Zaak C‑72/22 (PPU)

Valstybės sienos apsaugos tarnyba

[verzoek van de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen) om een prejudiciële beslissing]

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 30 juni 2022

„Prejudiciële verwijzing – Prejudiciële spoedprocedure – Asiel- en immigratiebeleid – Richtlijn 2011/95/EU – Artikel 4 – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming – Richtlijn 2013/32/EU – Artikelen 6 en 7 – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Richtlijn 2013/33/EU – Artikel 8 – Bewaring van de persoon die om internationale bescherming verzoekt – Grond voor de bewaring – Bescherming van de nationale veiligheid of van de openbare orde – Bewaring van de asielzoeker wegens zijn illegale binnenkomst op het grondgebied van de Unie

Prejudiciële vragen – Prejudiciële spoedprocedure – Voorwaarden – Persoon die van zijn vrijheid is beroofd – Begrip – Derdelander die in een opvangstructuur is geplaatst met beperking van de bewegingsvrijheid tot de omgeving van die plaats – Daaronder begrepen – Uitkomst van het geding die invloed kan hebben op die vrijheidsberoving – Toepassing van de prejudiciële spoedprocedure

(Statuut van het Hof van Justitie, art. 23 bis; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 107; richtlijnen 2008/115, 2013/32 en 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad)

(zie punten 36‑38, 41‑45)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Begrip „bewaring” – Dwangmaatregel waarmee de verzoeker zijn bewegingsvrijheid wordt ontnomen en hij van de rest van de bevolking wordt afgezonderd doordat hem wordt bevolen permanent op een beperkt en afgesloten terrein te blijven

[Richtlijn 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, h)]

(zie punt 39)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure voor de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming – Toegang tot de procedure – Verklaring door een lidstaat van de staat van oorlog, uitroeping van de noodtoestand of afkondiging van een noodsituatie wegens een massale toestroom van vreemdelingen – Nationale regeling op grond waarvan aan illegaal verblijvende derdelanders feitelijk de mogelijkheid wordt ontnomen om op het grondgebied van die lidstaat toegang te krijgen tot die procedure – Ontoelaatbaarheid

(Art. 72 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 18; richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6, art. 7, lid 1, en art. 43)

(zie punten 58, 61‑64, 70‑72, 74, 75, dictum 1)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Bewaring – Gronden – Verklaring door een lidstaat van de staat van oorlog, uitroeping van de noodtoestand of afkondiging van een noodsituatie wegens een massale toestroom van vreemdelingen – Nationale regeling die in bepaalde gevallen de mogelijkheid biedt om een asielzoeker uitsluitend op grond van zijn illegaal verblijf op het grondgebied van die lidstaat in bewaring te stellen – Ontoelaatbaarheid

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 6; richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8 en 9; richtlijn 2013/33, overwegingen 15 en 20, art. 8, leden 2 en 3, en art. 9)

(zie punten 80‑84, 86‑91, 93, dictum 2)

Samenvatting

Het Unierecht verzet zich tegen de Litouwse wetgeving op grond waarvan een asielzoeker in geval van een massale toestroom van vreemdelingen in bewaring kan worden gehouden om de enkele reden dat hij illegaal verblijft op het grondgebied

In beginsel dient de lidstaat waar de illegaal verblijvende asielzoeker om internationale bescherming verzoekt aan te tonen dat hij wegens specifieke omstandigheden een bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde vormt die de bewaring rechtvaardigt

Op 2 juli 2021 heeft de Republiek Litouwen op haar volledige grondgebied een noodsituatie afgekondigd. Deze afkondiging is op 10 november 2021 gevolgd door de uitroeping van de noodtoestand op een deel van dat grondgebied wegens een massale toestroom van migranten uit onder meer Belarus.

Op 17 november 2021 is M.A., een derdelander, in Polen samen met een groep personen uit Litouwen aangehouden omdat hij niet in het bezit was van de reisdocumenten en het visum die vereist zijn om in laatstgenoemde lidstaat en in de Unie te verblijven. M.A. is vervolgens overgeleverd aan de Litouwse autoriteiten, die hem in bewaring hebben gesteld tot de vaststelling van een besluit over zijn juridische status. In de dagen die volgden op deze overlevering heeft hij naar eigen zeggen onmiddellijk een verzoek om internationale bescherming ingediend, dat vervolgens schriftelijk is herhaald in januari 2022. Dit laatste verzoek is echter niet-ontvankelijk verklaard omdat het was ingediend in strijd met de voorschriften van de Litouwse wetgeving die betrekking hebben op de indiening van verzoeken om internationale bescherming in een noodsituatie die wordt veroorzaakt door de massale toestroom van vreemdelingen. ( 1 ) Krachtens deze wetgeving heeft een vreemdeling die Litouwen op onregelmatige wijze binnen is gekomen, niet de mogelijkheid om op het grondgebied van deze lidstaat een verzoek om internationale bescherming in te dienen. Diezelfde wettelijke regeling bepaalt ook dat een vreemdeling in een dergelijke noodsituatie in bewaring kan worden gehouden om de enkele reden dat hij het Litouwse grondgebied illegaal binnen is gekomen.

De verwijzende rechter, bij wie M.A. hoger beroep heeft ingesteld tegen het besluit dat voorziet in zijn inbewaringstelling, wenst dan ook te vernemen of de procedurerichtlijn ( 2 ) en de opvangrichtlijn ( 3 ) zich tegen een dergelijke wettelijke regeling verzetten.

Het Hof, dat uitspraak doet overeenkomstig de prejudiciële spoedprocedure, verklaart voor recht dat de procedurerichtlijn ( 4 ) zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan aan illegaal verblijvende derdelanders in geval van verklaring van de staat van oorlog, uitroeping van de noodtoestand of afkondiging van een noodsituatie wegens een massale toestroom van vreemdelingen feitelijk de mogelijkheid wordt ontnomen om op het grondgebied van die lidstaat toegang te krijgen tot de procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming. Bovendien is het Hof van oordeel dat de opvangrichtlijn ( 5 ) zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan een asielzoeker in het geval van een dergelijke verklaring, uitroeping of afkondiging in bewaring kan worden gehouden enkel omdat hij illegaal verblijft op het grondgebied van die lidstaat.

Beoordeling door het Hof

Wat in de eerste plaats de toegang tot de procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming betreft, preciseert het Hof om te beginnen dat iedere derdelander of staatloze het recht heeft om een dergelijk verzoek in te dienen op het grondgebied van een lidstaat, onder meer aan zijn grenzen of in zijn transitzones, zelfs indien hij illegaal op dat grondgebied verblijft. Dit recht heeft tot doel de daadwerkelijke toegang tot de procedure voor de toekenning van internationale bescherming en de doeltreffendheid van het door artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde recht op asiel te verzekeren. Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de toepassing van een nationale wettelijke regeling als de Litouwse wettelijke regeling in kwestie, op grond waarvan aan een illegaal verblijvende derdelander na zijn binnenkomst op het Litouwse grondgebied, alleen wegens zijn illegale verblijf, de mogelijkheid wordt ontnomen om op dat grondgebied een verzoek om internationale bescherming in te dienen, die derdelander belet om daadwerkelijk het recht op asiel te genieten.

Vervolgens stelt het Hof vast dat een dergelijke regeling niet op grond van artikel 72 VWEU ( 6 ) kan worden gerechtvaardigd door geheel in het algemeen te verwijzen naar aantastingen van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid die kunnen worden veroorzaakt door de massale toestroom van derdelanders.

Ten slotte kunnen de lidstaten krachtens de procedurerichtlijn ( 7 ) bijzondere, aan hun grenzen toepasselijke procedures invoeren om de ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming te beoordelen in situaties waarin het gedrag van de verzoeker erop lijkt te wijzen dat zijn verzoek kennelijk ongegrond of frauduleus is. Deze procedures stellen de lidstaten in staat om aan de buitengrenzen van de Unie hun verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid te nemen zonder dat zij zich hoeven te beroepen op een afwijking als bedoeld in artikel 72 VWEU.

Wat in de tweede plaats de kwestie van de bewaring van een derdelander enkel wegens zijn illegale binnenkomst op het grondgebied van een lidstaat betreft, brengt het Hof allereerst in herinnering dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, krachtens de opvangrichtlijn ( 8 ) slechts in bewaring kan worden gehouden wanneer dat na een individuele beoordeling van elk geval noodzakelijk blijkt en wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. Vervolgens geeft deze richtlijn ( 9 ) een uitputtende opsomming van de verschillende gronden die een bewaring kunnen rechtvaardigen. De omstandigheid dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, is niet een van die gronden. Een derdelander kan dan ook niet in bewaring worden gehouden op die grond alleen.

Wat ten slotte de vraag betreft of een dergelijke omstandigheid de bewaring van een asielzoeker kan rechtvaardigen op grond van de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde ( 10 ), in de aan de orde zijnde uitzonderlijke context van de massale toestroom van vreemdelingen, herinnert het Hof eraan dat de bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde het in bewaring houden van een verzoeker slechts kan rechtvaardigen als diens gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving dan wel voor de interne of externe veiligheid van de betrokken lidstaat. In dit verband kan de onregelmatigheid van het verblijf van een persoon die om internationale bescherming verzoekt niet worden geacht op zichzelf het bestaan van een dergelijke bedreiging aan te tonen. Een dergelijke verzoeker kan dus in beginsel geen bedreiging vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de betrokken lidstaat enkel omdat hij illegaal in deze lidstaat verblijft. Deze vaststelling laat onverlet dat een illegaal verblijvende persoon die om internationale bescherming verzoekt, als een dergelijke bedreiging kan worden beschouwd wanneer niet alleen zijn verblijf illegaal is maar tevens uit specifieke omstandigheden blijkt dat hij een gevaar vormt.

( 1 ) Hoofdstuk X2 van de Lietuvos Respublikos įstatymas „Dėl užsieniečių teisinės padėties” (wet van de Republiek Litouwen betreffende de juridische status van vreemdelingen) betreft immers de toepassing van deze wet ingeval de staat van oorlog is verklaard, de noodtoestand is uitgeroepen of een noodsituatie wegens een massale toestroom van vreemdelingen is afgekondigd. In dit hoofdstuk preciseert artikel 14012, lid 1, vanaf welke plaatsen het verzoek om internationale bescherming kan worden gedaan.

( 2 ) Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60) (hierna: „procedurerichtlijn”).

( 3 ) Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180, blz. 96) (hierna: „opvangrichtlijn”).

( 4 ) Zie meer bepaald artikel 6 van de procedurerichtlijn, dat betrekking heeft op de toegang tot de procedure voor de toekenning van internationale bescherming, en artikel 7, lid 1, waarbij aan de lidstaten de verplichting wordt opgelegd om ervoor te zorgen dat elke handelingsbekwame meerderjarige het recht heeft een eigen verzoek om internationale bescherming te doen.

( 5 ) Zie artikel 8, leden 2 en 3, van de opvangrichtlijn, dat betrekking heeft op de bewaring van een asielzoeker.

( 6 ) Deze bepaling luidt: „[De] titel [betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht] laat de uitoefening van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet.”

( 7 ) Zie in het bijzonder artikel 43 van de procedurerichtlijn.

( 8 ) Artikel 8, lid 2, van de opvangrichtlijn.

( 9 ) Artikel 8, lid 3, van de opvangrichtlijn.

( 10 ) Zie artikel 8, lid 3, onder e), van de opvangrichtlijn.