Zaak C‑402/22

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

tegen

M.A.

[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Raad van State (Nederland)]

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 6 juli 2023

„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2011/95/EU – Normen voor erkenning als vluchteling of als persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt – Artikel 14, lid 4, onder b) – Intrekking van de vluchtelingenstatus – Derdelander die definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf – Gevaar voor de samenleving – Evenredigheidstoetsing”

Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus – Richtlijn 2011/95 – Intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus – Bijzonder ernstig misdrijf – Begrip – Misdrijf dat bijzonder ernstig is, in die zin dat het behoort tot de misdrijven die de rechtsorde van de betrokken samenleving het meest aantasten – Criteria voor de beoordeling van de ernst

[Richtlijn 2011/95 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 12 en art. 1, art. 12, lid 2, b), art. 14, lid 4, b), art. 17, lid 1, b), en lid 3, en art. 21, lid 2, b)]

(zie punten 24‑26, 29, 31, 33‑45, 48, dictum 1)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus – Richtlijn 2011/95 – Intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus – Gevaar voor de samenleving van de lidstaat van ontvangst – Gevaar vastgesteld op grond van het enkele feit dat de betrokkene definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf – Ontoelaatbaarheid

[Richtlijn 2011/95 van het Europees Parlement en de Raad, art. 14, lid 4, b)]

(zie punten 50‑52 en dictum 3)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus – Richtlijn 2011/95 – Intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus – Toepassingsvoorwaarden – Gevaar voor de samenleving van de lidstaat van ontvangst – Vereiste dat dit gevaar reëel, actueel en voldoende ernstig is – Vereiste dat intrekking van de vluchtelingenstatus een aan het gevaar evenredige maatregel vormt

[Richtlijn 2011/95 van het Europees Parlement en de Raad, art. 14, lid 4, b)]

(zie punten 54‑56 en dictum 3)

Samenvatting

De zaak Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd) (C‑663/21) gaat over AA, aan wie in december 2015 in Oostenrijk de vluchtelingenstatus is verleend. Hij is tussen maart 2018 en oktober 2020 herhaaldelijk veroordeeld tot gevangenisstraffen en tot betaling van een geldboete voor diverse strafbare feiten, waaronder met name gevaarlijke bedreiging, zaakbeschadiging, het ongeoorloofd voorhanden hebben van verdovende middelen en handel in verdovende middelen, mishandeling en agressief gedrag jegens een met openbaar toezicht belaste functionaris.

Bij besluit van september 2019 heeft de bevoegde Oostenrijkse autoriteit de aan AA verleende vluchtelingenstatus ingetrokken, een terugkeerbesluit met een inreisverbod jegens hem uitgevaardigd en een termijn voor zijn vrijwillig vertrek vastgesteld, waarbij is aangegeven dat zijn verwijdering niet was toegestaan.

AA heeft beroep ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk), dat het besluit van september 2019 nietig heeft verklaard bij vonnis van mei 2021. Deze rechter heeft vastgesteld dat AA definitief was veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf en dat hij een gevaar voor de samenleving vormde. Niettemin was hij van oordeel dat de belangen van de lidstaat van ontvangst moesten worden afgewogen tegen het belang van de betrokkene om internationale bescherming te genieten, rekening houdend met de maatregelen waaraan hij in geval van intrekking van die bescherming zou worden blootgesteld. Aangezien AA bij terugkeer naar zijn land van herkomst zou worden blootgesteld aan een risico van marteling of dood, heeft voornoemde rechter geoordeeld dat zijn belangen zwaarder wegen dan die van Oostenrijk. De bevoegde Oostenrijkse autoriteit heeft tegen dit vonnis beroep in Revision ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk).

De zaak Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd) (C‑8/22) gaat over XXX, aan wie in februari 2007 in België de vluchtelingenstatus is verleend. Hij is bij vonnis van december 2010 veroordeeld tot een gevangenisstraf van 25 jaar, onder meer voor diefstal met geweld van verscheidene roerende goederen en voor doodslag met het oogmerk om deze diefstal mogelijk te maken of om een straf daarvoor te ontlopen.

Bij een besluit van mei 2016 heeft de bevoegde Belgische autoriteit de vluchtelingenstatus van XXX ingetrokken. XXX heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België), die dat beroep bij uitspraak van augustus 2019 heeft verworpen. Deze rechter was van oordeel dat het gevaar dat XXX voor de samenleving vormt, blijkt uit zijn veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf, zodat de bevoegde autoriteit niet hoefde aan te tonen dat XXX een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de samenleving vormt. Integendeel, XXX moest aantonen dat hij, ondanks deze veroordeling, niet langer een dergelijk gevaar vormde. XXX heeft tegen die uitspraak cassatieberoep ingesteld bij de Raad van State (België).

De zaak Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Bijzonder ernstig misdrijf) (C‑402/22) gaat over M.A., die in juli 2018 in Nederland een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend. De bevoegde Nederlandse autoriteit heeft dit verzoek in juni 2020 afgewezen, op grond dat M.A. in 2018 was veroordeeld tot een gevangenisstraf van 24 maanden wegens het op dezelfde avond driemaal plegen van feitelijke aanranding van de eerbaarheid en eenmaal voor een poging daartoe, alsmede voor diefstal van een mobiele telefoon.

Naar aanleiding van een door M.A. ingesteld beroep is het besluit van juni 2020 door een rechtbank in eerste aanleg vernietigd wegens ondeugdelijke motivering. Tegen deze uitspraak heeft de bevoegde Nederlandse autoriteit hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland). Zij betoogt ten eerste dat de aan M.A. ten laste gelegde feiten moeten worden beschouwd als één strafbaar feit dat een bijzonder ernstig misdrijf vormt en, ten tweede, dat de veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf in beginsel aantoont dat M.A. een gevaar voor de samenleving vormt.

In deze drie zaken wensen de verwijzende rechters in wezen van het Hof duidelijkheid te verkrijgen over de voorwaarden voor intrekking van de vluchtelingenstatus op grond van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 ( 1 ), alsmede over de in deze context te verrichten afweging tussen de belangen van de lidstaat van ontvangst en het belang van de betrokkene om internationale bescherming te genieten.

Met deze drie op dezelfde dag gewezen arresten beantwoordt het Hof de gestelde vragen door duidelijkheid te verschaffen over, ten eerste, de begrippen „bijzonder ernstig misdrijf” en „gevaar voor de samenleving”, en, ten tweede, de omvang van de evenredigheidstoets die in dat verband moet worden verricht. Ook licht het Hof toe hoe de intrekking van de vluchtelingenstatus en de vaststelling van een terugkeerbesluit zich tot elkaar verhouden.

Beoordeling door het Hof

Het Hof stelt om te beginnen vast dat voor de toepassing van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2001/95 moet zijn voldaan aan twee afzonderlijke voorwaarden, namelijk dat de betrokken derdelander definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf en dat is aangetoond dat hij een gevaar vormt voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt. Derhalve kan niet worden geoordeeld dat de omstandigheid dat aan de eerste van deze twee voorwaarden is voldaan, volstaat om aan te tonen dat ook aan de tweede voorwaarde is voldaan. Deze uitlegging van die bepaling volgt uit de bewoordingen ervan alsmede uit een vergelijking van deze bewoordingen met die van artikel 12, lid 2, onder b) ( 2 ), en artikel 17, lid 1, van richtlijn 2011/95 ( 3 ).

Wat de eerste van deze voorwaarden betreft, dient om te beginnen in herinnering te worden gebracht dat het begrip „bijzonder ernstig misdrijf” normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform moet worden uitgelegd, omdat voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten wordt verwezen. Ten eerste duidt de term „misdrijf” overeenkomstig de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan in dit verband op een handelen of nalaten dat een ernstige inbreuk vormt op de rechtsorde van de betrokken samenleving en dat derhalve als zodanig strafbaar is in die samenleving. Ten tweede duidt de uitdrukking „bijzonder ernstig”, voor zover daarmee het begrip „misdrijf” wordt aangevuld met twee kwalificaties, op een misdrijf van buitengewone ernst.

Wat de context betreft waarin de bewoordingen „bijzonder ernstig misdrijf” worden gebruikt, moet ten eerste rekening worden gehouden met de rechtspraak van het Hof inzake artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/95, dat verwijst naar een „ernstig, niet-politiek misdrijf”, en inzake artikel 17, lid 1, onder b), van deze richtlijn, dat ziet op een „ernstig misdrijf”, aangezien deze bepalingen eveneens tot doel hebben om een derdelander die een misdrijf van een zekere ernst heeft gepleegd, de internationale bescherming te ontnemen. Ten tweede blijkt uit een vergelijking van de artikelen 12, 14, 17 en 21 van richtlijn 2011/95 dat de Uniewetgever verschillende eisen heeft gesteld met betrekking tot de mate van ernst van de misdrijven die kunnen worden ingeroepen ter rechtvaardiging van de toepassing van een grond voor uitsluiting of intrekking van de internationale bescherming of voor terugleiding van een vluchteling. Zo verwijst artikel 17, lid 3, van richtlijn 2011/95 naar het plegen van „een of meer [...] misdrijven” en verwijzen artikel 12, lid 2, onder b), en artikel 17, lid 1, onder b), van deze richtlijn naar het plegen van een „ernstig misdrijf”. Hieruit volgt dat het gebruik van de uitdrukking „bijzonder ernstig misdrijf” in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 wijst op de keuze van de Uniewetgever om de toepassing van deze bepaling afhankelijk te stellen van met name de bijzonder strenge voorwaarde dat er sprake is van een definitieve veroordeling voor een uiterst ernstig misdrijf, dat wil zeggen een zwaarder misdrijf dan de misdrijven die de toepassing van die andere bepalingen van richtlijn 2011/95 kunnen rechtvaardigen.

De beoordeling van de ernst van een bepaald misdrijf met het oog op artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 moet ongetwijfeld worden verricht aan de hand van een gemeenschappelijke maatstaf en gemeenschappelijke criteria. Aangezien voor het strafrecht van de lidstaten geen algemene harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld, moet bij die beoordeling evenwel rekening worden gehouden met de keuzen die in het kader van het strafrechtsysteem van de betrokken lidstaat zijn gemaakt met betrekking tot de aanwijzing van de misdrijven die gezien de specifieke kenmerken ervan van uitzonderlijke ernst zijn, in die zin dat zij de rechtsorde van de samenleving het meest aantasten.

Hoe dan ook, aangezien deze bepaling ziet op een definitieve veroordeling voor „een bijzonder ernstig misdrijf” in het enkelvoud, kan de vereiste mate van ernst niet worden bereikt door een cumulatie van afzonderlijke strafbare feiten die op zichzelf geen bijzonder ernstig misdrijf vormen.

Ten slotte moet bij de beoordeling van de ernst van een misdrijf rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het betrokken geval. In dit verband is met name de motivering van de veroordeling van bijzonder belang, alsook de aard en de hoogte van de op het misdrijf gestelde straf en de daadwerkelijk daarvoor opgelegde straf, de aard van het gepleegde misdrijf, alle omstandigheden rond het plegen van het misdrijf, de vraag of het misdrijf al dan niet opzettelijk is gepleegd alsmede de aard en de omvang van de door het misdrijf veroorzaakte schade.

Wat de tweede voorwaarde betreft, namelijk dat is aangetoond dat een derdelander een gevaar vormt voor de samenleving van de lidstaat van ontvangst, stelt het Hof in de eerste plaats vast dat een in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 bedoelde maatregel alleen kan worden vastgesteld wanneer de betrokken derdelander een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving van die lidstaat. In dit verband preciseert het Hof met name dat uit de bewoordingen van die bepaling blijkt dat zij alleen van toepassing is wanneer de betrokken derdelander een gevaar „vormt” voor de samenleving, wat erop duidt dat deze bedreiging reëel en actueel moet zijn. Hoe meer tijd er is verstreken tussen het tijdstip van de definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf en een besluit op grond van deze bepaling, des te meer moet de bevoegde autoriteit met name rekening houden met ontwikkelingen die zich na het plegen van een dergelijk misdrijf hebben voorgedaan, om te bepalen of er op de dag waarop zij zich moet uitspreken over de eventuele intrekking van de vluchtelingenstatus sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging. Het Hof baseert zich in dit verband ook op het feit dat uit een vergelijking van verschillende bepalingen van richtlijn 2011/95 met artikel 14, lid 4, onder b), ervan blijkt dat voor de toepassing van laatstgenoemde bepaling strenge voorwaarden gelden.

Wat in de tweede plaats de respectieve rol van de bevoegde autoriteit en de betrokken derdelander betreft in het kader van de beoordeling van het bestaan van een dergelijke bedreiging, staat het aan de bevoegde autoriteit om bij de toepassing van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 voor elk individueel geval alle omstandigheden van het specifieke geval te onderzoeken. In deze context moet die autoriteit over alle relevante informatie beschikken en zelf alle specifieke omstandigheden van het geval beoordelen, teneinde de strekking van haar besluit te bepalen en dit volledig te motiveren.

Ten slotte moet de mogelijkheid van de lidstaat om de in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 bedoelde maatregel vast te stellen, worden uitgeoefend met inachtneming van met name het evenredigheidsbeginsel, hetgeen inhoudt dat de bedreiging die de betrokken derdelander vormt voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt, moet worden afgewogen tegen de rechten die overeenkomstig deze richtlijn moeten worden gewaarborgd aan personen die voldoen aan de materiële voorwaarden van artikel 2, onder d), van die richtlijn. In het kader van deze beoordeling moet de bevoegde autoriteit ook rekening houden met de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten en met name nagaan of het mogelijk is om andere maatregelen vast te stellen die de aan vluchtelingen gewaarborgde rechten en de grondrechten minder aantasten, maar even doeltreffend zijn om de bescherming van de samenleving van de lidstaat van ontvangst te waarborgen.

Wanneer die autoriteit een dergelijke maatregel neemt, hoeft zij echter niet bovendien vast te stellen dat het met de terugkeer van de betrokken derdelander naar zijn land van herkomst gemoeide openbare belang zwaarder weegt dan het belang van die derdelander bij het behoud van de internationale bescherming, gelet op de omvang en de aard van de maatregelen waaraan hij bij terugkeer naar zijn land van herkomst zou worden blootgesteld. De gevolgen die een eventuele terugkeer van de betrokken derdelander naar zijn land van herkomst zou hebben voor deze derdelander of voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt, dienen immers niet in aanmerking te worden genomen bij de vaststelling van het besluit tot intrekking van de vluchtelingenstatus maar, in voorkomend geval, wanneer de bevoegde autoriteit overweegt om jegens die derdelander een terugkeerbesluit vast te stellen.

Op dit punt geeft het Hof aan dat artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 deels overeenstemt met de uitsluitingsgronden in artikel 33 van het Verdrag van Genève ( 4 ). Desalniettemin biedt het Unierecht de betrokken vluchtelingen een ruimere internationale bescherming dan het Verdrag van Genève, voor zover de lidstaten krachtens die eerste bepaling – in de daarin bedoelde situaties – de vluchtelingenstatus kunnen intrekken, terwijl een zich in een van die situaties bevindende vluchteling op grond van de tweede bepaling kan worden teruggeleid naar een land waar zijn leven of vrijheid gevaar zou lopen. Bijgevolg kan de bevoegde autoriteit overeenkomstig het Unierecht gerechtigd zijn om op grond van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 de aan een derdelander verleende vluchtelingenstatus in te trekken, zonder hem evenwel noodzakelijkerwijs naar zijn land van herkomst te mogen verwijderen. Vanuit procedureel oogpunt veronderstelt een dergelijke verwijdering bovendien dat er een terugkeerbesluit wordt vastgesteld, met inachtneming van de materiële en procedurele waarborgen van richtlijn 2008/115 ( 5 ), waarin, met name in artikel 5, is bepaald dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn het beginsel van non-refoulement eerbiedigen. Wanneer op grond van artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95 de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken, wordt daarmee dus geen standpunt ingenomen over de daarvan onderscheiden vraag of deze persoon kan worden verwijderd naar zijn land van herkomst. In dit verband preciseert het Hof verder nog dat artikel 5 van richtlijn 2008/115 zich verzet tegen de vaststelling van een terugkeerbesluit jegens een derdelander wanneer vaststaat dat zijn verwijdering naar het beoogde land van bestemming voor onbepaalde tijd is uitgesloten op grond van het beginsel van non-refoulement.

( 1 ) Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9). Ingevolge artikel 14, lid 4, onder b), „[kunnen] [d]e lidstaten [...] de door een regerings-, administratieve, rechterlijke of quasi-rechterlijke instantie aan een vluchteling verleende status intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen wanneer [...] hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf”.

( 2 ) Artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/95 bepaalt uitdrukkelijk dat een derdelander van de vluchtelingenstatus moet worden uitgesloten wanneer hij buiten het land van toevlucht een ernstig, niet-politiek misdrijf heeft begaan voordat hij tot dit land als vluchteling is toegelaten, zonder te eisen dat hij een gevaar vormt voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt.

( 3 ) Artikel 17, lid 1, van richtlijn 2011/95, dat betrekking heeft op de toekenning van subsidiaire bescherming, die een beperktere bescherming kan bieden dan de vluchtelingenstatus, verwijst onder b) naar het plegen van een ernstig misdrijf en onder d) naar het bestaan van een gevaar voor de samenleving, waarbij deze elementen uitdrukkelijk worden gepresenteerd als alternatieve voorwaarden die elk op zich de uitsluiting van subsidiaire bescherming meebrengen.

( 4 ) Artikel 33 van het op 28 juli 1951 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de status van vluchtelingen [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], dat op 22 april 1954 in werking is getreden en is aangevuld bij het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967 (hierna: „Verdrag van Genève”) luidt: „1. Geen der Verdragsluitende Staten zal, op welke wijze ook, een vluchteling uitzetten of terugleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. 2. Op de voordelen van deze bepaling kan evenwel geen aanspraak worden gemaakt door een vluchteling ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt, of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land.”

( 5 ) Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).