Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 11 januari 2024  (1)

Zaak C‑563/22

SN,

LN, vertegenwoordigd door SN

tegen

Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite

[verzoek van de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Asiel – Vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus – Richtlijn 2011/95/EU – Voorwaarden waaraan moet worden voldaan door onderdanen van derde landen of staatlozen die verzoeken om toekenning van de vluchtelingenstatus – Staatlozen van Palestijnse afkomst die bijstand van de Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East – UNRWA) hebben ingeroepen – Artikel 12, lid 1, onder a) – Uitsluiting van de vluchtelingenstatus – Ophouden van de bescherming of bijstand van de UNRWA – Voorwaarden om op grond van dit feit recht te hebben op de voorzieningen uit hoofde van richtlijn 2011/95 – Betekenis van het zinsdeel ‚is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden’ – Belang van elementen met betrekking tot de algemene levensomstandigheden in de Gazastrook – Artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Levensomstandigheden die neerkomen op een ‚onmenselijke en vernederende behandeling’ – Mate van ernst – Richtlijn 2013/32/EU – Artikel 40 – Volgend verzoek om internationale bescherming – Verplichting tot herbeoordeling van reeds onderzochte elementen met betrekking tot de algemene situatie – Artikel 19, lid 2, van het Handvest – Beginsel van non-refoulement”

I.      Inleiding

1.        De Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East – UNRWA) is opgericht na het Israëlisch-Arabische conflict van 1948, met het doel om direct hulp te verlenen aan bij die organisatie ingeschreven staatlozen van Palestijnse afkomst.(2) Haar officiële werkgebied omvat Jordanië, Libanon, Syrië, de Westelijke Jordaanoever (met inbegrip van Oost-Jeruzalem) en de Gazastrook. Het mandaat van de UNRWA is herhaaldelijk verlengd en loopt momenteel op 30 juni 2026 af.(3)

2.        SN en LN, verzoeksters in het hoofdgeding, zijn staatlozen van Palestijnse afkomst die voorheen in de Gazastrook woonden en bij de UNRWA zijn ingeschreven. Zij verzoeken voor de tweede keer om asiel in Bulgarije, nadat hun eerste verzoeken om internationale bescherming door de autoriteiten van die lidstaat zijn afgewezen. Zij stellen dat hun de vluchtelingenstatus moet worden verleend op grond van de lex specialis in artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95/EU(4). Op grond van die bepaling zijn staatlozen van Palestijnse afkomst die bescherming of bijstand van de UNRWA hebben ingeroepen, uitgesloten van deze status. Deze uitsluiting is echter niet meer van toepassing indien deze bescherming of bijstand is „opgehouden”.

3.        Het moge duidelijk zijn dat de onderhavige zaak – met name vanwege de gebeurtenissen in de Gazastrook sinds de aanvallen van Hamas op Israël op 7 oktober 2023 – een belangrijke, gevoelige vraag oproept: kan, gelet op de algemene levensomstandigheden in het gebied, worden aangenomen dat de bescherming of bijstand van de UNRWA is „opgehouden” zonder dat de betrokken personen hoeven aan te tonen dat deze omstandigheden specifiek op hen van toepassing zijn of dat zij erdoor worden getroffen als gevolg van factoren die verband houden met hun persoonlijke omstandigheden?

4.        Het geschil in het hoofdgeding is vóór deze gebeurtenissen ontstaan. De vordering van SN en LN en de elementen waarop de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije) zich in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing baseert, hebben inderdaad betrekking op de situatie in de Gazastrook vóór of op het tijdstip waarop dat verzoek is ingediend, te weten 9 augustus 2022. Niettemin zullen deze rechterlijke instantie en de bevoegde nationale autoriteiten, zoals ik in deze conclusie zal uiteenzetten, bij elke beoordeling rekening moeten houden met de huidige situatie in dit gebied, waarover verschillende organen en vertegenwoordigers van de Verenigde Naties ernstige bezorgdheid hebben geuit.(5)

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Internationaal recht

1.      Verdrag van Genève

5.        Artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève(6) bepaalt het volgende:

„Dit Verdrag is niet van toepassing op personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen.

Wanneer deze bescherming of bijstand om welke reden ook is opgehouden, zonder dat de positie van zodanige personen definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, zullen deze personen van rechtswege onder dit Verdrag vallen.”

6.        Gelet op de aard van haar activiteiten moet de UNRWA worden beschouwd als een „ander orgaan of een andere instelling van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen” in de zin van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève.

2.      Relevante resoluties van de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties

a)      Voor 7 oktober 2023 vastgestelde resoluties

7.        De Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties hebben sinds de oprichting van de UNRWA verschillende resoluties aangenomen over de UNRWA of de situatie in het gebied waar deze organisatie actief is. In resolutie nr. 74/83 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 13 december 2019 is het volgende neergelegd:

„De Algemene Vergadering,

[...]

Zich bewust van de toenemende behoeften van de Palestijnse vluchtelingen in heel haar werkgebied, te weten Jordanië, Libanon, de Arabische Republiek Syrië en het bezette Palestijnse gebied,

Spreekt zijn ernstige bezorgdheid uit over de bijzonder moeilijke situatie van Palestijnse vluchtelingen die onder bezetting leven, met name wat betreft hun veiligheid, hun welzijn en hun sociaaleconomische levensomstandigheden,

Spreekt zijn ernstige bezorgdheid uit over met name de ernstige humanitaire situatie en de sociaaleconomische omstandigheden van de Palestijnse vluchtelingen in de Gazastrook, en benadrukt het belang van noodhulp, humanitaire bijstand en spoedmaatregelen voor de wederopbouw,

[...]

3. Wijst op de noodzaak dat het werk van [de UNRWA] wordt voortgezet, alsmede op het belang van haar onbelemmerde optreden en van haar diensten, met inbegrip van noodhulp, voor het welzijn en de menselijke ontwikkeling van vluchtelingen uit Palestina en voor de stabiliteit van de regio, zolang er geen rechtvaardige oplossing van het vraagstuk van de vluchtelingen uit Palestina is;

4. Roept alle donoren op hun inspanningen te blijven opvoeren om te voorzien in de verwachte behoeften van de [UNRWA], onder meer wat betreft de toegenomen uitgaven en behoeften als gevolg van conflicten en instabiliteit in de regio, de ernstige sociaaleconomische en humanitaire situatie, met name in het bezette Palestijnse gebied, en de behoeften die zijn vermeld in de recente oproepen voor noodhulp, herstel en wederopbouw en in plannen voor de Gazastrook.

[...]”

b)      Na 7 oktober 2023 vastgestelde resoluties

8.        De gebeurtenissen in de Gazastrook sinds 7 oktober 2023 hebben de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties ertoe gebracht om op 27 oktober 2023 een resolutie aan te nemen met de titel „Bescherming van de burgerbevolking en nakoming van juridische en humanitaire verplichtingen”, waarin zij heeft opgeroepen tot „een onmiddellijk en bestendig humanitair staakt-het-vuren” in de Gazastrook.(7) In deze resolutie stelt zij een „ernstige verslechtering van de situatie” vast, betreurt zij „het grote aantal burgerslachtoffers en de vele vernielingen” en spreekt zij haar ernstige bezorgdheid uit over „de rampzalige humanitaire situatie in de Gazastrook en de enorme gevolgen daarvan voor de burgerbevolking, die grotendeels uit kinderen bestaat”.

9.        Vervolgens heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties op 15 november 2023 resolutie 2712 (2023) aangenomen, waarin onder meer werd opgeroepen tot een snel, langdurig humanitair bestand in de Gazastrook.(8)

10.      Op 12 december 2023 heeft de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties een resolutie aangenomen met de titel „Bescherming van de burgerbevolking en nakoming van juridische en humanitaire verplichtingen”.(9) In die resolutie eiste zij een onmiddellijk humanitair staakt-het-vuren in de Gazastrook en stond zij erop dat de humanitaire toegang tot dat gebied gewaarborgd zou worden. Zij herhaalde ook dat zij erop aandringt dat de partijen in het conflict het internationaal recht naleven, met name wat betreft de bescherming van burgers, en dat alle gijzelaars onmiddellijk en onvoorwaardelijk worden vrijgelaten.

11.      Op 22 december 2023 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties resolutie 2720 (2023)(10) aangenomen, waarin wordt herinnerd aan alle relevante resoluties, met name resolutie 2712 (2023). Hij uitte onder meer zijn „diepe bezorgdheid over de ernstige en snel verslechterende humanitaire situatie in de Gazastrook en de ernstige gevolgen daarvan voor de burgerbevolking”, onderstreepte „de dringende noodzaak van volledige, snelle, veilige en ongehinderde toegang voor humanitaire hulp tot en in de gehele Gazastrook” en nam nota van de „verontrustende rapporten van de leiding van de Verenigde Naties en humanitaire organisaties in dit verband”. De Veiligheidsraad bevestigde ook zijn „grote bezorgdheid over de onevenredige gevolgen van het conflict voor het leven en welzijn van kinderen, vrouwen en andere burgers in kwetsbare situaties”.

B.      Unierecht

a)      Richtlijn 2011/95

12.      Artikel 12 van richtlijn 2011/95 heeft als opschrift „Uitsluiting” en bepaalt:

„1.      Een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer:

a)      hij onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève valt, dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR. Is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden zonder dat de positie van de betrokkene definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, dan heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn;

[...]”

b)      Richtlijn 2013/32

13.      Artikel 40 van richtlijn 2013/32/EU(11) heeft als opschrift „Volgende verzoeken” en bepaalt:

„1.      Indien een persoon die in een lidstaat internationale bescherming heeft aangevraagd, aldaar verdere verklaringen heeft afgelegd of een volgend verzoek heeft ingediend, onderzoekt deze lidstaat deze verdere verklaringen of de elementen van het volgende verzoek in het kader van de behandeling van het vorige verzoek of in het kader van de toetsing van de beslissing waartegen beroep of bezwaar is aangetekend, voor zover de bevoegde autoriteiten rekening kunnen houden met alle elementen die aan de nadere verklaringen of het volgende verzoek in dit kader ten grondslag liggen.

[...]”

C.      Nationaal recht

14.      Richtlijn 2011/95 en richtlijn 2013/32 zijn bij de Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (wet inzake asiel en vluchtelingen; hierna: „ZUB”) omgezet in Bulgaars recht.

15.      In de artikelen 8 en 9 ZUB zijn de in richtlijn 2011/95 geformuleerde voorwaarden voor de verlening van internationale bescherming in essentie overgenomen. Artikel 12, lid 1, ZUB weerspiegelt de inhoud van artikel 12, lid 1, onder a), van die richtlijn.

16.      Artikel 75, lid 2, ZUB bepaalt:

„Bij de behandeling van een verzoek om internationale bescherming wordt rekening gehouden met alle relevante feiten [...] in verband met de persoonlijke situatie van de verzoeker of zijn land van herkomst [...]”.

III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen

17.      SN, geboren in 1995, en haar kind, LN, zijn staatlozen van Palestijnse afkomst. Zij hebben de Gazastrook in juli 2018 verlaten en verbleven 45 dagen in Egypte en zeven maanden in Turkije. Na een onrechtmatige doorreis door Griekenland zijn zij Bulgarije binnengekomen, samen met KN, die de echtgenoot van SN is en de vader van LN.

18.      Op 22 maart 2019 hebben SN en LN verzoeken om internationale bescherming ingediend bij de Darzhavna agentsia za bezhantsite (nationaal agentschap voor vluchtelingen, Bulgarije; hierna: „DAB”). Ter onderbouwing van hun verzoek hebben zij verschillende elementen aangevoerd, waaronder de afwezigheid van menswaardige levensomstandigheden en de instabiliteit in de Gazastrook, alsmede de vrijwel permanente gewapende strijd door militair optreden van Israël en spanningen tussen Fatah en Hamas. SN heeft ook aangegeven dat het leven van KN tijdens zijn werk door meerdere bomaanslagen in gevaar is gekomen en dat hun huis dicht bij een politiebureau stond dat vaak het doelwit was van raketten.

19.      SN en LN hebben in hun verzoeken niet vermeld dat zij bij de UNRWA waren ingeschreven.

20.      Bij besluit van 5 juli 2019 heeft de Predsedatel (directeur) van de DAB de verzoeken om internationale bescherming van SN en LN afgewezen. De directeur van de DAB heeft verklaard dat SN en LN niet gedwongen waren de Gazastrook te verlaten vanwege een reëel risico van foltering, onmenselijke of vernederende behandeling, doodstraf, executie, of andere ernstige bedreigingen. Bij terugkeer naar de Gazastrook zouden SN en LN evenmin het risico lopen met dergelijke bedreigingen te worden geconfronteerd, aangezien zij niet hadden aangetoond dat zij vanwege hun persoonlijke omstandigheden specifiek zouden worden geviseerd. Voorts heeft het Hof in het arrest Elgafaji(12) weliswaar erkend dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde conflict in bepaalde situaties dermate hoog kan zijn dat personen die om internationale bescherming verzoeken niet hoeven aan te tonen dat zij specifiek worden geviseerd om redenen die te maken hebben met hun persoonlijke omstandigheden, maar kon de situatie in de Gazastrook ten tijde van de feiten niet worden beschouwd als een gewapend conflict dat vergelijkbaar is met het conflict dat tot dat arrest heeft geleid. Ten slotte heeft de directeur van de DAB verklaard dat SN en LN in Egypte of Turkije hadden kunnen blijven en dat zij slechts met het oog op betere economische omstandigheden naar Bulgarije zijn gekomen.

21.      Na uitputting van de beschikbare rechtsmiddelen werd die beslissing definitief.

22.      Op 21 augustus 2020 hebben SN en LN opnieuw om internationale bescherming verzocht. Zij toonden aan dat zij bij de UNRWA waren ingeschreven en stelden dat de lex specialis in artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 bijgevolg op hen van toepassing was. Zij stelden dat zij krachtens deze bepaling ipso facto recht hadden op de vluchtelingenstatus, aangezien de bescherming of bijstand van de UNRWA voor hen moest worden geacht te zijn „opgehouden”.

23.      De Intervyuirasht organ na DAB (ondervragingsdienst van de DAB) heeft de volgende verzoeken van SN en LN ontvankelijk verklaard.

24.      Ter onderbouwing van hun verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus hebben SN en LN verschillende documenten overgelegd waaruit volgens hen blijkt dat de omstandigheden waaronder de UNRWA in de Gazastrook op het relevante tijdstip (in 2020) werkte, zeer slecht waren.

25.      SN heeft met name aangevoerd dat de situatie in de Gazastrook de laatste jaren was verslechterd, met name sinds de COVID-19-pandemie. Zij heeft betoogd dat de werkloosheid bijzonder hoog was en dat werkenden niet werden betaald. Zij verklaarde ook dat er een uitgaansverbod was ingesteld, dat scholen gesloten bleven en dat Hamas mensen belette hun huizen te verlaten en herhaaldelijk aanvallen op Israël uitvoerde. Zij heeft toegelicht dat de helft van het huis waarin zij als gezin woonden, door raketten was vernield doordat het in de buurt van een politiebureau stond en dat het gezin vanaf 2014 twee jaar lang elders moest wonen als gevolg van schade aan het dak.

26.      Bij besluit van 14 mei 2021 heeft de Zamestnik-predsedatel (plaatsvervangend directeur) van de DAB de volgende verzoeken van SN en LN afgewezen. De plaatsvervangend directeur van de DAB heeft toegelicht dat, aangezien deze verzoeken „volgende verzoeken” waren in de zin van artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32, niet alle onderliggende elementen hoefden te worden onderzocht. Volgens hem kon de beoordeling of aan SN en LN de vluchtelingenstatus moest worden toegekend, bijgevolg worden beperkt tot, ten eerste, de vaststelling van het bestaan van „nieuwe elementen”, ten tweede, de beoordeling van de relevantie van die elementen voor hun persoonlijke situatie of de situatie in hun land van herkomst en, ten derde, de vaststelling of diezelfde elementen met voldoende bewijzen waren gestaafd.

27.      De plaatsvervangend directeur van de DAB heeft verklaard dat het feit dat SN en LN bij de UNRWA waren ingeschreven weliswaar als een „nieuw element” is aangevoerd, maar dat dit feit niet relevant was voor de persoonlijke situatie van SN en LN. In de eerste plaats hebben SN en LN in het verleden daadwerkelijk bescherming of bijstand van de UNRWA genoten en was de enige reden waarom zij deze niet meer genoten, dat zij het werkgebied van deze organisatie vrijwillig hadden verlaten. In de tweede plaats was er geen reden om aan te nemen dat SN en LN niet opnieuw bescherming of bijstand van de UNRWA zouden genieten indien zij naar de Gazastrook zouden terugkeren. Voorts heeft de plaatsvervangend directeur van de DAB aangegeven dat uit de argumenten van SN en LN met betrekking tot de algemene situatie in de Gazastrook niet bleek dat zij persoonlijk met vervolging of andere ernstige bedreigingen zijn geconfronteerd. Wegens het ontbreken van dergelijke bedreigingen kwamen zij niet in aanmerking voor internationale bescherming.

28.      SN en LN zijn tegen dit besluit opgekomen bij de Administrativen sad Sofia-grad, de verwijzende rechter. SN heeft met name betoogd dat haar terugkeer naar de Gazastrook (samen met LN) in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement, op grond waarvan de lidstaten niemand mogen terugsturen naar een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij wordt onderworpen aan de doodstraf, folteringen of andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.

29.      Deze rechter wenst in de eerste plaats te vernemen hoe artikel 40, lid 1, van richtlijn 2013/32, dat betrekking heeft op volgende verzoeken, in een dergelijke situatie moet worden uitgelegd. Hij merkt op dat SN en LN ter ondersteuning van hun volgende verzoeken bewijs hebben overgelegd van hun inschrijving bij de UNRWA, een element dat zij in het kader van hun eerdere verzoeken niet bekend hadden gemaakt. Geen van de door SN en LN genoemde elementen met betrekking tot de redenen waarom zij de Gazastrook hadden verlaten, kan volgens de verwijzende rechter echter als „nieuw” worden beschouwd, aangezien al deze elementen reeds in het kader van de procedure betreffende hun eerdere verzoeken waren onderzocht.

30.      In de tweede plaats vraagt deze rechter zich af of moet worden aangenomen dat de bescherming of bijstand van de UNRWA voor SN en LN vanwege de algemene situatie in de Gazastrook is „opgehouden” in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95. Hij merkt in dit verband op dat deze algemene situatie, die de laatste jaren is verslechterd, ontegenzeglijk afbreuk heeft gedaan aan het vermogen van de UNRWA om staatlozen van Palestijnse afkomst in de Gazastrook daadwerkelijke bescherming of bijstand te bieden. Bovendien is de UNRWA ondergefinancierd en verkeert zij in financiële moeilijkheden.

31.      In dat verband verwijst de Administrativen sad Sofia-grad naar de resolutie van het Europees Parlement van 19 april 2018 over de situatie in de Gazastrook(13), waarin de situatie in het gebied wordt omschreven als een „ongeziene, steeds erger wordende humanitaire crisis”. Daarnaast wijst deze rechter op een document met de titel „UNHCR Position on Returns to Gaza” (standpunt van de UNHCR over terugkeer naar Gaza) van maart 2022(14), waarin de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) heeft aangegeven dat burgers die de Gazastrook ontvluchten niet gedwongen mogen worden naar dat gebied terug te keren, gelet op het bewijs van ernstige schendingen van de internationale mensenrechtenverdragen en de aanhoudende instabiliteit.

32.      In het licht van deze elementen vraagt de verwijzende rechter zich af of hij dient te oordelen dat SN en LN, indien zij gedwongen zouden worden terug te keren naar de Gazastrook, terecht zouden komen in een toestand van „zeer verregaande materiële deprivatie” in de zin van het arrest Jawo(15). Volgens dat arrest zouden SN en LN moeten aantonen dat zij na terugkeer naar de Gazastrook niet zouden kunnen voorzien in hun meest elementaire behoeften, zoals eten, een bad nemen en beschikken over woonruimte, en dat deze terugkeer negatieve gevolgen zou hebben voor hun fysieke of mentale gezondheid, of hen in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid. Deze rechter merkt op dat indien LN (een kind) zou worden gedwongen terug te keren naar de Gazastrook, haar welzijn en veiligheid zeker in gevaar zouden zijn. Hij herinnert er echter ook aan dat SN en LN de Gazastrook niet hebben verlaten vanwege een ernstige bedreiging van hun persoonlijke veiligheid, maar enkel vanwege de algemene situatie in dat gebied.

33.      In deze omstandigheden heeft de Administrativen sad Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Moet artikel 40, lid 1, van richtlijn [2013/32], gelezen in samenhang met artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn [2011/95], aldus worden uitgelegd dat in het geval van ontvankelijkheid van een volgend verzoek om internationale bescherming dat is ingediend door een staatloze verzoeker van Palestijnse afkomst op grond van zijn registratie bij de UNRWA, de in deze bepaling opgenomen verplichting voor de bevoegde autoriteiten om rekening te houden met alle elementen die aan het volgende verzoek ten grondslag liggen en deze elementen te onderzoeken, onder de omstandigheden van het geding tevens de verplichting omvat om naast de nieuwe elementen of omstandigheden die zijn aangevoerd in het volgende verzoek, ook de redenen voor het vertrek van die persoon uit het werkgebied van de UNRWA te onderzoeken? Hangt de nakoming van deze verplichting af van het feit dat de redenen voor het vertrek van de persoon uit het werkgebied van de UNRWA reeds zijn onderzocht in het kader van de behandeling van het eerste verzoek om [internationale] bescherming, die is beëindigd met een definitief besluit tot afwijzing, waarbij verzoeker zijn registratie bij de UNRWA evenwel noch heeft aangevoerd, noch heeft aangetoond?

2)      Moet artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 aldus worden uitgelegd dat de in deze bepaling vervatte uitdrukking ‚is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden’ van toepassing is op een staatloze persoon van Palestijnse afkomst die bij de UNRWA was geregistreerd en in Gaza-Stad door de UNRWA werd bijgestaan met levensmiddelen, gezondheidsdiensten en onderwijs, zonder dat sprake is van aanwijzingen voor een persoonlijke bedreiging van deze persoon die Gaza-Stad vrijwillig en rechtmatig heeft verlaten, wanneer rekening wordt gehouden met de in het geding voorhanden zijnde informatie:

–      beoordeling van de algemene situatie ten tijde van het vertrek als een nog nooit geziene humanitaire crisis, in combinatie met een gebrek aan levensmiddelen, drinkwater, gezondheidsdiensten, geneesmiddelen alsmede met problemen bij de water- en stroomvoorziening, met de vernietiging van gebouwen en infrastructuur, werkloosheid;

–      moeilijkheden van de UNRWA om de waarborging van bijstand en diensten, ook in de vorm van levensmiddelen en gezondheidsdiensten, in Gaza in stand te houden, als gevolg van een aanzienlijk tekort aan middelen van de UNRWA en van de voortdurende toename van het aantal personen dat op de bijstand door de hulporganisatie is aangewezen, zijnde de algemene situatie in Gaza waardoor de activiteiten van de UNRWA worden ondermijnd?

Moet deze vraag anders worden beantwoord louter op grond van het feit dat de verzoeker een kwetsbare persoon is als bedoeld in artikel 20, lid 3, van richtlijn 2011/95, namelijk een minderjarig kind?

3)      Moet artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 aldus worden uitgelegd dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt en een bij de UNRWA geregistreerde Palestijnse vluchteling is, kan terugkeren naar het door hem verlaten werkgebied van de UNRWA, meer bepaald naar Gaza-Stad, wanneer ten tijde van de behandeling door de rechter van zijn beroep tegen een besluit tot afwijzing

–      geen geverifieerde informatie beschikbaar is over de mogelijkheid voor deze persoon om in aanmerking te komen voor bijstand van de UNRWA voor levensmiddelen, gezondheidsdiensten, geneesmiddelen en medische zorg, en onderwijs;

–      de informatie over de algemene situatie in Gaza-Stad en over de UNRWA in de nota van de UNHCR van maart 2022 betreffende de terugkeer naar de Gazastrook is aangemerkt als een reden voor het verlaten van het werkgebied van de UNRWA en voor non-refoulement,

met inbegrip van de omstandigheid dat verzoeker in het geval van terugkeer daar in menswaardige levensomstandigheden kan verblijven?

Valt de persoonlijke situatie van degene die om internationale bescherming verzoekt, gelet op de omstandigheden in de Gazastrook op het genoemde tijdstip en, voor zover de persoon is aangewezen op de bijstand van de UNRWA voor levensmiddelen, gezondheidsdiensten, geneesmiddelen en gezondheidszorg, met het oog op de toepassing en eerbiediging ten aanzien van deze verzoeker van het beginsel van non-refoulement volgens artikel 21, lid 1, van richtlijn 2011/95, gelezen in samenhang met artikel 19 van het [Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‚Handvest’)], onder de uitlegging die is gegeven in het arrest van 19 maart 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218), met betrekking tot zeer verregaande materiële deprivatie in de zin van artikel 4 van het [Handvest]?

Moet de vraag betreffende de terugkeer naar Gaza-Stad op grond van de informatie over de algemene situatie in Gaza-Stad en over de UNRWA anders worden beantwoord louter op grond van het feit dat de persoon die om bescherming verzoekt een minderjarig kind is, waarbij rekening wordt gehouden met het belang van het kind alsook met het waarborgen van zijn welzijn en sociale ontwikkeling, zijn bescherming en veiligheid?

4)      Afhankelijk van het antwoord op de derde vraag:

Moet artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 en met name de in deze bepaling vervatte uitdrukking ‚heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn’ in het onderhavige geval aldus worden uitgelegd dat:

a)      ten aanzien van een persoon die om bescherming verzoekt en een bij de UNRWA geregistreerde Palestijnse staatloze is, het beginsel van non-refoulement als bedoeld in artikel 21, lid 1, van richtlijn 2011/95, gelezen in samenhang met artikel 19 van het Handvest, van toepassing is, omdat die persoon in het geval van terugkeer naar Gaza-Stad aan het risico van een onmenselijke en vernederende behandeling zou worden blootgesteld, aangezien hij in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie zou kunnen terechtkomen, en voor de toekenning van subsidiaire bescherming binnen de werkingssfeer van artikel 15, [onder b),] van richtlijn 2011/95 valt,

of

b)      dit voorschrift ten aanzien van een persoon die om bescherming verzoekt en een bij de UNRWA geregistreerde Palestijnse staatloze is, de erkenning door die lidstaat als vluchteling inhoudt in de zin van artikel 2, onder c), van 2011/95 en de toekenning van rechtswege van de vluchtelingenstatus aan die verzoeker als voorwaarde stelt, voor zover hij niet binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder b), of leden 2 en 3, van die richtlijn valt, overeenkomstig punt 2 van het dictum van arrest van 19 december 2012, Abed El Karem El Kott e.a. (C‑364/11, EU:C:2012:826), zonder dat rekening wordt gehouden met de omstandigheden van deze persoon die voor de toekenning van subsidiaire bescherming volgens artikel 15, [onder b),] van richtlijn 2011/95/EU relevant zijn?”

34.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing van 9 augustus 2022 is bij het Hof ingekomen op 22 augustus 2022. De Bulgaarse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.

IV.    Analyse

35.      In richtlijn 2011/95 zijn de voorwaarden geformuleerd waaraan asielzoekers moeten voldoen om in de Europese Unie internationale bescherming te kunnen genieten. Deze richtlijn moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van de algemene opzet en de doelstelling ervan, die er onder meer in bestaat te verzekeren dat alle lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor de identificatie van personen die werkelijk internationale bescherming behoeven, met inachtneming van het Verdrag van Genève en de andere relevante verdragen als bedoeld in artikel 78, lid 1, VWEU. Blijkens overweging 16 van richtlijn 2011/95 moet de uitlegging van de bepalingen ervan eveneens geschieden met eerbiediging van de rechten die in het Handvest zijn erkend.(16)

36.      Artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, dat de inhoud van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève weerspiegelt, preciseert welke specifieke wettelijke regeling van toepassing is op staatlozen van Palestijnse afkomst die bescherming of bijstand van de UNRWA hebben ingeroepen. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak  OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze)(17) heb uiteengezet, bevat deze bepaling zowel een uitsluitingsclausule als een inclusieclausule.

37.      Enerzijds bepaalt artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 inderdaad dat degene die onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève valt, wordt uitgesloten van verkrijging van de vluchtelingenstatus krachtens die richtlijn, net zoals hij op grond van dit Verdrag wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus. Hoewel dit noch in artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, noch in artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève uitdrukkelijk is bepaald, is de daarin opgenomen uitsluitingsclausule in de praktijk alleen van toepassing op staatlozen van Palestijnse afkomst, en in het bijzonder enkel op diegenen die bescherming of bijstand van de UNRWA hebben ingeroepen.(18)

38.      Anderzijds is deze uitsluitingsclausule niet langer van toepassing wanneer die bescherming of bijstand kan worden geacht te zijn „opgehouden”. De betrokkenen hebben in dat geval „op grond van dit feit recht op de voorzieningen uit hoofde van [richtlijn 2011/95]” (net zoals zij van rechtswege onder het Verdrag van Genève zullen vallen). Deze voordelen kunnen „van rechtswege” worden genoten(19) – zonder dat aan de voor andere asielzoekers geldende voorwaarden hoeft te zijn voldaan. De vluchtelingenstatus wordt echter niet automatisch of onvoorwaardelijk verleend, aangezien de bevoegde nationale autoriteiten ook dan bijvoorbeeld zich voor elk individueel geval ervan moeten vergewissen dat de betrokken personen niet vallen onder een van de in artikel 12, lid 1, onder b), en leden 2 en 3, van die richtlijn genoemde uitsluitingsgronden(20), die van toepassing zijn wanneer er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat zij bepaalde misdaden hebben gepleegd, daartoe hebben aangezet of anderszins aan deze misdaden hebben deelgenomen.

39.      Zoals advocaat-generaal Sharpston in haar conclusie in de zaak Bolbol(21) heeft aangegeven, is artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève in een specifieke context ontstaan. Het is kort na het Israëlisch-Arabische conflict van 1948 opgesteld, onder meer met de bedoeling om een massale uittocht uit het geografische gebied dat Palestina was geweest, te voorkomen, en tegelijkertijd aan staatlozen van Palestijnse afkomst – die door de internationale gemeenschap als vluchtelingen zijn erkend(22) – blijvende, daadwerkelijke bescherming of bijstand te bieden totdat hun positie definitief was geregeld overeenkomstig de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.(23)

40.      Dienovereenkomstig heeft het Hof uiteengezet dat de doelstelling van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 berust op de grondgedachte dat staatlozen van Palestijnse afkomst daadwerkelijke bescherming of bijstand van de UNRWA moeten kunnen ontvangen en niet alleen de waarborg van het bestaan van organen of instellingen die belast zijn met het verlenen van die bijstand of bescherming.(24)

41.      In deze context betreft de eerste vraag van de verwijzende rechter een specifieke procedurekwestie, die verband houdt met het feit dat SN en LN in het hoofdgeding voor de tweede keer de vluchtelingenstatus aanvragen. Deze vraag nodigt het Hof uit om na te gaan of, wanneer een staatloze van Palestijnse afkomst na de afwijzing van zijn eerste verzoek een dergelijk „volgend verzoek” indient, de bevoegde nationale autoriteiten de feitelijke elementen die betrekking hebben op de redenen waarom de betrokkene het werkgebied van de UNRWA heeft verlaten, opnieuw moeten beoordelen, zelfs wanneer die autoriteiten deze elementen reeds in aanmerking hebben genomen in het kader van de procedure betreffende dat eerste verzoek. In dit verband wijst de verwijzende rechter erop dat de bevoegde nationale autoriteiten in die procedure deze elementen hebben onderzocht om vast te stellen of de betrokkene voldeed aan de algemene criteria voor toekenning van de vluchtelingenstatus, en niet om vast te stellen of de lex specialis van artikel 12, lid 1, onder a), op de betrokkene van toepassing was (aangezien deze niet had aangevoerd dat hij bij de UNRWA was ingeschreven) (A).

42.      De tweede en de derde vraag, die ik samen zal analyseren, zijn ruimer en gevoeliger van aard. Zoals ik hierboven in de inleiding al heb aangegeven, wordt het Hof met die vragen in wezen verzocht te verduidelijken of de bescherming of bijstand van de UNRWA, gelet op de algemene levensomstandigheden in de Gazastrook, kan worden geacht te zijn „opgehouden” in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, als het gaat om verzoekers die deze bescherming of bijstand hebben ingeroepen en die in de Gazastrook woonden, zonder dat zij hoeven aan te tonen dat deze omstandigheden specifiek op hen van toepassing zijn of dat zij erdoor worden getroffen als gevolg van factoren die verband houden met hun persoonlijke omstandigheden (B).

43.      De vierde vraag betreft de onderlinge samenhang – en de mogelijke overlapping – tussen de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan opdat een persoon ipso facto aanspraak kan maken op de vluchtelingenstatus op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, en de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan opdat aan een dergelijke persoon subsidiaire bescherming wordt verleend.

A.      Eerste vraag: moeten feitelijke elementen die reeds tijdens een eerdere procedure op een andere rechtsgrondslag zijn onderzocht, opnieuw worden beoordeeld?

44.      Zoals gezegd zijn de verzoeken om internationale bescherming van SN en LN in het hoofdgeding „volgende verzoeken”. Dergelijke verzoeken worden in artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32 omschreven als „later[e] verzoek[en] om internationale bescherming [die worden] gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen”.

45.      De verwijzende rechter heeft niet gevraagd of richtlijn 2013/32, waarin de procedureregels zijn vervat die de bevoegde nationale autoriteiten bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming in het algemeen in acht moeten nemen, van toepassing is op staatlozen van Palestijnse afkomst die de bescherming of bijstand van de UNRWA hebben ingeroepen. Aangezien deze personen op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 in beginsel zijn uitgesloten van de vluchtelingenstatus, rijst de vraag of zij tevens zijn uitgesloten van de procedureregels van richtlijn 2013/32. Ik stel echter vast dat deze richtlijn hierover geen enkele bepaling bevat. Bovendien lijkt het mij logisch dat de procedureregels van deze richtlijn op dergelijke personen van toepassing zijn. Zij hebben inderdaad geen recht op de vluchtelingenstatus onder de materiële voorwaarden die voor andere asielzoekers [op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95] gelden, maar ik zie niet in waarom die afwijkende materiële voorwaarden ertoe zouden moeten leiden dat voor hun verzoeken op grond van richtlijn 2013/32 andere procedureregels gelden.

46.      In hun eerste verzoeken om internationale bescherming (die door de DAB zijn afgewezen) hadden SN en LN niet vermeld dat zij bij de UNRWA waren ingeschreven of dat artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 op hen van toepassing was. De informatie in het dossier voor het Hof wijst erop dat de DAB hun eerste verzoeken heeft afgewezen omdat zij niet voldeden aan de algemene criteria voor verkrijging van de vluchtelingenstatus zoals die in deze richtlijn, en met name in artikel 5, lid 1, en artikel 6 ervan, zijn neergelegd. Deze afwijzing was dus niet gebaseerd op de lex specialis in artikel 12, lid 1, onder a).

47.      De latere verzoeken van SN en LN verschillen in zoverre van hun eerste verzoeken dat zij zich in die latere verzoeken beroepen op hun inschrijving bij de UNRWA en op hun recht op de vluchtelingenstatus op grond van die bepaling. Het is in dit verband belangrijk om vast te stellen dat het feit dat SN en LN bij de UNRWA zijn ingeschreven, een „nieuw element” is in de zin van artikel 33, lid 2, en artikel 40, leden 2 en 3, van richtlijn 2013/32. Uit deze bepalingen blijkt dat een element als „nieuw” kan worden beschouwd wanneer het ontstaat na de beslissing op het vorige verzoek van de asielzoeker of wanneer de asielzoeker het voor het eerst in het kader van zijn volgende verzoek aandraagt.(25) Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, hoeft een „nieuw element” dus niet na de definitieve beslissing over de eerdere verzoeken van de betrokken personen te zijn ontstaan.(26) SN en LN waren al bij de UNRWA ingeschreven op het moment dat zij hun eerste verzoek om internationale bescherming indienden, maar dit element werd pas bekendgemaakt aan of ter beschikking gesteld van de DAB toen zij hun volgende verzoeken indienden. Door dit „nieuwe element” is artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 van toepassing, zodat SN en LN zich op een andere rechtsgrond zouden kunnen beroepen om in aanmerking te komen voor de vluchtelingenstatus.

48.      Tegen deze achtergrond wenst de verwijzende rechter te vernemen of de DAB bij het onderzoek ten gronde van de volgende verzoeken van SN en LN niet alleen rekening had moeten houden met het feit dat zij bij de UNRWA waren ingeschreven („nieuwe element”), maar ook met de andere feitelijke elementen in hun dossier, met name die betreffende de redenen waarom zij de Gazastrook hadden verlaten, die reeds tijdens de vorige procedure waren onderzocht. Deze redenen betreffen de algemene levensomstandigheden in de Gazastrook vóór het vertrek van LN en SN uit dat gebied.

49.      Deze rechter verwijst naar artikel 40, lid 1, van richtlijn 2013/32, dat volgens hem de bevoegde nationale autoriteiten verplicht om in iedere zaak alle onderliggende elementen van het volgende verzoek in aanmerking te nemen.

50.      Deze bepaling spreekt inderdaad van een dergelijke verplichting. Naar mijn begrip ziet artikel 40, lid 1, echter slechts op twee specifieke situaties. De eerste situatie doet zich voor wanneer de verzoeker, voordat een definitieve beslissing over zijn eerste verzoek om internationale bescherming is genomen, in dezelfde lidstaat nadere verklaringen aflegt of een volgend verzoek indient. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren terwijl er een beroepsprocedure tegen de beslissing van de bevoegde nationale autoriteiten loopt. De tweede situatie doet zich voor wanneer reeds een definitieve beslissing is genomen, maar het toepasselijke nationale recht de heropening van de procedure naar aanleiding van een „nieuw element” toestaat.(27)

51.      Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, lijkt geen van deze twee situaties in het hoofdgeding aan de orde te zijn, aangezien de bevoegde nationale autoriteiten naar aanleiding van het volgende verzoek een nieuwe asielprocedure zijn gestart die op een andere rechtsgrondslag berust [namelijk op artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95]. Ik ben dus niet overtuigd door het argument dat uit die specifieke bepaling een algemene verplichting kan worden afgeleid om alle elementen die aan een later verzoek ten grondslag liggen, in overweging te nemen.

52.      Dit gezegd zijnde, merk ik op dat de Bulgaarse regering het Hof verzoekt om zijn analyse te richten op artikel 40, leden 2 en 3, van richtlijn 2013/32 in plaats van op artikel 40, lid 1, van die richtlijn. Zij betoogt dat artikel 40, leden 2 en 3, in tegenstelling tot lid 1 van dat artikel, van toepassing is op situaties als de onderhavige, waarin een dergelijke nieuwe asielprocedure is gestart.(28) Volgens die regering vloeit uit deze leden voort dat de elementen die reeds in de vorige asielprocedure zijn beoordeeld, in het kader van deze nieuwe procedure niet opnieuw hoeven te worden onderzocht. Zij is van mening dat enkel het „nieuwe element” in het kader van de tweede aanvraagprocedure moet worden onderzocht.

53.      Hoewel ik het met de Bulgaarse regering eens ben over de relevantie van artikel 40, leden 2 en 3, van richtlijn 2013/32 voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kwestie, kan ik mij niet vinden in de door die regering voorgestelde uitlegging. Volgens mij kunnen de bevoegde nationale autoriteiten zich niet beperken tot een beoordeling van het „nieuwe element”.

54.      In dit verband blijkt inderdaad uit artikel 40, leden 2 en 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 33, lid 2, onder d), van deze richtlijn(29), dat alleen het bestaan van „nieuwe elementen” kan beletten dat volgende verzoeken niet-ontvankelijk worden verklaard. In het stadium waarin de ontvankelijkheid van dergelijke verzoeken wordt bepaald, zijn „nieuwe elementen” dus in beginsel(30) de enige relevante elementen. Dit geldt echter niet wanneer een volgend verzoek ten gronde wordt beoordeeld (nadat het ontvankelijk is verklaard). Deze twee stappen moeten duidelijk worden onderscheiden.

55.      Uit artikel 40, lid 3, van richtlijn 2013/32 blijkt immers dat de bevoegde nationale autoriteiten, zodra zij overgaan tot de beoordeling ten gronde van een volgend verzoek, dit verzoek niet anders kunnen behandelen om de enkele reden dat het niet is ingediend door een persoon die voor het eerst om internationale bescherming verzoekt. Blijkens deze bepaling zijn de in hoofdstuk II van deze richtlijn beschreven uitgangspunten en waarborgen wel degelijk van toepassing in het stadium van de procedure waarin het „onderzoek ten gronde” wordt verricht. Hoofdstuk II schrijft onder meer voor dat de beslissing of een persoon in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus individueel, objectief en onpartijdig moet worden genomen en moet zijn „gebaseerd op deugdelijk onderzoek”.(31)

56.      Ik erken zonder meer dat bepaalde feitelijke elementen die de bevoegde nationale autoriteiten reeds in het kader van een eerdere asielprocedure hebben beoordeeld, identiek kunnen zijn aan de elementen die zij bij de beoordeling van volgende verzoeken van de betrokken personen in aanmerking moeten nemen, zelfs wanneer de twee procedures op verschillende rechtsgrondslagen berusten. Deze personen kunnen bijvoorbeeld – zoals in casu het geval lijkt te zijn – dezelfde redenen aanvoeren om hun land of gebied van herkomst te verlaten. Dit ontslaat die autoriteiten mijns inziens echter niet van de verplichting om de relevantie en de juistheid(32) van deze feitelijke elementen opnieuw te beoordelen. Aan deze verplichting moet worden voldaan wanneer, zoals in het hoofdgeding, de rechtsgrondslag voor de beoordeling van het volgende verzoek [artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95] verschilt van de rechtsgrondslag waarop de vorige procedure berustte. In een dergelijke situatie moeten de relevante elementen – ook als zij reeds in de vorige procedure zijn onderzocht – opnieuw worden beoordeeld, in het licht van de specifieke criteria van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95.

57.      Zoals ik in de punten 36 tot en met 38 van deze conclusie heb uiteengezet, bevat die bepaling een specifieke regel inzake het recht op de vluchtelingenstatus, die verschilt van de algemene criteria die met name in artikel 5, lid 1, en in artikel 6 van richtlijn 2011/95 zijn neergelegd. Bij de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), van die richtlijn hoeven de bevoegde nationale autoriteiten niet vast te stellen of de betrokkene, gelet op de redenen die hem ertoe hebben gebracht zijn gebied van herkomst te verlaten, een „gegronde vrees voor vervolging” heeft, zoals zij zouden moeten doen op grond van de algemene criteria voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus, die onder meer in artikel 5, lid 1, en artikel 6 van die handeling zijn vervat. Dit vereiste van een „gegronde vrees voor vervolging” is niet relevant voor de beoordeling die de bevoegde nationale autoriteiten op grond van artikel 12, lid 1, onder a), moeten verrichten, waarbij het erom gaat of de bescherming of bijstand van de UNRWA is „opgehouden”. Elke reden die de persoon zou kunnen hebben gehad om zijn gebied van herkomst te verlaten, moet in die context alleen in het licht van dat vereiste worden beoordeeld.

58.      Ik kan mij goed voorstellen dat het bewijs dat iemand in het werkgebied van de UNRWA onder slechte materiële omstandigheden heeft geleefd en dat hij dat gebied vanwege die slechte materiële omstandigheden heeft verlaten (zoals in het hoofdgeding het geval lijkt te zijn voor SN en LN), een factor kan zijn om zowel te bepalen of de bescherming of bijstand van de UNRWA ten aanzien van hem is „opgehouden”, zodat hij op grond van dit feit recht heeft op de vluchtelingenstatus overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, als te bepalen of hem die status moet worden toegekend op grond van de algemene criteria van, onder meer, artikel 5, lid 1, en artikel 6 van die richtlijn. Evenwel kunnen de bevoegde nationale autoriteiten dit bewijs verschillend beoordelen naargelang van welke van de twee rechtsgrondslagen van toepassing is. In een procedure op grond van de algemene criteria voor de verkrijging van de vluchtelingenstatus, die zijn neergelegd in richtlijn 2011/95 [en niet op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van die richtlijn], benaderen de bevoegde nationale autoriteiten het bewijs van het feit dat de betrokkene onder slechte materiële omstandigheden leefde vanuit een andere invalshoek dan in het kader van artikel 12, lid 1, onder a), aangezien zij zich onder meer moeten richten op de vraag of de verslechtering van de levensomstandigheden waaraan deze personen waren blootgesteld, kan worden beschouwd als een „daad van vervolging”(33) en niet op de vraag of dit bijdraagt tot de vaststelling dat de bescherming of bijstand van de UNRWA is opgehouden.

59.      Gelet op deze overwegingen moeten de bevoegde nationale autoriteiten mijns inziens, bij hun beoordeling van een volgend verzoek op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, de feitelijke elementen die zij reeds hebben geanalyseerd in het kader van een eerdere procedure die niet op deze bepaling berustte, maar op de algemene criteria voor de verkrijging van de vluchtelingenstatus door personen die niet onder de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder a), vallen, opnieuw beoordelen in het licht van de specifieke juridische criteria van deze bepaling.

B.      Tweede en derde vraag: is de bescherming of bijstand van de UNRWA opgehouden gelet op de algemene levensomstandigheden in een deel van haar werkgebied?

60.      Met de tweede en de derde vraag nodigt de verwijzende rechter het Hof in wezen uit om te verduidelijken of de bescherming of bijstand van de UNRWA, gelet op de algemene levensomstandigheden in de Gazastrook, moet worden geacht te zijn „opgehouden” in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 voor personen die deze bescherming of bijstand hebben ingeroepen, zonder dat zij hoeven aan te tonen dat deze omstandigheden specifiek op hen van toepassing zijn of dat zij erdoor worden getroffen als gevolg van factoren die verband houden met hun persoonlijke omstandigheden. Daarnaast vraagt deze rechter zich af of het antwoord op deze vraag anders zou kunnen luiden wanneer de verzoekers kinderen zijn.

61.      Ik herinner eraan dat de inclusieclausule in artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, zoals deze bepaling uitdrukkelijk aangeeft, reeds van toepassing is wanneer de bescherming of bijstand van een orgaan of instelling als de UNRWA „om welke reden ook” is opgehouden.

62.      Het Hof heeft de betekenis van deze bewoordingen gepreciseerd door te oordelen dat er niet alleen sprake is van het ophouden van de door de UNRWA verleende bescherming of bijstand wanneer deze organisatie ophoudt te bestaan, maar ook wanneer de beslissing om het werkgebied van de UNRWA te verlaten is ingegeven door dwingende omstandigheden onafhankelijk van de wil van de betrokken persoon.(34) Dit is het geval wanneer de betrokkene in een persoonlijke situatie van ernstige onveiligheid verkeert (eerste vereiste)(35) en deze organisatie niet in staat is om hem in haar werkgebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee deze organisatie is belast, namelijk het bieden van „waardige” levensomstandigheden(36) (tweede vereiste).

63.      Om na te gaan of aan deze vereisten is voldaan en of de betrokken personen bijgevolg „ipso facto” recht hebben op de vluchtelingenstatus krachtens richtlijn 2011/95, moeten de bevoegde nationale autoriteiten niet alleen nagaan waarom de verzoekers het werkgebied van de UNRWA hebben verlaten, maar ook of het thans voor hen mogelijk is daarheen terug te keren. Het Hof heeft dit vereiste zeer duidelijk omschreven in zijn arrest in de zaak Secretary of State for the Home Department (Vluchtelingenstatus van een staatloze van Palestijnse afkomst)(37), waarin het heeft geoordeeld dat die autoriteiten moeten nagaan of de betrokkene thans kan terugkeren naar het werkgebied van de UNRWA. Het Hof heeft uiteengezet dat rekening dient te worden gehouden met de feitelijke elementen die gelden op het moment waarop deze persoon het werkgebied van de UNRWA heeft verlaten, maar ook met de elementen die gelden op het moment waarop zijn verzoek in behandeling wordt genomen.(38)

64.      Voor personen die in de Gazastrook wonen, waar de mate van onveiligheid en de levensomstandigheden snel veranderen, met name sinds de gebeurtenissen vanaf 7 oktober 2023, moet bijgevolg rekening worden gehouden met nauwkeurige en actuele informatie over de algemene situatie die thans in dat gebied heerst, naast de redenen waarom zij het gebied überhaupt hebben verlaten.

65.      De verwijzende rechter geeft aan dat de veiligheid van SN en LN vóór hun vertrek uit de Gazastrook niet individueel werd bedreigd en dat zij dit gebied vrijwillig hebben verlaten. Deze rechter licht echter toe dat reeds in 2018, toen SN en LN vertrokken, in de Gazastrook sprake was van „een ongekende humanitaire crisis, met een gebrek aan levensmiddelen, drinkwater, gezondheidsdiensten en geneesmiddelen, problemen met de water- en stroomvoorziening, vernietiging van gebouwen en infrastructuur, en werkloosheid”.

66.      Met betrekking tot de periode nadat SN en LN het gebied hadden verlaten, benadrukt de verwijzende rechter dat de UNRWA moeilijkheden ondervond om de dienstverlening in de Gazastrook, waaronder voedsel- en gezondheidsdiensten, in stand te houden. Ook brengt deze rechter naar voren dat het, zelfs vóór de gebeurtenissen in dat gebied sinds 7 oktober 2023, niet zeker was dat SN en LN, als zij naar de Gazastrook zouden terugkeren, van de UNRWA zouden kunnen krijgen wat zij nodig hebben aan voedsel, medicijnen, gezondheidsdiensten en onderwijs. In het licht van deze elementen betwijfelt de verwijzende rechter of staatlozen van Palestijnse afkomst überhaupt kunnen worden verplicht naar dit gebied terug te keren.

67.      Ik ben het met de Commissie eens dat het niet aan het Hof staat om een eigen feitelijke beoordeling te maken van de algemene levensomstandigheden in de Gazastrook of van de persoonlijke omstandigheden van de verzoekers in het hoofdgeding. Er zij aan herinnerd dat artikel 267 VWEU het Hof immers niet de bevoegdheid verleent om de bepalingen van Unierecht op een concreet geval toe te passen, maar enkel om uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en de handelingen van de instellingen van de Unie. In casu staat het dus aan de verwijzende rechter (of, in voorkomend geval, aan de bevoegde nationale autoriteiten) om, met name in het licht van de huidige algemene levensomstandigheden in de Gazastrook, na te gaan of SN en LN op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 recht hebben op de vluchtelingenstatus. Het Hof is evenwel bevoegd om de juridische criteria te verduidelijken die de verwijzende rechter of deze autoriteiten in dit verband moeten toepassen, alsook de omstandigheden die voor die beoordeling van belang zijn.

68.      In dit verband moet de kernvraag worden beantwoord of het voor de vaststelling dat de bescherming of bijstand van de UNRWA is „opgehouden” voor een persoon die deze bescherming of bijstand in het werkgebied van deze organisatie of een deel daarvan heeft ingeroepen, volstaat dat deze persoon zich beroept op de aldaar algemeen heersende levensomstandigheden.

1.      Relatief belang van elementen met betrekking tot de algemene levensomstandigheden ...

69.      Opgemerkt moet worden dat in zaken waarop artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 niet van toepassing is en waarin de bevoegde nationale autoriteiten zich derhalve baseren op de algemene, onder meer in artikel 5, lid 1, en artikel 6 van dit instrument geformuleerde criteria om te beslissen of de vluchtelingenstatus waarin die richtlijn voorziet moet worden verleend, het feit dat een persoon een ernstig risico loopt om te worden geconfronteerd met ernstige schade wegens onwaardige levensomstandigheden, slechte behandeling, willekeurig geweld of andere ernstige schade indien hij naar zijn land of gebied van herkomst zou terugkeren, er op zichzelf genomen niet toe leidt dat deze persoon de facto recht heeft op de vluchtelingenstatus.

70.      Volgens deze algemene criteria wordt de vluchtelingenstatus slechts toegekend indien de asielzoeker een „gegronde vrees voor vervolging” heeft in de zin van artikel 5, lid 1, en artikel 6 van richtlijn 2011/95. Van een „gegronde vrees voor vervolging” is er slechts sprake wanneer de betrokken handelingen „daden van vervolging” zijn (zoals omschreven in artikel 9 van die richtlijn), door bepaalde (in artikel 6 van richtlijn 2011/95 genoemde) actoren worden verricht en verband houden met specifieke (in artikel 10 van richtlijn 2011/95 beschreven) gronden.

71.      Een risico op ernstige schade (waarvan de voorwaarden zijn omschreven in artikel 15 van deze richtlijn) kan de betrokkenen echter recht geven op een andere vorm van internationale bescherming: subsidiaire bescherming(39), ook al is er geen sprake van een „gegronde vrees voor vervolging”. Meer algemeen kan het ook, overeenkomstig het beginsel van non-refoulement, een verplichting voor de lidstaten scheppen om deze personen niet terug te sturen naar hun land of gebied van herkomst. Dit beginsel is onder meer verankerd in artikel 3 EVRM(40) en in artikel 19, lid 2, van het Handvest. Laatstgenoemde bepaling schrijft met name voor dat niemand mag worden „verwijderd of uitgezet naar, dan wel worden uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen”.

72.      Wanneer artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 van toepassing is, moet een andere analyse worden uitgevoerd.

73.      Zoals ik heb uiteengezet, wordt in die bepaling het recht op de vluchtelingenstatus van staatlozen van Palestijnse afkomst die de bescherming of bijstand van de UNRWA hebben ingeroepen, afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat die bescherming of bijstand is „opgehouden”. Zoals ik in punt 62 van deze conclusie heb aangegeven, heeft de UNRWA de opdracht om „waardige levensomstandigheden” te waarborgen voor de personen die onder haar bescherming of bijstand zijn geplaatst, door te voorzien in hun elementaire behoeften (zoals eten, een bad nemen en beschikken over woonruimte). Aangezien het in artikel 4 van het Handvest neergelegde verbod (volgens hetwelk „niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen” en dat overeenkomt met artikel 3 EVRM) nauw verband houdt met positieve verplichtingen tot bescherming van de menselijke waardigheid(41), is mij duidelijk dat de uitvoering van de opdracht van de UNRWA op zijn minst moet worden geacht te zijn „opgehouden” indien er een ernstig risico bestaat dat deze personen, indien zij naar het werkgebied van de UNRWA (of een deel daarvan) worden teruggestuurd, zouden worden blootgesteld aan een behandeling die onverenigbaar is met artikel 4 van het Handvest, omdat niet in hun elementaire behoeften kan worden voorzien (hetgeen de UNRWA juist zou moeten waarborgen). Dit omvat onwaardige levensomstandigheden, slechte behandeling, willekeurig geweld en andere ernstige schade, waarmee de betrokkene fysiek of psychisch pijn of leed wordt aangedaan met een intensiteit en duur die de in deze bepaling vastgelegde mate van ernst bereikt(42), welke overeenkomt met de in artikel 19, lid 2, van het Handvest bedoelde mate van ernst.(43) Belangrijk is dat niet hoeft te worden aangetoond dat de ernstige schade wordt veroorzaakt door bepaalde actoren of verband houdt met een bepaalde reden en dus neerkomt op „vervolging”.

74.      Indien een persoon die de bescherming of bijstand van de UNRWA heeft ingeroepen, als gevolg van het feit dat de UNRWA er niet in slaagt te waarborgen dat in zijn elementaire behoeften wordt voorzien(44), wordt blootgesteld aan een slechte behandeling die deze mate van ernst bereikt, moeten de twee criteria die ik in punt 62 heb geformuleerd, bijgevolg zonder meer worden geacht te zijn vervuld. Concreet gezegd moet worden aangenomen dat de betrokkene „gedwongen” was het werkgebied van de UNRWA te verlaten en dat hij krachtens artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 op grond van dit feit recht heeft op de vluchtelingenstatus.

75.      Voor alle duidelijkheid, zoals ik zojuist heb toegelicht: het risico om te worden blootgesteld aan een behandeling die onverenigbaar is met artikel 4 van het Handvest geeft als zodanig geen recht op de vluchtelingenstatus in de Europese Unie. Deze bepaling speelt echter een specifieke rol met betrekking tot staatlozen van Palestijnse afkomst die de bescherming of bijstand van de UNRWA hebben ingeroepen en voor de vraag of zij recht hebben op de vluchtelingenstatus in de Unie overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95. Ik herinner er in dit verband aan dat, zoals ik in punt 39 van deze conclusie heb toegelicht, staatlozen van Palestijnse afkomst door de internationale gemeenschap reeds als vluchtelingen zijn erkend. Zij zijn op grond van richtlijn 2011/95 uitgesloten van de vluchtelingenstatus omdat zij worden geacht daadwerkelijke bescherming of bijstand te genieten van de UNRWA, die wordt geacht in hun elementaire behoeften (zoals eten, een bad nemen en beschikken over woonruimte) te voorzien en ervoor te zorgen dat zij menswaardige levensomstandigheden genieten. Deze uitsluiting kan niet langer worden gerechtvaardigd indien zij, doordat de UNRWA er niet in slaagt te waarborgen dat in deze elementaire behoeften wordt voorzien, worden blootgesteld aan een behandeling die onverenigbaar is met artikel 4 van het Handvest.

76.      Dit gezegd zijnde, ben ik van mening dat het antwoord op de vraag of bewijs van de verslechtering van de algemene levensomstandigheden in het werkgebied van de UNRWA of een deel daarvan voldoende kan zijn om vast te stellen dat de betrokkene, indien hij daarheen terugkeert, zal worden blootgesteld aan een behandeling die onverenigbaar is met artikel 4 van het Handvest, en dat bijgevolg de door hem genoten bescherming of bijstand van de UNRWA is „opgehouden” in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, juist afhankelijk is van de mate waarin die algemene levensomstandigheden zijn verslechterd.

77.      Enerzijds ben ik het ermee eens dat het enkele feit dat de algemene levensomstandigheden in het werkgebied van de UNRWA of in een deel daarvan van een lager niveau zijn dan die welke die persoon zou kunnen genieten indien hem in een lidstaat de vluchtelingenstatus zou worden verleend, niet volstaat om aan te nemen dat hij gedwongen was om dat gebied te verlaten.(45) Anderzijds valt mijns inziens niet uit te sluiten dat die algemene levensomstandigheden in sommige situaties zo ondraaglijk kunnen worden dat zij als „onwaardig” kunnen worden beschouwd voor elke staatloze van Palestijnse afkomst die daar woont (a). Dit zijn de twee uiteinden van het spectrum als het gaat om de vaststelling of de betrokkene, vanwege deze (zij het minder ernstige) algemene levensomstandigheden kan worden geacht te zijn „gedwongen” het werkgebied van de UNRWA te verlaten. Dit hangt, zoals ik zal toelichten, af van de vraag of hij tot een bijzonder kwetsbare groep behoort (b) of gelet op zijn persoonlijke omstandigheden als bijzonder kwetsbaar of bijzonder geraakt moet worden beschouwd (c).

a)      Situaties waarin de algemene levensomstandigheden voor iedereen „onwaardig” zijn

78.      Ik herinner eraan dat het Hof, onder meer in zijn arrest in de zaak Elgafaji, met betrekking tot de vraag of subsidiaire bescherming kan worden verleend wegens willekeurig geweld dat wordt veroorzaakt door een intern of internationaal gewapend conflict, reeds heeft geoordeeld dat er situaties zijn waarin de mate van willekeurig geweld dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico zou lopen op een bedreiging van zijn leven.(46)

79.      Bovendien heeft het Hof in zijn arrest in de zaak Jawo reeds erkend [hoewel nog steeds niet in de context van de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95](47) dat in bepaalde geografische gebieden mogelijk zodanig grote moeilijkheden of systeemfouten worden ondervonden dat er een ernstig risico bestaat dat elke persoon die om internationale bescherming verzoekt, bij overdracht aan of terugzending naar deze gebieden wordt behandeld op een wijze die in strijd is met artikel 4 van het Handvest. In dergelijke situaties is het, gelet op de algemene levensomstandigheden in deze geografische gebieden, eenvoudigweg uitgesloten dat om het even welke asielzoeker daaraan wordt overgedragen of daarheen wordt teruggestuurd(48), en hoeven betrokkenen niet aan te tonen dat zij tot een bijzonder kwetsbare groep asielzoekers behoren (bijvoorbeeld omdat zij kinderen zijn), of dat zij bijzonder kwetsbaar zijn wegens hun persoonlijke omstandigheden (bijvoorbeeld omdat zij ziek zijn) of dat de kans bijzonder groot is dat deze algemene omstandigheden hen zullen raken, eveneens wegens hun persoonlijke omstandigheden (bijvoorbeeld omdat hun huis zich bevindt in een gebied dat bij uitstek een doelwit is van gewelddaden).

80.      Alleen een bijzonder ernstige situatie kan tot een dergelijk algeheel verbod leiden. Het Hof heeft geoordeeld dat deze bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid niet wordt bereikt in situaties die enkel worden gekenmerkt door een grote onzekerheid of een sterke verslechtering van de algemene levensomstandigheden.(49)Vereist is een ernstig risico dat personen die naar dat gebied worden teruggestuurd, vanwege deze grote moeilijkheden (of systeemfouten) terechtkomen in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie, die hen niet in staat stelt om te voorzien in hun meest elementaire behoeften, zoals eten, een bad nemen en beschikken over woonruimte, en negatieve gevolgen zou hebben voor hun fysieke of mentale gezondheid, of hen in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid.(50)

81.      Ik ben van mening dat deze logica ook in het kader van de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 kan worden gehanteerd. In de eerste plaats is artikel 4 van het Handvest transversaal van toepassing, zodat elke uitlegging van deze bepaling door het Hof niet beperkt is tot een bepaald instrument van afgeleid recht. In de tweede plaats valt – op zijn minst – niet uit te sluiten dat zich in een deel van het werkgebied van de UNRWA (in casu de Gazastrook), systeemfouten voordoen die dermate ernstig zijn (bijvoorbeeld als gevolg van een gewapend conflict of een militaire blokkade of, om in de bewoordingen van de verwijzende rechter te spreken, een „nog nooit geziene humanitaire crisis”), dat er een ernstig risico bestaat dat een persoon die daarheen wordt teruggestuurd, louter door zijn aanwezigheid aldaar terechtkomt in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie, die hem niet in staat stelt om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften, zoals eten, een bad nemen en beschikken over woonruimte, en negatieve gevolgen zou hebben voor zijn fysieke of mentale gezondheid, of hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid, en dus met artikel 4 van het Handvest.

82.      In dergelijke situaties volstaat mijns inziens het bewijs van dergelijke algemene levensomstandigheden, dat wil zeggen dat van verzoekers niet kan worden verlangd dat zij aantonen dat die algemene omstandigheden voor hen op geïndividualiseerde wijze „onwaardig” zijn (bijvoorbeeld omdat zij bijzonder kwetsbaar zijn), of dat zij specifiek door die omstandigheden worden geraakt om redenen die eigen zijn aan hun persoonlijke omstandigheden (bijvoorbeeld het feit dat hun huis in een straat ligt die regelmatig het doelwit van raketten is, zoals het geval lijkt te zijn van SN en LN).(51)

83.      Niettemin moet nog steeds worden vastgesteld dat de algemene levensomstandigheden daadwerkelijk voor vrijwel iedereen als „onwaardig” en dus als onverenigbaar met artikel 4 van het Handvest kunnen worden beschouwd, in die zin dat zij dermate ernstig moeten zijn dat zij mensen ongeacht hun persoonlijke omstandigheden of identiteit kunnen raken. Voor zover dit het geval is, kan ten eerste worden aangenomen dat de persoonlijke veiligheid van elke verzoeker die naar dat gebied zou moeten terugkeren, ernstig in gevaar zou zijn (het eerste vereiste dat ik in punt 62 van deze conclusie heb genoemd) en, ten tweede, dat de UNRWA niet in staat is om een dergelijke persoon levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee zij is belast, namelijk het bieden van „waardige” levensomstandigheden door te waarborgen dat in hun elementaire behoeften wordt voorzien (tweede vereiste). Bijgevolg moet de bescherming of bijstand van deze organisatie voor een dergelijke verzoeker worden geacht te zijn „opgehouden” in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95.

b)      Situaties waarin de verzoeker moet aantonen dat hij tot een bijzonder kwetsbare groep behoort

84.      Indien de in het vorige onderdeel geschetste mate van ernst niet wordt bereikt, moet mijns inziens voor een meer genuanceerde benadering worden gekozen. Situaties waarin geen sprake is van dermate ernstige systeemfouten dat de algemene levensomstandigheden worden beschouwd als „onwaardig” en dus onverenigbaar met artikel 4 van het Handvest voor vrijwel iedereen, kunnen namelijk toch „onwaardige levensomstandigheden” opleveren voor bepaalde groepen bijzonder kwetsbare personen (of voor bepaalde bijzonder kwetsbare personen, zoals ik in het volgende onderdeel zal uitleggen), wanneer deze niet in staat zijn om in hun meest elementaire behoeften te voorzien.

85.      De verwijzende rechter wenst in dit verband in het bijzonder te vernemen of het feit dat verzoeker een kind is, van invloed is op de mate van ernst van de algemene levensomstandigheden in de Gazastrook die vereist is om deze als „onwaardig” aan te merken.

86.      Ik herinner eraan dat het Hof heeft geoordeeld dat de beoordeling of er sprake is van een „reëel risico op onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het Handvest” inderdaad afhangt van de bijzondere kwetsbaarheid van de betrokken asielzoeker.(52)Bovendien heeft het EHRM erkend dat de beoordeling van de minimale mate van ernst die de slechte behandeling moet bereiken om onder artikel 3 EVRM te vallen, „naar de aard der zaak relatief” is.(53)

87.      Wat kinderen betreft, heeft het EHRM in zijn rechtspraak betreffende de uitlegging van artikel 3 EVRM herhaaldelijk benadrukt dat zij een bijzonder kwetsbare groep vormen, met specifieke behoeften die, met name op het gebied van veiligheid en beveiliging, verschillen van die van volwassenen.(54)Deze rechtspraak klinkt door in verschillende instrumenten van het Unierecht op het gebied van asiel. Zo moeten de lidstaten er bijvoorbeeld voor zorgen dat de levensomstandigheden van kinderen, zowel nadat zij de vluchtelingenstatus hebben verkregen(55)als wanneer zij een beslissing op hun verzoek om internationale bescherming afwachten, afgestemd zijn op hun behoeften en hun bijzondere kwetsbaarheid weerspiegelen.(56)In dit verband lijkt algemeen te worden aanvaard dat levensomstandigheden die voor volwassenen niet als „onwaardig” kunnen worden beschouwd, dit voor kinderen als groep wel kunnen zijn.(57)

88.      Gelet op deze overwegingen is mij duidelijk dat de algemene levensomstandigheden in bepaalde situaties – ondanks het feit dat zij niet zodanig zijn verslechterd dat voor vrijwel elke persoon een ernstig risico op ernstige schade ontstaat – toch kunnen worden geacht ieder kind bloot te stellen aan een ernstig risico op ernstige schade die onverenigbaar is met artikel 4 van het Handvest, omdat kinderen een bijzonder kwetsbare groep asielzoekers vormen.

89.      Ik ben van mening dat personen die tot deze bijzonder kwetsbare groep (of tot welke andere bijzonder kwetsbare groep dan ook) behoren, in dergelijke situaties niet op geïndividualiseerde wijze hoeven aan te tonen dat de algemene levensomstandigheden voor hen „onwaardig” en dus onverenigbaar met artikel 4 van het Handvest zijn, mits kan worden vastgesteld dat, ten eerste, die algemene levensomstandigheden ernstig genoeg zijn om als „onwaardig” te worden beschouwd voor iemand die tot deze groep behoort, en, ten tweede, dat de verzoeker, gelet op zijn relevante persoonlijke omstandigheden (bijvoorbeeld leeftijd, geslacht, specifieke toestand of handicap), tot deze groep behoort.

c)      Situaties waarin de betrokkene moet aantonen dat hij bijzonder kwetsbaar is of specifiek geraakt wordt door de algemene levensomstandigheden vanwege zijn persoonlijke omstandigheden

90.      Zoals ik in punt 84 van deze conclusie heb aangegeven, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat er ook bepaalde situaties zijn waarin de algemene levensomstandigheden niet voor vrijwel iedereen of voor een of meer bijzonder kwetsbare groepen personen als „onwaardig” en dus als onverenigbaar met artikel 4 van het Handvest kunnen worden beschouwd. Deze situaties kunnen echter nog steeds „onwaardige levensomstandigheden” opleveren voor bepaalde personen die vanwege hun persoonlijke omstandigheden als bijzonder kwetsbaar moeten worden beschouwd(58) of die specifiek worden geraakt door dezelfde algemene omstandigheden om redenen die te maken hebben met hun persoonlijke omstandigheden (bijvoorbeeld het feit dat hun huis zich in een straat bevindt die regelmatig het doelwit is van raketten). Zoals advocaat-generaal Wathelet heeft uiteengezet zou het immers „kennelijk onverenigbaar met het absolute karakter van [artikel 4 van het Handvest] zijn indien lidstaten een reëel en bewezen risico op onmenselijke of vernederende behandelingen voor een asielzoeker niet in aanmerking hoefden te nemen met als argument dat dat risico niet voortvloeit uit een structurele tekortkoming”.(59)

91.      Het Hof heeft deze redenering reeds toegepast in het kader van de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95. In zijn arrest in de zaak OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze), waarin het ging om een persoon die een bijzonder ernstige ziekte had, is het Hof immers tot de slotsom gekomen dat de bescherming of bijstand van de UNRWA moet worden geacht te zijn „opgehouden” wanneer deze organisatie niet in staat is om een dergelijke persoon toegang te verzekeren tot de medische zorg en behandelingen zonder welke hij een reëel risico op onmiddellijk overlijden loopt, of een reëel risico dat hij wordt blootgesteld aan een ernstige, snelle en onomkeerbare achteruitgang van zijn gezondheidstoestand of een aanzienlijke vermindering van zijn levensverwachting.(60)

92.      In situaties als die welke tot het arrest OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze) heeft geleid waren de algemene levensomstandigheden in een deel van het werkgebied van de UNRWA op zich niet ernstig genoeg om vast te kunnen stellen dat iedereen, of zelfs maar een bepaalde groep personen, op een met artikel 4 van het Handvest onverenigbare wijze werd behandeld. De verzoeker kon echter specifieke persoonlijke omstandigheden aanvoeren die hem bijzonder kwetsbaar maakten en ervoor zorgden dat die algemene levensomstandigheden voor hem ondraaglijk en „onwaardig” (en dus onverenigbaar met die bepaling) waren.

2.      ... Maar een individuele beoordeling blijft altijd nodig

93.      Hierboven heb ik uiteengezet dat er drie mogelijke scenario’s zijn waarin de bescherming of bijstand van de UNRWA kan worden geacht te zijn „opgehouden” omdat deze organisatie niet in staat is om aan staatlozen van Palestijnse afkomst die haar bescherming of bijstand hebben ingeroepen, waardige levensomstandigheden te garanderen door er in wezen voor te zorgen dat wordt voorzien in hun elementaire behoeften, zoals eten, een bad nemen en beschikken over woonruimte.

94.      In deze drie scenario’s verschilt volgens mij het respectieve gewicht dat moet worden toegekend aan, enerzijds, de algemene levensomstandigheden in het werkgebied van de UNRWA of een deel daarvan, en, anderzijds, de persoonlijke omstandigheden van de betrokken personen. In de eerste twee scenario’s hoeft niet op geïndividualiseerde wijze te worden aangetoond dat die algemene levensomstandigheden voor de betrokkene „onwaardig” zijn, omdat die omstandigheden uiterst ernstig zijn, zodat zij voor iedereen of voor een bijzonder kwetsbare groep waartoe die persoon behoort als „onwaardig” en dus onverenigbaar met artikel 4 van het Handvest kunnen worden beschouwd. In het derde scenario moet het „onwaardige” karakter van de algemene levensomstandigheden echter op geïndividualiseerde wijze worden aangetoond, door de bijzondere kwetsbaarheid of andere bijzondere omstandigheden van de betrokkene aan te voeren.

95.      Ik wil graag de volgende aanvullende opmerking maken. Hoewel de algemene levensomstandigheden in een deel van het werkgebied van de UNRWA altijd relevant zijn om te bepalen of de bescherming of bijstand van deze organisatie is „opgehouden” in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, mogen deze enkel in het kader van een individuele beoordeling in aanmerking worden genomen. Het Hof heeft dit vereiste immers reeds benadrukt in zijn arrest in de zaak Abed El Karem El Kott e.a.(61) Het heeft namelijk geoordeeld dat de bevoegde nationale autoriteiten bij het onderzoek of een persoon, om redenen buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil, niet langer de bescherming of bijstand van de UNRWA kan genieten, alle relevante factoren individueel moeten beoordelen.

96.      Gelet op die rechtspraak ben ik het daarom met de Commissie eens dat elementen van algemene aard, die betrekking hebben op de algemene levensomstandigheden in het betrokken werkgebied van de UNRWA of een deel daarvan (in casu de Gazastrook), altijd moeten worden meegenomen in een individuele beoordeling. Zelfs in het eerste scenario wordt de vluchtelingenstatus geenszins automatisch aan iedereen toegekend. Zoals ik reeds in punt 83 van deze conclusie heb aangegeven, moeten de betrokken personen nog steeds om die status verzoeken, en is een onderzoek per geval vereist om niet alleen vast te stellen dat zij in het betrokken gebied (of een deel daarvan) daadwerkelijk de bescherming of bijstand van de UNRWA hebben ingeroepen, maar ook dat ten tijde van die beoordeling de algemene levensomstandigheden in dat geografische gebied kunnen worden beschouwd als „onwaardig” voor iedereen, zodat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de verzoeker een reëel risico zou lopen op met artikel 4 van het Handvest onverenigbare schade, louter door zijn aanwezigheid en zonder dat hij hoeft aan te tonen dat hij in het bijzonder aan die schade wordt blootgesteld bij terugkeer naar dat gebied.

97.      Het is belangrijk om te benadrukken dat een dergelijke individuele beoordeling noodzakelijk is. Zonder dit vereiste zou het door artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 ingevoerde stelsel in zekere zin overeenkomen met het stelsel dat bij richtlijn 2001/55/EG(62) is ingevoerd, dat tijdelijke bescherming biedt (een andere vorm van bescherming, die verschilt van en minder ver gaat dan de bescherming van de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming) in geval van massale toestroom van ontheemden, zonder dat deze personen individuele verzoeken hoeven in te dienen en dus zonder dat zij aan een individuele beoordeling hoeven te worden onderworpen. Deze richtlijn is bedoeld om slechts in een beperkt aantal situaties en alleen na een formeel besluit van de Raad van de Europese Unie te worden toegepast (een dergelijk besluit is bijvoorbeeld onlangs vastgesteld voor ontheemden die Oekraïne op of na 24 februari 2022 hebben moeten verlaten vanwege de militaire invasie door Russische strijdkrachten).(63) Volgens mij kan het bij artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 ingevoerde mechanisme niet in de plaats treden van het bij richtlijn 2001/55 ingevoerde mechanisme.

98.      Voorts herinner ik eraan dat, zoals ik in punt 38 van deze conclusie heb uiteengezet, de nationale bevoegde autoriteiten, voordat zij op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 de vluchtelingenstatus toekennen, zich er in elk geval ook van moeten vergewissen dat de betrokken persoon niet onder een van de uitsluitingsgronden van artikel 12, lid 1, onder b), en leden 2 en 3, van die richtlijn valt.(64) Deze bepalingen komen er in wezen op neer dat de vluchtelingenstatus niet wordt toegekend aan staatlozen van Palestijnse afkomst (ook niet indien zij de bescherming of bijstand van de UNRWA hebben ingeroepen) indien er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat zij bepaalde misdrijven (misdrijven tegen de vrede, oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid, ernstige niet-politieke misdrijven buiten het land van toevlucht of andere handelingen die in strijd zijn met de beginselen van de Verenigde Naties) hebben gepleegd, tot deze misdrijven hebben aangezet of anderszins aan deze misdrijven hebben deelgenomen. Dit omvat mijns inziens het plegen van terroristische daden en elke vorm van deelname aan of aanzetten tot het plegen van dergelijke daden (zoals, om het meest recente voorbeeld te nemen, daden van Hamas tegen Israël).

99.      Hieruit volgt, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, dat de omstandigheid dat staatlozen van Palestijnse afkomst ipso facto recht hebben op de voorzieningen uit hoofde van richtlijn 2011/95 in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van dat instrument indien de bescherming of bijstand van de UNRWA ophoudt, geen onvoorwaardelijk recht op erkenning van de vluchtelingenstatus inhoudt.(65)

C.      Vierde vraag: onderlinge samenhang tussen artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 en de bepalingen inzake subsidiaire bescherming

100. Als ik het goed begrijp – en ik moet toegeven dat het doel en de strekking van deze vraag op het eerste gezicht vrij lastig te ontcijferen zijn –, betreft de vierde vraag de onderlinge samenhang tussen artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 (dat onder bepaalde voorwaarden voor staatlozen van Palestijnse afkomst de mogelijkheid opent om ipso facto aanspraak te maken op de vluchtelingenstatus) en de bepalingen van dat instrument die betrekking hebben op „subsidiaire bescherming” – die, zoals ik reeds in punt 71 van deze conclusie heb gepreciseerd, een andere (en minder vergaande)(66) vorm van internationale bescherming is dan de vluchtelingenstatus.

101. In het bijzonder wenst de verwijzende rechter in de eerste plaats te vernemen of het beginsel van non-refoulement, dat onder meer is verankerd in artikel 19, lid 2, van het Handvest, van toepassing is op een situatie waarin een staatloze van Palestijnse afkomst die geen recht heeft op de vluchtelingenstatus op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming op grond van artikel 15, onder b), ervan. Het recht van een dergelijke persoon op subsidiaire bescherming zou gebaseerd zijn op het feit dat hij, indien hij naar het werkgebied van de UNRWA zou terugkeren, terecht zou komen in een toestand van „zeer verregaande materiële deprivatie”, vergelijkbaar met hetgeen in punt 81 van deze conclusie is beschreven.

102. In de tweede plaats verzoekt deze rechter het Hof te verduidelijken of de bevoegde nationale autoriteiten bij hun onderzoek of een persoon voldoet aan de voorwaarden van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 voor de verkrijging van de vluchtelingenstatus, niet alleen rekening moeten houden met het beginsel van non-refoulement maar ook met de elementen die van belang zijn voor de bepaling of hij aanspraak kan maken op subsidiaire bescherming op grond van artikel 15, onder b), van deze richtlijn.

103. Zoals ik heb uiteengezet in mijn conclusie in de zaak OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze)(67), heeft de unieke regeling waaraan staatlozen van Palestijnse afkomst krachtens richtlijn 2011/95 zijn onderworpen, alleen betrekking op de mogelijkheid dat hun de vluchtelingenstatus wordt toegekend, en niet dat hun subsidiaire bescherming wordt verleend.(68) Dit betekent dat deze personen, net als andere asielzoekers, op grond van artikel 18 van deze richtlijn om de subsidiairebeschermingsstatus kunnen verzoeken en niet zijn uitgesloten van deze status.

104. De voorwaarden waaraan een persoon moet voldoen om in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming zijn gepreciseerd in hoofdstuk II en hoofdstuk V van richtlijn 2011/95. In wezen moet worden aangetoond dat de betrokkene een reëel risico op ernstige schade loopt. „Ernstige schade” is in artikel 15 van deze richtlijn gedefinieerd en bestaat uit „de doodstraf of executie” [artikel 15, onder a)], „foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst” [artikel 15, onder b)], of „ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van [de verzoeker] als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict” [artikel 15, onder c)].

105. In het licht van deze elementen is mij duidelijk dat het niveau van de schade waaraan een staatloze van Palestijnse afkomst zou worden blootgesteld indien hij zou terugkeren naar het betrokken werkgebied van de UNRWA, zeer wel dermate ernstig kan zijn dat er sprake is van een vorm van „ernstige schade” in de zin van artikel 15 van richtlijn 2011/95, bijvoorbeeld omdat deze neerkomt op „foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing” [artikel 15, onder b)], en zij tegelijkertijd ernstig genoeg is om vast te stellen dat de bescherming of bijstand van de UNRWA voor hem is „opgehouden” in de zin van artikel 12, lid 1, onder a). Beide regelingen [voor de verkrijging van de „vluchtelingenstatus” op grond van artikel 12, lid 1, onder a), dan wel de „subsidiairebeschermingsstatus” op grond van artikel 15, onder b)] staan in wezen toe dat rekening wordt gehouden met een vergelijkbare mate van schade, namelijk een „onmenselijke of vernederende behandeling” die onverenigbaar is met artikel 4 van het Handvest.

106. Daarnaast heeft het Hof met betrekking tot artikel 15, onder c), van richtlijn 2011/95 in zijn arrest in de zaak Elgafaji(69) verduidelijkt dat het bestaan van een gevaar dat verband houdt met de algemene situatie van een land, in beginsel weliswaar niet volstaat om aan te tonen dat een bepaalde persoon de voorwaarden voor de verkrijging van subsidiaire bescherming vervult, maar dat er uitzonderingen zijn. In bepaalde situaties kan de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde conflict immers dermate hoog zijn dat personen die om internationale bescherming verzoeken niet hoeven aan te tonen dat zij specifiek worden geviseerd om redenen die te maken hebben met hun persoonlijke omstandigheden. Het Hof heeft hier in wezen de logica gevolgd die ik in het vorige onderdeel heb uiteengezet. Naarmate de verzoeker overtuigender kan aantonen dat hij specifiek wordt geraakt om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden, zal hij bij een lagere mate van willekeurig geweld in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming. Dit betekent dat beide regelingen [voor de verkrijging van de „vluchtelingenstatus” op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 dan wel de „subsidiairebeschermingsstatus” op grond van artikel 15, onder c), ervan] kunnen worden ingeroepen ter bescherming van staatlozen van Palestijnse afkomst die te maken hebben met willekeurig geweld.

107. Ondanks deze overeenkomsten sluiten de twee statussen elkaar echter uit. Een persoon kan niet tegelijkertijd voor beide statussen in aanmerking komen en deze statussen moeten altijd los van elkaar worden toegekend. Bijgevolg hoeven de bevoegde nationale autoriteiten voor de vaststelling of een persoon op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 ipso facto recht heeft op de vluchtelingenstatus, niet te onderzoeken of de betrokkene voldoet aan de voorwaarden voor de verkrijging van „subsidiaire bescherming”.

108. Omgekeerd geldt dat een persoon die niet voldoet aan de voorwaarden om te kunnen aannemen dat de bescherming van de UNRWA voor hem is „opgehouden” in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, bijvoorbeeld omdat het reële risico van een onmenselijke of vernederende behandeling waaraan hij zou worden blootgesteld indien hij naar het werkgebied van de UNRWA zou terugkeren, geen verband houdt met de opdracht van die organisatie(70), toch de „subsidiairebeschermingsstatus” kan aanvragen en, indien aan de voorwaarden is voldaan, verkrijgen.

109. Bovendien is het duidelijk dat inbreuk zou worden gemaakt op het beginsel van non-refoulement in artikel 19, lid 2, van het Handvest indien een persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt, zou worden teruggestuurd naar het werkgebied van de UNRWA en daar geconfronteerd zou worden met „onwaardige levensomstandigheden” of „zeer verregaande materiële deprivatie”. Ik herinner eraan dat de toepassing van dit beginsel niet beperkt is tot personen die recht hebben op de vluchtelingenstatus.(71) Bijgevolg is het beginsel van non-refoulement van toepassing – en moet dit worden nageleefd – ongeacht de specifieke status (vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus) waarvoor de betrokkene in aanmerking zou kunnen komen.

V.      Conclusie

110. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Administrativen sad Sofia-grad te beantwoorden als volgt:

„1)      Artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming, gelezen in samenhang met artikel 40, lid 3, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming,

moet aldus worden uitgelegd dat

wanneer bepaalde elementen die door staatlozen van Palestijnse afkomst zijn ingeroepen met het oog op de verkrijging van de vluchtelingenstatus op grond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, reeds door de bevoegde nationale autoriteiten zijn onderzocht in het kader van de procedure betreffende eerdere, op andere bepalingen van deze richtlijn gebaseerde verzoeken van de betrokken personen, dit feit deze autoriteiten niet ontslaat van de verplichting om deze elementen opnieuw te onderzoeken wanneer zij nagaan of de bescherming of bijstand is ‚opgehouden’ in de zin van deze bepaling.

2)      Artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95

moet aldus worden uitgelegd dat

niet valt uit te sluiten dat zich in het werkgebied van de UNRWA of in een deel daarvan systeemfouten voordoen die dermate ernstig zijn dat er een ernstig risico bestaat dat een persoon die daarheen wordt teruggestuurd, terechtkomt in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie die hem niet in staat stelt om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften, zoals eten, een bad nemen en beschikken over woonruimte, en negatieve gevolgen zou hebben voor zijn fysieke of mentale gezondheid, of hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid en dus met artikel 4 van het Handvest. In een dergelijke situatie hoeft de betrokkene met het oog op de vaststelling dat de bescherming of bijstand van de UNRWA is ‚opgehouden’ in de zin van die bepaling, niet op geïndividualiseerde wijze aan te tonen dat de algemene levensomstandigheden in dat gebied of een deel daarvan voor hem onwaardig zijn, aangezien de algemene levensomstandigheden voor vrijwel iedereen als ‚onwaardig’ kunnen worden beschouwd. Het recht op de vluchtelingenstatus is echter zelfs in een dergelijke situatie niet onvoorwaardelijk. De betrokkene moet om internationale bescherming verzoeken. Bovendien is nog steeds een individuele beoordeling vereist om na te gaan dat geen van de uitsluitingen van artikel 12, lid 1, onder b), en leden 2 en 3, van deze richtlijn van toepassing zijn. Of die persoon recht heeft op ‚subsidiaire bescherming’ in de zin van artikel 2, onder g), van diezelfde richtlijn, doet voor deze beoordeling niet ter zake.”

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      Zie resolutie 302 (IV) van 8 december 1949 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Volgens de Consolidated Eligibility and Registration Instructions (CERI) van de UNRWA (geconsolideerde voorschriften voor toelating en inschrijving; beschikbaar op https://www.unrwa.org/sites/default/files/2010011995652.pdf), is de bescherming of bijstand van de UNRWA beschikbaar voor personen die voldoen aan de criteria voor Palestijnse vluchtelingen van die organisatie (dat wil zeggen personen die in de periode van 1 juni 1946 tot en met 15 mei 1948 hun gewone verblijfplaats in Palestina hadden en die zowel hun huis als hun middelen van bestaan hebben verloren ten gevolge van het conflict van 1948, en afstammelingen van deze personen, met inbegrip van wettelijk geadopteerde kinderen, langs de mannelijke lijn), alsmede bepaalde andere categorieën van personen, die worden aangeduid als „andere ingeschreven personen”. In dit document staat te lezen dat alle verzoeken tot inschrijving bij de UNRWA grondig worden onderzocht door toelatings- en inschrijvingsmedewerkers van de UNRWA en per individueel geval wordt beslist of iemand voor de diensten van UNRWA in aanmerking komt.

3      Zie resolutie 77/123 van 12 december 2022 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.

4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).

5      Sinds 7 oktober 2023 is niet alleen een alarmerend aantal dodelijke slachtoffers onder de burgerbevolking gevallen, maar is ook melding gemaakt van een groot aantal slachtoffers onder het personeel van de UNRWA dat in dat gebied werkzaam is. Op 27 oktober 2023 heeft António Guterres, secretaris-generaal van de Verenigde Naties, verklaard dat „de humanitaire hulpverlening in Gaza op instorten staat, met onvoorstelbare gevolgen voor meer dan twee miljoen burgers” (zie Statement by the Secretary-General on the Humanitarian Situation in Gaza, beschikbaar op de website van de Verenigde Naties). Philippe Lazzarini, commissaris-generaal van de UNRWA, zei op 30 oktober 2023 in een toespraak tot de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties dat „het bestaande systeem voor het toelaten van hulp tot Gaza is gedoemd te mislukken, tenzij de politieke wil bestaat om de toevoer van hulpgoederen aanzienlijk te vergroten, zodat aan de ongekende behoefte aan humanitaire hulp kan worden voldaan” (https://www.unrwa.org/newsroom/official-statements/un-security-council-emergency-briefing-situation-middle-east). Op 7 december 2023 schreef Lazzarini aan Dennis Francis, voorzitter van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, dat „het vermogen van UNRWA om haar mandaat van de Algemene Vergadering in Gaza uit te voeren ernstig beperkt was, met onmiddellijke en ernstige gevolgen voor de humanitaire respons van de VN en het leven van burgers in Gaza” en dat de humanitaire situatie in dat gebied „onhoudbaar” was (https://www.unrwa.org/resources/un-unrwa/letter-unrwa-commissioner-general-philippe-lazzarini-un-general-assembly). Op 29 december 2023 voegde hij eraan toe dat „de levering van broodnodige en dringende hulp beperkt blijft in hoeveelheden en nog steeds vol logistieke hindernissen zit” (https://www.unrwa.org/newsroom/official-statements/gaza-strip-unrwa-calls-unimpeded-and-safe-access-deliver-much-needed). Bovendien hebben de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties resoluties aangenomen naar aanleiding van de gebeurtenissen die zich sinds 7 oktober 2023 in de Gazastrook hebben voorgedaan. De inhoud van deze resoluties wordt in de punten 8 tot en met 11 van deze conclusie besproken.

6      Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, deel 189, nr. 2545 (1954), blz. 150), is in werking getreden op 22 April 1954. Het verdrag werd aangevuld en gewijzigd bij het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, dat is gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking is getreden op 4 oktober 1967 (hierna: „Verdrag van Genève”).

7      A/RES/ES-10/21, beschikbaar op https://digitallibrary.un.org/record/4025940?ln=en.

8      S/RES/2712 (2023), beschikbaar op https://unscr.com/en/resolutions/doc/2712.

9      A/RES/ES-10/22, beschikbaar op https://digitallibrary.un.org/record/4031196?ln=en.

10      S/RES/2720(2023), beschikbaar op https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N23/424/87/PDF/N2342487.pdf?OpenElement.

11      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).

12      Arrest van 17 februari 2009 (C‑465/07, EU:C:2009:94).

13      PB 2019, C 390, blz. 108.

14      Beschikbaar op https://www.refworld.org/docid/6239805f4.html.

15      Arrest van 19 maart 2019 (C‑163/17, EU:C:2019:218, punt 92).

16      Zie arrest van 19 november 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militaire dienst en asiel) (C‑238/19, EU:C:2020:945, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

17      C‑294/22, EU:C:2023:388, punten 19‑21. Zie ook arrest van 5 oktober 2023, OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze)  (C‑294/22, EU:C:2023:733, punten 30 en 31).

18      Zij is dus niet van toepassing op personen die recht hebben of hadden op bescherming of bijstand van deze organisatie, maar deze bescherming of bijstand niet daadwerkelijk hebben ingeroepen (zie arrest van 17 juni 2010, Bolbol, C‑31/09, EU:C:2010:351, punt 51).

19      Zie arrest van 19 december 2012, Abed El Karem El Kott e.a.  (C‑364/11, EU:C:2012:826, punt 71; hierna: „arrest Abed El Karem El Kott e.a.”).

20      Zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21      Zie conclusie van advocaat-generaal Sharpston (C‑31/09, EU:C:2010:119, punten 41 en 43).

22      Zie de richtlijnen inzake internationale bescherming van de UNHCR, nr. 13, punt 2. Als ik het goed begrijp, is juist het feit dat staatlozen van Palestijnse afkomst reeds door de internationale gemeenschap als vluchtelingen zijn erkend, de reden waarom zij, onder bepaalde omstandigheden, van rechtswege recht kunnen hebben op de vluchtelingenstatus op grond van het Verdrag van Genève (en richtlijn 2011/95), dat wil zeggen, zonder te hoeven voldoen aan de algemene criteria om die status te krijgen.

23      Zie ook arrest Abed El Karem El Kott e.a., punt 62. Tot op heden is er nog geen oplossing gevonden.

24      Zie in die zin arrest van 5 oktober 2023, OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze)  (C‑294/22, EU:C:2023:733, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25      Bovendien kunnen de lidstaten op grond van artikel 40, lid 4, van deze richtlijn bepalen dat een volgend verzoek enkel verder wordt behandeld indien de betrokken verzoeker buiten zijn toedoen het „nieuwe element” in het kader van de vorige procedure niet kon doen gelden.

26      Zie arrest van 10 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nieuwe elementen of bevindingen) (C‑921/19, EU:C:2021:478, punt 50), en mijn conclusie in de zaak Bundesrepublik Deutschland (Ontvankelijkheid van een volgend verzoek) (C‑216/22, EU:C:2023:646, punt 34).

27      Met betrekking tot de twee soorten situaties die onder artikel 40, lid 1, van richtlijn 2013/32 vallen, zie arresten van 4 oktober 2018, Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, punt 98), en 9 september 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Volgend verzoek om internationale bescherming) (C‑18/20, EU:C:2021:710, punt 23).

28      De Bulgaarse regering verwijst in dit verband naar het arrest van 10 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nieuwe elementen of bevindingen) (C‑921/19, EU:C:2021:478, punt 50).

29      Volgens deze bepaling kunnen volgende verzoeken slechts niet-ontvankelijk worden verklaard wanneer er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij overeenkomstig richtlijn 2011/95 in aanmerking komt voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet. Daarnaast moet het „nieuwe element” blijkens artikel 40, lid 3, van deze richtlijn „de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker voor [...] internationale bescherming [...] in aanmerking komt”.

30      Ik zou willen stellen dat de vraag of een „nieuw element” „de kans aanzienlijk groter maakt” dat de verzoeker voor internationale bescherming in aanmerking komt, niet los van andere elementen in het dossier kan worden onderzocht, hetgeen betekent dat de autoriteiten in het stadium waarin de ontvankelijkheid wordt bepaald in ieder geval ook rekening moeten houden met andere elementen.

31      Zie artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2013/32.

32      Een feitelijk element dat tijdens de vorige asielprocedure niet relevant werd geacht, kan door de bevoegde nationale autoriteiten buiten beschouwing zijn gelaten zonder dat is nagegaan of het met voldoende bewijzen was gestaafd. Mogelijk moet dan de juistheid van dat element opnieuw worden onderzocht.

33      „Daden van vervolging” zijn omschreven in artikel 9 van richtlijn 2011/95.

34      Zie arrest van 5 oktober 2023, OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze)  (C‑294/22, EU:C:2023:733, punten 34 en 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals het Hof heeft toegelicht, kan de loutere omstandigheid dat een persoon zich buiten het werkgebied van de UNRWA bevindt, zonder enige aanwijzing dat zijn beslissing om het gebied te verlaten was ingegeven door dwingende omstandigheden, of dat deze persoon vrijwillig besluit om dit gebied te verlaten, niet als het ophouden van de bescherming of bijstand worden beschouwd.

35      Ik voeg hieraan toe, zoals ik in mijn conclusie in de zaak OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze) (C‑294/22, EU:C:2023:388, punt 40) heb uiteengezet, dat de woorden „ernstig gevaar” betrekking hebben op de reële aard van het gevaar dat de relevante bedreigingen voor de persoonlijke veiligheid zich daadwerkelijk zullen voordoen en dat de veiligheid van de betrokkene in het gedrang zal komen indien hij in het werkgebied van de UNRWA blijft. Om aangemerkt te kunnen worden als bedreigingen voor de „persoonlijke veiligheid”, moeten de bedreigingen een voldoende mate van zwaarte hebben (met andere woorden, zij moeten ernstige schade impliceren).

36      Zie arrest van 3 maart 2022, Secretary of State for the Home Department (Vluchtelingenstatus van een staatloze van Palestijnse afkomst)  (C‑349/20, EU:C:2022:151, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 13 januari 2021, Bundesrepublik Deutschland (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze) (C‑507/19, EU:C:2021:3, punten 44 en 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37      Zie arrest van 3 maart 2022 (C‑349/20, EU:C:2022:151, punten 56 en 57). Dit arrest betrof de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB 2004, L 304, blz. 12), die is ingetrokken bij en vervangen door richtlijn 2011/95. Die bepaling is echter gelijk aan artikel 12, lid 1, onder a), van deze richtlijn.

38      Ibidem, punt 58.

39      Zie artikel 2, onder a), e) en g), van richtlijn 2011/95.

40      Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950. De inhoud en reikwijdte van artikel 4 van het Handvest zijn dan ook, krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest, gelijk aan die van artikel 3, EVRM.

41      Zie in die zin arrest van 19 maart 2019, Ibrahim e.a. (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 en C‑438/17, EU:C:2019:219, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ik herinner eraan dat de eerbiediging van de menselijke waardigheid het onderwerp is van artikel 1 van het Handvest. Zoals advocaat-generaal Trstenjak heeft uiteengezet, dient „[v]olgens artikel 1 [van het Handvest] de menselijke waardigheid namelijk niet alleen te worden ‚geëerbiedigd’, maar ook te worden ‚beschermd’. Een dergelijke positieve beschermingsfunctie is ook inherent aan artikel 4 van het Handvest” [zie conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in de gevoegde zaken N.S. e.a. (C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:610, punt 112)].

42      Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) moet de slechte behandeling, om onder artikel 3 EVRM (dat overeenkomt met artikel 4 van het Handvest) te vallen, een minimale mate van ernst bereiken (zie onder meer EHRM, 1 juni 2010, Gäfgen tegen Duitsland, CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      Artikel 19, lid 2, van het Handvest is gebaseerd op dezelfde mate van schade als artikel 4 ervan. Voor zover van belang merk ik op dat de verwijzende rechter in de derde vraag naar het beginsel van non-refoulement verwijst en daarbij niet alleen uitdrukkelijk naar artikel 19, lid 2, van het Handvest verwijst, maar ook naar artikel 21, lid 1, van richtlijn 2011/95. De Commissie betoogt dat deze bepaling niet van toepassing is bij het onderzoek van de bevoegde nationale autoriteiten of aan de voorwaarden van artikel 12, lid 1, onder a), van die richtlijn is voldaan, aangezien zij deel uitmaakt van hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95 en enkel van toepassing is op de bepalingen in dat hoofdstuk, terwijl artikel 12, lid 1, onder a), is opgenomen in hoofdstuk III van dit instrument. Het lijkt mij echter duidelijk dat artikel 21, lid 1, van richtlijn 2011/95 slechts een concrete uitdrukking is van dit algemene beginsel, dat door de lidstaten bij de toepassing van dit instrument moet worden geëerbiedigd.

44      Ongeacht de oorzaak van het falen van de UNRWA.

45      Zie in die zin arrest van 5 oktober 2023, OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze) (C‑294/22, EU:C:2023:733, punt 45).

46      Zie in dat verband arrest van 17 februari 2009  (C‑465/07, EU:C:2009:94, punt 43). Zie ook arrest van 10 juni 2021, Bundesrepublik Deutschland (Begrip „ernstige en individuele bedreiging”)  (C‑901/19, EU:C:2021:472, punten 27 en 28) en, meest recentelijk, arrest van 9 november 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Begrip „ernstige schade”) (C‑125/22, EU:C:2023:843, punten 40 en 41).

47      Zie arrest van 19 maart 2019 (C‑163/17, EU:C:2019:218). Dit arrest betrof de vraag of artikel 4 van het Handvest in de weg kan staan aan de overdracht van een verzoeker aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van diens verzoek om internationale bescherming wanneer in die lidstaat systeemfouten in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen worden vermoed. Zie over deze kwestie ook arrest van 21 december 2011, N.S. e.a. (C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punten 81 en 86‑94).

48      Zie arrest van 19 maart 2019, Jawo  (C‑163/17, EU:C:2019:218, punt 85).

49      Ibidem, punt 91.

50      Ibidem, punten 92 en 93.

51      Zie naar analogie arrest van 9 november 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Begrip „ernstige schade”) (C‑125/22, EU:C:2023:843, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52      Zie in die zin arrest van 16 februari 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punt 73).

53      Zie onder meer EHRM, 25 april 1978, Tyrer tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:1978:0425JUD000585672, § 30).

54      Zie EHRM, 4 november 2014, Tarakhel tegen Zwitserland (CE:ECHR:2014:1104JUD00292171, § 99). Het EHRM heeft er in dit verband aan herinnerd dat kinderen specifieke behoeften hebben die met name verband houden met hun leeftijd en hun gebrek aan onafhankelijkheid, maar ook met hun status van asielzoeker.

55      Zie artikel 20, lid 3, van richtlijn 2011/95, waarin is bepaald dat kinderen „kwetsbare personen” zijn (net als, onder meer, personen met een handicap, ouderen en zwangere vrouwen). De Commissie is van mening dat deze bepaling niet van toepassing is in een situatie als die in het hoofdgeding. Zij wijst er namelijk op dat artikel 20, lid 3, deel uitmaakt van hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95. Dat hoofdstuk – waarvan artikel 12, lid 1, onder a), geen deel uitmaakt – heeft als titel „Kenmerken van de internationale bescherming” en betreft de waarborgen die de lidstaten moeten bieden nadat aan een persoon de vluchtelingenstatus is toegekend, en niet daarvoor. Mijns inziens betekent dit echter niet dat deze bepaling niet kan worden ingeroepen ter illustratie van het feit dat minderjarigen in het algemeen worden erkend als een bijzonder kwetsbare groep asielzoekers.

56      Zie dienaangaande artikel 21 van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96).

57      Ik voeg hieraan toe dat in overweging 18 van richtlijn 2011/95 staat te lezen dat „het ‚belang van het kind’ [...] bij de uitvoering van deze richtlijn een van de hoofdoverwegingen van de lidstaten [dient] te zijn” en dat „bij de beoordeling van het belang van het kind [...] de lidstaten met name terdege rekening [dienen] te houden met het beginsel van eenheid van gezin, het welzijn en de sociale ontwikkeling van de minderjarige, overwegingen van veiligheid en de opvattingen van de minderjarige, in overeenstemming met zijn leeftijd en maturiteit”. Deze overweging weerspiegelt de inhoud van artikel 24, lid 2, van het Handvest, dat bij alle handelingen in verband met kinderen in acht moet worden genomen.

58      Het Hof heeft in wezen erkend dat een situatie die niet voor iedereen neerkomt op zeer verregaande materiële deprivatie toch als zodanig kan worden beschouwd voor een persoon die kan aantonen dat er sprake is van buitengewone omstandigheden die specifiek hemzelf betreffen en waaruit blijkt dat hij bijzonder kwetsbaar is (zie in dit verband arrest van 19 maart 2019 Jawo, C‑163/17, EU:C:2019:218, punt 95). Zie ook arrest van 16 februari 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punt 73), dat betrekking had op een asielzoeker met een bijzonder ernstige psychische aandoening, namelijk een postnatale depressie en geregelde suïcidale neigingen. In dit verband herinner ik er ook aan dat het EHRM met betrekking tot artikel 3 EVRM heeft geoordeeld dat het antwoord op de vraag of de slechte behandeling die is ondergaan of die de persoon dreigt te ondergaan, de vereiste mate van ernst heeft, „[afhangt] van alle elementen van de betrokken zaak, waaronder met name de duur van de behandeling en de fysieke en psychologische effecten daarvan alsook soms de sekse, de leeftijd en de gezondheidstoestand van het slachtoffer” (zie EHRM, 4 november 2014, Tarakhel tegen Zwitserland, CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, § 118).

59      Zie de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Jawo (C‑163/17, EU:C:2018:613, punt 86).

60      Zie arrest van 5 oktober 2023, OFPRA (Vluchtelingenstatus van een Palestijnse staatloze) (C‑294/22, EU:C:2023:733, punten 46 en 48 en dictum).

61      Zie punt 64 van dat arrest.

62      Richtlijn van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (PB 2001, L 212, blz. 12).

63      Zie uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van richtlijn 2001/55, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan (PB 2022, L 71, blz. 1).

64      Zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65      Zie arrest Abed El Karem El Kott e.a., punt 75.

66      De geldigheidsduur van de verblijfsvergunning kan bijvoorbeeld korter zijn (zie artikel 24 van richtlijn 2011/95). De lidstaten kunnen ook de toegang tot sociale voorzieningen beperken (zie artikel 29 van die richtlijn).

67      C‑294/22, EU:C:2023:388, punt 29.

68      Zie arrest Abed El Karem El Kott e.a., punt 68.

69      Zie arrest van 17 februari 2009  (C‑465/07, EU:C:2009:94, punten 36‑37 en 39).

70      Zoals ik in punt 62 van deze conclusie heb uiteengezet, is het tweede vereiste voor de toepasselijkheid van de inclusieclausule in artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 dat de UNRWA niet in staat is om de betrokkene in haar werkgebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee zij is belast. De UNRWA heeft de opdracht om „waardige” levensomstandigheden te waarborgen door te voorzien in de elementaire behoeften van de personen die onder haar bescherming zijn geplaatst. Om een eenvoudig voorbeeld te geven: indien de betrokkene de doodstraf boven het hoofd zou hangen omdat hij een misdrijf heeft gepleegd waar volgens het in het werkgebied van de UNRWA geldende recht deze straf op staat, zou die schade geen verband houden met de opdracht van de UNRWA, maar zou dit feit de betrokkene niettemin recht kunnen geven op „subsidiaire bescherming” op grond van artikel 15, onder a), van deze richtlijn.

71      Aangezien het vereist dat „niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar, dan wel worden uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen” (cursivering van mij).