Zaak T‑790/21

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Gerecht (Negende kamer) van 15 november 2023

„Openbare dienst – Ambtenaren – Overplaatsing in het belang van de dienst – Besluit met terugwerkende kracht ter uitvoering van arresten van de Unierechter – Artikel 266 VWEU – Artikel 22 bis en artikel 22 quater van het Statuut – Onregelmatigheid van de precontentieuze procedure – Beginsel van behoorlijk bestuur – Recht om te worden gehoord – Beginsel van onpartijdigheid – Redelijke termijn – Zorgplicht – Aansprakelijkheid – Immateriële schade”

Ambtenaren – Organisatie van de diensten – Tewerkstelling van personeel – Overplaatsing – Beoordelingsbevoegdheid van de administratie – Grenzen – Dienstbelang – Overplaatsing van een ambtenaar in het belang van de dienst wegens problemen in de onderlinge verhoudingen – Toelaatbaarheid

(Ambtenarenstatuut, art. 7, lid 1)

(zie punten 51‑53)
Ambtenaren – Rechten en verplichtingen – Melding van feiten die onwettige activiteiten of een ernstig plichtsverzuim doen vermoeden – Bescherming van de ambtenaar die dergelijke feiten heeft meegedeeld in zijn hoedanigheid van klokkenluider – Verplichting voor de instellingen om interne voorschriften vast te stellen voor de behandeling van klachten door ambtenaren in de hoedanigheid van klokkenluider – Draagwijdte

(Ambtenarenstatuut, art. 22 bis, lid 3, art. 22 ter en art. 22 quater)

(zie punten 55, 56, 58, 164‑175)
Ambtenaren – Rechten en verplichtingen – Melding van feiten die onwettige activiteiten of een ernstig plichtsverzuim doen vermoeden – Overplaatsing van de ambtenaar die dergelijke feiten heeft meegedeeld – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Geen samenhang tussen de overplaatsing en de aangifte door de betrokken ambtenaar – Bewijslast

(Ambtenarenstatuut, art. 22 bis)

(zie punten 57, 182‑190)
Beroep van ambtenaren – Arrest houdende nietigverklaring – Gevolgen – Verplichting om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen – Draagwijdte – Inaanmerkingneming van zowel de rechtsoverwegingen als het dictum van het arrest – Nietigverklaring van een overplaatsingsbesluit – Vaststelling van een nieuw overplaatsingsbesluit met terugwerkende kracht – Toelaatbaarheid – Voorwaarden

(Art. 266 VWEU)

(zie punten 80, 128‑131, 133‑139)
Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Recht op behoorlijk bestuur – Vereiste van onpartijdigheid – Begrip

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)

(zie punten 100, 145)
Recht van de Unie – Beginselen – Inachtneming van een redelijke termijn – Schending in een administratieve procedure – Gevolgen

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1)

(zie punten 104, 105, 114, 235)

Samenvatting

Verzoeker, PL, was met ingang van 16 februari 2012 tewerkgesteld als hoofd van de eenheid in een delegatie van de Europese Commissie in een derde land. Deze eenheid was het voorwerp van onderzoeken die het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) in 2011 en 2013 had ingeleid.

Op 3 oktober 2012 heeft verzoeker zijn hiërarchische meerdere in kennis gesteld van zijn bezorgdheid over vermeende onregelmatigheden bij het beheer en de uitvoering van bepaalde projecten.

Na een aantal klachten over ongepast gedrag van verzoeker en door zijn eenheid en hemzelf veroorzaakte communicatieproblemen, is hij bij besluit van 19 december 2012 met ingang van 1 januari 2013 overgeplaatst naar de zetel van de Commissie te Brussel (hierna: „eerste overplaatsingsbesluit”).

Bij arrest van 15 april 2015 heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken het eerste overplaatsingsbesluit nietig verklaard wegens schending van verzoekers rechten van verdediging. ( 1 ) Een tweede overplaatsingsbesluit met dezelfde strekking met terugwerkende kracht is door het Gerecht nietig verklaard wegens onbevoegdheid van de opsteller ervan, gelet op de bescherming die artikel 22 bis van het Ambtenarenstatuut van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) verzoeker in zijn hoedanigheid van klokkenluider verleent. ( 2 ) Een derde overplaatsingsbesluit met terugwerkende kracht is door de Commissie ingetrokken terwijl er een nieuwe procedure liep, om ervoor te zorgen dat het eerdere arrest van het Gerecht correct zou worden uitgevoerd. ( 3 )

Bij besluit van 16 februari 2021 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie verzoeker met terugwerkende kracht per 1 januari 2013 opnieuw overgeplaatst.

Verzoeker heeft in zijn hoedanigheid van klokkenluider in de zin van artikel 22 bis van het Statuut een klacht ingediend op basis van artikel 22 quater van het Statuut, dat de behandeling van klachten van klokkenluiders in het kader van de precontentieuze procedure regelt. Nadat zijn klacht gedeeltelijk was afgewezen, heeft verzoeker bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring en schadevergoeding ingesteld.

Bij zijn verwerping van het beroep tot nietigverklaring heeft het Gerecht artikel 22 quater van het Statuut voor het eerst uitgelegd en de naleving van de regels inzake de bewijslast in het geval van de overplaatsing van een klokkenluider onderzocht.

Met zijn gedeeltelijke toewijzing van de vordering tot schadevergoeding heeft het Gerecht de Commissie veroordeeld tot betaling aan verzoeker van 3000 EUR voor immateriële schade die hij had geleden als gevolg van de schending van een redelijke termijn in een administratieve procedure.

Beoordeling door het Gerecht

Wat, in de eerste plaats, artikel 22 quater van het Statuut betreft, merkt het Gerecht op dat deze bepaling is ingevoerd om elke instelling te verplichten interne voorschriften vast te stellen die waarborgen bieden voor klokkenluiders, met inbegrip van een procedure voor de behandeling van klachten over de wijze waarop zij zijn behandeld na of ten gevolge van de vervulling van hun verplichtingen krachtens de artikelen 22 bis en 22 ter van het Statuut. Artikel 22 quater van het Statuut vereist evenwel niet dat alle voorschriften die van toepassing zijn op klokkenluiders, met inbegrip van de voorschriften voor klachten, in één handeling worden neergelegd.

In de onderhavige zaak stelt het Gerecht vast, anders dan verzoeker betoogt, dat de Commissie overeenkomstig artikel 22 quater van het Statuut specifieke voorschriften heeft vastgesteld voor de behandeling van klachten van klokkenluiders.

Krachtens deze voorschriften is, om te beginnen, de Commissie gehouden de identiteit van de klokkenluider geheim te houden en zijn naam niet bekend te maken aan personen die mogelijk bij de onregelmatigheden betrokken zijn of aan personen voor wie het niet strikt noodzakelijk is om te weten wie hij is, tenzij de klokkenluider persoonlijk toestemming geeft voor de openbaarmaking van zijn identiteit of dit vereist is in verband met een eventuele strafrechtelijke procedure die uit de onregelmatigheden kan voortvloeien. ( 4 ) Voorts wijzen deze voorschriften met name de autoriteit aan die bevoegd is om besluiten tot overplaatsing vast te stellen ten aanzien van een ambtenaar die onregelmatigheden heeft gemeld, alsook de autoriteit die bevoegd is om uitspraak te doen over hiertegen ingestelde klachten. ( 5 ) Dienaangaande bepaalt noch artikel 22 quater van het Statuut, noch enig ander intern voorschrift van de Commissie dat de bevoegde autoriteit bij de behandeling van dergelijke klachten zonder bijstand van diensten optreedt.

Voorts moeten klachten die zijn ingediend op grond van artikel 22 quater van het Statuut, krachtens deze voorschriften, indien de omstandigheden dit rechtvaardigen, een met redenen omkleed antwoord krijgen binnen een kortere termijn dan in artikel 90 van het Statuut is vastgesteld. ( 6 ) Bovendien wordt toegang tot persoonsgegevens in klachten alleen verleend aan bevoegd personeel dat deze gegevens strikt nodig heeft. Het is ook de bedoeling dat klachten over gevoelige onderwerpen niet worden besproken tijdens overleg tussen de diensten. ( 7 )

Tot slot bepalen deze voorschriften dat klachten van klokkenluiders moeten worden ingediend met behulp van een begeleidend formulier dat verwijst naar artikel 22 quater van het Statuut, waardoor de bevoegde autoriteit bij indiening ervan kan vaststellen dat het om gevoelige materie gaat en de naleving van de beschermingsmaatregelen voor klokkenluiders kan garanderen. Hoewel de betrokken personen zich dus bij de instelling bekend moeten maken als klokkenluiders, zijn zij niet verplicht om de details van de onregelmatigheden waarvan zij aangifte doen te beschrijven.

In de tweede plaats brengt het Gerecht wat betreft de regels inzake de bewijslast in geval van overplaatsing van een klokkenluider in herinnering dat de persoon die een nadelige maatregel tegen de klokkenluider neemt, volgens de richtsnoeren inzake klokkenluiders moet aantonen dat deze maatregel was ingegeven door andere redenen dan het melden van onregelmatigheden.

In casu heeft de Commissie voldaan aan de op haar rustende bewijslast door aan te tonen dat de overplaatsing van verzoeker niet was ingegeven door zijn aangifte van onregelmatigheden, maar door problemen in de onderlinge verhoudingen met zijn collega’s en zijn hiërarchische meerdere die aan die aangifte voorafgingen.

Wat, in de derde plaats, de schending van de redelijke termijn betreft, stelt het Gerecht vast dat de bijzonder lange duur van de administratieve procedure die tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid, te wijten is aan opeenvolgende fouten van de administratie. Hoewel de schending van de redelijke termijn geen invloed heeft gehad op de inhoud van het besluit zelf, heeft zij bij verzoeker een toestand van onzekerheid en angst over zijn positie teweeg kunnen brengen, temeer daar hij zich heeft beroepen op zijn status van klokkenluider. In deze omstandigheden heeft het Gerecht de vordering tot schadevergoeding van verzoeker gedeeltelijk toegewezen.

( 1 ) Arrest van 15 april 2015, PL/Commissie (F‑96/13, EU:F:2015:29).

( 2 ) Arrest van 13 december 2018, PL/Commissie (T‑689/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:925).

( 3 ) Bij beschikking van 25 november 2020, PL/Commissie (T‑308/20, niet gepubliceerd, EU:T:2020:571), heeft het Gerecht geoordeeld dat het beroep dat verzoeker tegen het derde overplaatsingsbesluit had ingesteld, door de intrekking ervan zonder voorwerp was geraakt.

( 4 ) Mededeling SEC(2012) 679 final van vicevoorzitter Šefčovič aan de Commissie van 6 december 2012 betreffende richtsnoeren inzake het verstrekken van informatie in geval van ernstige onregelmatigheden (whistleblowing) (hierna: „richtsnoeren inzake klokkenluiders”).

( 5 ) Besluit C(2013) 3288 final van 4 juni 2013 betreffende de uitoefening van de bevoegdheden die door het Ambtenarenstatuut aan het tot aanstelling bevoegde gezag (TABG) en aan het tot het sluiten van aanstellingsovereenkomsten bevoegde gezag (TSABG) zijn toebedeeld, zoals gewijzigd bij besluit C(2014) 9864 van de Commissie van 16 december 2014.

( 6 ) Ingevolge artikel 90, lid 2, van het Statuut brengt het gezag zijn met redenen omklede besluit binnen vier maanden, te rekenen vanaf de dag van indiening van de klacht, ter kennis van de betrokkene.

( 7 ) Mededeling van de administratie nr. 79‑2013 van 19 december 2013 betreffende de indiening van verzoeken krachtens artikel 90, lid 1, van het Statuut, klachten krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut en verzoeken om bijstand krachtens artikel 24 van het Statuut.