–

de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,

–

de Deense regering, vertegenwoordigd door C. Maertens als gemachtigde, bijgestaan door P. Biering, advokat,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Blanc, E. Randvere en A. Sauka als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 7 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1), artikel 54, lid 1, en artikel 56, eerste alinea, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549), en artikel 35, lid 6, van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure die in Estland is ingeleid tegen R.M. en E.M. die ervan worden beschuldigd, in het geval van R.M., driemaal subsidiefraude ten gunste van X OÜ (hierna: „vennootschap X”) te hebben gepleegd en, in het geval van E.M., tweemaal mededader van deze fraude te zijn.

3

In de vierde overweging van verordening nr. 2988/95 staat te lezen:

„Overwegende dat voor een doeltreffende bestrijding van deze fraude een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden dient te worden geschapen”.

4

Artikel 1 van deze verordening is als volgt verwoord:

„1.   Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen.

2.   Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”

5

In artikel 2 van die verordening is bepaald:

„1.   Controles en administratieve maatregelen en sancties worden ingesteld voor zover deze voor een juiste toepassing van het Gemeenschapsrecht nodig zijn. Zij moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, teneinde een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren.

[...]

3.   Het Gemeenschapsrecht bepaalt de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de betrokken regeling nodig zijn rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel evenals de mate van schuld.

4.   Onder voorbehoud van het toepasselijke Gemeenschapsrecht worden de procedures betreffende de toepassing van de communautaire controles, maatregelen en sancties door het nationale recht van de lidstaten geregeld.”

6

Artikel 4 van die verordening, dat de draagwijdte van het in artikel 2 ervan bedoelde begrip „administratieve maatregelen” nader omschrijft, luidt als volgt:

„1.   Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:

[...]

4.   De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”

7

Artikel 5 van verordening nr. 2988/95, dat de draagwijdte van het in artikel 2 van deze verordening bedoelde begrip „administratieve sancties” nader omschrijft, bepaalt in lid 1 dat opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden tot de in die bepaling bedoelde administratieve sancties kunnen leiden, met name tot betaling van een administratieve boete.

8

Artikel 7 van deze verordening luidt:

„Communautaire administratieve maatregelen en sancties kunnen worden opgelegd aan de in artikel 1 bedoelde marktdeelnemers – natuurlijke personen, rechtspersonen of andere eenheden die naar nationaal recht als rechtssubject worden aangemerkt – die de onregelmatigheid hebben begaan. Zij kunnen ook worden opgelegd aan de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede aan de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen.”

9

In overweging 39 van verordening nr. 1306/2013 stond te lezen:

„Ter bescherming van de financiële belangen van de begroting van de [Europese] Unie moeten de lidstaten maatregelen nemen om zich ervan te vergewissen dat de door [het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)] gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk plaatsvinden en correct worden uitgevoerd. Ook moeten de lidstaten het nodige doen om onregelmatigheden of niet-naleving van verplichtingen door begunstigden te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken. In dit verband is [verordening nr. 2988/95] van toepassing. Bij inbreuken op de sectorale landbouwwetgeving dienen de lidstaten, indien de rechtshandelingen van de Unie geen uitvoeringsbepalingen betreffende administratieve sancties bevatten, nationale sancties op te leggen die doeltreffend, afschrikkend en evenredig zijn.”

10

Artikel 2, lid 1, onder g), van deze verordening definieerde het begrip „onregelmatigheid” in de zin van deze verordening als een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95.

11

Artikel 54 („Gemeenschappelijke bepalingen”) van die verordening luidde:

„1.   De lidstaten vorderen onverschuldigde betalingen die verband houden met onregelmatigheden of nalatigheden, terug van de begunstigde binnen 18 maanden na de goedkeuring en, indien van toepassing, de ontvangst door het betaalorgaan of het voor de terugvordering verantwoordelijke orgaan van een controlerapport of een soortgelijk document waarin wordt verklaard dat er een onregelmatigheid of nalatigheid heeft plaatsgevonden. De desbetreffende bedragen worden op het moment van het verzoek tot terugbetaling opgenomen in het debiteurenboek van het betaalorgaan.

[...]

3.   In behoorlijk gemotiveerde gevallen kan een lidstaat besluiten de terugvordering niet voort te zetten. Een dergelijk besluit kan alleen in de volgende gevallen worden genomen:

[...]

[...]”

12

Artikel 56 („Specifieke bepalingen voor het Elfpo”) van die verordening bepaalde in de eerste alinea:

„De lidstaten verrichten financiële correcties indien onregelmatigheden en nalatigheden worden geconstateerd in de concrete acties of de programma’s voor plattelandsontwikkeling, door de betrokken Uniefinanciering volledig of gedeeltelijk in te trekken. De lidstaten houden rekening met de aard en de ernst van de geconstateerde onregelmatigheden en met de omvang van het financiële verlies voor het Elfpo.”

13

Artikel 58 („Bescherming van de financiële belangen van de Unie”) van verordening nr. 1306/2013 bepaalde in lid 1:

„De lidstaten stellen in het kader van het [gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)] alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, in het bijzonder om:

[...]

14

Artikel 92 („Betrokken begunstigden”) van deze verordening bepaalde in de eerste alinea:

„Artikel 91 is van toepassing op begunstigden die rechtstreekse betalingen op grond van verordening (EU) nr. 1307/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608)], betalingen op grond van de artikelen 46 en 47 van verordening (EU) nr. 1308/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 671)] en jaarlijkse premies op grond van artikel 21, lid 1, onder a) en b), de artikelen 28 tot en met 31, artikel 33 en artikel 34 van verordening (EU) nr. 1305/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 487)] ontvangen.”

15

In artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 1, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 werd het begrip „begunstigde” gedefinieerd als „een landbouwer als gedefinieerd in artikel 4, lid 1, onder a), van [verordening nr. 1307/2013] en als bedoeld in artikel 9 van die verordening, de begunstigde die aan de randvoorwaarden in de zin van artikel 92 van [verordening nr. 1306/2013] moet voldoen, en/of de begunstigde die plattelandsontwikkelingsbijstand als bedoeld in artikel 2, punt 10), van [verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320)] ontvangt.”

16

Artikel 35 van deze gedelegeerde verordening („Niet-naleving van andere subsidiabiliteitscriteria dan die welke betrekking hebben op de oppervlakte van het areaal of op het aantal dieren, of van verbintenissen of andere verplichtingen”) bepaalde in lid 6:

„Wanneer vast komt te staan dat de begunstigde valse informatie heeft verstrekt om bijstand te ontvangen, of verzuimd heeft de nodige informatie te verstrekken, wordt de bijstand geweigerd of volledig ingetrokken. Voorts wordt de begunstigde voor het kalenderjaar van de bevinding en het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten van dezelfde maatregel of soort concrete actie.”

17

Artikel 2 („Definities”) van verordening nr. 1303/13, zoals gewijzigd bij verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 (PB 2018, L 193, blz. 1), bepaalt:

„Voor de toepassing van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:

[...]

[...]”

18

Artikel 4 („Definities en aanverwante bepalingen”) van verordening nr. 1307/13 bepaalt in lid 1:

„In deze verordening wordt verstaan onder:

[...]”

19

Krachtens § 381, lid 2, van de kriminaalmenetluse seadustik (wetboek van strafvordering) kan een overheidsinstantie in het kader van een strafprocedure een vordering tot erkenning van een publiekrechtelijke vordering instellen indien het feit dat aan die vordering ten grondslag ligt, grotendeels op dezelfde materiële elementen berust als die welke het strafbare feit vormen dat het voorwerp van de procedure uitmaakt.

20

§ 111 („Terugvordering van subsidies”) van de Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (wet ter uitvoering van het GLB, RT I 2014, 3) bepaalt in lid 1:

„Indien na uitbetaling van de subsidie blijkt dat deze ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden onverschuldigd is betaald, en met name indien de subsidie niet voor het beoogde doel is gebruikt, moet de subsidie overeenkomstig de gronden en termijnen die zijn vastgesteld in [de verordeningen nr. 1303/2013 en nr. 1306/2013] en in andere toepasselijke Unieverordeningen, geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de begunstigde van de subsidie en met name van de begunstigde van de subsidie die na een selectieprocedure is geselecteerd.

[...]”

21

Vennootschap X is op 7 november 2005 in het handelsregister in Estland ingeschreven en op 20 juni 2019 doorgehaald na haar fusie met Y OÜ (hierna: „vennootschap Y”). R.M. was tot 18 december 2015 bedrijfsleider van vennootschap X en is daarna haar lasthebber geworden. E.M., zijn echtgenote, was bedrijfsleider van deze vennootschap van 18 december 2015 tot de doorhaling ervan in het handelsregister.

22

Bij vonnis van de Viru Maakohus (rechter in eerste aanleg Viru, Estland) van 15 maart 2021 is R.M. schuldig bevonden aan onder meer drie gevallen van subsidiefraude. Volgens deze rechter had R.M. als vertegenwoordiger van vennootschap X opzettelijk onjuiste gegevens verstrekt aan de Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (dienst voor landbouwregistratie en -informatie, Estland; hierna: „PRIA”) om steun te verkrijgen in het kader van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s van Estland voor de jaren 2007 tot en met 2013 en voor de jaren 2014 tot en met 2020 (hierna: „litigieuze steun”). Als gevolg daarvan heeft PRIA voor in totaal 143737,38 EUR aan litigieuze steun onverschuldigd betaald aan vennootschap X. Naast R.M. is ook E.M. tweemaal als mededader van deze subsidiefraude veroordeeld.

23

Bovendien heeft die rechter R.M. en E.M. op grond van een vordering tot erkenning van een publiekrechtelijke schuldvordering van de Republiek Estland, vertegenwoordigd door PRIA, veroordeeld om deze lidstaat het onverschuldigd door vennootschap X ontvangen bedrag aan litigieuze steun te betalen. In dit verband is R.M. veroordeeld tot betaling van 87340 EUR en is E.M. hoofdelijk met R.M. veroordeeld tot betaling van de resterende 56397,38 EUR.

24

R.M. en E.M. hebben tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld, zowel voor zover zij daarbij schuldig zijn bevonden aan subsidiefraude als voor zover de vordering tot erkenning van een publiekrechtelijke schuldvordering daarbij is toegewezen.

25

Bij arrest van de Tartu Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tartu, Estland) van 15 september 2021 is het vonnis van de Viru Maakohus gehandhaafd.

26

Tegen dit arrest hebben R.M. en E.M. cassatieberoepen ingesteld bij de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland), de verwijzende rechter. Tot staving van hun beroepen betogen zij met name dat de door de Republiek Estland ingestelde vordering tot erkenning van een publiekrechtelijke schuldvordering niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat onverschuldigd ontvangen steun enkel rechtsgeldig kan worden teruggevorderd van de begunstigde ervan. Vennootschap X is weliswaar doorgehaald in het handelsregister, maar haar rechten en verplichtingen zijn overgegaan op vennootschap Y na de fusie van deze twee vennootschappen. De Republiek Estland heeft echter geen terugbetaling van de betrokken steun gevorderd van vennootschap Y.

27

Op 20 mei 2022 heeft de verwijzende rechter een deelarrest gewezen waarbij hij het arrest van de Tartu Ringkonnakohus en het vonnis van de Viru Maakohus definitief heeft gehandhaafd, met name in zoverre R.M. en E.M. in die uitspraken schuldig waren bevonden aan subsidiefraude.

28

Met betrekking tot de vraag of van R.M. en E.M. kan worden verlangd dat zij de litigieuze steun, die vennootschap X onverschuldigd heeft ontvangen, terugbetalen, is de verwijzende rechter echter van mening dat het Hof twee vragen moet worden gesteld.

29

In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of er een rechtsgrondslag is om terugbetaling van deze steun te vorderen van R.M. en E.M., gelet op de moeilijke financiële situatie waarin vennootschap Y verkeert en die haar kennelijk belet om de door vennootschap X onverschuldigd ontvangen steun terug te betalen.

30

In casu heeft het Elfpo volgens de verwijzende rechter bijgedragen aan de financiering van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s van de Republiek Estland voor de jaren 2007 tot en met 2013 en voor de jaren 2014 tot en met 2020, in het kader waarvan de litigieuze steun was toegekend. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat verordening nr. 1306/2013 de grondslag vormt voor de terugvordering van dergelijke subsidies, ook al is de steun vóór de inwerkingtreding van deze verordening toegekend en uitbetaald.

31

Meer bepaald vindt de terugvordering van de litigieuze steun die vennootschap X onverschuldigd heeft ontvangen – zo verklaart deze rechter – haar rechtsgrondslag in artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 54, lid 1, van die verordening en met artikel 35, lid 6, eerste volzin, van verordening nr. 640/2014. Hoewel deze bepalingen niet uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid om de steun van andere personen dan de begunstigde terug te vorderen, voorziet artikel 7 van verordening nr. 2988/95 in een dergelijke mogelijkheid.

32

De verwijzende rechter is dan ook van oordeel dat het antwoord op de vraag of van R.M. en E.M. kan worden geëist dat zij de litigieuze steun terugbetalen, afhangt van de vraag of artikel 56, eerste alinea, en artikel 54, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 35, lid 6, eerste volzin, van verordening nr. 640/2014 kunnen worden gelezen in samenhang met artikel 7 van verordening nr. 2988/95, in die zin dat de verplichting tot terugbetaling van deze steun in de omstandigheden van het onderhavige geval ook kan gelden voor personen die, hoewel zij niet de begunstigden van die steun zijn, hebben deelgenomen aan de onregelmatigheid die tot de onverschuldigde betaling ervan heeft geleid. Volgens hem hangt het antwoord op deze vraag op zijn beurt af van de vraag of artikel 7 van verordening nr. 2988/95 in zoverre rechtstreekse werking heeft.

33

Uit de bewoordingen van verordening nr. 2988/95 en de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 7 van deze verordening kunnen er dienaangaande geen duidelijke conclusies worden getrokken, aldus de verwijzende rechter.

34

In zijn arrest van 28 oktober 2010, SGS Belgium e.a. (C‑367/09, EU:C:2010:648), heeft het Hof weliswaar elke rechtstreekse werking aan verordening nr. 2988/95 ontzegd wat de in artikel 5 ervan bedoelde administratieve sancties betreft, gelet op de bewoordingen van die bepaling en van artikel 7 van die verordening. Bovendien blijkt uit de punten 44 tot en met 62 van dat arrest dat sancties wegens aantasting van de financiële belangen van de Unie slechts aan de in artikel 7 van die verordening bedoelde personen kunnen worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat die op het niveau van de Unie of van de lidstaten is vastgesteld. De verplichting om het onverschuldigd ontvangen steunbedrag terug te betalen vormt echter geen „administratieve sanctie” in de zin van artikel 5 van verordening nr. 2988/95, maar een „administratieve maatregel” in de zin van artikel 4 van die verordening. Deze verplichting is immers louter het gevolg van de vaststelling dat niet is voldaan aan de voorwaarden om het uit de Unieregeling voortvloeiende voordeel te verkrijgen, met als gevolg dat de steun onverschuldigd is toegekend. Het Hof heeft in zijn arrest van 18 december 2014, Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462), niettemin geoordeeld dat in verordening nr. 2988/95 enkel algemene bepalingen inzake controle en sancties zijn opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie, zodat op basis van andere bepalingen, te weten in voorkomend geval sectorale bepalingen, moet worden overgegaan tot terugvordering van onverschuldigd ontvangen steun.

35

Volgens de verwijzende rechter zijn er verschillende elementen die pleiten voor de uitlegging dat artikel 7 van verordening nr. 2988/95, gelezen in samenhang met de relevante sectorale wetgeving inzake de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun, in de omstandigheden van het onderhavige geval een relevante rechtsgrondslag vormt om van R.M. en E.M. terugbetaling van de litigieuze steun te vorderen. Ten eerste heeft de onderhavige zaak betrekking op een situatie waarin de onregelmatigheid die tot de toekenning van de steun heeft geleid, voortvloeit uit het feit dat de personen van wie de steun zou moeten worden teruggevorderd, de nationale autoriteiten opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt. Ten tweede kan de steun niet van de begunstigde worden teruggevorderd omdat deze niet langer bestaat – vennootschap X is immers ontbonden – terwijl het op het eerste gezicht onzeker is of de steun van de opvolger van die begunstigde kan worden teruggevorderd. De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat R.M. en E.M. in de omstandigheden van het onderhavige geval kunnen worden beschouwd als personen die hebben deelgenomen aan de door vennootschap X begane onregelmatigheid in de zin van artikel 7 van verordening nr. 2988/95.

36

Zoals met name blijkt uit artikel 54, lid 3, onder b), van verordening nr. 1306/2013, lijkt de Uniewetgever zelf van mening te zijn dat het in bepaalde gevallen mogelijk is om terugbetaling te eisen van steun die is betaald als gevolg van onregelmatigheden in door het Elfpo medegefinancierde programma’s, ook van personen die zelf niet de opgegeven begunstigden zijn.

37

Indien het – zo gaat de verwijzende rechter verder – door de ontbinding of de insolventie van een rechtspersoon die begunstigde is, in wezen steeds onmogelijk zou worden steun terug te vorderen die ten gevolge van een opzettelijk begane onregelmatigheid onverschuldigd is betaald, dan zouden de financiële belangen van de Unie ernstig worden geschaad.

38

In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat R.M. en E.M. niet alleen vertegenwoordigers van vennootschap X waren, maar beurtelings ook als enig vennoot van deze vennootschap optraden toen de fraude werd gepleegd, aangezien R.M. tussen 10 november 2005 en 18 december 2015 enig vennoot en enig bestuurder van deze vennootschap was, en E.M. deze twee functies vervulde vanaf laatstgenoemde datum tot op het moment waarop vennootschap X werd doorgehaald in het handelsregister. R.M. bleef niettemin optreden namens deze vennootschap op basis van een lastgeving van E.M., zelfs nadat hij zijn aandelen had overgedragen en ontslag had genomen uit het bestuur van die vennootschap. Ook moet er rekening mee worden gehouden dat R.M. en E.M. een echtpaar vormden in de periode waarin vennootschap X de litigieuze steun heeft ontvangen, zodat R.M. en E.M. moeten worden beschouwd als de daadwerkelijke begunstigden van deze vennootschap, waarvan zij de activiteiten leidden en controleerden.

39

De vraag rijst dus of deze elementen volstaan om niet alleen vennootschap X, maar ook R.M. en E.M. als begunstigden van de litigieuze steun aan te merken. In dat geval is het niet nodig om zich voor de terugvordering van de steun aanvullend op artikel 7 van verordening nr. 2988/95 te baseren.

40

Tegen deze achtergrond heeft de Riigikohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

41

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren. De omstandigheid dat een nationale rechterlijke instantie bij de formulering van een prejudiciële vraag formeel heeft verwezen naar bepaalde voorschriften van het Unierecht, staat er niet aan in de weg dat het Hof deze rechterlijke instantie alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de zaak die bij haar aanhangig is, ongeacht of daar in de vragen naar wordt verwezen. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechterlijke instantie verschafte gegevens, en met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geding, uitlegging behoeven (arrest van 21 september 2023, Juan,C‑164/22, EU:C:2023:684, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42

In dit verband zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2988/95 elke onregelmatigheid in de regel, en in gevallen waarin steun onverschuldigd is ontvangen, de verplichting meebrengt om de steun terug te betalen. Artikel 7 van deze verordening bepaalt dat een dergelijke administratieve maatregel ook kan worden opgelegd aan de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede aan de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen.

43

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat in verordening nr. 2988/95 enkel algemene bepalingen inzake controle en sancties zijn opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Slecht bestede gelden moeten worden teruggevorderd op basis van andere bepalingen, namelijk in voorkomend geval op basis van sectorale regelingen (arrest van 26 mei 2016, Județul Neamț en Județul Bacău, C‑260/14 en C‑261/14, EU:C:2016:360, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44

Uit deze rechtspraak volgt ook dat wanneer bedragen die onverschuldigd zijn betaald in het kader van een steunprogramma dat is goedgekeurd en medegefinancierd door het Elfpo in de programmeringsperiode 2007‑2013, na afloop van deze programmeringsperiode, dat wil zeggen na 1 januari 2014, worden teruggevorderd, dat op grond van verordening nr. 1306/2013 dient te gebeuren (arrest van 18 januari 2024, Askos Properties,C‑656/22, EU:C:2024:56, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45

Aangezien de litigieuze steun in casu door het Elfpo is gefinancierd, moet de terugvordering van die steun worden gebaseerd op artikel 56 van deze verordening, dat, zoals blijkt uit het opschrift ervan, specifieke bepalingen voor het Elfpo bevat.

46

Dit artikel – dat bepaalt dat de lidstaten met betrekking tot het Elfpo financiële correcties verrichten indien onregelmatigheden en nalatigheden worden geconstateerd in de concrete acties of de programma’s voor plattelandsontwikkeling, door de betrokken Uniefinanciering volledig of gedeeltelijk in te trekken – moet worden gelezen in samenhang met artikel 54, lid 1, van die verordening, waarin op algemene wijze is bepaald dat de lidstaten onverschuldigde betalingen die verband houden met onregelmatigheden of nalatigheden, terugvorderen van de begunstigde, en artikel 35, lid 6, eerste zin, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, waarin is bepaald dat de steun volledig wordt ingetrokken wanneer vast komt te staan dat de begunstigde valse informatie heeft verstrekt om die steun te ontvangen.

47

Gelet hierop moet, zoals de advocaat-generaal in punt 28 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 54 van die verordening en artikel 35, lid 6, eerste volzin, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, alsmede in het licht van artikel 7 van verordening nr. 2988/95, aldus moet worden uitgelegd dat uit het Elfpo gefinancierde steun die onverschuldigd door fraude is verkregen, niet alleen kan worden teruggevorderd van de begunstigde ervan, maar ook van de personen die, zonder als begunstigden van die steun te kunnen worden aangemerkt, opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt om die steun te verkrijgen.

48

Voor de beantwoording van deze vraag moet in herinnering worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 13 juli 2023, G GmbH,C‑134/22, EU:C:2023:567, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49

Wat in de eerste plaats de bewoordingen van de relevante bepalingen van verordening nr. 1306/2013 en van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 betreft, moet worden opgemerkt dat uit die bewoordingen alleen niet kan worden afgeleid of de terugbetaling van de in die bepalingen bedoelde onverschuldigde steun kan worden gevorderd van andere personen dan de marktdeelnemers die de betrokken onregelmatigheid hebben begaan.

50

Artikel 54, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 bepaalt weliswaar dat elke onverschuldigde betaling moet worden teruggevorderd „van de begunstigde”, maar artikel 56 van deze verordening vermeldt enkel de bestemming van de door de lidstaten teruggevorderde bedragen, zonder evenwel te preciseren van welke personen deze bedragen moeten worden teruggevorderd. En hoewel artikel 35, lid 6, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 naar de „begunstigde” van de steun verwijst, bevat deze bepaling evenmin een dergelijke precisering.

51

Wat in de tweede plaats de context van die relevante bepalingen betreft, moet in herinnering worden gebracht dat in overweging 39 van verordening nr. 1306/2013 is benadrukt dat de lidstaten het nodige doen om onregelmatigheden te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken, en dat zij daartoe verordening nr. 2988/95 moeten toepassen. Hieruit volgt, zoals de Deense regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, dat de bepalingen van verordening nr. 1306/2013 moeten worden uitgelegd in overeenstemming met de algemene regels van verordening nr. 2988/95.

52

Voor zover artikel 54, lid 3, onder b), van verordening nr. 1306/2013 de lidstaten toestaat de terugvordering van ten gevolge van een onregelmatigheid onverschuldigd ontvangen steun niet voort te zetten wanneer deze terugvordering onmogelijk blijkt als gevolg van de insolventie van de debiteur of van „de personen die juridisch aansprakelijk zijn voor de onregelmatigheid”, zij er bovendien op gewezen dat deze bepaling elk nuttig effect ten aanzien van laatstsgenoemde personen zou verliezen indien de betrokken steun niet ook van deze personen zou kunnen worden teruggevorderd.

53

Wat in de derde plaats de doelstellingen van de betrokken regeling betreft, moet worden opgemerkt dat de artikelen 54 en 56 van verordening nr. 1306/2013 en artikel 35, lid 6, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 – doordat zij de lidstaten verplichten de als gevolg van een onregelmatigheid onverschuldigd betaalde steun terug te vorderen, tenzij er gegronde redenen zijn om van deze terugvordering af te zien – de bescherming van de financiële belangen van de Unie nastreven, zoals wordt bevestigd door artikel 58, lid 1, onder e), van verordening nr. 1306/2013. De mogelijkheid om de onverschuldigd betaalde steun niet alleen van de begunstigde terug te vorderen, maar ook, overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 2988/95, van de „personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede [van] de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen”, kan kennelijk deze doelstelling helpen verwezenlijken, met name wanneer de begunstigde een rechtspersoon is die niet meer bestaat of niet over voldoende middelen beschikt om deze steun terug te betalen. Deze uitlegging is meer in het bijzonder gerechtvaardigd in het licht van de in de vierde overweging van verordening nr. 2988/95 genoemde doelstelling van doeltreffende fraudebestrijding.

54

Hieruit volgt dat de uitlegging van artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 54, lid 1, van deze verordening en artikel 35, lid 6, eerste volzin, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 alsmede in het licht van artikel 7 van verordening nr. 2988/95 en rekening houdend met de doelstelling van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt, tot de conclusie leidt dat voornoemde bepaling toestaat dat uit het Elfpo gefinancierde steun die als gevolg van fraude onverschuldigd is betaald, niet alleen van de begunstigde ervan kan worden teruggevorderd, maar ook van de personen die, zonder te kunnen worden beschouwd als begunstigden van die steun, opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt om de subsidie te verkrijgen.

55

Evenwel moet worden nagegaan of een dergelijke uitlegging in overeenstemming is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat bij de terugvordering van ten onrechte betaalde middelen aan dit beginsel toepassing moet worden gegeven, dat vereist dat een Unieregeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen (zie in die zin arrest van 18 december 2014, Somvao,C‑599/13, EU:C:2014:2462, punten 50 en 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

56

In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat wanneer de Uniewetgever in het kader van het GLB voorwaarden stelt aan de toekenning van een steunmaatregel, de uitsluiting wegens niet-vervulling van een van die voorwaarden geen sanctie is, maar het normale gevolg van het feit dat niet is voldaan aan die wettelijke voorwaarden (arrest van 13 december 2012, FranceAgriMer,C‑670/11, EU:C:2012:807, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57

De verplichting tot terugbetaling van een via een onregelmatige praktijk onverschuldigd ontvangen voordeel is bijgevolg niet in strijd met het legaliteitsbeginsel. De vaststelling dat op kunstmatige wijze is voldaan aan de voorwaarden ter verkrijging van het uit het Unierecht voortvloeiende voordeel, houdt immers hoe dan ook in dat het ontvangen voordeel niet was verschuldigd en dus moet worden terugbetaald (zie in die zin arrest van 13 december 2012, FranceAgriMer,C‑670/11, EU:C:2012:807, punten 63‑65 en 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

58

In zoverre bepaalt artikel 4, lid 4, van verordening nr. 2988/95 uitdrukkelijk dat de in artikel 4, lid 1, van deze verordening bedoelde maatregelen, waaronder met name de verplichting om onverschuldigd ontvangen steun terug te betalen, niet als sancties worden beschouwd.

59

Wat de in artikel 7 van verordening nr. 2988/95 bedoelde andere personen dan de begunstigde betreft, vormt de verplichting om de litigieuze steun terug te betalen een afzonderlijke verplichting die boven op de terugbetalingsverplichting van de begunstigde komt.

60

In deze context moet worden vastgesteld dat uit de hier aan de orde zijnde regeling voldoende duidelijk blijkt dat er een verplichting tot terugbetaling van steun bestaat voor personen die, zonder zelf de begunstigden van uit het Elfpo gefinancierde steun te zijn, opzettelijk valse gegevens hebben verstrekt om die steun te verkrijgen, met name ingeval de begunstigde van de litigieuze steun of zijn eventuele rechtsopvolger niet in staat is om het bedrag in kwestie terug te betalen.

61

Hoewel artikel 56 van verordening nr. 1306/2013 niet uitdrukkelijk in een dergelijke verplichting voorziet, moet deze bepaling immers worden gelezen in het licht van overweging 39 ervan, waarin duidelijk wordt verklaard dat de lidstaten onregelmatigheden door de begunstigden doeltreffend voorkomen, opsporen en doeltreffend aanpakken, en dat in dat verband verordening nr. 2988/95 van toepassing is. Bovendien verwijst artikel 2, lid 1, onder g), van verordening nr. 1306/2013 voor de definitie van de term „onregelmatigheid” uitdrukkelijk naar verordening nr. 2988/95. Krachtens artikel 7 van verordening nr. 2988/95 kan, zoals blijkt uit punt 42 van dit arrest, de steun ook worden teruggevorderd van de personen die aan het begaan van de betrokken onregelmatigheid hebben deelgenomen.

62

Hieruit volgt dat personen als in het hoofdgeding die, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter in dit verband te verrichten verificaties, opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt om door het Elfpo gefinancierde steun te verkrijgen, er dus op moeten rekenen dat hun om terugbetaling van die steun kan worden verzocht. Het is derhalve niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om van deze personen te vorderen dat zij dergelijke onverschuldigd ontvangen steun terugbetalen.

63

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 54, lid 1, van die verordening en artikel 35, lid 6, eerste volzin, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, alsmede in het licht van artikel 7 van verordening nr. 2988/95, aldus moet worden uitgelegd dat uit het Elfpo gefinancierde steun die onverschuldigd door fraude is verkregen, niet alleen kan worden teruggevorderd van de begunstigde ervan, maar ook van de personen die, zonder als begunstigden van die steun te kunnen worden aangemerkt, opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt om die steun te verkrijgen.

64

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 54, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 35, lid 6, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 aldus moeten worden uitgelegd dat wanneer een rechtspersoon landbouwsteun heeft verkregen als gevolg van fraude door zijn vertegenwoordigers, deze vertegenwoordigers, voor zover de door deze rechtspersoon gegenereerde winst in de praktijk aan hen toekomt, als „begunstigden” van deze steun in de zin van deze bepalingen kunnen worden beschouwd.

65

Het begrip „begunstigde” wordt in artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 1, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, die verordening nr. 1306/2013 aanvult, gedefinieerd als een landbouwer als gedefinieerd in artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1307/2013, de begunstigde die aan de randvoorwaarden in de zin van artikel 92 van verordening nr. 1306/2013 moet voldoen, en/of de begunstigde die plattelandsontwikkelingsbijstand als bedoeld in artikel 2, punt 10), van verordening nr. 1303/2013 ontvangt.

66

Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties moet worden vastgesteld dat R.M. en E.M., als vertegenwoordigers van vennootschap X – die de litigieuze steun heeft ontvangen–, onder geen van deze drie categorieën van personen vallen.

67

Zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag, kan uit het Elfpo gefinancierde steun die onverschuldigd door een rechtspersoon is ontvangen als gevolg van door de vertegenwoordigers van die rechtspersoon gepleegde fraude, stellig ook van die vertegenwoordigers worden teruggevorderd. Feit blijft echter dat uit dit antwoord niet kan worden afgeleid dat die vertegenwoordigers als „begunstigden” in de zin van artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 1, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 kunnen worden aangemerkt wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden die deze bepaling daartoe stelt. Integendeel, zoals met name blijkt uit punt 62 van dit arrest, kunnen die vertegenwoordigers worden verplicht om die steun terug te betalen, zelfs wanneer zij voor die rechtspersoon zijn opgetreden zonder deze hoedanigheid van „begunstigde” te hebben.

68

Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 35, lid 6, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een rechtspersoon landbouwsteun heeft verkregen als gevolg van fraude door zijn vertegenwoordigers, deze vertegenwoordigers daarom nog niet kunnen worden beschouwd als „begunstigden” van die steun in de zin van die bepaling, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 1, van die gedelegeerde verordening, indien zij onder geen van de drie in laatstgenoemde bepaling bedoelde categorieën van personen vallen, zelfs wanneer de door deze rechtspersoon gegenereerde winst in de praktijk aan hen toekomt.

69

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht: