Zaak C‑540/22

SN
en
AS
en
RA

tegen

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de rechtbank Den Haag)

Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 20 juni 2024

„Prejudiciële verwijzing – Vrij verrichten van diensten – Artikelen 56 en 57 VWEU – Terbeschikkingstelling van onderdanen van derde landen door een onderneming van een lidstaat om in een andere lidstaat werkzaamheden te verrichten – Duur van meer dan 90 dagen binnen een periode van 180 dagen – Verplichting voor gedetacheerde werknemers die onderdaan zijn van een derde land om bij een dienstverrichting van meer dan drie maanden in het bezit te zijn van een verblijfsvergunning voor de ontvangende lidstaat – Beperking van de geldigheidsduur van de afgegeven verblijfsvergunningen – Bedrag van de leges voor de aanvraag van een verblijfsvergunning – Beperking van het vrij verrichten van diensten – Dwingende redenen van algemeen belang – Evenredigheid”

Vrij verrichten van diensten – Verdragsbepalingen – Draagwijdte – Grenzen – Recht van werkgevers om vrij diensten te verrichten – Afgeleid verblijfsrecht van gedetacheerde derdelander-werknemers – Ontoelaatbaarheid

(Art. 56 en 57 VWEU)

(zie punten 49‑55, dictum 1)
Vrij verrichten van diensten – Verdragsbepalingen – Werkingssfeer – Derdelander-werknemers die legaal in een lidstaat zijn tewerkgesteld en naar een andere lidstaat zijn gedetacheerd om diensten te verrichten – Nationale regeling met betrekking tot het verblijfsrecht van dergelijke werknemers – Werkingssfeer

[Art. 56 en 57 VWEU; verordening nr. 1030/2002 van de Raad, art. 1, lid 2, onder a); richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 96/71, overweging 20, en 2006/123, art. 17, punt 9; richtlijn 2003/109 van de Raad, art. 3, lid 2, onder e); Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord, art. 21, lid 1]

(zie punten 59‑66)
Vrij verrichten van diensten – Beperkingen – In een lidstaat gevestigde onderneming die gedurende meer dan drie maanden diensten verricht in een andere lidstaat – Regeling van de lidstaat waar de dienst wordt verricht op grond waarvan een dergelijke onderneming verplicht is om een verblijfsvergunning te verkrijgen voor elke derdelander-werknemer die zij op zijn grondgebied detacheert – Betrokken vergunning waarvoor deze onderneming de bevoegde instanties voorafgaandelijk in kennis moet stellen van de dienstverrichting in het kader waarvan de detachering plaatsvindt en bepaalde documenten ter rechtvaardiging moet overleggen – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging – Verbetering van de rechtszekerheid van gedetacheerde werknemers en vergemakkelijking van administratieve controles – Bescherming van de openbare orde – Evenredigheid – Toetsing door de verwijzende rechterlijke instantie

(Art. 56 VWEU)

(zie punten 67‑76, 78‑103, dictum 2)
Vrij verrichten van diensten – Beperkingen – Regeling van een lidstaat die de geldigheidsduur beperkt van de verblijfsvergunning die kan worden afgegeven aan een derdelander-werknemer die op zijn grondgebied is gedetacheerd – Duur die korter kan zijn dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de prestatie waarvoor de detachering plaatsvindt – Duur die beperkt is tot die van de arbeids- en verblijfsvergunning waarover de betrokkene beschikt in de lidstaat waar de dienstverrichter is gevestigd – Afgifte van die verblijfsvergunning waarvoor hogere leges verschuldigd zijn dan voor de afgifte van een bewijs van rechtmatig verblijf aan een Unieburger – Toelaatbaarheid – Voorwaarden

(Art. 56 VWEU)

(zie punten 112‑122, dictum 3)

Samenvatting

Naar aanleiding van een verzoek van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Nederland), om een prejudiciële beslissing verduidelijkt het Hof de voorwaarden waaronder onderdanen van derde landen, wat hun verblijfsrecht in de ontvangende lidstaat betreft, in een lidstaat kunnen worden gedetacheerd door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming.

Verzoekers zijn Oekraïense staatsburgers die beschikken over een door de Slowaakse autoriteiten afgegeven tijdelijke verblijfsvergunning. Zij zijn werkzaam voor de vennootschap naar Slowaaks recht ROBI spol s.r.o., die hen ter beschikking heeft gesteld van een vennootschap naar Nederlands recht om een opdracht uit te voeren in de haven van Rotterdam (Nederland). Te dien einde heeft ROBI de aard van de werkzaamheden waarvoor zij werden gedetacheerd en de duur van die werkzaamheden gemeld aan de bevoegde Nederlandse autoriteiten.

Vervolgens heeft ROBI deze autoriteiten meegedeeld dat de duur van de werkzaamheden in kwestie langer zou zijn dan de duur van het recht van vrij verkeer van 90 dagen binnen een periode van 180 dagen dat geldt voor vreemdelingen die in het bezit zijn van een door een lidstaat afgegeven verblijfsvergunning, zoals bepaald in artikel 21, lid 1, van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord ( 1 ). Bijgevolg heeft ROBI de Nederlandse autoriteiten verzocht om voor elk van de verzoekers verblijfsvergunningen af te geven voor de duur van deze prestatie. Voor de behandeling van deze aanvragen zijn leges betaald. De bevoegde instantie heeft de aangevraagde verblijfsvergunningen namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid afgegeven, maar de geldigheidsduur ervan beperkt tot de geldigheidsduur van de Slowaakse tijdelijke verblijfsvergunningen, dat wil zeggen een kortere duur dan die van hun detachering.

In april 2021 zijn de bezwaren die door verzoekers zijn ingediend tegen elk van de besluiten waarbij hun een verblijfsvergunning is verleend, afgewezen door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. De verwijzende rechter, bij wie beroep is ingesteld tegen de besluiten van april 2021, wenst van het Hof te vernemen of een nationale regeling die van derdelander-werknemers die in dienst zijn van een in een lidstaat gevestigde dienstverrichter in het kader van een grensoverschrijdende dienstverrichting verlangt dat zij, naast een verblijfsvergunning voor die lidstaat, na het verstrijken van de in voornoemde bepaling van de SUO bedoelde periode van 90 dagen ook beschikken over een verblijfsvergunning voor de lidstaat waar de dienst wordt verricht, waarbij de duur van deze vergunning in de tijd kan worden beperkt, verenigbaar is met het vrij verrichten van diensten zoals verankerd in de artikelen 56 en 57 VWEU. Hij verzoekt het Hof tevens te onderzoeken of het opleggen van leges voor elke aanvraag voor een verblijfsvergunning voor de lidstaat waar de dienst wordt verricht, verenigbaar is met het Unierecht.

Beoordeling door het Hof

In zijn arrest oordeelt het Hof in de eerste plaats dat de artikelen 56 en 57 VWEU niet vereisen dat aan derdelander-werknemers die in een lidstaat zijn gedetacheerd automatisch een „afgeleid verblijfsrecht” wordt toegekend, noch in de lidstaat waar zij in dienstverband zijn, noch in de lidstaat waar zij worden gedetacheerd.

Wat in de tweede plaats de verplichting betreft die bij de bestreden regeling aan de dienstverrichtende onderneming wordt opgelegd om de bevoegde nationale autoriteiten in kennis te stellen van de dienstverrichting en om een verblijfsvergunning te verkrijgen voor elke derdelander-werknemer die zij voornemens is naar die lidstaat te detacheren, stelt het Hof om te beginnen vast dat in casu de betrokken regeling weliswaar zonder onderscheid van toepassing is, maar aan ondernemingen die in een andere lidstaat zijn gevestigd en diensten voor een duur van meer dan drie maanden verrichten, aanvullende formaliteiten oplegt naast die welke de lidstaat van vestiging hun reeds krachtens richtlijn 2009/52/EG ( 2 ) oplegt om onderdanen van derde landen te werk te stellen. Een dergelijke regeling voert dus een beperking van het vrij verrichten van diensten in de zin van de artikelen 56 en 57 VWEU in.

Vervolgens onderzoekt het Hof of deze beperking kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, en wijst het er met name op dat het voorkomen van verstoringen van de arbeidsmarkt ongetwijfeld een dwingende reden van algemeen belang vormt. Een dergelijke reden kan echter geen rechtvaardiging vormen voor een nationale regeling die van toepassing is op onderdanen van derde landen die door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichtende onderneming zijn gedetacheerd om onder haar toezicht en gezag een andere dienst te verrichten dan het uitlenen van arbeidskrachten, aangezien deze gedetacheerde werknemers niet kunnen worden geacht actief te zijn op de arbeidsmarkt van de lidstaat waar zij gedetacheerd zijn.

Het Hof herinnert er evenwel aan dat het waarborgen van de rechtszekerheid van gedetacheerde werknemers door hen in staat te stellen gemakkelijker te bewijzen dat zij legaal zijn gedetacheerd naar de lidstaat waar de dienst wordt verricht en er bijgevolg rechtmatig verblijven, eveneens een dwingende reden van algemeen belang vormt. Wat de evenredigheid van een dergelijke maatregel betreft, vormt de verplichting voor dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd om een verblijfsvergunning aan te vragen voor elke gedetacheerde derdelander-werknemer, zodat deze werknemers over een beveiligd document beschikken, een maatregel die geschikt is om de doelstelling van verbetering van de rechtszekerheid van dergelijke werknemers te verwezenlijken, aangezien deze vergunning hun recht van verblijf in de ontvangende lidstaat bewijst. Voorts lijkt de betrokken regeling niet verder te gaan dan voor de verwezenlijking van een dergelijke doelstelling noodzakelijk is, aangezien de aan de dienstverrichter opgelegde verplichtingen met name noodzakelijk zijn om aan te tonen dat de detachering rechtmatig is. Bijgevolg kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling worden gerechtvaardigd door het doel de rechtszekerheid van gedetacheerde werknemers te verbeteren en de administratieve controles te vergemakkelijken, en moet zij in casu als evenredig worden beschouwd.

Het Hof erkent eveneens dat de doelstelling die is gebaseerd op de noodzaak om na te gaan of de betrokken werknemer geen bedreiging voor de openbare orde vormt, moet worden geacht een beperking van het vrij verrichten van diensten te kunnen rechtvaardigen. In casu lijkt de bestreden maatregel geschikt om dat doel te bereiken en kan hij bovendien niet worden geacht verder te gaan dan daartoe noodzakelijk is, voor zover hij ertoe leidt dat het verblijf alleen wordt geweigerd aan personen die een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Aangezien de beoordeling van de bedreiging die een persoon mogelijkerwijs voor de openbare orde vormt, van land tot land kan verschillen, kan het eventuele bestaan van een soortgelijke controle in de lidstaat waar de dienstverrichter is gevestigd, niet afdoen aan de relevantie van een dergelijke controle in de lidstaat waar de diensten moeten worden verricht. Anders dan bij de kennisgevingsprocedure, die berust op een controle op basis van ontvangen of reeds beschikbare informatie, kan voorts bij de procedure voor een verblijfsvergunning, voor zover de betrokkene daarbij fysiek ten kantore van een bevoegde autoriteit moet verschijnen, diens identiteit grondig worden geverifieerd, wat in de strijd tegen bedreigingen van de openbare orde van bijzonder belang is.

Aldus kan de doelstelling van bescherming van de openbare orde rechtvaardigen dat een lidstaat van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd en die derdelander-werknemers willen detacheren, verlangt dat zij na een verblijfsperiode van drie maanden in eerstbedoelde lidstaat voor elk van deze werknemers een verblijfsvergunning verkrijgen. Een dergelijke doelstelling rechtvaardigt ook dat deze lidstaat bij die gelegenheid de afgifte van een dergelijke vergunning afhankelijk stelt van de controle dat de betrokkene geen bedreiging vormt voor de openbare orde en de openbare veiligheid, voor zover de daartoe verrichte controles niet op betrouwbare wijze konden worden uitgevoerd op basis van de gegevens die deze lidstaat tijdens de kennisgevingsprocedure verlangde of redelijkerwijs had kunnen verlangen, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Bijgevolg stelt het Hof vast dat artikel 56 VWEU zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan een in een andere lidstaat gevestigde onderneming die in eerstbedoelde lidstaat diensten verricht voor een duur van meer dan drie maanden, verplicht is om in de ontvangende lidstaat een verblijfsvergunning te verkrijgen voor elke derdelander-werknemer die de onderneming aldaar wil detacheren, waarbij die vergunning slechts wordt afgegeven indien zij vooraf kennis heeft gegeven van de dienstverrichting waarvoor die werknemers moeten worden gedetacheerd en zij de verblijfsvergunningen waarover deze werknemers beschikken in de lidstaat waar zij is gevestigd, evenals hun arbeidsovereenkomsten, overlegt aan de overheden van de ontvangende lidstaat.

Wat ten slotte het feit betreft dat voor de afgifte van een verblijfsvergunning aan een derdelander-werknemer die in een lidstaat is gedetacheerd door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming, hogere leges verschuldigd zijn dan voor de afgifte van een bewijs van verblijf aan een Unieburger, herinnert het Hof eraan dat een maatregel waarbij leges worden verlangd als tegenprestatie voor de afgifte van een verblijfsvergunning door een lidstaat, volgens het evenredigheidsbeginsel slechts verenigbaar met artikel 56 VWEU kan worden geacht indien het bedrag van die leges niet buitensporig of onredelijk is. Of de verschuldigde leges evenredig zijn, moet worden beoordeeld in het licht van de kosten die de behandeling van deze aanvraag voor die lidstaat meebrengt. In dit verband merkt het Hof op dat de omstandigheid dat voor de afgifte van een verblijfsvergunning voor een gedetacheerde derdelander-werknemer hogere leges verschuldigd zijn dan voor een bewijs van verblijf voor een Unieburger, op zich in beginsel niet volstaat om aan te tonen dat het bedrag van die leges in strijd is met artikel 56 VWEU. Deze omstandigheid kan echter een ernstige aanwijzing vormen dat dit bedrag onevenredig is indien de taken die de overheid moet vervullen om een dergelijke verblijfsvergunning af te geven en de kosten voor de vervaardiging van het corresponderende beveiligd document, overeenkomen met die welke noodzakelijk zijn voor de afgifte van een bewijs van verblijf voor een Unieburger, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Het Hof komt bijgevolg tot de slotsom dat artikel 56 VWEU zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning die aan een in die lidstaat gedetacheerde derdelander-werknemer kan worden verleend in geen geval de duur mag overschrijden die door de betrokken nationale regeling is bepaald en die dus korter kan zijn dan voor de uitvoering van de prestatie waarvoor deze werknemer is gedetacheerd noodzakelijk is. Dat artikel verzet zich er evenmin tegen dat de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning beperkt is tot die van de arbeids- en verblijfsvergunning waarover de betrokkene beschikt in de lidstaat waar de dienstverrichter is gevestigd. Ten slotte kunnen volgens datzelfde artikel voor de afgifte van die verblijfsvergunning hogere leges verschuldigd zijn dan voor de afgifte van een bewijs van rechtmatig verblijf aan een Unieburger, voor zover, ten eerste, de oorspronkelijke geldigheidsduur van die vergunning niet kennelijk te kort is om aan de behoeften van de meerderheid van de dienstverrichters te voldoen, ten tweede, deze vergunning zonder buitensporige formaliteiten kan worden verlengd, en ten derde, het bedrag van de leges ongeveer overeenkomt met de administratieve kosten die de behandeling van een aanvraag voor een dergelijke vergunning meebrengt.

( 1 ) Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, ondertekend te Schengen op 19 juni 1990 en in werking getreden op 26 maart 1995 (PB 2000, L 239, blz. 19), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 265/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 25 maart 2010 (PB 2010, L 85, blz. 1) en bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 182, blz. 1) (hierna: „SUO”). Artikel 21, lid 1, SUO is verwoord als volgt: „Vreemdelingen die houder zijn van een geldige, door een van de lidstaten afgegeven verblijfstitel, mogen zich gedurende een periode van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen op grond van deze titel en van een geldig reisdocument vrij verplaatsen op het grondgebied van de overige lidstaten, mits zij voldoen aan de in artikel 5, lid 1, onder a), c) en e), van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) [...] bedoelde toegangsvoorwaarden, en niet gesignaleerd staan op de nationale signaleringslijst van de betrokken lidstaat.”

( 2 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 tot vaststelling van minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen (PB 2009, L 168, blz. 24).