van 7 maart 2024, Fallimento Esperia en GSE (C‑558/22, EU:C:2024:209, punten 60 en 61), alsmede het arrest Braesch e.a., punten 104, 107 en 108.
24 Vanaf het arrest Braesch e.a. beroept het Hof zich ook op dit criterium ter beoordeling van de hoedanigheid van „belanghebbende” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU van personen die zich door de toekenning van steun benadeeld achten, en dus ter beoordeling van hun bevoegdheid om op te komen tegen een besluit dat de Commissie in de inleidende fase van het onderzoek van de steun heeft vastgesteld. De aantasting van de belangen van dergelijke personen moet worden beoordeeld naargelang van de dwingende gevolgen van het besluit tot goedkeuring van die steun, ongeacht de vraag of zij voortvloeien uit de tenuitvoerlegging van die steun als zodanig, uit het doel ervan of uit de onlosmakelijk met elkaar verbonden uitvoeringsvoorschriften ervan: zie in die zin arrest van 5 september 2024, PBL en Abdelmouine/Commissie (C‑224/23 P, EU:C:2024:682, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25 Zie bijvoorbeeld arrest Braesch e.a., punt 100.
26 Zie arrest Braesch e.a., punten 98 en 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
27 Zie arresten van 25 juni 1970, Frankrijk/Commissie (47/69, EU:C:1970:60, punt 4), en 21 oktober 2003, Van Calster e.a. (C‑261/01 en C‑262/01, EU:C:2003:571, punten 46 en 47).
28 Zie in die zin arrest van 27 oktober 1993, Scharbatke (C‑72/92, EU:C:1993:858, punten 18 en 20). Zie ook arrest van 23 april 2002, Nygård (C‑234/99, EU:C:2002:244, punt 53). In laatstgenoemd arrest heeft het Hof geoordeeld dat het discriminerende karakter van de betrokken parafiscale heffing in casu door de nationale rechter kon worden vastgesteld, hoewel de steunregeling waarvan deze heffing deel uitmaakte door de Commissie was toegelaten, met name om in voorkomend geval schendingen van het gemeenschapsrecht die niet door haar waren vastgesteld ongedaan te maken (zie punt 60 van dat arrest).
29 Zie arrest Braesch e.a., punten 99 en 100.
30 Zie in die zin arresten van 30 mei 2024, Ryanair/Commissie (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, punt 92), en 5 september 2024, PBL en Abdelmouine/Commissie (C‑224/23 P, EU:C:2024:682, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Zie arrest Braesch e.a., punt 103.
32 Zie arrest Braesch e.a., punt 81, en beschikkingen van 15 juli 2024, YU/Commissie (C‑233/24 P, EU:C:2024:625, punten 51 en 52), en 14 december 2023, CAPA e.a./Commissie (C‑742/21 P, EU:C:2023:1000, punt 93).
33 Zie arrest Iannelli & Volpi, punten 14 en 17, en punt 3 van het dictum.
34 Zie conclusie in de zaak A-Fonds, C‑598/17, EU:C:2018:1037, punt 81.
35 Deze definitie is door het Hof niet overgenomen in het arrest A-Fonds, waarin enkel is verklaard dat het woonplaatsvereiste zoals vastgesteld in de regeling inzake teruggaaf van dividendbelasting die in het hoofdgeding aan de orde was „onlosmakelijk [leek] samen te hangen met het doel van de betrokken vrijstellingsmaatregelen, te weten het begunstigen van uitsluitend nationale ondernemingen”, dat een „noodzakelijk [vereiste] [bleek] te zijn voor de verwezenlijking van het doel en voor de werking van [deze] steunregeling” (zie punten 49‑51 van dat arrest).
36 Ik merk evenwel op dat in een aantal recente arresten van het Hof deze begrippen onderling verwisselbaar zijn. Zie bijvoorbeeld arresten van 6 juni 2024, Ryanair/Commissie (C‑441/21 P, EU:C:2024:477, punt 81), en 30 mei 2024, Ryanair/Commissie (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, punt 92).
37 Zo was de doelstelling van gemeenschappelijk belang die de Commissie voor de aangemelde maatregel heeft vastgesteld „de bevordering van nieuwe investeringen in kernenergie” (zie overweging 301 van het litigieuze besluit).
38 In dit verband volstaat het op te merken dat het Hof in het arrest Oostenrijk/Commissie heeft geoordeeld dat de schending van het Unierecht die aan de orde was in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, voortvloeide uit de met de steun gefinancierde economische activiteit (zie punt 45 van dat arrest) en niet uit een uitvoeringsvoorschrift van die steun. Zoals zowel de Commissie als de aan haar zijde interveniërende lidstaten betogen, hoefde zij zich dus niet te beroepen op het criterium van de „nauwe band” in de zin van het arrest Iannelli & Volpi.
39 Zie ook de punten 36, 65 en 73 van het bestreden arrest.
40 Zie overweging 16 van het litigieuze besluit.
41 Zie met name overweging 325 van het litigieuze besluit.
42 Zie de overwegingen 324 en 328 van het litigieuze besluit.
43 Zie de overwegingen 300 en 304 van het litigieuze besluit.
44 Zie in die zin arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punt 112 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Zie arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punt 69).
46 Zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Aeris Invest/Commissie en GAR (C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punten 145 en 146 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punt 169 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Voor de uitvoering van elke projectfase golden afzonderlijke overeenkomsten: het engineering-, aankoop- en bouwcontract, het exploitatie- en onderhoudscontract, en de overeenkomst inzake de voorwaarden voor de levering van splijtstof.
49 Zie de overwegingen 38 en 39 van het litigieuze besluit.
50 Deze grief sluit bovendien aan op de motivering van het bestreden arrest in de punten 28‑32 ervan en is derhalve ontvankelijk op grond van de rechtspraak die in voetnoot 46 van deze conclusie in herinnering is gebracht.
51 Zie arrest van 19 september 2024, Santini e.a./Parlement (C‑198/21 P, EU:C:2024:768, punt 122).
52 Een dergelijk argument kan met name geen steun vinden in het arrest Matra, waarnaar de Republiek Oostenrijk verwijst. Hoewel het juist is dat het Hof in punt 43 van dat arrest heeft gepreciseerd dat de Commissie, wanneer zij een beschikking geeft over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt, „niet [mag] voorbijgaan aan het risico dat [...] de mededinging binnen [die markt] ongunstig [wordt beïnvloed]”, ligt een dergelijke precisering namelijk in het verlengde van de verwijzing naar het arrest Iannelli & Volpi en naar het criterium van het onlosmakelijke verband (zie punt 41 van het arrest Matra).
53 Zie in die zin bijvoorbeeld de overwegingen 15, 28 en 39 van het litigieuze besluit.
54 Een soortgelijke analyselijn is voorgesteld door advocaat-generaal Alber in zijn conclusie in de zaak Portugal/Commissie (C‑204/97, EU:C:2000:254, punten 87 en 88). Het Hof heeft deze lijn evenwel niet overgenomen. Zie arrest van 3 mei 2001, Portugal/Commissie (C‑204/97, EU:C:2001:233, punten 40 en 41).
55 Zie in die zin arrest Oostenrijk/Commissie, punt 101.
56 T‑197/97 en T‑198/97, EU:T:2001:28, punt 78; hierna: „arrest Weyl Beef Products e.a./Commissie”.
57 Zie in die zin arrest Weyl Beef Products e.a./Commissie, punt 77.
58 T‑57/11, EU:T:2014:1021, punt 184.
59 In herinnering zij gebracht dat het volgens vaste rechtspraak bij het onderzoek naar het bestaan en de rechtmatigheid van een steunmaatregel weliswaar nodig kan zijn dat de Commissie in voorkomend geval ook andere dan de te harer kennis gebrachte feitelijke en juridische elementen onderzoekt, maar dat zij niet verplicht is om uit eigen beweging en bij gebreke van aanwijzingen daartoe alle inlichtingen in te winnen die voor de bij haar ingediende zaak relevant kunnen zijn, zelfs niet als deze inlichtingen openbaar zijn [zie arrest van 5 september 2024, Slovenië/Commissie (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punt 56)]. Deze regels zijn mijns inziens ook van toepassing op de verplichting van de Commissie om in de procedure van artikel 108 VWEU de eventuele schending van andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake staatssteun te onderzoeken.
60 Anders dan de Franse Republiek stelt, levert een ontbrekende of ontoereikende motivering hoe dan ook schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 263 VWEU op en vormt zij een middel van openbare orde dat door de Unierechter ambtshalve moet worden onderzocht [zie beschikking van 9 maart 2017, Simet/Commissie (C‑232/16 P, EU:C:2017:200, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak)]. Zie over het door deze lidstaat aangevoerde precedent, namelijk het arrest van 5 juni 2003, O’Hannrachain/Parlement (C‑121/01 P, EU:C:2003:323, punt 39), de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Prym en Prym Consumer/Commissie (C‑534/07 P, EU:C:2009:277, punten 34 en 35).
61 Zie arrest van 4 oktober 2024, Aeris Invest/Commissie en GAR (C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punt 114).
62 Zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724).
63 In overweging 285 van het litigieuze besluit stelt de Commissie dat zij „[i]n ieder geval [...] de naleving door Hongarije van richtlijn [2014/25] in een afzonderlijke procedure [heeft] beoordeeld, waarbij de voorlopige conclusie op basis van beschikbare informatie luidt dat de in [die richtlijn] vastgestelde procedures niet van toepassing zouden zijn op de toewijzing van de bouw van twee reactoren op grond van artikel 50, onder c), van die richtlijn”.
64 Een dergelijke regel houdt rekening met de autonomie van de inbreukprocedure en de staatssteunprocedure en met het feit dat de Commissie alleen in de laatstgenoemde procedure beslissingsbevoegdheid heeft.
65 Zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724).
66 Ik merk op dat de onderhavige zaak, waarin het gaat om de beoordeling door de Commissie van de verenigbaarheid met het Unierecht van een uitvoeringsvoorschrift van de steun dat onlosmakelijk verbonden is met het doel ervan, verschilt van de zaak die heeft geleid tot het arrest van 23 november 2023, Ryanair en Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), waarin het Hof in punt 97 heeft verklaard dat een impliciete motivering in casu kon volstaan, met name aangezien andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat in de procedure krachtens artikel 108 VWEU geen aanspraak kunnen maken op een contradictoir debat met de Commissie. In die zaak waren de rekwiranten namelijk adressaten van de maatregelen die de volgens hen verstreken verjaringstermijn hadden gestuit, zodat zij, hoewel in het besluit dat in die zaak aan de orde was enkel de data werden vermeld op basis waarvan die maatregelen waren genomen, konden begrijpen waarom de Commissie van mening was dat die maatregelen die termijn konden stuiten (zie met name punt 93 van dat arrest). Evenzo verschilt de onderhavige zaak van die welke recent aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 23 januari 2025, Neos/Ryanair en Commissie (C‑490/23 P, EU:C:2025:32), waarin het ten eerste ging om een besluit dat na afloop van de procedure als bedoeld in artikel 108, lid 3, VWEU was genomen, en waarin ten tweede, zoals het Hof met name in de punten 58 en 59 van dat arrest heeft vastgesteld, het bestreden arrest van het Gerecht de Commissie een algemene verplichting dreigde op te leggen om elk van de bepalingen en beginselen van het Unierecht die door de steunmaatregel zouden kunnen worden geschonden, specifiek te motiveren.
67 Zie arrest van 11 mei 2023, Commissie/Sopra Steria Benelux en Unisys Belgium (C‑101/22 P, EU:C:2023:396, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Wat betreft de argumenten ter betwisting van de bewijslast die het Gerecht in de punten 38 en 64 van het bestreden arrest bij de Republiek Oostenrijk zou hebben gelegd, verwijs ik naar de analyse van het tweede en het vierde middel.
69 Zie punt 42 van het bestreden arrest.
70 Ik merk op dat uit het bestreden arrest blijkt dat de niet-nakomingsprocedure betrekking had op artikel 40, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (PB 2004, L 134, blz. 1), de voorganger van artikel 50, onder c), ii), van richtlijn 2014/25.
71 T‑356/15, EU:T:2018:439, punt 250.
72 De stelling van de Commissie dat de Republiek Oostenrijk een dergelijke grief pas in repliek heeft geformuleerd en dat deze dus niet-ontvankelijk is, is mijns inziens gebaseerd op een onjuiste lezing van de hogere voorziening. Zie in dit verband ook de in voetnoot 60 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.
73 Zie overweging 40 van het litigieuze besluit.
74 Wat betreft, ten eerste, de argumenten van de Commissie, de Tsjechische Republiek en Hongarije waarmee zij de invloed van de aankoopprijs van de nieuwe reactoren op de toetsing van de evenredigheid van de betrokken steun ter discussie stellen, verwijs ik naar de reeds in de punten 85 en 88 van deze conclusie uiteengezette overwegingen. Wat betreft, ten tweede, de verwijzing van de Tsjechische Republiek en de Republiek Polen, in hun memories, en van de Commissie, in antwoord op een door het Hof ter terechtzitting geformuleerd verzoek, naar punt 5.1 van het litigieuze besluit betreffende de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder, antwoordt de Republiek Oostenrijk op goede gronden dat die overwegingen ertoe strekken vast te stellen of er sprake is van een voordeel voor de vennootschap Paks II en niet om te beoordelen of de betrokken steun tot het noodzakelijke minimum beperkt was. De reden dat de Commissie in overweging 337 van het litigieuze besluit heeft verwezen naar dat punt 5.1 was om te verduidelijken dat zij, omdat er sprake was van marktfalen, van mening was dat de totale financiering van de bouw van de nieuwe reactoren als staatssteun moest worden beschouwd. Ten derde is de verwijzing van Polen naar punt 84 van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 (PB 2014, C 200, blz. 1) evenmin relevant, aangezien de Commissie in overweging 55 van het litigieuze besluit heeft overwogen dat die richtsnoeren niet op de aangemelde maatregel van toepassing zijn. Wat ten slotte de verwijzing betreft, met name in de schriftelijke opmerkingen van de Tsjechische Republiek en de Republiek Polen, naar de analyse van de Commissie in de overwegingen 338‑342 van het litigieuze besluit, betreffende het risico van overcompensatie van de begunstigde, merk ik op dat deze analyse verschilt van die welke betrekking heeft op de beperking van de steun tot het minimum dat nodig is om de levensvatbaarheid van het gefinancierde project te verzekeren. Hetzelfde geldt voor de in overweging 343 van het litigieuze besluit vermelde verplichting van de begunstigde om de investering van de Hongaarse Staat te vergoeden uit de exploitatie van de kerncentrale Paks II.
75 De berekening van het bruto subsidie-equivalent, die het mogelijk maakt om het precieze bedrag te kennen van een steunmaatregel in een andere vorm dan een zuivere subsidie, is met name nodig wanneer moet worden beoordeeld of er plafonds zijn geëerbiedigd, zoals bijvoorbeeld de plafonds die voortvloeien uit de toepassing van de de-minimisregel [zie in dit verband verordening (EU) 2023/2831 van de Commissie van 13 december 2023 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun (PB L, 2023/2831)].
76 Zie, met betrekking tot het ontbreken van een dergelijke verplichting, arrest van 12 juli 2018, Oostenrijk/Commissie (T‑356/15, EU:T:2018:439, punt 250), waarnaar in punt 184 van het bestreden arrest wordt verwezen. Ik merk echter op dat, anders dan Hongarije lijkt te betogen, het Hof zich in zijn arrest Oostenrijk/Commissie niet ten gronde over deze vraag heeft uitgesproken (zie de punten 129 en 130 van dat arrest).
77 Verordening van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2004, L 140, blz. 1).
78 Overweging 28 en voetnoot 16 van het litigieuze besluit.
79 Zie punt 190 van het bestreden arrest.