Zaak C‑123/22

Europese Commissie

tegen

Hongarije

Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 13 juni 2024

„Niet-nakoming – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijnen 2008/115/EG, 2013/32/EU en 2013/33/EU – Procedure voor de toekenning van internationale bescherming – Daadwerkelijke toegang – Grensprocedure – Procedurele waarborgen – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Rechtsmiddelen die zijn ingesteld tegen de bestuurlijke besluiten waarbij het verzoek om internationale bescherming is afgewezen – Recht om op het grondgebied te blijven – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-uitvoering – Artikel 260, lid 2, VWEU – Geldelijke sancties – Evenredig en afschrikkend – Forfaitaire som – Dwangsom”

Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Termijn voor uitvoering – Referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van de niet-nakoming – Datum waarop de termijn verstrijkt die in de aanmaningsbrief is gesteld

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punt 56)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Gevolgen – Verplichtingen van de in gebreke gebleven lidstaat – Integrale uitvoering van het arrest – Verplichtingen van de aan de uitoefening van de wetgevende macht deelnemende autoriteiten – Wijziging van nationale wetgeving om deze in overeenstemming te brengen met de voorschriften van het Unierecht

(Art. 260, lid 1, VWEU)

(zie punt 57)
Lidstaten – Verplichtingen – Niet-nakoming – Rechtvaardiging op basis van de interne orde – Rechtvaardiging op basis van praktische, administratieve of financiële problemen – Ontoelaatbaarheid

(Art. 4, lid 3, VEU; art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punten 74, 121, 122)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Gevolgen – Verplichtingen van de in gebreke gebleven lidstaat – Integrale uitvoering van het arrest – Verplichting om de nationale wetgeving te wijzigen om deze in overeenstemming te brengen met het Unierecht – Louter wijzigen van de bestuurspraktijk – Niet-nakoming

(Art. 260, lid 1, VWEU)

(zie punten 80, 81)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om het arrest uit te voeren – Financiële sancties – Doel – Voorkomen dat vergelijkbare inbreuken zich opnieuw voordoen

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punten 96, 97)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om het arrest uit te voeren – Financiële sancties – Oplegging van een forfaitaire som – Beoordelingsbevoegdheid van het Hof – Beoordelingscriteria – Daadwerkelijk voorkomen dat vergelijkbare inbreuken zich in de toekomst opnieuw voordoen

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punten 98‑101)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om het arrest uit te voeren – Financiële sancties – Forfaitaire som – Vaststelling van het bedrag – Criteria – Ernst van de inbreuk – Langdurig verzuim om het arrest van het Hof uit te voeren – Fundamentele karakter van de bepalingen waarop de vastgestelde niet-nakoming betrekking heeft – Stelselmatige en opzettelijke vermijding van de toepassing van een gemeenschappelijk beleid in zijn geheel – Niet-nakoming als gevolg van een algemene en voortdurende praktijk die een inbreuk vormt op het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten – Herhaald inbreuk makend gedrag van de betrokken lidstaat

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punten 102, 104‑118, 120)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om het arrest uit te voeren – Financiële sancties – Forfaitaire som – Vaststelling van het bedrag – Criteria – Duur van de inbreuk – Beoordeling op de datum van het onderzoek van de feiten door het Hof

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punten 126, 127)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Termijn voor uitvoering – Uitvoering die onverwijld in gang moet worden gezet en zo snel mogelijk moet worden voltooid

(Art. 260, lid 1, VWEU)

(zie punt 130)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om het arrest uit te voeren – Financiële sancties – Forfaitaire som – Vaststelling van het bedrag – Criteria – Financiële draagkracht – Bruto binnenlands product van de betrokken lidstaat – Datum van beoordeling

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punt 131)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om het arrest uit te voeren – Financiële sancties – Dwangsom – Forfaitaire som – Cumulatie van deze twee sancties – Toelaatbaarheid

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punt 134)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om het arrest uit te voeren – Financiële sancties – Dwangsom – Veroordeling tot betaling – Voorwaarde – Voortbestaan van de niet-nakoming tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punt 135)
Beroep wegens niet-nakoming – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-nakoming van de verplichting om het arrest uit te voeren – Financiële sancties – Dwangsom – Vaststelling van de vorm en van het bedrag – Beoordelingsbevoegdheid van het Hof – Criteria

(Art. 260, lid 2, VWEU)

(zie punten 138‑141)

Samenvatting

Het Hof veroordeelt Hongarije ertoe een forfaitaire som van 200000000 EUR en een dwangsom van in totaal 1000000 EUR per dag te betalen voor de niet-uitvoering door deze lidstaat van het arrest Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) ( 1 ).

Bij dat arrest van 17 december 2020 heeft het Hof geoordeeld dat Hongarije niet had voldaan aan de verplichtingen die krachtens de „procedurerichtlijn” ( 2 ), de „opvangrichtlijn” ( 3 ) en de „terugkeerrichtlijn” ( 4 ) op deze lidstaat rusten. Meer in het bijzonder was Hongarije zijn verplichtingen niet nagekomen met betrekking tot, ten eerste, de toegang tot de procedure voor internationale bescherming, ten tweede, de bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken in de transitzones Röszke en Tompa, ten derde, de verwijdering van illegaal verblijvende derdelanders en, ten vierde, het recht van personen die om internationale bescherming verzoeken om op Hongaars grondgebied te blijven tot het verstrijken van de termijn voor de uitoefening van hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel en, indien dit recht binnen de gestelde termijn is uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van dat rechtsmiddel.

Op 9 juni 2021 heeft de Europese Commissie Hongarije overeenkomstig de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU ( 5 ) een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij stelde dat Hongarije niet het nodige had gedaan om gevolg te geven aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020. Daarop heeft zij deze lidstaat verzocht om binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen te maken.

Daar de Commissie geen genoegen kon nemen met de antwoorden van Hongarije heeft zij bij het Hof op grond van artikel 260, lid 2, VWEU beroep wegens niet-nakoming ingesteld, opdat wordt vastgesteld dat deze lidstaat, ondanks de sluiting van de transitzones Röszke en Tompa, geen gevolg heeft gegeven aan dat arrest, en die lidstaat wordt veroordeeld tot betaling van een forfaitaire som alsmede tot betaling van een dwangsom totdat dat arrest volledig is uitgevoerd.

Het Hof wijst het beroep van de Commissie toe.

Beoordeling door het Hof

In zijn arrest van vandaag stelt het Hof vast dat Hongarije op de datum van het verstrijken van de in de aanmaningsbrief gestelde termijn, te weten 9 augustus 2021, niet de maatregelen heeft genomen die nodig zijn om het arrest Commissie/Hongarije van 2020 uit te voeren. Deze maatregelen moeten immers noodzakelijkerwijs verenigbaar zijn met de bepalingen van het Unierecht waarvan de schending in dat arrest wordt vastgesteld, en de juiste toepassing van die bepalingen mogelijk maken. Op de datum waarop de in de aanmaningsbrief gestelde termijn verstreek, was echter, afgezien van de sluiting van de transitzones Röszke en Tompa, de nationale wetgeving waarop het arrest Commissie/Hongarije van 2020 betrekking had, niet gewijzigd om deze in overeenstemming te brengen met deze vereisten. In het bijzonder kan de wijziging van de nationale wetgeving die aan de orde was in het arrest Commissie/Hongarije (Intentieverklaring vóór een asielaanvraag) ( 6 ) niet worden beschouwd als een maatregel ter uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020, aangezien zij niet verenigbaar is met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van richtlijn 2013/32, waarvan de schending in laatstgenoemd arrest is vastgesteld.

Bovendien tast de niet-uitvoering door Hongarije van dat arrest zowel het openbaar belang als bepaalde particuliere belangen, met name die van derdelanders en staatlozen die om internationale bescherming willen verzoeken, bijzonder ernstig aan.

Om te beginnen moet namelijk worden gewezen op het belang van de bepalingen waarop de vastgestelde niet-nakoming betrekking heeft. Ten eerste verhindert de schending van de fundamentele bepaling van artikel 6 van de procedurerichtlijn stelselmatig elke toegang tot de procedure voor internationale bescherming, waardoor het onmogelijk wordt gemaakt dat Hongarije het gemeenschappelijk asielbeleid volledig uitvoert. Het feit dat een lidstaat stelselmatig en opzettelijk vermijdt om een gemeenschappelijk beleid in zijn geheel toe te passen, vormt een volkomen nieuwe en uitzonderlijk ernstige schending van het Unierecht, die een aanzienlijke bedreiging vormt voor de eenheid van dat recht en het beginsel van gelijkheid van de lidstaten waaraan in artikel 4, lid 2, VEU wordt herinnerd. Ten tweede is de naleving van artikel 46, lid 5, van de procedurerichtlijn essentieel om met betrekking tot personen die om internationale bescherming verzoeken, de doeltreffendheid te verzekeren van het beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, wat een algemeen beginsel van het Unierecht is dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten. Ten derde vormen de artikelen 5, 6, 12 en 13 van de terugkeerrichtlijn de belangrijkste vereisten inzake de terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders, wat een aangelegenheid is die een wezenlijk onderdeel van het gemeenschappelijke immigratiebeleid vormt.

Daarnaast heeft het gedrag van Hongarije tot gevolg dat de verantwoordelijkheid die, ook in financieel opzicht, op deze lidstaat rust om te zorgen voor de opvang van personen die internationale bescherming in de Unie vragen, om verzoeken te behandelen overeenkomstig de procedures voor de verlening of intrekking van die bescherming, en om een regeling uit te werken voor de terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders die in overeenstemming is met het Unierecht, wordt doorgeschoven naar de andere lidstaten. Een dergelijk gedrag vormt een zeer ernstige inbreuk op het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid op asielgebied tussen de lidstaten. In dit verband herinnert het Hof eraan dat het solidariteitsbeginsel een van de fundamentele beginselen van het Unierecht is en deel uitmaakt van de waarden die de lidstaten gemeen hebben en waarop de Unie krachtens artikel 2 VEU is gegrondvest. Een lidstaat die het evenwicht tussen de voordelen en de lasten die uit zijn lidmaatschap van de Unie voortvloeien eenzijdig verbreekt, doet afbreuk aan de eerbiediging van het beginsel van gelijkheid van de lidstaten ten opzichte van het Unierecht. Deze niet-nakoming van de solidariteitsverplichtingen die de lidstaten door hun toetreding tot de Unie op zich hebben genomen, tast de rechtsorde van de Unie tot in haar grondvesten aan.

Bovendien vormt de herhaling van het inbreukmakende gedrag van Hongarije, dat aanleiding heeft gegeven tot verschillende andere veroordelingen door het Hof op het gebied van internationale bescherming, een verzwarende omstandigheid. Het gedrag van Hongarije na het arrest Commissie/Hongarije van 2020 ( 7 ) toont aan dat deze lidstaat niet heeft gehandeld in overeenstemming met zijn verplichting tot loyale samenwerking om een einde te maken aan de niet-nakoming die door het Hof is vastgesteld, hetgeen een bijkomende verzwarende omstandigheid vormt.

Gelet op met name de uitzonderlijke ernst van de betrokken inbreuken en het gebrek aan loyale samenwerking van Hongarije om daaraan een einde te maken, de duur van de niet-nakoming en de financiële draagkracht van deze lidstaat, veroordeelt het Hof die lidstaat ertoe de Commissie een forfaitaire som van 200000000 EUR en een dwangsom van in totaal 1000000 EUR per dag te betalen vanaf vandaag tot de dag waarop het arrest Commissie/Hongarije van 2020 zal zijn uitgevoerd.

( 1 ) Arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029; hierna: „arrest Commissie/Hongarije van 2020”).

( 2 ) Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60) (hierna: „procedurerichtlijn”). Het Hof heeft vastgesteld dat de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, artikel 24, lid 3, artikel 43 en artikel 46, lid 5, van deze richtlijn niet in acht zijn genomen.

( 3 ) Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96) (hierna: „opvangrichtlijn”). Het Hof heeft vastgesteld dat de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 8, 9 en 11 van deze richtlijn niet in acht zijn genomen.

( 4 ) Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98) (hierna: „terugkeerrichtlijn”). Het Hof heeft vastgesteld dat de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 5, artikel 6, lid 1, artikel 12, lid 1, en artikel 13, lid 1, van deze richtlijn niet in acht zijn genomen.

( 5 ) Krachtens artikel 260, leden 1 en 2, VWEU is een lidstaat ten aanzien waarvan het Hof heeft vastgesteld dat hij een krachtens de Verdragen op hem rustende verplichting niet is nagekomen, gehouden de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof. Indien de Commissie van oordeel is dat de betrokken lidstaat niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan dat arrest, kan zij, nadat zij deze staat de mogelijkheid heeft geboden zijn opmerkingen in te dienen, de zaak voor het Hof brengen. Indien het Hof vaststelt dat de betrokken lidstaat zijn arrest niet is nagekomen, kan het deze staat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen.

( 6 ) Arrest van 22 juni 2023, Commissie/Hongarije (Intentieverklaring vóór een asielaanvraag) (C‑823/21, EU:C:2023:504).

( 7 ) Arresten van 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming) (C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257), en 16 november 2021, Commissie/Hongarije (Strafbaarstelling van hulp aan asielzoekers) (C‑821/19, EU:C:2021:930) en arrest van 22 juni 2023, Commissie/Hongarije (Intentieverklaring vóór een asielaanvraag) (C‑823/21, EU:C:2023:504).