Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 29 februari 2024 (1)
Zaak C‑548/22
M.M.
tegen
Presidenza del Consiglio dei ministri e.a.
[verzoek van de Giudice di pace di Fondi (vrederechter Fondi, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 1999/70/EG – Raamovereenkomst EVV, Unice en CEEP inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd – Clausules 4 en 5 – Discriminatie – Ketenarbeidsverhoudingen – Honoraire rechters en openbare aanklagers – Omzetting in arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd – Afstand van rechtswege van rechten voor de periode voorafgaand aan de omzetting”
I. Inleiding
1. Zoals het Hof uit andere procedures weet, worden bepaalde taken binnen de Italiaanse rechterlijke macht uitgevoerd door honoraire rechters en openbare aanklagers, van wie er velen ontevreden zijn over hun arbeidsvoorwaarden. Hun werk wordt aangemerkt als een honoraire functie en zij worden derhalve slechts voor een beperkte periode aangesteld en beloond door middel van forfaitaire betalingen per geval. Vakantie met behoud van loon, sociale bescherming en sociale zekerheid zijn niet voorzien. De omvang van hun werk, te weten het aantal behandelde zaken en de gecumuleerde duur van de uitoefening van hun ambt, komt echter overeen met een voltijdse betrekking voor onbepaalde tijd.(2) Zo zijn zij reeds in eerdere verzoeken om een prejudiciële beslissing in het gelijk gesteld, met name wat betreft het recht op vakantie met behoud van loon(3) en het recht op sociale bescherming en sociale zekerheid(4), omdat zij in dit opzicht worden benadeeld ten opzichte van gewone rechters en openbare aanklagers.
2. Thans heeft Italië een beoordelingsprocedure ingevoerd voor honoraire rechters en openbare aanklagers in functie, op basis waarvan zij kunnen worden geplaatst in een dienstbetrekking voor onbepaalde tijd met een vaste beloning. Indien zij aan deze procedure deelnemen, moeten zij echter afzien van alle verdere rechten uit hoofde van hun eerdere werkzaamheden als honoraire magistraat. Deze afstand zou in het bijzonder de rechten uit hoofde van het Unierecht omvatten die het Hof reeds heeft erkend, alsook eventuele andere rechten uit hoofde van het Unierecht, zoals een hogere beloning. Indien zij niet in deze dienstbetrekking voor onbepaalde tijd worden geplaatst voorziet de regeling, in de plaats van de rechten waarvan zij afstand moeten doen, in het recht op een forfaitaire vergoeding voor de in het verleden verrichte werkzaamheden.
3. In de onderhavige procedure moet worden verduidelijkt of de relevante bepalingen van het Unierecht, in het bijzonder het verbod van discriminatie van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, zich verzetten tegen deze verplichte afstand van rechten die worden ontleend aan het Unierecht.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4. Het is juist dat het verzoek om een prejudiciële beslissing zowel betrekking heeft op het primaire recht van de Unie als op de arbeidstijdenrichtlijn(5), de raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid(6) en de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd(7). Hier is echter vooral de laatste raamovereenkomst van belang.
5. Clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd formuleert het beginsel van non-discriminatie van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd:
„Met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden worden werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, niet minder gunstig behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is.”
6. Clausule 5 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd verbiedt misbruik van dergelijke arbeidsovereenkomsten:
„1. Teneinde misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen, voeren de lidstaten, na raadpleging van de sociale partners overeenkomstig de nationale wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken, en/of de sociale partners, wanneer er geen gelijkwaardige wettelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik bestaan, op een wijze die rekening houdt met de behoeften van bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers, een of meer van de volgende maatregelen in:
a) vaststelling van objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke overeenkomsten of verhoudingen rechtvaardigen;
b) vaststelling van de maximale totale duur van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd;
c) vaststelling van het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd.
2. De lidstaten, na raadpleging van de sociale partners, en/of, waar nodig, de sociale partners bepalen onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd:
a) als ‚opeenvolgend’ worden beschouwd;
b) geacht worden voor onbepaalde tijd te gelden.”
B. Italiaans recht
7. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de beperking van rechten voor het verleden als bedoeld in artikel 29, leden 1, 2, 3 en 5, van decreto legislativo nr. 116 van 13 juli 2017 (hierna: „besluit met kracht van wet nr. 116”), zoals vervangen door artikel 1, lid 629, van wet nr. 234 van 30 december 2021:
„1. De aanstelling van honoraire rechters [en openbare aanklagers(8)] die op de datum van inwerkingtreding van dit besluit met kracht van wet reeds in dienst zijn, kan op verzoek worden bevestigd tot de leeftijd van 70 jaar is bereikt.
2. Honoraire rechters [en openbare aanklagers] die op de datum van inwerkingtreding van dit besluit met kracht van wet reeds in dienst zijn en wier aanstelling niet wordt bevestigd – zowel in het geval dat geen verzoek is ingediend als in het geval dat de in lid 3 bedoelde beoordelingsprocedure niet met goed gevolg is doorlopen – hebben, onverminderd hun recht te weigeren, recht op een vergoeding van respectievelijk 2 500 EUR bruto, vóór belasting, voor elk dienstjaar waarin zij ten minste 80 dagen terechtzittingen hebben gehouden, en 1 500 EUR bruto, vóór belasting, voor elk dienstjaar waarin zij minder dan 80 dagen terechtzittingen hebben gehouden, en hoe dan ook niet meer dan 50 000 EUR per persoon, vóór belasting. Voor de berekening van de voor de voorafgaande periode verschuldigde beloning wordt een dienstverband van meer dan zes maanden gelijkgesteld met een jaar. De ontvangst van de vergoeding houdt in dat wordt afgezien van alle verdere rechten van welke aard dan ook die voortvloeien uit de beëindigde honoraire arbeidsverhouding.
[...]
5. Door indiening van het verzoek tot deelname aan de in lid 3 bedoelde beoordelingsprocedures wordt afgezien van alle verdere rechten van welke aard dan ook die voortvloeien uit de eerdere arbeidsverhouding van honorair magistraat, met uitzondering van het recht op de in lid 2 bedoelde vergoeding indien geen bevestiging plaatsvindt.
[...]”
8. Overeenkomstig artikel 29, lid 4, van besluit met kracht van wet nr. 116 bestaat de beoordelingsprocedure uit een mondeling examen van maximaal een half uur over een praktijkgeval uit de sector waarin de kandidaten op honoraire basis hebben gewerkt.
9. Artikel 29, lid 6, van besluit met kracht van wet nr. 116 bepaalt dat honoraire rechters die in hun functie worden bevestigd op basis van de beoordelingsprocedure en die besluiten deze functie uitsluitend uit te oefenen, worden beloond overeenkomstig bepaalde collectieve arbeidsovereenkomsten voor personeel van de rechterlijke macht. Lid 7 bevat een beloningsregeling op dezelfde basis voor bevestigde honoraire rechters en openbare aanklagers die naast hun ambt andere werkzaamheden willen verrichten.
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
10. Verzoekster in het hoofdgeding is honorair openbaar aanklager bij een Italiaans parket. Zij heeft dezelfde juridische en economische positie als overeenkomstige honorair magistraten met rechtsprekende taken, die als vrederechters voorwerp zijn geweest van eerdere beslissingen van het Hof.
11. Verzoekster betoogt voor de verwijzende rechter dat zij sinds 4 april 2001 zonder onderbreking de functie van honorair openbaar aanklager heeft vervuld en dat haar functie meerdere malen bij wet is verlengd en is bevestigd tot 31 mei 2024.
12. In het hoofdgeding vordert zij een aanvullende vergoeding voor de deelname aan tien strafzittingen. Voor elk van deze zittingen ontving zij een vergoeding van 98 EUR van de volgende verweerders: het Ministero della giustizia (ministerie van Justitie, Italië) en het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economie en Financiën, Italië). Van deze bedragen zijn belastingen ingehouden, maar daarvoor zijn geen socialezekerheidspremies afgedragen; verzoekster moest die premies zelf aan de bevoegde instellingen betalen.
13. De verwijzende rechter gaat ervan uit dat het equivalente bruto dagloon voor een beroepsrechter die optreedt als openbaar aanklager, 248 EUR bedraagt. Bovendien betaalt de staat de sociale lasten voor elke beroepsrechter aan de bevoegde instellingen.
14. Verzoekster in het hoofdgeding vordert derhalve dat verweerders worden veroordeeld tot betaling van een aanvullend bedrag van 150 EUR voor elk van de voornoemde zittingen.
15. Als honorair openbaar aanklager is verzoekster immers een werkneemster met een overeenkomst voor bepaalde tijd, die vergelijkbaar is met een voltijds voor onbepaalde tijd aangestelde rechter die de functie van openbaar aanklager vervult. Zo verricht verzoekster met name opsporingsactiviteiten en neemt zij deel aan mondelinge strafzittingen.
16. Op grond van de stukken in het hoofdgeding is de verwijzende rechter van oordeel dat is aangetoond dat verzoekster de taken van honorair openbaar aanklager waarvoor zij bij wijze van beloning een vergoeding ontvangt, daadwerkelijk en niet slechts incidenteel uitoefent. Hij wijst er ook op dat een andere rechterlijke instantie, de Tribunale ordinario di Roma (rechter in eerste aanleg Rome, Italië), reeds heeft geoordeeld dat verzoekster, als werkneemster met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd in de zin van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, in beginsel recht heeft op schadevergoeding wegens het herhaaldelijk sluiten van overeenkomsten voor bepaalde tijd en wegens het feit dat er sprake is van verschillende nadelen. Of er sprake is van nadelen met betrekking tot het bedrag van de vergoeding, is echter niet aan de orde in die andere beslissing.
17. Als gevolg van de indiening van het verzoek tot deelname aan een beoordelingsprocedure overeenkomstig artikel 29 van besluit met kracht van wet nr. 116 van 13 juli 2017 was verzoekster van rechtswege verplicht om af te zien van alle verdere rechten, van welke aard dan ook, die voortvloeien uit de arbeidsverhouding van honorair magistraat.
18. De verwijzende rechter vat deze afstand van rechten aldus op dat deze in de weg staat aan de ingestelde vordering en verzoekt het Hof daarom de volgende vraag te beantwoorden:
„Moeten artikel 288 VWEU, de artikelen 17, 31, 34 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] en artikel 7 van [de arbeidstijdenrichtlijn], clausule 4 van de raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid en clausule 4 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling als die van artikel 29 van besluit met kracht van wet nr. 116 van 13 juli 2017, zoals vervangen door artikel 1, lid 629, van wet nr. 234 van 30 december 2021, waarin is bepaald dat van rechtswege automatisch afstand wordt gedaan van elke aanspraak met betrekking tot de omzetting van de genoemde richtlijnen in nationaal recht, waarbij elke door het Unierecht gewaarborgde bescherming op het gebied van loon, arbeidsomstandigheden en sociale zekerheid teniet gaat
– wanneer een honorair magistraat – als Europees werknemer voor bepaalde tijd en deeltijdwerker – die vergelijkbaar is met de beroepsrechter – als Europees werknemer voor onbepaalde tijd en voltijdwerker – louter een verzoek indient tot deelname aan de consolideringsprocedures waarmee formeel uitvoering is gegeven aan clausule 5, lid 1, van de [raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd],
– of wanneer een honorair magistraat, indien hij die procedures niet met goed gevolg heeft doorlopen of geen verzoek heeft ingediend, een vergoeding ontvangt die duidelijk niet passend is en niet in verhouding staat tot de schade die hij heeft geleden wegens de niet-omzetting van de genoemde richtlijnen?”
19. De Italiaanse Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en, net als verzoekster in het hoofdgeding, opmerkingen gemaakt tijdens de terechtzitting die op verzoek van verzoekster is gehouden op 1 februari 2024.
IV. Juridische beoordeling
20. Ter beantwoording van het verzoek om een prejudiciële beslissing zal ik eerst kort ingaan op de ontvankelijkheid ervan, vervolgens het voor de beslechting van het geding relevante voorwerp vaststellen en tot slot de verenigbaarheid van de regeling inzake afstand van rechten met het Unierecht onderzoeken.
A. Ontvankelijkheid
21. Net als in andere procedures betreffende de uit het Unierecht voortvloeiende rechten van honoraire rechters en openbare aanklagers voert Italië aan dat de procedure „gekunsteld” is omdat verzoekster in het hoofdgeding slechts een deel van haar potentiële vordering geldend maakt om deze te kunnen voorleggen aan een honoraire vrederechter, die alleen bevoegd is voor geringe vorderingen. Deze laatste heeft echter een belang bij de uitkomst van de zaak en is daarom niet voldoende onafhankelijk, aldus Italië. Aangezien het Hof deze bezwaren echter reeds in een vergelijkbare procedure heeft verworpen(9), kunnen zij ook in de onderhavige procedure geen effect sorteren.
B. Precisering van het verzoek om een prejudiciële beslissing
22. Het voorwerp van het verzoek om een prejudiciële beslissing dient evenwel te worden gepreciseerd.
23. Verzoekster in het hoofdgeding is honorair openbaar aanklager. Indien zij in functie wenst te blijven, moet zij in haar functie worden bevestigd in de beoordelingsprocedure van artikel 29 van besluit met kracht van wet nr. 116. Hierbij gaat het om een mondeling examen over vragen die voortvloeien uit haar werkzaamheden als honorair openbaar aanklager.
24. Haar verzoek tot deelname aan deze procedure had echter krachtens artikel 29, lid 5, van besluit met kracht van wet nr. 116 tot gevolg dat afstand wordt gedaan van alle verdere rechten van welke aard dan ook die voortvloeien uit de eerdere arbeidsverhouding van honorair magistraat. De verwijzende rechter en ikzelf verstaan onder deze afstandsverklaring dat deze betrekking heeft op rechten die verder gaan dan de forfaitaire bedragen per zaak waarmee honorair rechters en openbare aanklagers momenteel worden beloond. De afstandsverklaring zou dus ook betrekking hebben op de in het hoofdgeding gevorderde aanvullende vergoeding en ook op de reeds door het Hof erkende rechten op vakantiegeld, sociale bescherming en sociale zekerheid.
25. Alleen als verzoekster in deze beoordelingsprocedure niet slaagt, kan zij aanspraak maken op een forfaitaire vergoeding op grond van artikel 29, lid 2, van besluit met kracht van wet nr. 116. Deze aanspraken worden berekend aan de hand van de duur en de omvang van haar werkzaamheden als honorair magistraat in het verleden en niet aan de hand van de exacte omvang van de vorderingen die zij op grond van het Unierecht zou kunnen doen gelden en afdwingen.
26. Indien verzoekster daarentegen in het kader van de beoordelingsprocedure in haar functie wordt bevestigd, zal zij deze functie kunnen blijven uitoefenen tot de leeftijd van 70 jaar en zal zij in de toekomst een beloning ontvangen die is gebaseerd op de schaal van bepaalde andere werknemers bij de rechterlijke macht. Verdere rechten voor de in het verleden verrichte werkzaamheden sluit de Italiaanse regeling in dit geval evenwel uit.
27. Het verzoek om een prejudiciële beslissing strekt ertoe te verduidelijken of deze afstandsregeling ontoelaatbaar is, met name wegens schending van de arbeidstijdenrichtlijn, clausule 4 van de raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid en clausule 4 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Schending van deze regelingen kan weliswaar in beginsel aanleiding geven tot aanspraken die honoraire rechters kunnen maken(10), maar de procedure bij de verwijzende rechter heeft geen betrekking op de arbeidstijd, in het bijzonder het recht op vakantie met behoud van loon, noch op deeltijdarbeid.
28. De verwijzende rechter stelt daarentegen wel vast dat verzoekster in het hoofdgeding een werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd is die aanspraak maakt op een hogere vergoeding voor tien strafzittingen waaraan zij als vertegenwoordiger van het openbaar ministerie heeft deelgenomen.
29. Volgens de verwijzende rechter zou deze aanspraak kunnen voortvloeien uit het feit dat verzoekster zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van een gewone openbaar aanklager die dezelfde werkzaamheden verricht. Zij ontving echter 98 EUR per zitting, terwijl gewone openbare aanklagers ongeveer 248 EUR per dag ontvangen en de staat daarnaast ook socialezekerheidspremies aan de bevoegde instellingen betaalt, aldus de verwijzende rechter.
30. Clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd verbiedt echter werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden minder gunstig te behandelen dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is.
31. In het verzoek om een prejudiciële beslissing gaat de verwijzende rechter niet in op de vraag of en in hoeverre de verschillen in beloning gerechtvaardigd zijn.
32. Het Hof heeft evenwel reeds twijfels geuit over de vraag of honoraire rechters volledig in aanmerking moeten komen voor dezelfde arbeidsvoorwaarden als gewone rechters. Het kan niet worden uitgesloten dat gunstigere arbeidsvoorwaarden voor gewone rechters, met inbegrip van een hogere beloning, gerechtvaardigd zijn op grond van de selectieprocedure en de taken waarmee zij zijn belast.(11) Ik heb zelfs twijfels geuit over de vergelijkbaarheid van de twee categorieën wat betreft de beloning.(12)
33. Volgens de beschikbare informatie lijkt eerder de vraag aan de orde te zijn in hoeverre het verschil in behandeling tussen de twee categorieën gerechtvaardigd is.(13) Het non-discriminatiebeginsel vereist immers niet alleen dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.(14) Een verschil in behandeling moet veeleer ook in verhouding staan tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel.(15) Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat het uitsluiten van vrederechters van enig recht op vakantie en van elke vorm van sociale bescherming en sociale zekerheid niet kan worden aanvaard(16), zonder te eisen dat dergelijke rechten in dezelfde mate worden toegekend als aan gewone rechters.
34. Wat de beloning betreft zou clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd het mogelijk kunnen maken gewone rechters en openbare aanklagers beter te belonen dan honoraire functionarissen. Dit sluit echter niet uit dat laatstgenoemden in verhouding een te lage beloning ontvangen en daarom een evenredige verhoging kunnen eisen overeenkomstig deze bepaling. In dit verband zou de beloning die in de toekomst wordt overwogen voor honoraire rechters en openbare aanklagers die op basis van de beoordelingsprocedure definitief in hun functie worden bevestigd, ten minste een referentiepunt kunnen vormen voor de beloning die de Italiaanse wetgever voor deze werkzaamheden passend acht.(17)
35. De verwijzende rechter stelt echter geen overeenkomstige vraag aan het Hof. Dit is ook logisch, aangezien het Hof – zoals gezegd – de kwestie van de vergelijkbaarheid van honoraire en gewone rechters in Italië en de rechtvaardiging voor een verschil in behandeling reeds heeft besproken, waarbij de uiteindelijke beslissing aan de nationale rechters werd overgelaten.(18) Aangezien het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ten opzichte van deze eerdere procedures geen nieuwe aspecten aan het licht brengt voor een vergelijking tussen de twee groepen rechters, kan van een overeenkomstige vraag geen nieuwe informatie worden verwacht.
36. Daar het verzoek om een prejudiciële beslissing niet tot doel heeft (of niet tot doel kan hebben) te verduidelijken of en in hoeverre de lagere beloning van verzoekster in het hoofdgeding moet worden aangemerkt als een niet te rechtvaardigen minder gunstige behandeling in de zin van clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, is het evenmin duidelijk welke betekenis kan worden gehecht aan artikel 31 van het Handvest, betreffende het recht op rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden, en artikel 34, betreffende het recht op sociale zekerheid en sociale bijstand.
37. Daarentegen zijn artikel 17 van het Handvest, dat ziet op het recht op eigendom, en artikel 47, voor zover lid 1 het recht op een doeltreffende voorziening in rechte beschermt, in beginsel relevant. De litigieuze Italiaanse regeling inzake de afstand van rechten kan immers inbreuk maken op bestaande rechten en de afdwingbaarheid daarvan. Deze bepalingen zijn echter, net als het eveneens in de vraag genoemde artikel 288 VWEU, reeds voldoende geconcretiseerd in clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, gelezen in samenhang met het doeltreffendheidsbeginsel, zodat zij geen afzonderlijke bespreking behoeven.
38. Derhalve moet alleen nog worden verduidelijkt of clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en het doeltreffendheidsbeginsel in de weg staan aan de in het Italiaanse recht voorziene afstand van rechten voor honoraire rechters wegens een ten opzichte van gewone rechters niet te rechtvaardigen minder gunstige behandeling bij de indiening van een verzoek om deel te nemen aan een beoordelingsprocedure met het oog op een aanstelling voor onbepaalde tijd.
C. Gedwongen afstand van rechten
39. In het hoofdgeding maakt verzoekster bepaalde aanspraken op grond dat zij als honorair openbaar aanklager met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd een lagere beloning heeft ontvangen dan een gewone openbaar aanklager. Volgens haar vormt dit een met clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd onverenigbare discriminatie.
40. Ik zal eerst de aard van de in clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd bedoelde rechten uiteenzetten, vervolgens de gevolgen van de Italiaanse afstandsregeling onderzoeken in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel en ten slotte de rechtspraak betreffende clausule 5 van de raamovereenkomst behandelen, die volgens Italië ten grondslag ligt aan de afstandsregeling.
1. Rechten uit hoofde van clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
41. Volgens clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd mogen werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden niet minder gunstig worden behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is.
42. Deze bepaling heeft rechtstreekse werking en kan daarom worden ingeroepen tegen de lidstaat als werkgever.(19) De bepaling omvat de arbeidsvoorwaarden met inbegrip van de beloning alsmede de pensioenen die worden bepaald door de arbeidsverhouding.(20)
43. Wanneer werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd zonder objectieve reden worden benadeeld ten opzichte van vergelijkbare werknemers in vaste dienst, kan clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd dus als grondslag dienen voor een recht op de toekenning aan een werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd van beloningscomponenten die naar nationaal recht zijn voorbehouden aan werknemers met een overeenkomst voor onbepaalde tijd.(21)
44. Zoals reeds vermeld, moeten de Italiaanse rechterlijke instanties in beginsel verduidelijken of en, zo ja, in welke mate honoraire openbare aanklagers een dergelijk recht krachtens deze bepaling kunnen doen gelden.(22) Het verzoek om een prejudiciële beslissing berust echter op de veronderstelling dat zulke rechten bestaan, en betreft beperkingen waar het gaat om de afdwingbaarheid ervan.
2. Doeltreffendheidsbeginsel
45. Het is juist dat het Unierecht geen regels bevat over de afdwingbaarheid van een dergelijk recht, zodat de lidstaten op dit punt over procedurele autonomie beschikken. De beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid zijn echter wel van toepassing. In het bijzonder mogen nationale regelingen de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(23)
46. Artikel 29 van besluit met kracht van wet nr. 116 maakt de uitoefening van een eventueel recht uit hoofde van clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd niet volledig onmogelijk. Indien de betrokkenen niet verzoeken om aan de beoordelingsprocedure deel te nemen en de in artikel 29, lid 2, eerste volzin, van dat besluit bedoelde forfaitaire vergoeding aan het einde van de honoraire werkzaamheden niet aanvaarden, staan de afstandsregelingen overeenkomstig artikel 29, lid 5, of artikel 29, lid 2, derde volzin, niet in de weg aan een vordering tot verkrijging van ruimere rechten uit hoofde van clausule 4, lid 1.
47. Indien honoraire rechters of openbare aanklagers niet deelnemen aan de beoordelingsprocedure en enkel de forfaitaire vergoeding overeenkomstig artikel 29, lid 2, eerste volzin, van besluit met kracht van wet nr. 116 aanvaarden, lijkt ook de afstandsregeling overeenkomstig de derde volzin niet bezwaarlijk. In dat geval zien de rechthebbenden, die nochtans professionele juristen zijn, vrijwillig af van het doen gelden van rechten die mogelijk ruimer zijn.
48. De honoraire rechters of openbare aanklagers die aan de beoordelingsprocedure deelnemen, maar niet in hun functie worden bevestigd, kiezen daarentegen niet vrijwillig voor de forfaitaire vergoeding bedoeld in artikel 29, lid 2, eerste volzin, van besluit met kracht van wet nr. 116. Zij willen juist bij de rechterlijke macht blijven werken.
49. Toch kan niet worden uitgesloten dat deze forfaitaire vergoeding voldoet aan de vereisten van het doeltreffendheidsbeginsel.
50. Het is juist dat het bedrag van de vergoeding van 2 500 EUR of 1 500 EUR voor elk jaar van eerdere werkzaamheden lager kan zijn dan de rechten die de betrokkenen kunnen doen gelden krachtens clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en de arbeidstijdenrichtlijn. Naast de in het hoofdgeding aangevoerde rechten op een hogere beloning, waarvan het bestaan en de omvang nog niet duidelijk zijn, komen hier de reeds erkende rechten op vakantiegeld alsmede op sociale bescherming en sociale zekerheid in aanmerking. Het jaarlijkse recht op vakantiegeld zou in het geval van voltijdarbeid reeds hoger kunnen zijn dan de vergoeding.(24)
51. Bij aanvaarding van de in artikel 29, lid 2, eerste volzin, van besluit met kracht van wet nr. 116 bedoelde vergoeding hoeven de betrokkenen evenwel niet een gerechtelijke procedure aan te spannen en wordt er – voor zover valt na te gaan – geen rekening gehouden met de eventuele verjaring van rechten. Het is dus mogelijk dat het totale bedrag van de vergoeding in veel gevallen aanzienlijk hoger is dan dat van de rechten waarop de betrokkenen nog aanspraak zouden kunnen maken op grond van clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en de arbeidstijdenrichtlijn.
52. Een dergelijke indeling van de rechten op vergoeding kan worden gerechtvaardigd door de administratieve vereenvoudiging en de rechtszekerheid, aangezien een uitgebreid onderzoek van alle individuele gevallen aanzienlijke lasten en moeilijkheden zou meebrengen.(25) Het in aanmerking nemen van dergelijke aspecten is juist inherent aan het doeltreffendheidsbeginsel, aangezien dit beginsel niet de onbeperkte afdwingbaarheid van op het Unierecht gebaseerde rechten vereist, maar slechts impliceert dat die afdwingbaarheid niet uiterst moeilijk mag zijn. Op grond van dit beginsel kunnen dus om redenen van rechtszekerheid redelijke beroepstermijnen worden vastgesteld.(26)
53. Het staat echter aan de nationale rechterlijke instanties om definitief te beoordelen of de forfaitaire vergoeding in combinatie met de in artikel 29 van besluit met kracht van wet nr. 116 bedoelde verplichte afstand de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten uiterst moeilijk maakt, dat wil zeggen per saldo niet redelijk is. Zij moeten daarbij rekening houden met alle relevante omstandigheden, zoals de verjaringsregels of de omvang van eventuele aanvullende rechten op beloning.
54. Volgens de ter terechtzitting verstrekte informatie zijn echter tot dusver bijna alle honoraire rechters en openbare aanklagers die aan de beoordelingsprocedure hebben deelgenomen, onder wie wellicht ook verzoekster in het hoofdgeding, in hun functie bevestigd. Zij ontvangen geen forfaitaire vergoeding op grond van artikel 29, lid 2, eerste volzin, van besluit met kracht van wet nr. 116 en hebben bijgevolg overeenkomstig artikel 29, lid 5, van dat besluit, door deel te nemen aan de beoordelingsprocedure, volledig afstand gedaan van verdere rechten die voortvloeien uit de eerdere honoraire werkzaamheden.
55. Deze gedwongen afstand van uit het Unierecht voortvloeiende rechten, in het bijzonder van de rechten op grond van clausule 4 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, is slechts verenigbaar met het doeltreffendheidsbeginsel indien de in hun functie bevestigde kandidaten een passende compensatie ontvangen.
56. Het is juist dat kandidaten die in hun functie worden bevestigd aanzienlijke voordelen genieten, aangezien zij tot hun 70e levensjaar, dus praktisch voor onbepaalde tijd, tegen een vaste beloning kunnen blijven werken. Op het eerste gezicht vormen deze arbeidsvoorwaarden echter slechts de tegenprestatie voor hun toekomstige werkzaamheden binnen de rechterlijke macht.
57. Italië is niettemin van mening dat dit een passende compensatie omvat. Dit blijkt met name uit het feit dat de nieuw benoemde honoraire rechters en openbare aanklagers niet de arbeidsvoorwaarden van de in hun functie bevestigde kandidaten genieten.
58. Verzoekster in het hoofdgeding betoogt daarentegen op aannemelijke wijze dat de toekomstige beloning geen toereikende compensatie vormt, met name gelet op haar oudedagsvoorziening, aangezien zij haar werkzaamheden niet lang genoeg meer zal kunnen uitoefenen om aanspraak te kunnen maken op een ouderdomspensioen. Ook de Commissie eist dat de compensatie beter is afgestemd op de nadelen die in het verleden zijn ondervonden.
59. Het Hof kan niet beoordelen welke van deze twee standpunten juist is, aangezien het niet over de nodige gegevens beschikt. De vraag of de arbeidsvoorwaarden van de in hun functie bevestigde kandidaten een passende compensatie inhouden voor de verplichte afstand van verdere uit het Unierecht voortvloeiende rechten uit hoofde van hun eerdere werkzaamheden, moet dus ook door de nationale rechterlijke instanties worden beantwoord.
3. Rechtspraak met betrekking tot clausule 5 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
60. Anders dan de Italiaanse Republiek betoogt, volgt ook niets anders uit de rechtspraak over rechten op vergoeding wegens schending van clausule 5 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
61. Volgens clausule 5 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd moeten de lidstaten maatregelen invoeren om misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen. Daarom moeten zij in het geval van dergelijk misbruik evenredige, doeltreffende en afschrikkende maatregelen vaststellen om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen.(27)
62. In dit verband heeft het Hof in de context van de onderwijssector vastgesteld dat na de omzetting van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd waarin de wet voorziet, geen andere sanctie nodig is in het geval van misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.(28) In een dergelijk geval is het met name niet nodig de betrokkenen een aanvullende financiële schadeloosstelling toe te kennen.(29)
63. Op het eerste gezicht lijkt deze rechtspraak overeen te komen met de onderhavige afstandsregeling, aangezien die regeling het alleen honoraire openbare aanklagers wier arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd is omgezet in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, belet rechten te doen gelden voor het verleden.
64. Bij nadere beschouwing blijkt evenwel dat deze rechtspraak niet kan worden toegepast, aangezien de aan clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd ontleende rechten van volstrekt andere aard zijn dan de in clausule 5 bedoelde rechten op vergoeding.
65. De aan clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst ontleende rechten berusten op een discriminatieverbod en worden dus wat hun omvang betreft concreet bepaald door een vergelijking tussen een benadeelde en een bevoordeelde groep. Zoals verzoekster in het hoofdgeding beklemtoont, heeft de aangehaalde rechtspraak betreffende de onderwijssector geen betrekking op dergelijke rechten.
66. „Rechten op vergoeding” wegens schending van clausule 5 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd vloeien daarentegen niet voort uit een dergelijke vergelijking. Evenmin wordt beoogd schade te compenseren, aangezien de omvang van de schade die is veroorzaakt doordat er misbruik is gemaakt van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, in de regel niet kan worden vastgesteld.(30) Het gaat veeleer om sanctiemaatregelen die misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd moeten voorkomen. De lidstaten beschikken echter over een beoordelingsmarge wat de keuze van de sanctiemaatregelen betreft, zolang deze maatregelen misbruik doeltreffend bestrijden.(31)
67. Clausule 4, lid 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kan dus rechtstreeks worden toegepast(32), terwijl dit niet geldt voor clausule 5, lid 1(33).
68. De in artikel 29 van wetsbesluit nr. 116 voorziene combinatie van omzetting van arbeidsverhoudingen en rechten op vergoeding voor het geval de verhouding niet wordt omgezet, kan derhalve een doeltreffende en passende maatregel zijn om misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd van honoraire rechters en openbare aanklagers in de zin van clausule 5 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te bestraffen. Dit effect van de regeling rechtvaardigt echter niet noodzakelijkerwijs de volledige uitsluiting van rechten op grond van clausule 4, lid 1, van die raamovereenkomst voor werkzaamheden in het verleden.
V. Conclusie
69. Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om op het verzoek om een prejudiciële beslissing als volgt te antwoorden:
„Clausule 4, lid 1, van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd,
moet in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel aldus worden uitgelegd dat
– zij niet in de weg staat aan een regeling volgens welke een honorair openbaar aanklager afstand moet doen van de uit clausule 4, lid 1, voortvloeiende rechten voor de in het verleden in deze functie verrichte werkzaamheden om te kunnen deelnemen aan een beoordelingsprocedure waardoor hij die functie in de toekomst voor onbepaalde tijd – tot hij de leeftijd van 70 jaar bereikt – en tegen een vaste beloning kan uitoefenen, mits de toekomstige arbeidsvoorwaarden, naast de tegenprestatie voor de voortgezette werkzaamheden, ook een passende compensatie bieden voor de rechten waarvan afstand moet worden gedaan, en
– zij zich niet tegen een dergelijke regeling verzet, mits die regeling een passende forfaitaire vergoeding voor de in het verleden verrichte werkzaamheden toekent voor het geval dat de uitkomst van de beoordelingsprocedure het niet mogelijk maakt dat de honorair openbaar aanklager zijn functie blijft uitoefenen,
indien deze honorair openbaar aanklager onder het begrip ‚werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’ valt.”
1 Oorspronkelijke taal: Duits.
2 Ter illustratie arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, punten 16 en 17).
3 Arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, in het bijzonder punten 113 en 163).
4 Arrest van 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑236/20, EU:C:2022:263, in het bijzonder punt 53).
5 Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 2003, L 299, blz. 9; hierna: „arbeidstijdenrichtlijn”).
6 Richtlijn 97/81/EG van de Raad van 15 december 1997 betreffende de door de Unice, het CEEP en het EVV gesloten raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid (PB 1998, L 14, blz. 9), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/23/EG van de Raad van 7 april 1998 (PB 1998, L 131, blz. 10).
7 Richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB 1999, L 175, blz. 43).
8 De regeling verwijst naar „magistrati onorari”, waaronder zowel rechters als openbare aanklagers vallen.
9 Arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, in het bijzonder punten 56 en 60‑62).
10 Zie arresten van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, in het bijzonder punten 113 en 163), en 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑236/20, EU:C:2022:263, in het bijzonder punten 54 en 66).
11 Arresten van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, punten 158‑162), en 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punten 47 en 53).
12 Mijn conclusie in de zaak Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:33, punt 108).
13 Zie mijn conclusie in zaak Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:33, punten 103‑111).
14 Arresten van 10 januari 2006, IATA en ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punt 95), en 12 juli 2012, Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, punt 70).
15 Arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 47). Zie ook mijn conclusie in de gevoegde zaken Iberdrola en Gas Natural (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11, EU:C:2013:191, punt 96), met verdere verwijzingen.
16 Arrest van 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑236/20, EU:C:2022:263, in het bijzonder punt 53).
17 Zie in dit verband echter ook hierna, punten 55 tot en met 59.
18 Arresten van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, punten 148 en 162), en 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punten 48 en 53).
19 Arrest van 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punten 60‑68).
20 Arrest van 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 134).
21 Zie in die zin arresten van 13 september 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, punten 47 en 48), en 22 december 2010, Gavieiro en Iglesias Torres (C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 50).
22 Zie hierboven, punten 31 e.v.
23 Arresten van 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, punt 5), en 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punten 44 en 46).
24 Zie arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, punt 19).
25 Zie arresten van 26 september 2013, Dansk Jurist- og Økonomforbund (C‑546/11, EU:C:2013:603, punt 70), en 19 juni 2014, Specht e.a. (C‑501/12–C‑506/12, C‑540/12 en C‑541/12, EU:C:2014:2005, punt 78).
26 Arresten van 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, punt 5), en 21 december 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, punt 98).
27 Arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a. (C‑212/04, EU:C:2006:443, punt 94); 23 april 2009, Angelidaki e.a. (C‑378/07– C‑380/07, EU:C:2009:250, punt 158); 26 november 2014, Mascolo e.a. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punt 77), en 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punt 61).
28 Arrest van 8 mei 2019, Rossato en Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C‑494/17, EU:C:2019:387, punten 36, 37 en 40).
29 Arrest van 8 mei 2019, Rossato en Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C‑494/17, EU:C:2019:387, punten 41‑43).
30 Zie arrest van 7 maart 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, punten 46‑50).
31 Arresten van 8 mei 2019, Rossato en Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C‑494/17, EU:C:2019:387, punten 24 en 25), en 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punt 58).
32 Arrest van 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punten 60‑68).
33 Arrest van 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punten 70‑80).