Zaak T‑395/22

Hypo Vorarlberg Bank AG

tegen

Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad

Arrest van het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) van 29 mei 2024

„Economische en monetaire unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de GAR over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor de bijdrageperiode 2022 – Vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag van het GAF – Maximum van artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening (EU) nr. 806/2014 – Artikel 291, lid 2, VWEU – Artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 – Uitvoeringsverordening (EU) 2015/81 – Uitvoeringsbevoegdheden die aan de Raad zijn toegekend – Naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen – Omvang van de uitvoeringsbevoegdheden – Beperking in de tijd van de werking van het arrest”

Handelingen van de instellingen – Verordeningen – Basisverordeningen en uitvoeringsverordeningen – Toekenning in de basisverordening van een uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad – Geen motivering in die verordening – Onwettigheid

(Art. 291, lid 2, en art. 296 VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70, lid 7; verordening 2015/81 van de Raad)

(zie punten 27, 28, 32, 34, 37, 39‑42)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Uitvoeringsbevoegdheid die aan de Raad is toegekend – Berekeningsmethode voor die bijdragen die is vastgesteld in een uitvoeringsverordening van de Raad – Wijziging bij de uitvoeringsverordening van de in de basisverordening vastgestelde berekeningsmethode – Bevoegdheidsoverschrijding – Onwettigheid

(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70, lid 1 en lid 2, tweede alinea; verordening 2015/81 van de Raad, art. 8, lid 1; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad, art. 103)

(zie punten 61, 65, 66, 69‑72, 76, 77, 79, 82, 84)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Jaarlijks maximum van het totaalbedrag van de individuele bijdragen aan het GAF, vastgesteld op 12,5 % van het eindstreefbedrag – Werkingssfeer – Toepassing tijdens de initiële periode

(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70, lid 2, eerste en vierde alinea)

(zie punten 98, 106)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Jaarlijks maximum van het totaalbedrag van de individuele bijdragen aan het GAF, vastgesteld op 12,5 % van het eindstreefbedrag – Draagwijdte – Niet-overschrijding van dat plafond door de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – Beoordelingscriteria – Dynamische benadering van het eindstreefbedrag

(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 69, lid 1, en art. 70, lid 2, eerste en vierde alinea)

(zie punten 109, 113‑116)

Samenvatting

Bij het Gerecht is beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) houdende vaststelling van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen voor het jaar 2022 ( 1 ). Het Gerecht heeft dit beroep toegewezen en de exceptie van onwettigheid van artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 ( 2 ) aanvaard op grond dat in die verordening niet is uiteengezet waarom de bij die bepaling toegekende uitvoeringsbevoegdheid met betrekking tot de berekeningsmethode voor die bijdragen aan de Raad van de Europese Unie een naar behoren gemotiveerd specifiek geval in de zin van artikel 291, lid 2, VWEU vormt. Voorts verduidelijkt het met de toewijzing van de exceptie van onwettigheid van artikel 8, lid 1, onder g), van uitvoeringsverordening 2015/81 ( 3 ) de omvang van die bevoegdheid.

Hypo Vorarlberg Bank AG, verzoekster, is een in Oostenrijk gevestigde kredietinstelling. Op 11 april 2022 heeft de GAR het bestreden besluit vastgesteld, waarbij hij de door kredietinstellingen en bepaalde beleggingsinstellingen, waaronder verzoekster, vooraf te betalen bijdragen aan het GAF voor 2022 heeft vastgesteld ( 4 ). Verzoekster vordert nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover het op haar betrekking heeft.

Beoordeling door het Gerecht

In de eerste plaats stelt het Gerecht om te beginnen vast dat verordening nr. 806/2014 ( 5 ) geen enkele motivering bevat van de beslissing van de Uniewetgever om de uitvoeringsbevoegdheid met betrekking tot de toepassing van de methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen (hierna: „betrokken bevoegdheid”) aan de Raad toe te kennen. In die verordening wordt immers enkel verwezen naar de doelstelling en de inhoud van de vast te stellen uitvoeringshandelingen en naar de beslissing om de bevoegdheid voor de vaststelling ervan bij de Raad te leggen, zonder dat daarin enige aanwijzing wordt gegeven waarom deze bevoegdheid aan de Raad en niet aan de Commissie is toegekend.

Vervolgens wijst het Gerecht erop dat verordening nr. 806/2014 geen andere elementen bevat waaruit de specifieke redenen voor die toekenning kunnen worden afgeleid. Bovendien stelt het vast dat die toekenning in bepaalde omstandigheden weliswaar kan worden gerechtvaardigd door de context waarin zij plaatsvindt, maar dat, ten eerste, partijen zich niet hebben gebaseerd op enig uit de context van de vaststelling van verordening nr. 806/2014 voortvloeiend concreet element waaruit de redenen zouden kunnen blijken. Ten tweede wordt noch in verordening nr. 806/2014 noch in andere wetgevingshandelingen van de Unie gemotiveerd waarom de toekenning van die bevoegdheid aan de Raad kan worden gerechtvaardigd door de specifieke rol die deze instelling op het gebied van de berekening van de vooraf te betalen bijdragen op zich zou moeten nemen. Ten slotte verwerpt het Gerecht het argument dat die bevoegdheidstoedeling is ingegeven door „politieke redenen”. Een dergelijke motivering blijkt niet uit verordening nr. 806/2014 en voldoet wegens het algemene karakter ervan niet aan de uit de rechtspraak voortvloeiende vereisten, daar zij niet omstandig is geformuleerd noch verband houdt met de aard of de inhoud van verordening nr. 806/2014. Het Gerecht komt dan ook tot de slotsom dat verordening nr. 806/2014 geen enkele motivering bevat voor de toekenning van de betrokken bevoegdheid aan de Raad in plaats van aan de Commissie en wijst de exceptie van onwettigheid toe, waarbij het artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 krachtens artikel 277 VWEU niet-toepasselijk verklaart op het onderhavige geding. Als gevolg daarvan is uitvoeringsverordening 2015/81, die door de Raad op grondslag van die bepaling is vastgesteld en waarvan het bestreden besluit een uitvoeringsmaatregel is, in casu evenmin toepasselijk.

Wat in de tweede plaats de exceptie van onwettigheid van artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 betreft, stelt het Gerecht ten eerste vast dat uit de bewoordingen van verordening nr. 806/2014 ( 6 ) voortvloeit dat bij de methode voor de berekening van de jaarlijkse basisbijdrage van de betrokken instellingen wordt uitgegaan van de verhouding tussen het nettopassief van elke betrokken instelling en het totale nettopassief van alle instellingen waaraan „op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten” vergunning is verleend. Voor de berekening van de vooraf te betalen bijdrage van elke instelling wordt derhalve rekening gehouden met de gegevens van al die instellingen, althans wat het eerste bestanddeel ervan betreft, namelijk de jaarlijkse basisbijdrage. Daarnaast is de bij verordening nr. 806/2014 ingevoerde berekeningsmethode, en met name de bepaling die de gegevensbasis vaststelt waarmee in het kader van die methode rekening moet worden gehouden, ten volle van toepassing op elk jaar van de initiële periode, waaronder de bijdrageperiode 2022.

Het doel van de bij uitvoeringsverordening 2015/81 ( 7 ) ingevoerde „aangepaste methode” is om tijdens nagenoeg de totale initiële periode een deel van de vooraf te betalen bijdragen te berekenen volgens een andere gegevensbasis dan die waarin verordening nr. 806/2014 voorziet. Zo wordt voor de berekening van een deel van de vooraf te betalen bijdragen voor die periode overeenkomstig uitvoeringsverordening 2015/81, gelezen in samenhang met richtlijn 2014/59 ( 8 ), enkel rekening gehouden met de gegevens die zijn verstrekt door instellingen waaraan op het grondgebied van de betrokken deelnemende lidstaat vergunning is verleend, met uitsluiting van de gegevens die zijn verstrekt door instellingen waaraan op de grondgebieden van de andere deelnemende lidstaten vergunning is verleend, terwijl in de berekeningsmethode van verordening nr. 806/2014 juist met die laatste gegevens rekening wordt gehouden voor de berekening van de jaarlijkse basisbijdrage. Derhalve is bij uitvoeringsverordening 2015/81 de grondslag zelf van de in verordening nr. 806/2014 vastgestelde methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen gewijzigd, doordat eerstgenoemde verordening voorziet in een andere gegevensbasis waarmee in het kader van die methode rekening moet worden gehouden. Dit heeft tot gevolg dat de bedragen van de vooraf te betalen bijdragen van de instellingen, die zijn berekend volgens de „aangepaste methode”, noodzakelijkerwijs verschillen van die welke de uitkomst zouden zijn van de toepassing van de methode van verordening nr. 806/2014. Die wijziging is nog ingrijpender doordat zij betrekking heeft op zeven van de acht jaren van de initiële periode, waardoor die laatste methode voor nagenoeg die gehele periode geen volle uitwerking heeft.

Ten tweede wijst het Gerecht erop dat de betrokken instelling, wanneer zij uitvoeringsmaatregelen vaststelt op grondslag van artikel 291, lid 2, VWEU, zich ertoe moet beperken de basishandeling nader te bepalen, zonder de normatieve inhoud ervan te wijzigen. In de veronderstelling dat de Raad met de invoering van de „aangepaste methode” de doelstelling heeft nagestreefd om verstoringen tussen de structuren van de banksector van de lidstaten te voorkomen ( 9 ), had hij de grenzen van de hem verleende uitvoeringsbevoegdheid dus in acht moeten nemen door niet verder te gaan dan de berekeningsmethode van verordening nr. 806/2014 nader te bepalen.

Ten derde herinnert het Gerecht eraan dat de berekening van de vooraf te betalen bijdragen waarmee het GAF van middelen wordt voorzien, wordt geregeld door artikel 70 van verordening nr. 806/2014 en niet door artikel 103 van richtlijn 2014/59, dat ziet op de vooraf te betalen bijdragen waarmee nationale financieringsregelingen voor afwikkeling van middelen worden voorzien Het klopt dat die verordening bepaalt dat de vooraf te betalen bijdragen moeten worden aangepast aan het risicoprofiel op basis van de criteria van richtlijn 2014/59. Bovendien stelt de Raad volgens die verordening de uitvoeringshandelingen vast „in het kader van de [...] gedelegeerde handelingen” die de Commissie overeenkomstig richtlijn 2014/59 vaststelt om het begrip „aanpassen van de bijdragen aan het risicoprofiel van de instellingen” nader te omschrijven. Verordening nr. 806/2014 verwijst echter enkel naar het begrip „aanpassen van de vooraf te betalen bijdragen aan het risicoprofiel” als bedoeld in richtlijn 2014/59. Zelfs indien de Raad rekening zou moeten houden met dat begrip „aanpassen van de bijdragen aan het risicoprofiel” en met de gedelegeerde handelingen die de Commissie heeft vastgesteld om dat begrip nader te omschrijven, blijkt dienaangaande noch uit verordening nr. 806/2014, noch uit richtlijn 2014/59 of die gedelegeerde handelingen dat hij een aangepaste berekeningsmethode mocht invoeren volgens welke een deel van de jaarlijkse basisbijdragen werd berekend op basis van de nationale grondslag ( 10 ), namelijk die welke in richtlijn 2014/59 is omschreven.

Ten vierde stelt het Gerecht vast dat in geen enkele bepaling van verordening nr. 806/2014 of richtlijn 2014/59 is voorzien in – of de Raad de bevoegdheid is verleend voor – de invoering van een methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen die uitgaat van de geleidelijke afschaffing van de berekeningsmethode op basis van de nationale grondslag en de geleidelijke vervanging ervan door de methode op basis van de Uniegrondslag ( 11 ). Ofschoon de Raad aldus mogelijk een legitiem doel nastreefde, namelijk het voorkomen van verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten, en het niet is uitgesloten dat de aangepaste methode daarvoor noodzakelijk was, stond het niettemin aan de Uniewetgever om te voorzien in de geleidelijke vervanging van de methode op basis van de nationale grondslag door de methode op basis van de Uniegrondslag en om, in voorkomend geval, de Raad de bevoegdheid te verlenen om in een uitvoeringshandeling de toepassingsmodaliteiten ervan nader te bepalen. De Raad kon dus niet in een dergelijke overgang voorzien zonder de grenzen van zijn uitvoeringsbevoegdheden te buiten te gaan.

Het Gerecht stelt bijgevolg vast dat de normatieve inhoud van verordening nr. 806/2014 met betrekking tot de methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen bij uitvoeringsverordening 2015/81 wordt gewijzigd en oordeelt dat de Raad de uitvoeringsbevoegdheden die hem zijn verleend bij verordening nr. 806/2014, gelezen in samenhang met artikel 291, lid 2, VWEU, heeft overschreden.

Gelet op de onrechtmatigheden die aan het bestreden besluit kleven, verklaart het Gerecht dat besluit nietig voor zover het verzoekster betreft. Het Gerecht beslist evenwel om in de concrete omstandigheden van het geval de gevolgen van het bestreden besluit te handhaven totdat binnen een redelijke termijn, die niet langer mag zijn dan twaalf maanden te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest, de maatregelen zijn genomen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest.

( 1 ) Besluit SRB/ES/2022/18 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad van 11 april 2022 over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds voor 2022 (hierna: „bestreden besluit”).

( 2 ) Verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1).

( 3 ) Uitvoeringsverordening (EU) 2015/81 van de Raad van 19 december 2014 tot vaststelling van eenvormige voorwaarden voor de toepassing van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad wat vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds betreft (PB 2015, L 15, blz. 1).

( 4 ) Overeenkomstig artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014.

( 5 ) Zie overweging 114.

( 6 ) Zie artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, onder a).

( 7 ) Zie artikel 8, lid 1.

( 8 ) Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190).

( 9 ) Zie artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder b), van verordening nr. 806/2014.

( 10 ) Namelijk op basis van de gegevens die worden verstrekt door de instellingen waaraan op het grondgebied van de betrokken deelnemende lidstaat vergunning is verleend.

( 11 ) Namelijk op basis van de gegevens die zijn verstrekt door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend.